B. QUELLES PERSPECTIVES POUR L'UEO ?
Les conséquences du traité modificatif pour l'Assemblée de l'UEO
Le traité modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne tels qu'issus des négociations des 18 et 19 octobre 2007 ne sont pas sans conséquence en matière de politique européenne de sécurité et de défense, désormais appelée politique de sécurité et de défense commune.
Le nouveau traité introduit une clause de défense mutuelle en cas d'agression armée sur le territoire d'un État membre, reprenant ainsi les dispositions du traité de Bruxelles instituant l'UEO. Une clause de solidarité face à d'autres types de menaces, notamment terroriste, est également ajoutée aux traités existants. Le texte met également en place la coopération structurée, coopération renforcée permanente spécifique à la défense, ouverte aux États participant aux principaux programmes européens d'équipement militaire. Ces pays participeront aux missions militaires les plus exigeantes. Le protocole sur la coopération structurée permanente définit ses objectifs : spécialisation des moyens et capacités de défense, disponibilité, interopérabilité, flexibilité des forces, et identification d'objectifs communs en matière de projections de force. La coopération structurée préfigure une véritable politique de défense intégrée.
Intervenant en tant que rapporteur de la commission politique, M. Jean-Pierre Masseret (Moselle - Soc) a présenté à l'Assemblée les conclusions de son rapport sur les conséquences de ce traité pour l'UEO et les parlements nationaux :
« Mes chers collègues, le Traité de Lisbonne qui a été signé au mois d'octobre dernier, précisément dans la capitale du Portugal, a-t-il des incidences sur la politique de sécurité et de défense ?
Tout d'abord, la PESD - c'est l'appellation que l'on connaît - devient politique de sécurité et de défense commune.
Dans ce rapport, on constate que des missions militaro-civiles ou civilo-militaires, type Petersberg, sont élargies ; certains moyens financiers sont mis en place : les fonds autonomes ; les liens entre États sont précisés et les mécanismes d'intervention sont affinés entre les groupes de nations, les coopérations renforcées permanentes et l'Agence européenne de défense.
Il convient toutefois de noter que l'Agence européenne de défense, ou l'élargissement même des missions de Petersberg, ont déjà été mises en oeuvre hors du Traité de Lisbonne, donc dans le cadre du Traité de Nice. La nouveauté la plus significative est probablement la coopération renforcée permanente. S'agit-il dès lors d'une avant-garde de l'Europe de la défense ?
Le titre même de « politique de sécurité et de défense commune » va sans doute au-delà de la réalité puisque les dispositions régissant la politique commune en matière de sécurité et de défense ne préjugent pas de la nature spécifique de la politique de sécurité et de défense des États membres. En d'autres termes, l'Union européenne et ses États restent directement liés par les traités qui organisent leur sécurité, et notamment par la Charte des Nations Unies. Il convient tout d'abord de rappeler que le processus décisionnel, dans cette partie d'activité de l'Europe, est un processus qui se prend à l'unanimité. L'adoption d'actes législatifs est exclue. Il n'y a aucune possibilité d'évolution vers la majorité qualifiée et la Cour de Justice de l'Union européenne n'est pas compétente. Le Traité mentionne, à plusieurs reprises, des réserves ainsi que la nécessité de préserver le rôle prépondérant des alliances existantes, notamment l'Alliance Atlantique.
L'ambition affichée est d'avoir une définition progressive de la politique de défense - il ne s'agit pas d'une définition d'une politique de défense mais d'une définition « progressive » d'une politique de défense ; et ce n'est pas la politique de défense qui est progressive mais sa définition, ce qui n'est pas tout à fait la même chose -cette politique de défense pouvant un jour conduire à une défense commune.
Concernant les missions élargies, il s'agit naturellement pour les membres de l'Union européenne de pouvoir conduire des opérations en disposant d'une capacité opérationnelle s'appuyant sur des moyens civils et militaires. Pour ces missions, le cas échéant en dehors de l'Union, les États fournissent des capacités et s'engagent naturellement à les améliorer. Je l'ai dit, les missions de Petersberg sont élargies, notamment par des actions conjointes en matière de désarmement, mais nous avons eu à en connaître à l'occasion de la présentation de rapports antérieurs.
Il y existe une interrogation sur la clause de défense commune. Le Traité établit-il une obligation de défense ? Il est écrit que : « Si un État membre est l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir » . Ce n'est pas tout à fait la même rédaction que l'article V du Traité de Bruxelles modifié, qui dispose que les autres États « portent aide et assistance ». Ce « doivent » est-il impératif ? Après tout, je peux devoir de l'argent à mon banquier, et décider de ne pas le rembourser. Par conséquent, ce devoir-là n'est probablement pas de même nature que la rédaction de l'article 5 du Traité de Bruxelles modifié.
D'ailleurs, on le sait, cette clause laisse certains États dans leur posture d'États neutres. Cela ne remet pas en cause la neutralité de certains États qui peuvent parfaitement se dispenser de cette obligation qui n'entre pas dans le champ de leur autonomie politique ou de leur spécificité politique. De plus, cela ne remet pas en cause les accords de l'OTAN, qui sont tout à fait privilégiés.
En revanche, la clause de solidarité qui s'applique en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe naturelle a déjà été mise en oeuvre après les attentats de Madrid, alors que le Traité de Lisbonne n'existait pas encore. Mais si, pour satisfaire à la clause de solidarité, on recourt aux moyens militaires, il faut savoir que le Conseil statue à l'unanimité et le Parlement européen est informé.
Sur la coopération structurée permanente, les États volontaires doivent s'engager à fournir des unités de combat projetables, encadrées ou complétées par les éléments de soutien - transport, logistique, etc. - dans un délai rapide de cinq à trente jours et pour quatre mois. Chaque État doit notifier cette décision au Haut Représentant. A l'intérieur de ce dispositif, la décision est prise à l'unanimité. En revanche l'adhésion et le retrait peuvent être décidés à la majorité qualifiée.
Ce Traité ouvre aussi la possibilité que le Conseil puisse confier à un groupe de nations la réalisation d'une mission. Dans ce cas, le Conseil est informé de l'état de la mission, soit directement, soit à la demande d'un État membre.
La coopération renforcée est possible puisque les restrictions figurant dans le Traité de Nice sont supprimées. On peut penser alors que cette possibilité de coopération renforcée, qui existera si le Traité est ratifié, pourrait aussi s'appliquer à la politique de sécurité et de défense commune.
Le Traité confirme l'Agence européenne de défense, garantit son autonomie et précise son mandat global : une mission de « promouvoir une harmonisation des besoins opérationnels » . Là encore, le mandat n'est pas d'harmoniser les besoins, il est de promouvoir l'harmonisation, ce qui n'est pas pareil, ce qui n'a pas le même impact.
S'agissant des moyens financiers, le Traité maintient l'interdiction de mettre à la charge du budget général de l'Union européenne les dépenses opérationnelles, militaires ou de défense, à moins que le Conseil, à l'unanimité, en décide autrement.
Deux exceptions cependant. Le Conseil peut décider du financement d'urgence concernant les activités préparatoires des missions de Petersberg. En ce cas, le Parlement européen est consulté. Le Conseil peut également mettre en place un fonds de lancement pour les actions préparatoires aux missions de Petersberg et de la politique de sécurité et de défense commune.
C'est le Haut Représentant qui conduira la politique de défense de l'Union européenne. Il fera des propositions et exécutera cette politique en tant que mandataire du Conseil. Dans ce cas, le Parlement européen est régulièrement consulté par le Haut représentant. Il peut poser des questions, formuler des recommandations et, deux fois par an, il peut tenir un débat.
On voit bien qu'il convient de compléter cette description rapide du contenu du Traité de Lisbonne concernant la politique de sécurité et de défense communes sur le rôle des parlements nationaux. Bien que le Traité modificatif fasse un effort pour renforcer les parlements nationaux, puisqu'il contient un nouveau titre II intitulé « Dispositions relatives aux principes démocratiques », et deux protocoles - le protocole numéro 1 sur le rôle des parlements nationaux et le protocole numéro 2 sur les principes de subsidiarité, cette approche globale ne s'applique pas forcément au suivi de la politique étrangère, ni à la politique de sécurité commune, ni à la politique de sécurité et de défense commune.
L'article 10 du protocole - Le protocole numéro 1 est nettement le plus intéressant à examiner dans ce champ d'application - prévoit l'organisation des conférences interparlementaires sur la politique de sécurité et de défense commune. Il contient l'affirmation, presque paradoxale, selon laquelle l'organisation institutionnelle de l'Union n'est pas modifiée en matière de politique de sécurité et de défense commune, c'est-à-dire que ni le Conseil européen ni le Parlement européen ne reçoivent, de façon institutionnelle, plus de responsabilités.
Mais on s'aperçoit très vite que, sur le plan politique, le Parlement européen a la capacité d'agir de façon beaucoup plus impliquée que ce n'était le cas jusqu'à présent. Il reçoit une capacité politique à agir. Or nous savons tous comment fonctionne un Parlement auquel on reconnaît des possibilités. Le Parlement européen se saisira obligatoirement, naturellement, des possibilités qui lui sont offertes. Ce n'est pas une petite affaire, y compris pour nous, puisqu'il sera consulté régulièrement sur la politique étrangère de sécurité et sur la politique de sécurité et de défense commune. Les vues du Parlement européen devront être dûment prises en compte, ce qui n'est pas rien. Deux fois par an, un débat sera organisé. Ses commissions seront informées de façon permanente et le Parlement pourra établir des recommandations.
Je suis persuadé que le Parlement européen saura se saisir de cette opportunité politique, qui n'est pas institutionnelle, et qui pourrait avoir des conséquences sur nos propres relations avec le Parlement européen.
L'article 9 du protocole donne toute latitude au Parlement européen et aux parlements nationaux de définir et d'organiser leur coopération interparlementaire. Mais pour partager des objectifs, il faut être deux. Le Parlement européen voudra-t-il véritablement tendre la main aux parlements nationaux dans ses champs de compétences ? Les représentants des parlements nationaux pourront-ils assister aux commissions du Parlement européen lorsque celles-ci seront tenues informées de la PESC et de la PSDC ? Il en va de même pour les débats semestriels. Or, jusqu'à présent le règlement du Parlement européen a interdit toute participation de parlementaires nationaux à ses débats.
L'article 10 prévoit l'établissement d'une conférence des organes parlementaires spécialisés qui seront alors autorisés à soumettre des contributions aux organes de l'Union. C'est là que se joue la capacité pour le Parlement européen à se saisir des nouvelles possibilités qui lui sont offertes. Il le fera.
Quant à nous, nous devons continuer à affirmer les missions qui sont les nôtres, à établir des liens essentiels avec les parlements nationaux. Nous en avons eu la démonstration depuis hier. Nous devons renforcer cette possibilité, démontrer l'intérêt que nous représentons pour l'information et la connaissance des parlements nationaux en matière de sécurité et de défense.
C'est la raison pour laquelle le rapport vous propose de modifier les différents statuts que nous observons aujourd'hui à l'intérieur de notre Assemblée. La multiplicité des statuts donne, selon moi, un sentiment de confusion, de dispersion et d'une insuffisance de sérieux.
Il vous est proposé d'établir trois collèges à l'intérieur de notre Assemblée et non six ou sept comme précédemment. Seraient membres tous les États membres de l'Union européenne. Cette catégorie inclurait les membres actuels de plein droit, les membres assimilés, bref tous ceux qui, n'appartenant pas au Traité de Bruxelles modifié, appartiennent néanmoins au Traité sur l'Union européenne.
La deuxième catégorie comprendrait les membres associés, à savoir les membres de l'OTAN non membres de l'Union européenne.
La troisième catégorie compterait les autres partenaires, les autres pays européens.
Si ce dispositif était approuvé, cela clarifierait notre Organisation et pourrait lui donner un peu plus de poids dans les missions qui sont les siennes et qui le restent, quelle que soit l'évolution du Traité de Lisbonne.
Si les responsabilités institutionnelles n'ont pas varié d'un iota, des opportunités politiques sont offertes au Parlement européen de faire quelque chose d'assez proche de ce que nous faisons nous-mêmes. Pour autant, la Terre continuera de tourner ! Il nous appartient simplement de démontrer la pertinence de nos travaux, de nos fonctions - tout simplement ! Ne baissons pas les bras, ne nous inquiétons pas ; il convient de travailler sur les sujets qui nous sont confiés. Tout le monde reconnaît l'excellence de nos travaux. Ils informent les parlements nationaux, ils confortent les parlementaires nationaux dans les débats avec leurs exécutifs. Telle est notre mission. J'espère que nous pourrons la poursuivre encore longtemps ! »
Les interventions des parlementaires qui ont suivi l'exposé du rapporteur ont toutes dénoncé les difficultés de mise en oeuvre d'un véritable contrôle parlementaire de l'action extérieure de l'Union européenne et le rôle qu'aura à jouer l'Assemblée de l'UEO dans cette optique. Ces prises de parole ont, par ailleurs, témoigné d'une certaine ambivalence de l'hémicycle quant au traité, partagé entre satisfaction mesurée et scepticisme quant à la mise en oeuvre de la nouvelle politique de défense, la délégation britannique allant jusqu'à dénier la légitimité démocratique du texte.
M. Masseret a tenu dans sa réponse à rappeler quels étaient les principaux objectifs de son rapport :
« Dans mon propos liminaire, j'ai voulu faire une description du Traité de Lisbonne au regard des instruments touchant à la politique de sécurité et de défense commune, en m'abstenant de porter un jugement politique comme ont pu le faire les différents intervenants qui ont pris la parole à l'instant.
Le libellé du projet de recommandation est mesuré. C'est un compromis entre ceux qui se félicitent du Traité de Lisbonne et ceux qui demeurent largement eurosceptiques, considérant qu'il n'est pas forcément une bonne chose. Que faut-il retenir de ce rapport ?
Premièrement, la description d'une mécanique définie par les articles du Traité de Lisbonne.
Deuxièmement, la suggestion que nous faisons aux exécutifs européens consistant à dire, en vue de réduire le déficit démocratique que nous pointons du doigt sur les problèmes de sécurité et de défense commune entre le Parlement européen et les parlements nationaux, qu'il existe un support, un pivot, un point de passage qu'il serait intéressant de valoriser, c'est-à-dire notre Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale. Elle pourrait faire le lien entre l'action du Parlement européen et le maintien en responsabilité des parlements nationaux dans une politique intergouvernementale.
Le troisième point intéressant du rapport est la modification du statu quo. Cette proposition vise à mettre sur la table, devant les exécutifs, que cette Assemblée peut jouer le rôle de médiation, d'intermédiaire entre le Parlement européen et les parlements nationaux.
Tel et le sens de ce rapport. Il n'est pas révolutionnaire. Il a une certaine fraîcheur, parce qu'il dit des choses simples concernant le déficit démocratique, mais il faut le prendre pour ce qu'il est : une description, une suggestion et une proposition. »
Les amendements présentés par la délégation britannique, proposant une rédaction eurosceptique, ont été rejetés par l'Assemblée. Les projets de directive et de recommandation ont été, en conséquence adoptés en l'état.
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Statut des délégations nationales auprès de l'Assemblée de l'UEO Les 39 délégations membres de l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale sont regroupées au sein de 8 collèges : 10 membres de plein droit: Allemagne, Belgique, Espagne, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni ; 10 membres assimilés : Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République Tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie ; 5 observateurs permanents : Autriche, Danemark, Finlande, Irlande, Suède ; 2 observateurs permanents assimilés : Chypre, Malte ; 3 membres associés : Islande, Norvège, Turquie ; 2 associés partenaires assimilés : Croatie, Ancienne République Yougoslave de Macédoine ; 2 invités permanents : Russie, Ukraine ;
5 invités spéciaux
: Albanie,
Bosnie-Herzégovine, Moldova, Monténégro, Serbie.
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Le financement de l'UEO
L'Assemblée était saisie, comme chaque année, de deux textes traitant de la situation financière de l'UEO, l'un concernant le budget des organes ministériels pour l'exercice 2007, l'autre l'examen des crédits affectés à l'Assemblée pour 2008.
Le budget des organes ministériels pour 2007 concerne le Secrétariat général de l'UEO, le service administratif de Paris (SAP) ainsi que le régime des pensions du Secrétariat général et des anciens organes ministériels de Paris (OMP). La restructuration de l'UEO (arrêt d'activité du Groupe armement de l'Europe occidentale en mai 2005 et dissolution de la cellule recherche de l'Organisation de l'armement de l'Europe occidentale - OAEO en août 2006) et le transfert d'une partie de ses compétences vers l'Union européenne (OAEO, Institut d'études de sécurité et Centre satellitaire) ont entraîné une reconfiguration de la structure budget du volet ministériel de l'UEO. Les crédits affectés aux organes ministériels en 2007 s'élèvent en conséquence à 2 165 160 €, soit une augmentation de 1,65 % par rapport à l'exercice précédent.
L'examen du budget n'est pas, pour autant, sans soulever quelques difficultés et appelle de la part de la commission des affaires budgétaires et de l'administration plusieurs remarques. La première vise expressément les sommes dues par les États membres au titre d'activités passées (opération de police en Albanie, gestion du Centre satellitaire ou de l'OAEO) ou de la contribution pour 2007. Le montant global de cette dette s'élève à 1 559 360,74 € dont 1 109 704,63 € à la charge de la France.
L'évolution de l'UEO et le transfert d'une partie de ses missions vers l'Union européenne invitent également à une rationalisation de l'administration de l'UEO. Un réexamen des compétences résiduelles du Secrétariat général de l'UEO apparaît ainsi nécessaire. Le rapporteur, M. John Greenway (Royaume-Uni - Groupe fédéré), préconise ainsi la prise en charge par le Conseil de l'Europe de la commission de recours de l'UEO.
Par ailleurs, l'absence de réunions régulières du Conseil permanent de l'UEO à Bruxelles, en dehors de quelques rencontres entre ses membres et les parlementaires de la commission des affaires budgétaires et de l'administration, ne justifie plus le maintien de deux sièges, l'un à Paris et l'autre à Bruxelles. Le transfert des équipes administratives sises en Belgique apparaît désormais comme une nécessité, au regard notamment des frais de location de locaux. En effet, à la différence de ses locaux parisiens, l'UEO n'est pas propriétaire de son siège bruxellois. De telles économies devraient permettre de concentrer les efforts financiers sur l'Assemblée, dont le rôle apparaît renforcé aux termes du traité modificatif.
Le budget de l'Assemblée pour 2008 s'élève, pour sa part, à 7 705 035 € dont 1 505 565 € au titre du service des pensions, contre 7 613 671 € pour l'exercice précédent, soit une augmentation de 1,2 %. Cette faible augmentation a été relevée lors du débat en séance, l'idée d'un financement de l'Assemblée par les parlements nationaux étant même avancée. L'impossibilité de mettre en oeuvre une telle solution ne doit pas pour autant occulter la nécessité d'un financement conséquent du contrôle parlementaire de la PESD, dans l'optique notamment du nouveau cadre instauré par le traité modificatif.
Les deux textes ont été adoptés à l'unanimité.
Anciens organes subsidiaires de l'UEO
Institut d'étude et de sécurité (IES - créé le 1 er juillet 1990, transféré vers l'Union Européenne le 1 er janvier 2002)
La vocation première de l'Institut est de faciliter la promotion de l'identité européenne de sécurité et de défense, au travers de trois missions étroitement liées : analyse et recherche, notamment à l'intention du Conseil de l'UEO ; contribution au débat général sur les questions relatives à la sécurité européenne ; et instauration de relations plus fructueuses entre les instituts des 28 pays de l'UEO mais également avec les instituts des pays d'Amérique du Nord, d'Europe orientale et du bassin méditerranéen.
Centre satellitaire (créé en 1993 - transféré vers l'Union européenne le 1 er janvier 2002)
Le Centre satellitaire a pour mission principale d'analyser, à des fins de sécurité, des images aériennes et satellitaires de zones d'intérêt au profit de l'UEO. Les domaines d'application sont :
• la surveillance générale de zones d'intérêt au profit de l'UEO ;
• l'aide à la vérification de l'application de traités ;
• l'aide à la maîtrise des armements et de la prolifération ;
• le soutien aux missions de Petersberg ;
• la surveillance maritime et la surveillance de l'environnement.
Par ailleurs, la création, le 12 juillet 2004, de l'Agence européenne de défense a rendu obsolète deux autres structures :
Groupe armement de l'Europe occidentale (GAEO - fin d'activité le 23 mai 2005)
Le GAEO regroupait 19 États membres de l'UEO (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République Tchèque, Royaume-Uni, Suède et Turquie) réunis autour de quatre objectifs :
• une utilisation plus efficace des ressources grâce, entre autres, à une harmonisation accrue des besoins ;
• l'ouverture des marchés nationaux de défense à la concurrence transnationale ;
• le renforcement de la base technologique et industrielle européenne de la défense ;
• la coopération en matière de recherche et de développement.
Organisation de l'armement de l'Europe Occidentale (OAEO - créée le 19 novembre 1996 - fin d'activité le 31 août 2006)
Première instance européenne du domaine de l'armement dotée de la personnalité juridique internationale, l'Organisation devait préfigurer une Agence européenne de l'armement. Sa principale mission consistait au travers de la cellule recherches, à gérer les activités de recherche et technologie menées dans le cadre du GAEO.