Une démocratie locale émancipée. Des élus disponibles, légitimes et respectés

Rapport d'information n° 74 (2007-2008) de M. Jean PUECH , fait au nom de l'observatoire de la décentralisation, déposé le 7 novembre 2007

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• INTRODUCTION
  
• I - L'AUTONOMIE LOCALE EN FRANCE : UN PARCOURS DIFFICILE
  
  • A. LES COMMUNES
    
  • B. LES DÉPARTEMENTS
    
  • C. LES REGIONS
    
• II - LA MONTÉE EN PUISSANCE DES EXÉCUTIFS LOCAUX
  
  • A. LE MAIRE : RESPONSABLE DES SERVICES PUBLICS DE PROXIMITÉ
    
  • B. LE PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL : GARANT DE L'ÉQUILIBRE TERRITORIAL ET DE LA COHÉSION SOCIALE, PRINCIPAL INTERLOCUTEUR DES COMMUNES ET DES SERVICES DE L'ETAT
    
  • C. LE PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL : PROMOTEUR D'UN PROJET DE TERRITOIRE
    
• III - DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ÉPARSES
  
  • A. L'ACCÈS AUX FONCTIONS ÉLECTIVES
    
    • 1. L'articulation activité professionnelle - mandat électif
      
    • 2. Les autorisations d'absence
      
    • 3. Les crédits d'heures
      
    • 4. Le congé électif
      
  • B. LA RESPONSABILITÉ DES ÉLUS LOCAUX
    
    • 1. La responsabilité civile
      
    • 2. La responsabilité administrative
      
      • - La gestion de fait
        
      • - Les fautes détachables ou non détachables de l'exercice des fonctions
        
    • 3. La responsabilité pénale
      
  • C. LE RENFORCEMENT DU DROIT À LA FORMATION
    
    • 1. Une dépense obligatoire pour la collectivité
      
    • 2. Vers une formation adaptée au rôle de « décideur » des élus
      
  • D. LES GARANTIES STATUTAIRES OFFERTES À L'ÉLU LOCAL
    
    • 1. Les compensations financières
      
      • - Les indemnités de fonction
        
        • (1) Nature des indemnités
          
        • (2) Régime général des indemnités de fonction
          
        • (3) L'aménagement du régime indemnitaire en fonction de la situation professionnelle de l'élu
          
      • - Le remboursement des frais
        
      • - La compensation des pertes de revenus liées à l'exercice d'un mandat municipal
        
    • 2. La protection sociale
      
      • - La couverture sociale
        
      • - La couverture des accidents
        
    • 3. La protection contre les violences et outrages
      
    • 4. Les aménagements en fin de mandat : l'aide à la réinsertion professionnelle
      
      • - L'allocation différentielle de fin de mandat
        
      • - La formation en fin de mandat
        
• IV - UNE GOUVERNANCE LOCALE EUROPÉENNE QUI RECONNAÎT ET LÉGITIME LE RÔLE DES ÉLUS
  
  • A. UNE GOUVERNANCE LOCALE EN EUROPE FONDÉE SUR UNE LÉGITIMITÉ RENFORCÉE DES ÉLUS
    
    • 1. Un renforcement des compétences locales qui modifie les modes de gouvernance locale
      
    • 2. Des évolutions convergentes motivées par la nécessité de renforcer la légitimité de l'élu
      
  • B. UNE LÉGITIMITÉ DES ELUS LOCAUX RENFORCÉE GRÂCE À L'ÉLECTION AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT
    
    • 1. Des responsables d'exécutifs locaux français désignés par des conseils élus selon des modalités diverses
      
    • 2. Une évolution européenne favorable à la désignation directe des responsables des exécutifs locaux
      
  • C. UNE AUTONOMIE LOCALE FONDÉE SUR LA RECONNAISSANCE DU RÔLE PARTICULIER DES CHEFS D'EXÉCUTIFS LOCAUX
    
    • 1. Une distinction forte entre les chefs d'exécutifs et les autres catégories d'élus
      
    • 2. Des chefs d'exécutifs locaux à « plein temps » et dotés d'un statut
      
  • D. DES INNOVATIONS UTILES POUR ÉMANCIPER LA DÉMOCRATIE LOCALE EN FRANCE
    
    • 1. Quatre pistes utiles pour émanciper la démocratie locale
      
      • a) Un chef de l'exécutif élu au suffrage universel direct
        
      • b) Une stricte limitation du cumul des fonctions à « temps plein »
        
      • c) Une interdiction du cumul des fonctions exécutives locales et des fonctions de membre du gouvernement
        
      • d) Une obligation d'exercer son mandat à « temps plein »
        
    • 2. D'autres expériences apparaissent encore éloignées de nos usages locaux
      
      • a) Une limitation du nombre des mandats successifs
        
      • b) Des adjoints choisis en dehors du conseil élu
        
      • c) Un conseil élu qui n'est pas présidé par le chef de l'exécutif
        
      • d) Une procédure de destitution du chef de l'exécutif
        
• V - UN ÉTAT QUI CHERCHE À SE RÉFORMER
  
  • A. QUELQUES REGARDS CROISÉS ENTRE COLLECTIVITÉS ET ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES
    
    • 1. La fonction publique
      
    • 2. Les administrations déconcentrées
      
    • 3. Information et communication de l'Etat en département et en région
      
    • 4. Le contexte national de la modernisation des politiques publiques : la révision générale et la modernisation des politiques publiques (RGMPP)
      
  • B. LE REGARD DES REPRÉSENTANTS D'EXÉCUTIFS
    
    • 1. Les administrations sous tutelle de l'Etat
      
    • 2. L'Etat assure jouer un rôle de médiateur et de régulateur. Or, sa tutelle est à l'évidence « encore pesante »
      
    • 3. Le décalage entre les deux fonctions publiques
      
    • 4. L'expertise reste-t-elle encore aujourd'hui du côté de l'Etat ?
      
    • 5. Une grande instabilité du cadre réglementaire
      
    • 6. La lassitude des élus locaux est-elle fondée ?
      
  • C. DES PISTES DE PROPOSITIONS
    
• ANNEXE I - COMPTE RENDU DES DÉPLACEMENTS D'UNE DÉLÉGATION DE L'OBSERVATOIRE DE LA DÉCENTRALISATION
  
  • I. DÉPLACEMENT À FRANCFORT ET WIESBADEN LES 12 ET 13 SEPTEMBRE 2007
    
    • A. ENTRETIEN AU HESSISCHER LANDKREISTAG (ASSOCIATION DES « LANDKREISE » DE HESSE)
      
    • B. ENTRETIEN AVEC LE MINISTRE DE L'INTÉRIEUR DE HESSE, M. VOLKER BOUFFIER
      
    • C. ENTRETIEN AU HESSISCHER STÄDTE UND GEMEINDEBUND (ASSOCIATION DES VILLES ET COMMUNES DE HESSE)
      
    • D. ENTRETIEN AVEC LE DR. ROLF-NORBERT BARTELT, ADJOINT AU MAIRE DE FRANCFORT (STADTRAT)
      
  • II. DÉPLACEMENT À MILAN LES 13 ET 14 SEPTEMBRE 2007
    
    • A. ENTRETIEN AVEC M. GIAN VALERIO LOMBARDI, PRÉFET DE LA RÉGION DE MILAN
      
    • B. ENTRETIEN AVEC M. VINCENZO ORTOLINA, PRÉSIDENT DU CONSEIL PROVINCIAL DE MILAN
      
    • C. ENTRETIEN AVEC MME LETIZIA MORATTI, MAIRE DE MILAN, ET M. PALMERI, PRÉSIDENT DU CONSEIL MUNICIPAL DE LA VILLE DE MILAN
      
    • D. ENTRETIEN AVEC M. GIUSEPPE VALTORA, DIRECTEUR, ET M. DARIO RIGAMONTI, SECRÉTAIRE DE L'UNION DES PROVINCES LOMBARDES
      
  • III. DÉPLACEMENT EN ESPAGNE LES 18 ET 19 SEPTEMBRE 2007
    
    • A. ENTRETIEN AVEC M. JESUS SANCHEZ FARRACES, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE LA PRÉSIDENCE DE LA COMMUNAUTÉ AUTONOME D'ARAGON
      
    • B. ENTRETIEN AVEC M. JAVIER LAMBAN MONTANES, PRÉSIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA PROVINCE DE SARAGOSSE
      
    • C. ENTRETIEN AVEC M. ANTONIO BECERRIL GUTIERREZ, PREMIER ADJOINT AU MAIRE DE SARAGOSSE, CHARGÉ DE LA PARTICIPATION CITOYENNE
      
    • D. ENTRETIEN AVEC M. PEDRO SALAS, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'ACTION EXTÉRIEURE DU GOUVERNEMENT D'ARAGON
      
    • E. ENTRETIEN AVEC MME MARIA TENA, DIRECTRICE GÉNÉRALE DU MINISTÈRE CHARGÉ DES COLLECTIVITÉS LOCALES
      
    • F. ENTRETIEN AVEC M. GABRIEL ALVAREZ FERNANDEZ, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE LA FÉDÉRATION DES MUNICIPALITÉS ET DES PROVINCES
      
    • G. ENTRETIEN AVEC M. JAVIER ROJO, PRÉSIDENT DU SÉNAT ESPAGNOL
      
    • H. ENTRETIEN AVEC M. JOSEP MARIA ESQUERDA SEGUES, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION SÉNATORIALE DES ENTITÉS LOCALES
      
• ANNEXE II - ORGANISATION TERRITORIALE EN ALLEMAGNE, EN ITALIE ET EN ESPAGNE
  
  • A - ORGANISATION POLITIQUE ET ADMINISTRATIVE DU LAND DE HESSE
    
  • B - L'ORGANISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN HESSE
    
  • C. LA DECENTRALISATION EN ITALIE
    
  • D. LE STATUT DE L'ELU LOCAL EN ESPAGNE
    
  • E. LES SYSTÈMES D'ÉLECTIONS LOCALES EN ESPAGNE
    
• ANNEXE III - QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AUX SÉNATEURS SUR LA GOUVERNANCE LOCALE
  
  • I. I. UNE RELATION ENTRE ÉLUS ET CITOYENS À PRÉSERVER
    
    • A. LA DÉCENTRALISATION RAPPROCHE-T-ELLE LES ÉLUS DES FRANÇAIS ?
      
    • B. LE RÔLE DES DIFFÉRENTES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES RESTE À PRÉCISER
      
    • C. LA NÉCESSITÉ D'OUVRIR UN DÉBAT SUR LA « CLAUSE DE COMPÉTENCE GÉNÉRALE »
      
  • II. DES ÉLUS ATTENTIFS AUX MOYENS D'ACCROÎTRE LEUR LÉGITIMITÉ
    
    • A. DES OPINIONS DIVERSES SUR LE RECOURS AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT POUR ÉLIRE LES CHEFS D'EXÉCUTIFS
      
    • B. DES INTERROGATIONS CROISSANTES CONCERNANT L'AVENIR DE L'INTERCOMMUNALITÉ
      
  • III. UNE PERSPECTIVE DE MODERNISATION DU STATUT DE L'ÉLU QUI NE LAISSE PAS INSENSIBLE
    
    • A. LA NÉCESSITÉ DE PENSER LE STATUT DE L'ÉLU DE MANIÈRE GLOBALE
      
    • B. UN DÉBAT TRÈS OUVERT SUR LA LIMITATION DU CUMUL DES MANDATS
      
      • 1. Les opposants au cumul des fonctions « à temps plein » souhaitent la mise en place d'un statut de l'élu
        
      • 2. Les opposants à la restriction du cumul des mandats sont attachés à l'équilibre actuel
        
      • 3. Le débat concerne aussi le cumul des mandats dans le temps et la limite d'âge
        
  • IV. QUELQUES PISTES POUR AMÉLIORER LE STATUT DES ÉLUS LOCAUX
    
    • A. L'ABSENCE DE STATUT DES ÉLUS N'APPARAÎT PLUS TENABLE AUJOURD'HUI
      
    • B. LA NÉCESSITÉ D'UNE NOUVELLE LOI CONSACRÉE AU STATUT DES ÉLUS
      
  • V. AMÉLIORER LES RAPPORTS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
    
  • VI. CLARIFIER LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
    
• ANNEXE IV - COMPTE RENDU DE LA RENCONTRE-DEBAT DU 7 NOVEMBRE 2007