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Une démocratie locale émancipée : des élus disponibles, légitimes et respectés

 

II - LA MONTÉE EN PUISSANCE DES EXÉCUTIFS LOCAUX

A. LE MAIRE : RESPONSABLE DES SERVICES PUBLICS DE PROXIMITÉ

Depuis les origines, c'est-à-dire en fait depuis la loi du 28 pluviôse an VIII (1800), le maire représente, on le sait, l'Etat dans sa commune. Il exerce donc des fonctions étatiques qui se répartissent entre :

- celles qui sont soumises au contrôle hiérarchique du préfet, autorité déconcentrée supérieure ;

- celles qui s'exercent sous l'autorité du procureur de la République.

Les premières relèvent notamment de « l'administration de proximité ». A côté de la publication et de l'exécution des lois et règlements et de l'exécution des mesures de sûreté générale, le maire se voit confier, sous l'autorité du préfet, par l'article L. 2122-27 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), un certain nombre de fonctions spéciales :

- la tenue des listes et l'organisation des élections politiques ou socioprofessionnelles ;

- l'authentification de la signature apposée à un acte par un administré ;

- la délivrance d'attestations et de certificats relatifs à la situation des administrés (attestations d'accueil pour les étrangers réclamant un visa de séjour) ;

- la certification des copies.

Il convient d'ajouter certains pouvoirs de police spéciale que le maire exerce au nom de l'Etat sur la base de certaines lois spécifiques (loi du 29 décembre 1979 sur la publicité et les enseignes).

Sur toutes ces attributions, le maire obéit au principe hiérarchique. Le préfet du département peut lui adresser des instructions, voire des injonctions et même, en cas de carence, user de son pouvoir dit de substitution.

Les fonctions étatiques qui s'exercent sous l'autorité du représentant du Parquet sont celles d'officier de police judiciaire (OPJ) et d'officier d'état civil.

Ces fonctions, notons-le, le maire les partage avec son ou ses adjoints qui n'ont donc pas besoin de délégation pour les exercer (article L. 2122-31 et L. 2122-32 du CGCT).

Longtemps tombée en quasi désuétude, la qualité d'OPJ du maire et de ses adjoints pourrait être réactualisée dans le contexte contemporain.

Le service public de l'état civil qui a pour vocation d'enregistrer tous les faits ou actes qui modifient l'état ou la capacité des personnes est, depuis 1800, un service essentiel de la Mairie.

Les citoyens identifient fortement leur maire comme le responsable de l'état civil dans leur commune. En tant qu'officier d'état civil, le maire et ses adjoints sont en charge des déclarations de naissance, des célébrations des mariages, des actes de décès et délivrent les actes d'état civil relatifs à ces événements.

Outre ses fonctions étatiques, le maire exerce, bien sûr, des attributions communales. Elles sont considérables et ne font que se renforcer, notamment depuis la Décentralisation.

Elles se divisent en deux grandes catégories :

- les attributions que le maire exerce en tant qu'organe exécutif de la commune sous le contrôle du conseil municipal ;

les compétences propres qui s'exercent hors du contrôle de l'assemblée délibérante qui conserve néanmoins, dans les domaines concernés, la possibilité d'émettre des voeux.

Les attributions « exclusives » du maire en tant qu'organe exécutif de la commune se subdivisent elles-mêmes en trois catégories :

· Les attributions exercées en qualité de « président » de l'assemblée délibérante.

A ce titre, le maire adresse les convocations aux membres du conseil municipal ; il fixe l'ordre du jour ; il ouvre et clôt les séances ; il dirige les débats.

· Les attributions qui constituent « l'exécution des décisions du conseil municipal » sous le contrôle de l'assemblée délibérante mais aussi sous le contrôle « administratif » du préfet.

La liste des mesures que peut prendre un maire à cet égard n'est pas limitée par la loi.

L'article L. 2122-21 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) évoque notamment :

- la préparation, la présentation et l'exécution du budget communal,

- la gestion des biens et les revenus de la commune,

- la direction des travaux communaux,

- la préparation, la négociation et, après « autorisation » du conseil, la signature des contrats,

- la souscription des marchés,

- la représentation de la commune en justice...

· C'est en tant qu'organe exécutif de la commune, en charge de l'exécution des décisions municipales, que le maire est aussi chargé d'assurer l'entrée en vigueur des délibérations en les transmettant au contrôle de légalité et en prenant des mesures légales de publicité.

Sur toutes les décisions liées à ces attributions, l'assemblée délibérante peut adresser au maire injonctions, jugements et blâmes. Elle conserve, en droit, toute la maîtrise de la situation.

S'agissant par exemple de la souscription des marchés, un article spécifique, l'article L. 2122-21-1 du CGCT (ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005) prévoit, par exemple, que :

« La délibération du conseil municipal chargeant le maire de souscrire un marché déterminé peut être prise avant l'engagement de la procédure de passation de ce marché. Elle comporte alors obligatoirement une définition de l'étendue du besoin à satisfaire et le montant prévisionnel du marché.

Le conseil municipal peut, à tout moment, décider que la signature du marché ne pourra intervenir qu'après une nouvelle délibération, une fois connus l'identité de l'attributaire et le montant du marché. »

En tant qu'organe exécutif de la commune, le maire peut aussi bénéficier d'une délégation exclusive de la part du conseil municipal sur tout ou partie d'une liste de vingt et une attributions précisées par la loi (article L. 2122-22 du CGCT).

Parmi ces attributions, on relèvera :

- l'affectation des propriétés communales utilisées par les services publics municipaux,

- la fixation, dans les limites fixées par le conseil municipal, des tarifs des services publics municipaux,

- la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés publics d'un faible montant,

- l'aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu'à 4.600 euros,

- la passation des contrats d'assurance,

- l'exercice des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme,

- les actions ou les défenses en justice au nom de la commune, etc...

Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation. En cas d'empêchement du maire, les décisions ayant fait l'objet de la délégation ne peuvent être prises, en principe, que par le conseil municipal lui-même.

Sauf disposition contraire de la délibération relative à la délégation, le maire peut néanmoins, depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, donner lui-même à un adjoint ou un conseiller municipal une délégation de signature (à l'exclusion de toute « délégation de pouvoirs ») sur les décisions ayant fait l'objet de la délégation.

Les mesures prises par le maire dans le cadre de cette délégation exclusive -dites « décisions municipales »- ont le statut des délibérations proprement dites.

Le maire de la commune bénéficie enfin de compétences propres, « exclusives » de toute intervention (autre que des voeux éventuels) de la part du conseil municipal.

Selon l'article L. 2122-18 du CGCT, nous avons vu que le maire était « seul chargé de l'administration » de la commune, sous le contrôle de l'assemblée délibérante, en tant qu'organe exécutif de la commune.

Dans le cadre de ses compétences propres, le maire est « seul chargé de l'organisation interne des services municipaux et de la gestion des agents communaux ».

Toutes les décisions individuelles (nomination, notation, promotion, sanctions...) relatives au personnel communal sont donc de son ressort exclusif.

Dans son pouvoir d'organiser les services municipaux, il doit néanmoins respecter les règles générales d'organisation et le cadre juridique et budgétaire fixé par le conseil municipal.

En gros, le pouvoir de créer ou de supprimer un service municipal, le pouvoir de créer ou de supprimer un emploi communal relèvent du conseil municipal. Tout le reste est du ressort du maire.

En second lieu, le maire est seul chargé de la police municipale et rurale (police administrative générale) ainsi que de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs (article L. 2212-1 du CGCT) en sus de ses pouvoirs de police spéciale exercés au nom de l'Etat (publicité, enseignes) ou au nom de la commune (circulation et stationnement ; baignades et activités nautiques ; immeubles menaçant ruine ...) en vertu de lois spécifiques.

La définition de la « police municipale » est bien connue : « elle a pour objet le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Le maire peut prendre des actes juridiques (arrêtés réglementaires, décisions individuelles) et décider de mesures matérielles.

L'article L. 2212-2 du CGCT énumère de façon non limitative un certain nombre de missions de police municipale :

- la sûreté et la commodité du passage dans les lieux publics,

- la répression des atteintes à la tranquillité publique,

- le maintien du « bon ordre » en cas de grands rassemblements,

- la prévention des accidents, des incendies, des inondations ...

Le pouvoir de police municipale est soumis au « contrôle de légalité » du préfet qui peut déboucher sur la saisine du juge administratif.

En cas de carence (dans le domaine du maintien de l'ordre notamment), le représentant de l'Etat peut, en observant certaines procédures, user de son droit de substitution.

Le juge administratif peut être aussi saisi par tout citoyen ayant un intérêt à agir et considérant qu'une mesure de police municipale ne s'inscrit pas dans les objectifs définis par la loi (protection de l'ordre public, principe de stricte proportionnalité entre l'atteinte portée par la mesure aux libertés individuelles et la menace pesant sur l'ordre public...)

On sait par ailleurs que dans la commune où la police est « étatisée » (les plus importantes), les atteintes majeures à la tranquillité publique (hors bruits de voisinage) sont prises en charge par l'Etat et qu'il en est de même, en matière de police de l'ordre public, en cas de grands rassemblements.

Dans le cas de la Ville de Paris, si la loi du 27 février 2002 a renforcé les pouvoirs du maire en matière de salubrité sur la voie publique, de bruits de voisinage, de police de la circulation et du stationnement (art. L 2512-14 du CGCT), l'essentiel des pouvoirs de police reste détenu, depuis 1800, par le préfet de police qui les exerce tantôt au nom de l'Etat, tantôt au nom de la commune.

Une autre compétence propre et exclusive du maire s'inscrit dans le domaine de l'urbanisme. Dans les communes qui ont approuvé un plan local d'urbanisme (PLU), c'est lui qui délivre désormais, au nom de la commune, le permis de construire.

On relèvera enfin que depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des arrêtés de police conjoints du maire et du président de l'EPCI peuvent désormais être pris en matière notamment de circulation et de stationnement sur la voirie « communautaire ».

Depuis 1982, les lois qui ont suivi la Décentralisation n'ont fait qu'élargir les compétences et accroître les responsabilités du maire. Dans le domaine de la sécurité et de la prévention de la délinquance, on peut, sans grands risques, pronostiquer que son rôle va s'amplifier encore jusqu'à faire de lui l'interlocuteur central autour duquel les différentes logiques administratives vont tenter de s'articuler.

Depuis un décret du 17 juillet 2002, d'ailleurs, les maires se sont vu confier la présidence des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance.