2. Le désenclavement de la France au sens de la loi dite « Pasqua »
a) L'apport de la loi du 4 février 1995 : l'existence d'un critère politique du désenclavement
L'article 17 paragraphe I de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'aménagement et de développement du territoire prévoyait qu'« en 2015, aucune partie du territoire français métropolitain continental ne sera située à plus de 50 kilomètres ou de 45 minutes d'automobile d'une autoroute ou d'une route expresse à deux fois deux voies en continuité sur le réseau national, soit d'une gare desservie par le réseau ferré à grande vitesse. »
Ainsi était posé le principe d'une définition politique du désenclavement, reposant sur un objectif d'équité quant à l'accès aux réseaux de transports terrestres les plus rapides, qui constituent ce que l'on appelle souvent le « réseau structurant ».
Dans son esprit, cette définition part en effet du constat que les autoroutes et le TGV constituent les gages d'une intégration au territoire national, voire européen et qu'à l'inverse, un isolement par rapport à ces réseaux ne permet pas de bénéficier de la dynamique d'ensemble de l'économie et de la société.
b) Le respect de ce critère n'est toujours pas assuré en 2008
Certes, si l'on juge le désenclavement du territoire à l'aune du critère des 45 minutes/50 kilomètres posé par la loi de 1995, force est de constater que la France offre le visage d'un pays très largement désenclavé.
En effet, même si l'on limite au seul mode routier 2 ( * ) , la France satisfaisait le critère de désenclavement pour 91 % de son territoire et pour 98 % de sa population en 2006 3 ( * ) , comme le fait apparaître la carte ci-dessous.
De surcroît, ce résultat a été obtenu grâce à un réel effort puisque la moitié des « zones blanches » qui existaient encore en 2000 ont disparu en quelques années.
Cependant, trois types de territoires demeurent enclavés. Il s'agit :
- d'une part, des espaces naturels contraints et/ou protégés notamment par des parcs naturels régionaux : certaines zones alpines, certaines zones pyrénéennes, une partie du massif du Morvan ;
- d'autre part, des espaces à dominante rurale peu densément peuplés 4 ( * ) , éventuellement structurés par des villes moyennes : certaines zones du Massif Central (tel que défini par la loi Montagne de 1985) ou du Limousin ;
- et enfin des bassins de vie centrés sur des villes, comme c'est le cas d'une partie du Gers autour d'Auch ou autour de Nevers.
Quant aux rapporteurs, ils estiment que ce critère de 45 minutes/50 kilomètres constitue un minimum qui doit être atteint partout. Ils observent d'ailleurs qu'il constitue l'unique référence officielle en matière de définition du désenclavement ayant réellement existé. Ceci explique qu'il soit donc demeuré, bon gré malgré, la norme utilisée dans le débat politique comme dans certaines publications, et ce malgré sa disparition en 1999.
En effet, alors que le caractère de plus en plus insuffisant de ce critère aurait dû conduire à son amélioration, l'on a assisté au contraire à sa suppression en 1999 ainsi qu'à la disparition de tout cadre officiel de définition de l'enclavement susceptible de fonder une politique réellement lisible.
* 2 Il convient de rappeler que ce critère était alternatif et non cumulatif à celui du désenclavement ferroviaire par les lignes à grande vitesse.
* 3 Actualisation par vos rapporteurs des chiffres de 2004 du service des études statistiques et de prospective du secrétariat général du ministre chargé des transports.
* 4 Essentiellement moins de 10 habitants au km 2 , soit dix fois moins que la moyenne nationale.