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Une démocratie locale émancipée : des élus disponibles, légitimes et respectés

 

B. UN DÉBAT TRÈS OUVERT SUR LA LIMITATION DU CUMUL DES MANDATS

1. Les opposants au cumul des fonctions « à temps plein » souhaitent la mise en place d'un statut de l'élu

On sait que la question du cumul des mandats est propre à provoquer des réactions passionnées dans l'opinion publique comme chez les élus. Il est donc difficile de mener une réflexion sereine sur ce sujet. Les réponses au questionnaire permettent, néanmoins, de mesurer les arguments des défenseurs et des opposants au cumul des mandats et d'observer que les tenants des deux pratiques semblent, aujourd'hui, aussi nombreux.

Parmi les opposants au cumul des mandats, M. Pierre Bernard-Reymond (Hautes-Alpes - UMP) rappelle qu'il avait déposé en 1975 une proposition de loi visant à interdire le cumul des mandats et qu'il n'a pas changé d'avis à ce sujet.

M. Pierre-Yves Collombat (Var - SOC) indique qu'il est, pour sa part, à la fois favorable à la limitation du cumul des mandats et à l'obligation de les exercer à temps plein pour les exécutifs locaux.

Plus précisément, il estime que les parlementaires devraient seulement pouvoir participer aux assemblées locales :

Le cumul d'un mandat national et d'un exécutif local (y compris intercommunalité) est une aberration.

Par contre, il est utile qu'un parlementaire participe aux assemblées locales (Conseils municipaux et généraux).

M. Henri Revol (Côte-d'Or - UMP) s'interroge, pour sa part, sur le temps que peut consacrer un responsable d'un grand exécutif local à son mandat de parlementaire :

Je ne pense pas que ce soit dommageable pour la qualité de la représentation qui est confiée à l'élu.

Toutefois, et ce depuis la décentralisation, j'observe par exemple qu'un président de Conseil général est maintenant à la tête d'une grande entreprise. S'il veut vraiment en être « le patron », il est forcément pris 24 h sur 24. Il ne peut pas effectuer un travail parlementaire fourni. Il ne peut participer que de manière ponctuelle.

Ne faudrait-il pas imaginer dans ces cas-là que le suppléant du parlementaire puisse siéger en ses lieu et place avec le même pouvoir quand le titulaire a une obligation locale ? (c'est-à-dire que le suppléant ne pourrait voter que si le titulaire est absent).

Prenant acte de cette difficulté pratique à exercer des fonctions qui nécessitent chacune de plus en plus un investissement à plein temps, M. Aymeri de Montesquiou (Gers- RDSE) propose d'interdire le cumul seulement pour les fonctions exécutives les plus importantes :

Pas de cumul pour les présidences de conseils régionaux et départementaux et les villes de plus de 50 000 habitants et d'un mandat parlementaire.

Ce point de vue est partagé par un autre sénateur qui estime qu'une limitation du cumul est nécessaire à la fois entre les fonctions de parlementaire et de président d'un exécutif local et entre les fonctions exécutives locales et certaines présidences de syndicats intercommunaux.

La limitation du cumul des mandats est souhaitable :

- entre le mandat parlementaire et la présidence d'un exécutif local ;

- entre les présidences multiples d'exécutifs locaux (syndicats de niveau départemental, EPCI, etc.).

M. Philippe Nogrix (Ille-et-Vilaine - UDF) est également défavorable au cumul des mandats au nom de la complexité croissante des responsabilités que doivent assumer les élus locaux :

La complexité des mandats, la nécessité de débattre avant de décider rend le cumul des mandats insoutenable. Il faut donc faire le pas et l'interdire. Toutefois, tout mandat commencé doit être mené à son terme mais non renouvelé si entre-temps un autre mandat a été obtenu.

M. André Lardeux (Maine-et-Loire - UMP) considère que :

Par contre, je suis favorable à l'interdiction totale du cumul des mandats : on ne peut être membre que d'une seule assemblée. Cela pose évidemment la question des structures intercommunales ; dans ce cas, il me paraît nécessaire d'éviter le cumul de fonction de maire et de président de communauté de communes ou autres instances.

Mme Nicole Bricq (Seine-et-Marne - SOC) explique que le cumul des mandats n'est plus justifié à l'heure de la décentralisation et répond à l'argument selon lequel un élu local parlementaire peut user de son influence auprès des ministères :

L'interdiction du cumul des mandats est la mesure déterminante destinée à accroître la légitimité des élus. Elle renvoie chacun à la compétence qu'il exerce.

Au parlementaire le contrôle de l'exécutif à temps plein, au Maire et au Conseiller général la proximité, au conseil régional la stratégie de développement des territoires.

A l'heure de la décentralisation, il n'est nul besoin d'être parlementaire pour défendre son territoire « à Paris » ; l'État impécunieux doit se recentrer sur ses fonctions stratégiques et d'impulsion.

J'ajoute que l'intercommunalité, si elle est vraiment de projet territorial, est un acteur essentiel, c'est pour cela que je suis favorable à ce que l'électeur puisse choisir sur la liste municipale ceux et celles qui le représenteront à la communauté de communes ou d'agglomération.

M. Charles Guené (Haute-Marne - UMP) fait une proposition originale puisqu'il préconise de donner aux élus les plus importants un statut équivalent à celui des parlementaires :

Je pense que nous pourrions donner un statut égal à celui des parlementaires aux Présidents de Conseils généraux et régionaux (ils le méritent bien !) ainsi que pour les maires des grandes villes.

Ensuite, nous pourrions limiter le cumul de ces mandants avec un mandat local (petite commune, conseiller général ou régional).

Le passage par tous les mandats est souvent le nécessaire et utile chemin à l'accès aux mandats nationaux. En revanche, il permet sans doute un peu trop de « conserver la place »...

Il faudra donc trouver le juste milieu.

M. Michel Houel (Seine-et-Marne - UMP) dans le même ordre d'idées propose de limiter les possibilités de cumul et d'indemniser les maires des communes de plus de 20.000 habitants au même niveau que les parlementaires :

La limitation du cumul des mandats est nécessaire. Ainsi, un parlementaire doit pouvoir exercer uniquement la fonction de maire dans une commune de moins de 20 000 habitants, ou bien la fonction de président d'intercommunalité.

Parallèlement, il est indispensable de revaloriser les indemnités des maires des communes de plus de 20 000 habitants et des présidents d'intercommunalité de plus de 50 000 habitants pour les porter au niveau de celles des parlementaires. Il s'agit là d'une véritable reconnaissance de ces fonctions qui méritent une présence à plein temps. Cette revalorisation permettrait également à davantage de jeunes de s'engager.

M. Pierre Bernard-Reymond (Hautes-Alpes - UMP) se déclare pour sa part également favorable à une limitation du nombre des mandats successifs :

- à l'interdiction du cumul de tout autre mandat pour les maires des villes de plus de 30 000 habitants,

- à la limitation de trois mandats successifs de la fonction de maire.

Un autre sénateur se déclare défavorable au cumul des mandats de parlementaire et de chef d'un exécutif local mais il estime utile que les parlementaires soient également conseillers municipaux :

Je suis hostile au cumul des mandats (directs ou indirects), en particulier à celui de parlementaire et membre d'un exécutif. Il semble acceptable d'être parlementaire et conseiller municipal.

Les autres postes de conseillers généraux et régionaux sont trop chronophages pour pouvoir être correctement exercés en même temps qu'un mandat parlementaire.

Il se prononce également pour une stricte limitation des cumuls en lien avec l'élaboration d'un véritable statut de l'élu :

- Obligation d'exercer son mandat à temps plein.

- Limitation stricte du cumul des mandats.

- Limitation du nombre de mandats successifs dans un même mandat.

- Véritable statut des élus.

- Tous les élus égaux : pas de retour systématique à un poste de fonctionnaire.

- Rémunération de l'élu à sa présence.

- Limitation de l'âge d'accès à une élection (70 ans ?)

Il considère que : « c'est à ces conditions que notre système démocratique retrouvera sa légitimité et sa respectabilité ».

M. André Lardeux (Sénateur de Maine-et-Loire - UMP) estime qu' « un ministre ne doit exercer aucun mandat électif durant le temps de sa fonction » et qu' « un parlementaire ne devrait pas exercer de fonctions exécutives locales en cas de cumul ».

Il considère en effet que :

Le cumul des mandats est une exception française à supprimer. Il n'est pas adapté à la société moderne. Il est une des plaies de notre système ; trop d'élus sont partout et nulle part. De plus, en cas de cumul d'un mandat national et d'un mandat local, il y a manifestement conflit d'intérêts.

M. Henri Revol (Côte-d'Or - UMP) propose pour sa part de distinguer entre le cumul « horizontal » qui lui semble utile et le cumul « vertical » qu'il propose de proscrire :

Le cumul « horizontal » des mandats ne m'apparaît pas comme une gêne à leur bonne exécution. Ce que l'on demande avant tout à un maire, c'est de « conduire » la politique municipale. Il peut le faire et le bien faire en étant membre d'une assemblée locale ou nationale.

La mesure que personnellement je verrais bien comme un progrès, serait l'interdiction du cumul « vertical » des mandats. A mon sens, et compte tenu de mon expérience (je suis à mon 6e mandat de maire et j'ai fait 5 mandats de conseiller général ; c'est beaucoup trop), il devrait être interdit d'effectuer plus de deux mandats successifs, quelle que soit l'assemblée (municipale, départementale, régionale, parlementaire).

2. Les opposants à la restriction du cumul des mandats sont attachés à l'équilibre actuel

M. Louis de Broissia (Côte-d'Or - UMP) considère que les règles en matière de limitation du cumul des mandats ont atteint un certain équilibre.

La limitation du cumul des mandats répond davantage à l'objectif de clarification. Mais, avec l'interdiction de diriger plus d'une collectivité territoriale et la loi du 5 avril 2000, nous sommes arrivés aujourd'hui à un équilibre acceptable.

Il estime, par ailleurs que le cumul des mandats a une utilité :

Je comprends que l'opinion publique puisse considérer qu'un élu ne doit détenir qu'un mandat pour pouvoir s'y consacrer pleinement. Veillons toutefois à ne pas avoir l'imprudence d'accuser le cumul des mandats de tous les maux de la démocratie locale.

Si le principe du mandat unique est séduisant, il doit être confronté à la réalité des choses : le Président d'une collectivité territoriale, s'il n'est pas parlementaire, continue souvent à exercer une activité professionnelle et, de ce fait, ne se consacre pas entièrement à son mandat exécutif.

Aussi, quitte à aller dans le sens contraire à une majorité de mes concitoyens, je demeure convaincu que le cumul entre un mandat parlementaire et un mandat local peut être positif.

Un parlementaire a besoin d'avoir un regard d'élu local pour relayer auprès du Gouvernement les attentes des Français, pour élaborer et voter à Paris des lois qui peuvent être appliquées effectivement sur le terrain, pour évaluer la mise en oeuvre et la pertinence des nouvelles dispositions législatives et réglementaires.

A l'inverse, le chef d'un exécutif local peut bénéficier, grâce à son mandat parlementaire, d'un accès privilégié à l'information, par exemple sur les réglementations en préparation. De plus, il dispose d'un réseau de connaissances dans la sphère politico-administrative permettant de mieux défendre les intérêts de sa collectivité.

En conclusion, il me semble que la loi du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux est arrivée à un juste équilibre.

M. Philippe Leroy (Moselle - UMP) insiste également sur les complémentarités entre les mandats locaux et nationaux :

La thématique du cumul des mandats a trop souvent été abordée sous un angle critique, voire parfois dénonciateur. C'est ainsi que l'argument de la confiscation du pouvoir par une élite minoritaire de professionnels de la politique, empêchant le renouvellement a souvent été utilisé. A l'inverse, la volonté d'ouvrir la classe politique à de nouvelles catégories sociales ou la spécialisation des élus par mandat ont constitué des arguments positifs pour légitimer des règles restrictives en matière de cumul de mandat.

Pour aborder cette question, il est aussi indispensable de tenir compte de la diversité des mandats, et surtout du niveau où ils s'exercent. En effet, le système institutionnel français et l'organisation administrative de la France ont en germe un nécessaire cumul, et plus particulièrement entre un mandat local et un mandat national.

Et cela est d'autant plus explicite dans la définition constitutionnelle du rôle du Sénat. Il est la représentation nationale des intérêts des collectivités territoriales. Cela constitue une légitimation du cumul de deux mandats, un local et un national.

Par ailleurs, la demande politique réclame dans les décisions publiques la prise en compte de la dimension de proximité. Il s'agit donc de pouvoir porter à un niveau supérieur les aspirations du niveau local. C'est pourquoi dans la rédaction de la loi, la présence des représentants élus des territoires est nécessaire, et par conséquent à nouveau le cumul se trouve légitimé.

Par ailleurs, avec l'accentuation de la décentralisation, et donc le transfert répété de compétences à l'échelon local, il est plus que légitime que ceux qui doivent mettre en application puissent également agir sur les textes de loi s'y rapportant. En cela, la présence d'élus locaux dans le Parlement n'est pas choquante, et le cumul d'un mandat local et d'un mandat national y trouve une nouvelle justification.

Le cumul ne doit pas être abordé comme une forme archaïque de confiscation du pouvoir par une minorité agissante présente à tous les niveaux, mais au contraire comme une chance de disposer d'élus en phase avec la réalité et les préoccupations du terrain. De plus, dans la recherche de l'efficacité des politiques publiques, l'association dès l'adoption de la loi de ceux qui seront chargés d'exécuter les textes constitue sans nul doute un avantage. Il ne faut pas agir sur ce sujet sous l'influence d'un effet de mode en se montrant ardent défenseur d'une position sectaire.

Comme toujours, il est possible de débattre de nouvelles règles sur la limitation du cumul des mandats, mais avec pragmatisme et souci de l'efficacité pour générer une réelle plus-value pour le citoyen.

Parmi les défenseurs du régime en vigueur actuellement, on compte aussi M. Dominique Braye (Yvelines - UMP) qui estime que :

Un mandat national doit impérativement pouvoir être cumulé avec un mandat local.

Limitation du cumul des mandats à deux : un seul exécutif (en dehors de l'intercommunalité) important (commune de plus de 10 000 habitants ?).

Il est rejoint sur cette position par M. Serge Vinçon (Cher - UMP) qui considère que :

Deux mandats sont nécessaires. Nous avons trouvé la bonne mesure.

Ce point de vue semble également partagé par M. Gérard Bailly (Jura - UMP) lorsqu'il déclare que :

Le cumul des mandats est souvent évoqué en cette période électorale. Je pense que la loi actuelle qui limite à un mandat national et un mandat local me semble une bonne formule. Il est intéressant pour les parlementaires qui légifèrent d'avoir en permanence le vécu du terrain, leur permettant d'adapter les lois à la conjoncture et aussi aux besoins des territoires. Je pense que si notre parlement n'était pas composé d'hommes et de femmes qui vivent au quotidien les réalités du terrain, il y aurait beaucoup plus de déconvenue dans les textes législatifs. Je pense que la loi sur le cumul actuel n'est pas à modifier, sauf à ce que l'on considère les présidents d'intercommunalités importantes au même titre que le maire d'une commune ou d'une ville.

M. Alain Dufaut (Vaucluse - UMP) considère que l'absence de connaissance du terrain pourrait constituer un grave préjudice pour les parlementaires dans le cadre de leur mission de législateur :

La limitation stricte du cumul des mandats serait une erreur fondamentale. La situation française actuelle qui prêtait un mandat national et un mandat local est idéale pour que nos parlementaires ne soient pas « coupés » des réalités du terrain et puissent légiférer à partir d'une bonne connaissance des problèmes des citoyens et des difficultés des territoires.

S'il est vrai qu'il est difficilement conciliable d'être à la fois parlementaire et maire d'une grande ville ou président d'un conseil général ou d'un conseil régional, il ne faudrait pas que l'interdiction de cumuler un mandat national et une fonction exécutive locale aboutisse à des situations fictives où le vrai maire soit le premier adjoint, ou le vrai président soit le premier vice-président. Des situations de ce genre dans le but de contourner la loi seraient certainement courantes et malsaines pour la démocratie. Là aussi, le statu quo me paraît la meilleure, ou la moins mauvaise, solution.

Je préconise donc le statu quo sans évolutions institutionnelles.

Un autre sénateur trouve que le cumul est tout à fait gérable :

Un député-maire ou, mieux encore, un sénateur-maire, sont des cumuls parfaitement compatibles lorsque l'équipe qui les entoure est solide et compétente.

Un maire conseiller général peut être également un lien efficace entre les deux échelons qui doivent s'apporter une grande complémentarité.

M. Michel Houel (Sénateur de la Seine-et-Marne - UMP) considère que la limitation du cumul pourrait rendre l'exercice des mandats encore plus difficile en l'absence de revalorisation des indemnités :

La limitation du nombre de mandats ne doit pas être fixée par la loi, mais laissée au libre choix des électeurs et surtout des élus. C'est à eux qu'il appartient de juger de leurs engagements et du temps qu'ils peuvent leur consacrer.

Limiter à un seul le nombre de mandats, surtout s'il est mal rémunéré, risque de nous conduire à des assemblées composées uniquement de fonctionnaires susceptibles de retrouver leur emploi en fin de mandat.

M. Alain Milon (Vaucluse - UMP) estime pareillement que l'absence de cumul d'un mandat local et national « entraînera un isolement catastrophique de l'élu national qui ne sera plus au contact de la réalité quotidienne ».

M. Louis Souvet (Doubs - UMP) estime, quant à lui, que :

Un mandat national et un autre d'exécutif local, sous condition que la ville ne soit pas trop importante, me paraissent une solution acceptable. Mais supprimons déjà toutes les présidences qui rongent le temps et la santé des élus (président du Conseil d'administration de l'Hôpital, du Syndicat des eaux, du Syndicat de communes, de la Communauté de communes ou d'agglomération, du Conseil d'administration de l'université, etc.).

En France, là ou la politisation me semble extrême, nous aurions, je pense, beaucoup à souffrir quand les « apparatchiks » aux idées politiques opposées s'affrontent sur le même terrain. La vision que donne l'élection des régions nous offre un bel exemple de blocage de nos institutions !

3. Le débat concerne aussi le cumul des mandats dans le temps et la limite d'âge

Le débat sur la modernisation de notre gouvernance locale concerne également la succession des mandats dans le temps. Les avis sur ce sujet divergent assez largement. M. Louis de Broissia (Côte-d'Or - UMP), par exemple, est favorable à une limitation dans le temps des mandats.

A titre personnel, je crois à la limitation des mandats dans le temps car au bout de plusieurs mandats, un élu, quel qu'il soit, connaît une certaine routine et met plus d'énergie à durer qu'à entreprendre de nouveaux chantiers pour la collectivité.

Un autre sénateur partage le même sentiment :

On peut repenser le cumul des mandats et limiter le nombre de mandats successifs.

A contrario, plusieurs sénateurs se satisfont de la situation actuelle. C'est le cas de M. Bernard Saugey (Isère - UMP) qui déclare notamment que :

Pas question (...) de limiter le nombre de mandats successifs car il n'y aurait plus d'égalité devant la loi entre un citoyen élu pour la première fois à 25 ans et un autre à 60 !

En revanche, le cumul des mandats en vigueur aujourd'hui (un mandat local et un national) semble excellent.

Je pense cependant que les mandats parlementaires devraient être assimilés à un mandat exécutif. Un parlementaire ne devrait pas pouvoir être, en même temps, maire d'une grande ville ou président de conseil général.

M. Dominique Braye (Yvelines - UMP) estime également qu'il ne faut pas limiter le nombre des mandats successifs mais il se prononce en faveur d'un âge limite pour les candidatures :

Pas de limite de mandats successifs mais, par contre, limite d'âge à 70 ans.

M. André Lardeux (Maine-et-Loire - UMP) préconise de « limiter la durée totale des mandats (2 ou 3 élections paraissent suffisantes) ».

M. Louis Souvet (Doubs - UMP) préfère, pour sa part, s'en remettre au jugement des électeurs :

Je ne vois pas pourquoi, en limitant le nombre des mandats successifs, on se priverait des services d'un élu apprécié ! Prend-on les électeurs pour des imbéciles, incapables de discernement ? Je retiens la limitation du cumul des mandats qu'il faut organiser.