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Une démocratie locale émancipée : des élus disponibles, légitimes et respectés

 

ANNEXE II - ORGANISATION TERRITORIALE EN ALLEMAGNE, EN ITALIE ET EN ESPAGNE

A - ORGANISATION POLITIQUE ET ADMINISTRATIVE DU LAND DE HESSE

Par son histoire, sa taille et ses structures administratives, la Hesse, située au coeur de l'Allemagne, apparaît comme l'un des Länder les plus représentatifs du fédéralisme d'outre-Rhin.

I - UN LAND ISSU DE LA ZONE D'OCCUPATION AMÉRICAINE

a) La Hesse porte les marques de l'histoire récente

Comme tous les Laender de l'Ouest, la Hesse a vu son périmètre dessiné par la puissance d'occupation, en l'occurrence les Etats-Unis. Le Land de Hesse (d'abord appelé Land de Grande-Hesse) réunit quatre composantes principales : la Hesse-Darmstadt au Sud, la Hesse-Cassel au Nord, la Hesse-Nassau à l'ouest et l'ancienne "ville libre" de Francfort, qui n'a jamais relevé que de l'Empereur avant l'avancée prussienne en 1866.

Les Américains, qui avaient fait de Wiesbaden leur quartier général, ont érigé en capitale du Land cette tranquille ville d'eau préservée des bombardements plutôt que Francfort, entièrement détruite et trop synonyme, avec le siège de l'IG Farben, de la collusion des grands industriels allemands avec le régime nazi.

La Hesse est le premier Land à s'être dotée d'une constitution en septembre 1946, celle-ci prévoyant d'ailleurs -curiosité historique- la peine de mort, inconstitutionnelle au regard de la Loi fondamentale allemande (Grundgesetz), mais qui a survécu à toutes les révisions du texte.

b) Un Land de taille moyenne au coeur de l'Allemagne

Située au coeur de l'Allemagne, à la confluence du Main et du Rhin, entre la Rhénanie-Palatinat à l'Ouest et la Thuringe à l'Est, la Hesse s'étire des confins du Neckar au Sud jusque dans le territoire de la Basse-Saxe au Nord, à la hauteur de Göttingen. Elle est traversée par la ligne de partage des eaux entre les rivières alimentant vers le Nord le bassin de la Weser (Fulda) et celles convergeant au Sud vers le Rhin (Lahn) et le Main (Nidda, Kinzig).

Avec 6,1 millions d'habitants -une population comparable à celle de la région Rhône-Alpes-, la Hesse se situe dans la moyenne des Länder allemands, arrivant en cinquième position, devancée par la Rhénanie du Nord-Westphalie (18 millions), la Bavière (12 millions), le Bade-Wurtemberg (10,7 millions) et la Basse-Saxe (8 millions).

C'est l'un des Länder les plus riches, à la faveur de la place financière et bancaire de Francfort, rehaussée par l'implantation de la Banque centrale européenne, et du carrefour international aérien que constitue le troisième aéroport d'Europe, de loin le premier d'Allemagne.

II - LE GOUVERNEMENT DU LAND EST DIRIGÉ DEPUIS 1999 PAR ROLAND KOCH (CDU)

a) Le gouvernement de la Hesse ne comporte pas moins de neuf ministères

Ceux-ci couvrent l'ensemble des domaines à l'exception de la politique étrangère et la défense, mais incluent un ministère des affaires européennes (et fédérales).

Les principaux ressorts sont les finances, l'intérieur, la justice, les affaires sociales, l'éducation, les sciences et les arts (universités et culture), l'économie...

Non seulement l'éducation -y compris l'enseignement supérieur- relèvent de la compétence exclusive du Land, mais l'ensemble de la fonction publique d'Etat, soit plus de 120 000 agents, dont 90 000 fonctionnaires (à titre de comparaison, le Bund emploie au total 300 000 agents, hors militaires).

b) Les prochaines élections au Landtag sont fixées au 27 janvier 2008

Les députés au Landtag sont élus pour 5 ans selon le scrutin proportionnel. L'assemblée élit son président ainsi que le ministre-président. Celui-ci constitue ensuite son gouvernement.

De tradition politique social-démocrate, la Hesse est gouvernée à droite depuis 1999, d'abord par une coalition CDU/ libéraux puis, depuis 2003, par une majorité absolue CDU.

La CDU, emmenée par Roland Koch, l'un des poids lourds de la démocratie-chrétienne au niveau fédéral (vice-président) semble, à la date d'aujourd'hui, en mesure de remporter avec le FDP la majorité des sièges lors du prochain scrutin.

c) Le Land décline son action territoriale dans trois circonscriptions ("Regierungsbezirke") d'importance inégale, avec à leur tête un "Regierungspräsident" (préfet de région)

- le "Regierungsbezirk" de Darmstadt, au Sud, couvre et au-delà la région de Francfort (Rhein-Main-Region), pôle de services financiers et bancaires de premier plan en Europe, carrefour aérien international, regroupant 3,8 millions d'habitants et générant près de 70 % du PIB du Land. On y trouve, à l'exception de Cassel, toutes les villes de plus de 100 000 habitants de Hesse.

- le "Regierungsbezirk" de Giessen (1 million d'habitants), au centre, avec les foyers universitaires de Marburg et Giessen.

- le "Regierungsbezirk" de Cassel, au Nord (1,3 millions d'habitants), centre administratif et carrefour ferroviaire, au coeur d'une zone à vocation rurale.

Le contraste est fort entre un Sud à forte concentration urbaine, ouvert à l'international, en prise sur la mondialisation, dont le PIB est le plus élevé d'Allemagne, et le reste du Land qui ne bénéficie pas de la même dynamique économique.

III - LE TISSU DES COLLECTIVITÉS LOCALES SE STRUCTURE AUTOUR DE

a) 21 "Landkreise", comportant 230 000 habitants en moyenne

Le Landkreis dispose d'une assemblée (Kreistag) et d'un exécutif (le "Landrat"), tous deux élus au suffrage universel pour 5 ans.

* Le Landkreis le plus peuplé (Main-Kinzig-Kreis), à l'Est de Francfort (Hanau), compte 410 000 habitants. Il emploie 1.253 agents et dispose d'un budget de 420 M€.

* Le plus petit Landkreis (Odenwald), dans le sud de la Hesse, compte à peine 100 000 habitants. Il emploie 560 agents (budget : 41,5M€)

* Le Landkreis de Bad Homburg (au Nord de Francfort), dont la population (250 000 habitants) se situe dans la moyenne des Landkreise de Hesse, emploie 865 agents (budget : 318 M€).

b) 426 communes comptant en moyenne 14 000 habitants

- Cette concentration du tissu des collectivités locales, l'une de plus fortes en Allemagne, est très largement le résultat de la réforme conduite dans les années 70, visant à rationaliser l'administration territoriale du Land.

A ces 426 communes, il faut ajouter 5 "kreisfreie Städte" (Francfort, Wiesbaden, Darmstadt, Cassel et Offenbach) de plus de 100 000 habitants, cumulant les compétences de la commune et du Kreis.

- Le conseil municipal est élu pour 5 ans à la proportionnelle. Il est présidé non pas par le maire, mais par le "Stadtverordnetenvorsteher", élu en son sein.

Depuis 1995, le Maire est élu au suffrage universel direct (2 tours de scrutin) pour un mandat de 6 ans, après l'adoption par la Hesse du système en vigueur dans les Laender du Sud, Bade Wurtemberg et Bavière (jusqu'à cette date, le maire était élu par le conseil municipal).

Chef de l'administration municipale, le maire préside le "Magistrat", exécutif municipal, qui, en vertu du mode de gouvernement collégial alors favorisé par la puissance occupante américaine, regroupe le maire et ses adjoints, dont les titulaires des principaux ressorts en dirigent également les services. Les décisions sont prises à la majorité des voix.

Dans ce système, les adjoints disposent d'une très grande autonomie à l'égard du maire pour conduire la politique municipale dans leur domaine de compétence.

- Quelques exemples de communes hessoises : population, ressources humaines et budget

* Flörsheim (20 000 habitants), dans la région de Francfort, dispose d'un budget de 30 M€ (fonctionnement : 15,7 M€), et occupe 180 agents administratifs (350 avec les employés des services municipaux ou régies).

* Bad Homburg (52 000 habitants), ville résidentielle dans les monts du Taunus à la périphérie de Francfort, emploie 720 agents administratifs (1 000 en incluant les services municipaux et les régies) pour un budget de 181 M€ (fonctionnement : 152 M€).

* Hanau (93.000 habitants), ville industrielle à l'Est de l'agglomération de Francfort, emploie 650 agents administratifs (4.000 y compris services municipaux et régies). Son budget (2007) s'élève à 300 M€ (fonctionnement : 178 M€)

* Darmstadt (140 000 habitants), ville universitaire au sud de Francfort, emploie 2 500 agents pour un budget de 485 M€ en 2006 (fonctionnement : 420 M€). L'importance des effectifs de l'administration communale et du budget administratif reflètent le statut de "Kreisstadt" de Darmstadt, cumulant les compétences de la ville et du Kreis.

IV - LA PLANIFICATION ET L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE OBÉISSENT À UN SYSTÈME COMPLEXE

a) Le rôle du Land est primordial

Le "schéma d'aménagement du Land" ("Landesentwicklungsplan" / littéralement "Plan de développement du Land") est arrêté par le gouvernement du Land, en concertation avec les "Regierungspräsidenten", représentants du gouvernement dans les 3 circonscriptions d'action administrative du Land de Hesse (Regierungsbezirke).

Le Regierungspräsident "décline", à l'échelle de sa circonscription, ce plan de développement du Land pour établir le Regionalplan (plan régional), qu'il soumet au vote de la "Regionalversammlung", assemblée composée de représentants désignés des "Kreise" et des principales communes, avant transmission au gouvernement du Land.

C'est sur cette base que les communes établissent leur plan d'occupation des sols ("Flächennutzungsplan").

b) La région de Francfort (Frankfurt/Rhein-Main) dispose d'une structure spécifique pour l'établissement de son plan d'occupation des sols

- Compte tenu de l'importance du pôle urbain de Francfort et sa région, c'est une entité disposant du statut de collectivité territoriale, le Planungsverband (littéralement "groupement de planification") qui a compétence pour établir le plan d'occupation des sols dans une perspective régionale et conférer à celui-ci la cohérence nécessaire.

Le "Planungsverband" de Frankfurt/Rhein-Main, qui regroupe 75 communes et 2,2 millions d'habitants, dispose d'une assemblée élue par les communes membres (Verbandskammer), de sa propre administration (140 agents) et d'un exécutif (Planungsverbandsdirektor) élu par cette assemblée.

Le plan d'occupation des sols de la région Frankfurt/Rhein-Main, en cours d'élaboration, devrait entrer en vigueur en 2010. Au terme d'une procédure "interactive" de consultation des collectivités, le plan est approuvé par l'assemblée et soumis à l'examen et l'approbation du Land.

- Le Planungsverband a également pour compétence d'établir le Landschaftsplan (littéralement "plan paysager"), ayant pour fonction principale de recenser les zones naturelles.

- Enfin, le Planungsverband a également vocation à s'investir dans la promotion économique et touristique, l'aménagement de parcs naturels régionaux et l'action culturelle.

c) Le pôle régional de Francfort n'est pas encore parvenu à se doter d'une gouvernance efficace

- Il apparaît que les relations sont complexes au sein du Planungsverband Frankfurt/Rhein-Main à raison de certains clivages entre la métropole de Francfort (650 000 habitants) et les communes avoisinantes, notamment les plus grandes d'entre elles, qui peuvent se doubler d'antagonismes politiques (ainsi Francfort et Wiesbaden ont-elles des maires CDU, alors que Hanau et Darmstadt sont gouvernées par le SPD, le Planungsverbandsdirektor étant pour sa part social-démocrate).

- Le Planungsverband n'est, pour des raisons politiques, pas engagé comme il pourrait l'être dans les fonctions de promotion économique, touristique et d'action culturelle régionale.

Dans chacun de ces secteurs, on voit au contraire émerger des institutions ad hoc, telles le Wirtschaftsförderungsverein pour la promotion économique, la dernière d'entre elles étant la Kulturegion Rhein-Main, sous forme de SARL (GmbH).

- En fait, c'est le périmètre même de la région qui reste à définir, celui-ci variant selon son acception, administrative (2,2 millions d'habitants dans l'espace du Planungsverband) ou économique (ensemble de plus de 5 millions d'habitants dépassant les frontières de la Hesse pour inclure Mayence dans le Land voisin de Rhénanie-Palatinat, ainsi que plusieurs communes de la Bavière voisine).

La gouvernance de la région Francfort/Rhin-Main représente un défi considérable pour cet ensemble, que les acteurs économiques et financiers appellent à relever. Les perspectives en ce sens demeurent toutefois floues, dans la mesure où un pôle Francfort/Rhin-Main intégré représenterait un poids non seulement économique et financier, mais également politique tel qu'il tendrait à remettre en cause l'équilibre du Land. Aussi les progrès dans le sens d'une rationalisation des structures et d'une gouvernance plus efficace de cet ensemble demeurent-ils lents.