V - UN ÉTAT QUI CHERCHE À SE RÉFORMER
Des analyses qui suivent se dégage une constante majeure, rarement prise en compte, mais dont les réflexions et les décisions à venir devront tenir compte sous peine d'échec ou d'inefficacité : la diversité du territoire ne permet pas d'édicter des règles uniques sur tous les sujets abordés dans cette contribution.
Comment prendre en compte cette diversité dans les différentes réformes à conduire, tout en maintenant l'équité entre territoires et populations, valeur essentielle de notre culture républicaine ?
Telle est sans doute l'une des questions les plus difficiles qui se posent tant à l'Etat qu'aux collectivités.
Il en est pour preuve que le concept d'expérimentation a fait son apparition récemment dans la législation relative à la décentralisation. Citons ainsi les trois expérimentations « normées » conduites sur la dépendance, le transfert du réseau ferré et maintenant le Revenu de Solidarité Active...
Les différents « flashs » donnés dans ce chapitre ne sont pas ainsi d'une grande nouveauté. Ils sont toujours et depuis longtemps évoqués par les uns et par les autres. Pourtant, les efforts de l'Etat comme des collectivités pour lever un certain nombre d'obstacles afin d'améliorer le climat de leur dialogue et leur efficacité commune sont réels. Cependant, les témoignages recueillis montrent qu'ils paraissent encore infructueux. C'est en fait le cumul de ces freins, souvent peu significatifs chacun considéré séparément, qui fait la difficulté.
A. QUELQUES REGARDS CROISÉS ENTRE COLLECTIVITÉS ET ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES
Il suffit de quelques consultations des sites des administrations centrales et de leurs homologues territoriaux, pour percevoir ce que peuvent être à la fois le regard du citoyen, des entreprises, et celui de l'élu ou de ses collaborateurs. C'est par cette approche très pragmatique, qui n'a rien d'un sondage scientifique, qu'il convient de commencer pour « pointer » les questions dont on entend peu parler, mais qui font le quotidien de l'Etat comme des collectivités.
Le regard « immédiat » du citoyen et de l'usager pourrait se résumer ainsi : « qui fait quoi ?»
Telle est l'une des explications du discours habituel des médias qui relaie sans cesse ce message de l'opinion sur la confusion du paysage territorial français.
Cette impression rejoint celle des « exécutifs » et élus territoriaux quand ils soulignent une réalité diverse et confuse à travers les relations qu'ils ont avec les administrations déconcentrées de l'Etat. Les questions les plus fréquemment évoquées sont les suivantes :
• L'analyse et l'observation des évolutions des fonctions publiques depuis de nombreuses années font apparaître un « déficit » croissant de compétences de haut niveau dans la fonction publique territoriale par rapport à celle de l'Etat. Or, un autre constat est généralement fait, paradoxal à première vue : le retrait progressif, mais constant des services de l'Etat sur le terrain.
• Un « doublonnement » persistant des structures, qui trouve sa source en particulier dans une réorganisation de l'Etat déconcentré non coordonnée avec les collectivités territoriales et avec les organismes parapublics.
• Une réforme de l'Etat très ambitieuse au niveau national, mais peu visible au quotidien par les élus, les citoyens, les entreprises.
• Une communication et une information pléthoriques de toutes les instances déconcentrées et décentralisées, mais sans aucun « lien » entre elles. Ceci engendre un sentiment de surenchère et de concurrence dans l'inconscient des citoyens abondamment relayé par les médias.
• Une prolifération confuse des instances et des représentations qui engendre un sentiment de lassitude et d'inefficacité jamais atteint.
• Une réglementation omniprésente, mais dont la complexité et la lourdeur ne permettent plus le dialogue entre l'Etat et les élus au niveau local.
1. La fonction publique
a- Quelques éléments en chiffres
En 2005, il était dénombré par la direction générale de l'administration et de la gestion de la fonction publique (DGAFP) : 5 249 697 emplois dans la fonction publique. Ce chiffre était en augmentation de 1,2 % par rapport à 2004.
Il faut apporter à ce constat deux éléments importants :
- Ce nombre d'emplois intègre 12 % de non titulaires.
- Il ne comprend pas les emplois aidés auxquels, comme les emplois jeunes, il a été fait largement recours dans ces années là.
La fonction publique de l'Etat (FPE) représente 49 % de ce nombre, soit 2 543 000 personnes, dont 907 000 enseignants. Ainsi, la fonction publique d'Etat, hors éducation nationale, comprenait alors 1 636 000 emplois dont 240 000 au sein des établissements publics administratifs nationaux.
La fonction publique territoriale (FPT) représente 31 % du total, soit 1 613 221emplois dont 402 600 dans les établissements publics administratifs locaux.
La fonction publique hospitalière (FPH) fait les 20 % restant, soit 1 023 660 emplois dont 63 100 dans des établissements pour personnes âgées.
Selon la catégorie statutaire,
- La fonction publique de l'Etat compte hors enseignants plus de 20 % de cadres A, 32 % en catégorie B, 48 % en catégorie C.
- La fonction publique territoriale emploie 8 % de cadres A, 14 % en catégorie B, 78 % en catégorie C.
- La fonction publique hospitalière comprend près de 18 % de cadres A, 34 % en catégorie B, 48 % en catégorie C.
En termes de pyramide des âges, la fonction publique d'Etat paraît accuser un vieillissement (hors enseignants) plus marqué que les autres fonctions publiques.
La fonction publique de l'Etat compte officiellement 1 700 corps. En réalité 900 sont sous gestion stricto sensu de l'Etat et des établissements publics administratifs ; sur ce nombre, 200 corps ont des statuts communs et 700 des statuts ministériels.
La fonction publique territoriale est organisée en une dizaine de filières et cadres d'emplois.
b- De ces quelques chiffres, sommaires, on peut tirer deux enseignements qui corroborent les « avis » recueillis des élus et de leurs collaborateurs :
La fonction publique territoriale est largement déficitaire en personnels d'encadrement (cadres A). Il y a là une situation que les exécutifs ne peuvent absolument pas accepter compte tenu de la croissance des charges et des responsabilités qui leur incombent.
Le nombre des statuts et corps dans la fonction publique d'Etat explique pour une grande part l'absence de mobilité avec la fonction publique territoriale. Cette complexité montre à l'évidence le chemin qui reste à parcourir pour l'Etat dans la modernisation de sa fonction publique. Elle montre aussi l'insistance de certains de ses responsables, au fil des ans, à vouloir complexifier les régimes statutaires de la fonction publique territoriale et explique leur volonté constante de contrôler quasi-complètement les évolutions de cette dernière.
La tutelle de l'Etat sur l'évolution, l'ouverture, la formation initiale des agents de la fonction publique territoriale est une réalité trop souvent étouffée et éludée. L'organisation même des instances comme le conseil supérieur de la fonction publique territoriale, la tutelle de la Direction générale des collectivités locales depuis 20 ans (s'abritant derrière tous les corps et le ministère des finances), l'organisation ou ce qu'il en reste du contrôle de légalité portant à 80 % sur les questions relatives à l'application des « normes » statutaires en sont des illustrations évidentes ...
c- Cependant, il convient de reconnaître l'effort important de l'Etat qui a développé, dans l'esprit de la LOLF, la gestion prévisionnelle des emplois et compétences (GEPEC).
Formalisée maintenant par le répertoire interministériel des métiers élaboré en 2005 par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique, l'ensemble des Ministères et des établissements publics administratifs nationaux ont engagé, mis en oeuvre cette démarche qui revient à amorcer dans tous les corps de l'Etat une culture du métier. Cette démarche n'est pas évidente et demande des négociations, parfois très difficiles et longues avec les partenaires sociaux (entre deux et cinq ans selon les administrations). Elle implique, en effet, au-delà d'une approche managériale, la remise en cause et la disparition pure et simple d'un grand « nombre de niches », générées par l'empilement des statuts et la gestion « automatique » des carrières.
Cette GEPEC, naturelle dans le privé, appliquée depuis peu dans les collectivités, tend à faire partie intégrante de toutes les procédures internes du management public. Il peut en résulter un rapprochement des cultures qui ne peut qu'être bénéfique.
2. Les administrations déconcentrées
Les annuaires des services déconcentrés de l'Etat sont toujours présentés, selon des organigrammes très détaillés, la plupart du temps sous formes d'accès par la thématique des politiques.
Il en est de même pour les collectivités territoriales.
Mais aucune présentation n'est similaire, ni dans l'univers de l'Etat, ni dans celui des collectivités.
A la lecture de quelques documents présentant les sites respectifs de conseils généraux, de mairies, de préfectures de région ou de département, il est difficile de « se retrouver » dans les missions et compétences respectives des uns et des autres.
Partout, après avoir consulté les premières pages d'accueil, ou après avoir effectué une recherche spécifique, il est légitime de se dire que les mêmes administrations déconcentrées (sous des dénominations différentes) se retrouvent toutes tant à l'Etat que dans les collectivités territoriales.
L'impression de « doublonnage » systématique est renforcée, notamment dans les grands secteurs d'activité des uns et des autres :
- directions départementales de l'équipement et services techniques,
- directions départementales de l'action sociale et services d'action sociale,
- directions régionales et départementales à vocation économique (directions régionales de l'industrie et de l'économie, directions départementales du travail et de la formation professionnelle...) et organismes sous tutelle des collectivités (Comités départementaux et régionaux du tourisme, offices de tourisme, services formation, conseils d'architecture de l'urbanisme et de l'environnement, comités d'expansion ou comités de développement économiques...),
- directions régionales de l'environnement et des espaces naturels, directions départementales de l'agriculture et de la forêt, protection sanitaire et services vétérinaires départementaux.
Les effectifs déconcentrés de la fonction publique d'Etat sont, hors enseignants, défense militaire et personnels de justice de 676 000 environ. Sur ce total, les administrations centrales (hors éducation nationale, défense et justice) comptent environ 30 000 emplois.
Ces chiffres sont à corriger, espérons-le en baisse, en fonction des récents transferts des TOS et des agents des directions de l'équipement qui vont augmenter les effectifs de la fonction publique territoriale, notamment, dans les catégories B et C.
Les effectifs des services déconcentrés de l'Etat ne cessent ainsi de diminuer pour ne plus représenter qu'un tiers des effectifs de la fonction publique territoriale. L'impression d'une perte de substance des services de l'Etat sur le terrain est bien réelle, surtout lorsque l'on observe l'évolution des administrations dépendant de la jeunesse et des sports, de la culture, du tourisme, de l'action sociale, et maintenant de l'équipement ou des services concourant au développement durable. Ceci est encore souvent regretté, notamment par les collectivités « petites ou moyennes ».
3. Information et communication de l'Etat en département et en région
A titre d'exemples ont été consultés les sites des préfectures des départements et des régions suivantes : Marne, Deux-Sèvres, Meuse, Bas-Rhin, Gard, Rhône, Loire-Atlantique.
On constate les faits suivants :
Liens avec d'autres sites
Ils existent partout avec les sites nationaux des administrations centrales, mais de façon totalement anarchique.
Par contre, pour avoir un lien avec la collectivité locale de même niveau (département et région), a fortiori avec les communes ou leurs groupements, il convient de procéder, parfois sans succès, à des recherches plus ou moins longues.
Contenu
Tous les champs des politiques mises en oeuvre sont cités, donnant l'impression que l'Etat s'occupe de tout. Ces descriptions sont le plus fréquemment sans aucune référence aux compétences réelles de l'Etat et surtout sans lien automatique. Bien évidemment, un tableau de la répartition des compétences de l'Etat et des collectivités est absent.
On peut même noter, à titre d'anecdote, que pour un service comme le service d'incendie et de secours, à double commande du préfet et du président du conseil général, aucune mention du conseil général n'est ainsi faite, dans les Deux-Sèvres par exemple, sur le site de l'Etat !
Aucune référence dans ces pages n'est bien entendu faite aux crédits affectés à ces champs avec tableau des budgets totaux, toutes origines confondues.
Les rapports des préfets devant les assemblées territoriales : une obligation « surannée » ?
Des plans stratégiques régionaux et départementaux avaient été demandés aux préfets pour la période 2004-2006 : si les priorités sont généralement bien décrites, par contre aucune référence n'est faite à la nécessité de les lier à l'action des collectivités concernées.
Les préfets ont normalement une obligation de rendre compte de l'activité de leurs services devant les assemblées d'élus. Cette « tradition » annuelle est encore respectée, mais pour combien de temps ? Elle a parfois disparu et constitue toujours un exercice obligé, rarement animé et toujours contraint.
De ces observations très simples, sinon simplistes, il résulte une impression générale souvent désastreuse, tant pour l'Etat que pour les collectivités. L'usager et le citoyen, effectivement, ne peuvent s'y retrouver et perçoivent, à juste titre, doublons et confusions.
Cela peut expliquer en partie cette constante des sondages annuels et habituels de l'automne des congrès des associations d'élus : les deux personnages de référence restent le maire, expression de la proximité, et le préfet, expression du recours à l'Etat, dès qu'il y a un problème.
4. Le contexte national de la modernisation des politiques publiques : la révision générale et la modernisation des politiques publiques (RGMPP)
Là encore, la volonté de l'Etat de conduire un effort stratégique pour améliorer la performance des politiques publiques ne fait aucun doute. Elle a été traduite par la LOLF qui constitue à cet égard une véritable « révolution culturelle », introduisant dans la gestion publique une logique de résultats au lieu et place d'une logique de moyens et de guichets.
L'attente des usagers et la performance comme la qualité des services rendus sont remis au coeur des interrogations des managers publics.
Cette dynamique a été amorcée par la circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2005, confirmée par une circulaire du 13 juillet 2006.
a- Ainsi une première phase de l'action de l'Etat a vu 167 audits de modernisation lancée en sept vagues dont la dernière a été initiée en avril 2007.
Le site « Performance Publique » du MINEFI en dresse la liste exhaustive par ministère, et l'état d'avancement de façon très précise. Ils sont établis selon un guide méthodologique complet.
Que peut-on en dire ?
Les rapports sont très fouillés et les recommandations pertinentes.
Ils sont cependant élaborés exclusivement par les administrations centrales concernées et les corps d'inspection qui leur sont attachés.
Peu concernent les conséquences de la décentralisation sur les politiques publiques, au total leur nombre ne dépasse pas dix : rapports généraux relatifs aux conséquences de la décentralisation sur l'organisation et l'activité des administrations de l'Etat, notamment dans le cadre des ministères de la santé et de l'équipement.
Leur mise en oeuvre est au mieux en cours, jamais achevée ou presque ; la plupart des rapports sont mentionnés comme en « attente d'orientations ».
b- Le chantier a été refondé en juin 2007 et lancé officiellement le 10 juillet dernier par le Premier ministre entouré des trois ministres concernés.
Il organise la modernisation des politiques publiques autour :
- d'un calendrier serré, dont l'échéance est mai 2008,
- de quatorze thématiques ministérielles,
- de six grandes politiques d'intervention,
- de quatre chantiers transversaux,
- d'une méthodologie à la fois plus précise et plus concise,
- de comités de suivi constitués au plus haut niveau par les ministères concernés rendant compte à un Comité national de la modernisation des politiques publiques coprésidé par le Secrétaire général de l'Elysée et le Directeur de Cabinet du Premier ministre.
Il convient de mentionner les quatre chantiers transversaux ouverts, car ils intéressent directement les collectivités locales :
- l'organisation de l'Etat au niveau local,
- l'allègement des contraintes juridiques et des contrôles,
- les relations de l'Etat et des collectivités locales,
- l'amélioration de la gestion des ressources humaines.
c- Cette impulsion nouvelle a deux caractéristiques essentielles énoncées publiquement
Elle déborde largement le champ strict de l'action de l'Etat, s'intéressant à tous les acteurs des politiques publiques concernées, organismes parapublics, chambres consulaires, branches de la protection sociale...
Elle a pour objet non seulement d'améliorer la performance de la gestion publique, mais aussi de « documenter des pistes d'évolution pour les grandes politiques d'intervention. »
Mais apparemment, les diagnostics engagés devant faire l'objet d'un premier examen début décembre sont toujours unilatéraux, sans association des responsables locaux des collectivités.
Compte tenu des intentions affichées, cette interrogation est centrale.