B. ACCROÎTRE LE RÔLE DES AGRICULTEURS DANS LA PROTECTION DES ÉCOSYSTÈMES
Les mesures agro-environnementales (MAE) dites de second pilier de la politique agricole commune (PAC) ont initié une participation des agriculteurs à la protection des écosystèmes.
Mais ce premier pas demeure insuffisant :
Son volume demeure faible.
Les MAE ne concernent que 10 % du montant de la PAC, ce qui aboutit dans les faits à plus subventionner les agriculteurs qui mettent à mal l'environnement que ceux qui essayent de le préserver. Et ceci du fait même de la façon dont la France applique les mesures agro-environnementales.
Une possibilité d'accroissement de cette enveloppe existe cependant. Si le mouvement de hausse des matières premières agricoles se poursuit sous la poussée de la demande mondiale, les dépenses de soutien aux marchés sont appelées à diminuer. Elles dégagent, d'ores et déjà, d'importants excédents d'exécution. Il serait souhaitable de diriger- fut-ce dans le cadre d'une diminution des ressources consacrées à la politique commune - une partie de ces disponibilités vers une politique agro-environnementale plus soutenue.
Sa mise en oeuvre est à éclipse.
L'application des MAE, qui est de la compétence des Etats, a plutôt été conçue comme un substitut aux pertes de revenus qui découlaient de la diminution des dépenses de soutien aux marchés.
Il en résulte :
- une dispersion excessive des mesures (même si on est passé en 2003 d'un catalogue de 170 mesures à une liste de 49 mesures),
- des imprécisions quant à la définition de l'objet des mesures (par exemple, les haies ne sont pas définies ni en hauteur, ni en largeur),
- des fluctuations d'application (à titre d'illustration on a peu à peu réduit le volume de la prime herbagère essentielle au maintien des prairies naturelles ou peu artificialisées),
- une absence d'encouragement à la modification des rythmes des assolements qui permettent à la biodiversité du territoire agricole de subsister, et un manque d'incitations au maintien de couverts en herbe pour éviter les ruissellements pendant les pluies de basse saison, etc.
Au surplus, cette politique était fondée sur le volontariat des agriculteurs , ce qui a eu pour résultat de morceler l'application sur les territoires agricoles et de diminuer son efficacité (si 30 % d'un territoire est dépourvu de haies, l'effet de la reconstitution de celles-ci dans le reste du biotope agricole est quasi-nul).
On ajoutera que les MAE génèrent des coûts de transaction qui deviennent très élevés aussi bien que les collectivités attributrices de l'aide et par les agriculteurs bénéficiaires.
Il est donc nécessaire de redéfinir cette politique :
- en réduisant les insuffisances et lacunes de leur conception évoquées ci-dessus ;
- et en conditionnant l'attribution individuelle des aides à l'adhésion à des contrats sur la base de contrats collectifs passés avec des regroupements d'agriculteurs, sur une durée plus longue que les cinq années actuelles.
Ce dispositif nouveau aurait un triple avantage :
- assurer une continuité territoriale et une cohérence d'application des MAE ;
- diminuer les coûts individuels de transaction de ces MAE,
- et regrouper les aménités environnementales obtenues sur un territoire (haies, couverts herbeux, prairies résultant d'une généralisation aux assolements, maintien d'une zone herbeuse, etc.) en « unité de biodiversité », négociables sur le marché des compensations qu'il est par ailleurs proposé d'instaurer.
Il va de soi également que cette politique, qui dépend de la redéfinition du règlement agricole après 2013-20, ne pourra avoir d'efficacité d'ensemble, qu'à la condition que l'attribution des aides de toute nature prohibe la destruction des milieux naturels par l'agriculture ou, pour le moins, prévoit que cette destruction soit compensée par une restauration de milieux (éventuellement négociable en crédits biodiversité).