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Une démocratie locale émancipée : des élus disponibles, légitimes et respectés

 

C. UNE AUTONOMIE LOCALE FONDÉE SUR LA RECONNAISSANCE DU RÔLE PARTICULIER DES CHEFS D'EXÉCUTIFS LOCAUX

Si l'élection au suffrage universel direct des détenteurs de fonctions exécutives locales constitue un aspect essentiel du renforcement de leur rôle, il ne faut pas négliger les autres aspects de la professionnalisation de cette activité.

1. Une distinction forte entre les chefs d'exécutifs et les autres catégories d'élus

Une rupture est, en effet, intervenue entre le rôle des titulaires de fonctions exécutives et les autres catégories d'élus. Alors que les premiers exercent de plus en plus leurs fonctions à temps plein, les seconds sont davantage placés dans une fonction de contrôle des politiques mises en oeuvre.

Depuis 2002, aux Pays-Bas, les conseillers désignés « adjoints » ne peuvent plus siéger au sein du conseil. Parallèlement, des adjoints peuvent être recrutés en dehors du conseil municipal, ce qui favorise la création d'une nouvelle catégorie de « managers » de la politique locale qui sont autant des conseillers du pouvoir exécutif que des acteurs de l'action locale soumis au contrôle du conseil élu. L'aspect de la réforme intervenue est donc double : la capacité d'action a été renforcée de même que la réalité du contrôle démocratique.

Une évolution semblable est à l'oeuvre dans d'autres pays européens et notamment en Italie où les maires peuvent nommer des adjoints extérieurs aux conseils élus afin de s'assurer, notamment, de leur compétence technique. Cette réforme a eu pour effet de donner plus de pouvoirs aux responsables de l'exécutif local et d'amoindrir l'influence des partis politiques nationaux.

Lors de sa rencontre avec la délégation sénatoriale, M. Manfredi Palmeri, président du conseil municipal de Milan, a expliqué qu'en Italie le maire pouvait choisir des adjoints en dehors du conseil municipal, sachant que les adjoints qui sont issus du conseil municipal devaient, au préalable, démissionner pour devenir membres de l'exécutif. Ils sont alors remplacés par les suivants sur la liste. Dans l'équipe de Mme Moratti, la majorité des adjoints sont issus du Conseil municipal. M. Manfredi Palmeri a expliqué, par ailleurs, que le maire peut retirer les délégations et démissionner les adjoints sans que ceux issus du Conseil puissent retrouver leur position d'origine.

La situation est comparable en Espagne où une loi de 2003 reconnaît la possibilité de désigner pour faire partie du Conseil de gouvernement local, un certain nombre de membres non élus, dans la limite d'un tiers du total des membres. M. Jésus Sanchez Farraces, secrétaire général de la présidence de la communauté autonome d'Aragon a, à cet égard, expliqué à la délégation sénatoriale que le Président de la communauté autonome d'Aragon était élu par l'Assemblée régionale (Assemblée de la communauté autonome) et qu'il pouvait s'entourer d'une équipe composée d'élus et de non élus.

2. Des chefs d'exécutifs locaux à « plein temps » et dotés d'un statut

Le renforcement du rôle et des pouvoirs des détenteurs de fonctions exécutives locales a également eu pour conséquence de limiter drastiquement le cumul des mandats. Si on peut observer qu'il n'existe pas de prohibitions généralisées du cumul dans la plupart des pays européens, force est de constater que la pratique du cumul est suffisamment réprouvée par les électeurs pour que cela constitue un puissant facteur « désincitatif ».

A noter toutefois qu'en Allemagne, certaines assemblées locales ont découragé le cumul en supprimant la possibilité de cumuler les indemnités.

Lors d'une rencontre organisée entre la délégation de l'Observatoire de la décentralisation et des représentants des Landkreise de Hesse à Wiesbaden, M. Rainer Lavie, président du Kreistag de Darmstadt-Diesburg a expliqué que les maires ne pouvaient plus être élus au niveau du Land afin d'éviter les conflits d'intérêts compte tenu du fait que le Land adoptait des lois qui s'appliquaient aux communes. En revanche, le cumul entre la fonction de maire et de membre du Kreis est autorisé.

Lors de son entretien avec la délégation sénatoriale, M. Rolf-Norbert Bartelt, adjoint au maire de Francfort a précisé par ailleurs que concernant le statut des maires, ceux-ci étaient des « fonctionnaires », qu'il s'agissait d'un emploi à temps plein incompatible avec une autre activité et avec un autre mandat. Le Maire de Francfort exerce toutefois des responsabilités dans des associations comme l'Association des Maires des grandes villes et dans des entreprises comme l'aéroport de Francfort.

D'autres pays ont prévu des règles d'incompatibilités comme l'Italie qui prohibe le cumul de fonctions de parlementaire et de maire d'une ville de plus de 20.000 habitants ou d'élu régional. Par ailleurs, en Italie toujours, quelqu'un qui a été élu deux fois de suite maire ou président de la province ne peut être immédiatement réélu.

Lors de sa rencontre avec les membres de l'Observatoire de la décentralisation, M. Manfredi Palmeri, président du conseil municipal de Milan, a en effet précisé concernant le statut de l'élu en Italie que ni le maire, ni le Président de la province ne pouvait faire plus de deux mandats successifs. Le maire ne peut devenir député, sauf s'il a démissionné 6 mois avant les élections législatives. En revanche, un député peut se présenter à l'élection du maire. Ce régime contraignant a été adopté pour limiter l'avantage dont bénéficie le maire au sein du collège électoral pour l'élection des députés du fait que ce dernier recouvre généralement largement le périmètre de la commune la plus importante. Les indemnités des élus sont calculées par rapport aux indemnités des parlementaires qui s'élèvent à environ 15 000 euros par mois. Les conseillers régionaux reçoivent ainsi 65 % de l'indemnité d'un parlementaire. A Milan, le maire reçoit une indemnité de 9 000 euros, son premier adjoint reçoit 75 % de l'indemnité d'un parlementaire tandis que les adjoints et le Président du Conseil municipal reçoivent une indemnité équivalente à 60 %, soit 3 800 euros net.

Contrairement à l'Italie, le nombre des mandats municipaux successifs n'est pas limité en Espagne ainsi que l'a expliqué à la délégation sénatoriale Mme Carmen Gallego, conseillère municipale de la ville de Saragosse.

Maires européens n'exerçant que leur mandat en 2004 (en %)

Pays

%

Belgique

45,3

Danemark

79,2

Espagne

80,3

France

61,4

Grèce

63,6

Irlande

21,4

Italie

57,3

Pologne

54,7

Portugal

95,0

République tchèque

100,0

Royaume-Uni

48,7

Suède

85,5

Total

66,4

Source : enquête internationale sur les maires en Europe - (Polleader, 2003-2004)

La professionnalisation des fonctions de maire est devenue une réalité dans au moins cinq pays européens - le Danemark, l'Espagne, le Portugal, la République tchèque et la Suède - dans lesquels plus de 80 % des maires n'exercent que leur mandat.

En contrepartie de ces contraintes, la plupart des pays européens n'ont pas hésité à définir un véritable statut de l'élu qui est déterminé soit par la fixation au niveau national (9(*)) de niveaux de rémunération pour les élus qui travaillent à temps plein, soit par une détermination au niveau local (10(*)) du montant de ces rémunérations. Dans de nombreux cas, des niveaux maxima et minima sont fixés au niveau supérieur avec une adaptation au niveau local.

L'exemple suédois est là encore éclairant puisque parmi les 2.000 élus qui exercent un mandat rémunéré en dehors de leur participation au conseil élu, 1.200 élus locaux exercent à temps plein leur mandat et 800 l'exercent à temps partiel avec un salaire fixé par la collectivité elle-même et oscillant entre 2.800 et 9.000 euros par mois selon la taille de la collectivité.

En Espagne, le montant des rémunérations des élus locaux est fixé par l'assemblée plénière de chaque institution, c'est-à-dire par le Parlement pour les Communautés autonomes, l'Assemblée pour les provinces et l'Assemblée municipale pour les communes. En outre, sont exigées de la part de chaque élu local lors de sa prise de fonctions une déclaration sur toutes les causes d'incompatibilité possibles, ainsi que sur toutes les activités susceptibles de lui assurer une source de revenus, en même temps qu'une déclaration sur le contenu de son patrimoine.

Mais la principale illustration de la professionnalisation du statut de certains élus tient sans doute à l'obligation qui leur est faite dans neuf États européens d'exercer leurs fonctions à temps plein. Cette obligation a souvent eu pour effet de renforcer la place du maire sur le plan local.

En contrepartie de cette activité à temps plein, les élus concernés se voient reconnaître le droit à un salaire « satisfaisant » aux Pays-Bas. A noter également qu'en Pologne et en Slovaquie, les élus exerçant à temps plein sont considérés comme des fonctionnaires. A contrario, on peut rappeler qu'en France, le code général des collectivités territoriales dispose que « les fonctions de maire, d'adjoint, et de conseiller municipal sont gratuites » (art. 2123-17 du CGCT) et peuvent seulement donner lieu au versement d'indemnités de fonction.

Force est de constater que les modalités de l'exercice de la gouvernance locale a des conséquences directes sur la démographie des élus locaux. Plus la fonction du maire est affirmée et dispose de garanties en termes de statut (rémunération, emploi à temps plein, retraite complète...), plus la proportion des « jeunes élus » est importante. On peut ainsi observer que la proportion des maires âgés entre 40 et 49 ans était, en 2004, de 40 % en Espagne, de 35 % en Grèce et en Hongrie, de 42 % en Pologne et de 25 % en Suède mais de seulement 12,6 % en France. A contrario, la France connaissait en 2004 le plus haut taux de maires âgés de plus de 60 ans avec 33,7 % avec le Royaume-Uni (42,7 %). La question de la gouvernance locale apparaît donc également liée à la problématique du renouvellement et de l'avenir des élus locaux.

Europe : répartition par classe d'âge des maires des communes

de plus de 10.000 habitants en 2004 (en %)

 

Moins

de 40 ans

40 à 49 ans

50 à 59 ans

60 ans et plus

Age moyen

Allemagne

6,5

26

50,2

17,3

52,3 ans

Autriche

7,5

27,5

50,0

15,0

52,2 ans

Belgique

7,3

21,9

40,9

29,9

53,9 ans

Danemark

2,8

13,2

65,1

18,9

54,9 ans

Espagne

17,7

40,1

34,0

8,2

47,7 ans

France

5,1

12,6

48,6

33,7

56,4 ans

Grèce

2,9

35,0

48,6

13,6

51,8 ans

Hongrie

8,6

34,4

48,4

8,6

50,3 ans

Italie

10,2

38,1

38,9

12,7

49,8 ans

Pays-Bas

1,1

14,5

61,2

23,2

55,3 ans

Pologne

8,2

42,0

44,2

5,6

49,2 ans

Portugal

12,8

33,3

35,9

17,9

51,3 ans

République tchèque

14,3

31,2

35,1

19,5

50,5 ans

Royaume-Uni

5,5

14,5

37,3

42,7

57,0 ans

Suède

9,3

25,0

52,9

12,9

51,6 ans

Source : enquête internationale sur les maires en Europe (Polleader, 2003-2004)

* (9) Autriche, Belgique, Danemark, France, Hongrie, Luxembourg, Malte, Norvège, Pays-Bas, Portugal.

* (10) Espagne, Norvège, Pays baltes, Suède.