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Services du premier ministre : l'heure du bilan

 

II. LA DOCUMENTATION FRANÇAISE

Propositions

Réponses du gouvernement

Observations de vos rapporteurs spéciaux

Proposition 16 : Dans la perspective d'un équilibre financier de l'ensemble des activités concurrentielles de la Documentation française, définir précisément la liste des activités commerciales et non commerciales, sur la base de la nouvelle comptabilité analytique en préparation

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la nouvelle comptabilité analytique, une distinction a été opérée entre les activités « marchandes » et les activités « non marchandes ».

Les activités « non marchandes » sont :

- La mise à disposition des ressources documentaires au sein du Centre France Europe Monde, qui regroupe les fonds de la bibliothèque, labellisée en 2007 « Relais Europe direct » (après l'intégration du fonds « Source d'Europe »), d'une part, et les dossiers du Centre de documentation internationale, d'autre part ;

- La production et la diffusion des sites internet : « Service-Public », le portail de l'Administration française, créé en novembre 2000 (et ayant succédé à AdmiFrance »), « Vie publique », le portail du citoyen, créé en 2002, « La Documentation française », le site « vitrine » des activités de la DDF ;

- Le renseignement administratif interministériel par téléphone, suite au rattachement à la DDF en 2006 des Centres interministériels de renseignement administratif (CIRA) et du « Allo 39 39 » ;

- Le Comité des publications, réorganisé en 1998, dont la DDF assure l'organisation des réunions et le secrétariat.

Les activités « marchandes » sont :

L'édition et la diffusion des publications propres de la DDF : les revues « Cahiers français », « Courrier des pays de l'Est », « Documentation photographique », « Problèmes économiques », « Problèmes politiques et sociaux », « Questions internationales » et « Regards sur l'actualité » ; les collections « Etudes », « Documents d'études », « Droits et démarches », « Fac », « Notices », « Réflexe Europe », « Découverte de la vie publique » et quelques ouvrages hors collection chaque année ;

La nouvelle activité de formation en ligne, qui s'appuie sur le site internet « Formation publique » ;

Le conseil éditorial et l'édition de publications pour le compte des administrations et organismes publics ;

La diffusion des publications administratives éditées par la DDF ou seulement diffusées pour le compte des organismes publics et organisations internationales ;

Le routage (envoi en nombre) et le stockage des publications administratives.

Cette distinction est un élément essentiel des modalités de répartition des charges directes et indirectes dans le nouveau système de comptabilité analytique.

Par souci de simplification, il n'a pas été retenu de distinction pour des activités « mixtes », partiellement payantes et majoritairement « subventionnées » ou se rapprochant d'activités de recherche et de publication en sciences humaines, comme l'idée en avait été évoquée pour des publications comme le « Courrier des pays de l'Est » (créé en 1963 pour accompagner la politique d'ouverture à l'Est du président De Gaulle).

La Documentation française a finalisé l'automatisation des principaux traitements de comptabilité analytique dans un infocentre informatique dédié et, notamment, des procédures de répartition mensuelle des charges directes et indirectes sur les activités et produits, aboutissant à la détermination des « coûts complets ».

Ces travaux répondent à la mise en application de « l'analyse des coûts » prévue à l'article 27 de la LOLF à un niveau de détail de nature à faciliter le pilotage et l'aide à la décision.

Les travaux de comptabilité analytique en coûts complets ont été remis au SGG pour les années 2005 et 2006 (cf. réponse à la question 21).

Proposition satisfaite.

Proposition 17 : Envisager le recentrage stratégique des activités de la Documentation française dans le cadre d'une concertation au niveau européen, étudiant le retour sur expériences des administrations étrangères

La Documentation française (DDF) n'a guère eu la possibilité d'explorer le retour sur expériences des administrations étrangères exerçant des activités comparables ou proches des siennes depuis 2004, à l'exception de la privatisation du « Stationnery Office » en Grande-Bretagne.

Dès le printemps 2004, le Secrétaire général du Gouvernement (SGG) avait demandé à M Frédéric Tiberghien, maître des requêtes au Conseil d'Etat, de « mener à bien une réflexion à caractère stratégique sur les missions et positionnements respectifs de la Documentation française et des Journaux Officiels » (DJO) et sur les conditions d'un rapprochement fonctionnel entre les deux directions.

S'appuyant sur les travaux de plusieurs groupes de travail, cette réflexion a permis au SGG de donner en mars 2005 des orientations précises en vue de développer quatre axes prioritaires de coopération entre les deux directions :

1- dans le domaine de l'impression ; la Documentation française consulte la DJO en priorité pour tous ses travaux et établit un plan de charges prévisionnel ;

2- dans le domaine de l'édition ; la DDF reprend les activités d'édition d'ouvrages de la DJO pour le compte des administrations (pour la Cour des Comptes, par exemple), tandis que des co-éditions sont lancées (notamment les guides « droits et démarches ») ;

3- dans le domaine de la diffusion ; la DDF reprend la diffusion des codes, ouvrages, recueils et conventions collectives édités par la DJO sur la plateforme technique d'Aubervilliers ;

4- dans le domaine de l'informatique ; un schéma directeur informatique commun est lancé pour 2006.

Simultanément, en mai 2005, le SGG a demandé à M André Barilari, inspecteur général des finances et président du comité interministériel des programmes, une étude sur le cadre budgétaire des deux directions en vue de permettre l'inscription de leur budget dans une mission unique.

Cette étude, achevée en novembre 2005, évoquait les avantages et inconvénients des différentes formules possibles en regard des dispositions de la loi organique (LOLF) : suppression ou extension du budget annexe, création d'un opérateur (EPIC ou EPA).

Après évocation avec les directeurs, le SGG a ensuite demandé, en avril 2006, à M Rémi Bouchez, conseiller d'Etat, d'examiner les questions juridiques que pouvait soulever la réunion des deux directions dans un budget annexe commun.

Dès la remise du rapport en juin 2006, les deux directions ont préparé la mise en oeuvre juridique, budgétaire et comptable du budget annexe commun pour le 1er janvier suivant, conformément au rapport de M. Bouchez.

Les tableaux d'équilibre et de présentation des crédits et dépenses du nouveau budget annexe ont été arbitrés en juillet 2006 pour le PLF 2007. Le décret instituant des « redevances » pour les services rendus par la DDF a été signé le 3 octobre 2006. La loi de finances pour 2007 a clos le compte de commerce de la DDF et le budget annexe de la DJO et ouvert le nouveau budget annexe intitulé « Publications officielles et information administrative » (article 35).

A la suite de la réunion du conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007, confirmant les missions des deux directions, la question de l'organisation des 2 directions a été relancée et le SGG a demandé le 25 février 2008 aux deux directeurs d'établir un projet stratégique commun et de « définir les fonctions et les activités de l'entité nouvelle qui se substituera aux Journaux officiels et à la Documentation française ».

La création d'une « agence de service public » est envisagée, afin de bénéficier d'une plus grande liberté de gestion, d'assumer des responsabilités accrues et d'adopter un mode de gouvernance favorisant la réflexion stratégique, tout en demeurant au sein de l'Etat.

Il est prévu de soumettre ce projet à un comité d'experts présidé par le SGG, puis aux représentants du personnel, avant d'être soumis au Premier ministre.

Contrairement aux choix de privatisation effectués dans certains pays européens, l'enchaînement de ces rapports, puis la création du budget annexe commun et aujourd'hui les décisions du conseil de modernisation ont pour effet de conserver un cadre public aux activités modernisées d'édition, de diffusion et d'information de la DJO et de la DDF

Proposition non satisfaite : des retours sur expérience des administrations étrangères sont de nature à améliorer le fonctionnement interne de la Documentation française, qui dispose par ailleurs des services dédiés dans son organisation interne.

Proposition 18 : Atteindre l'objectif de mise en ligne de l'ensemble des rapports publics sur la Bibliothèque des rapports publics, conformément à l'objectif fixé par la circulaire du Premier ministre du 28 janvier 1999.

Lors du contrôle effectué en 2002, le rapporteur avait examiné le fonctionnement de la Bibliothèque des rapports publics (BRP), créée par la circulaire du 28 janvier 1999, les résultats de consultation gratuite sur internet par les usagers et s'était inquiété de l'exhaustivité de la collecte des rapports.

La collecte des rapports publics et leur consultation gratuite sur les sites de la Documentation française ont continué de progresser depuis cette époque.

Le nombre des rapports mis en ligne chaque année et le nombre de téléchargements se sont ainsi élevés à :

2007 : 726 rapports : 1.018.096 téléchargements

2006 : 956 rapports : 1.051.927 téléchargements

2005 : 702 rapports : 1.032.060 téléchargements

2004 : 573 rapports : 964.540 téléchargements

Au total, ce sont quelque 5.300 rapports qui sont disponibles sur la BRP, dont 77 % ont été effectivement consultés en 2007.

Afin de s'assurer de l'exhaustivité de la collecte, plusieurs agents du département de l'information publique (DIP) assurent - à partir de la presse, des sites internet ministériels et des dépêches d'agences - une veille permanente sur les commandes et annonces de rapports et tiennent en commun un tableau qui fait l'inventaire de tous les types de rapports.

Peu de rapports officiels (moins d'une vingtaine par an) échappent ensuite à la collecte systématique, qui est effectuée au sein du département, et le nombre de rapports collectés chaque année (cf. ci-dessus) atteste de l'importance de ce travail ; soit 2 rapports collectés par jour en 2007.

Si certains rapports peuvent échapper à la vigilance de la Documentation française, certains rapports ne sont - volontairement - jamais rendus publics ; peu de rapports commandés par des ministres, mais plutôt des rapports de services d'inspections.

Le département a établi une liste de ces rapports non encore collectés (cf. infra), bien qu'ils aient été annoncés par la presse ou les ministères eux-mêmes, afin d'illustrer les difficultés de collecte rencontrées, le plus souvent pour des raisons de confidentialité ou de report sine die. Mais il s'agit d'une très faible fraction des rapports mis en ligne.

En conclusion, on peut mentionner que, depuis 2005, l'objectif de mise en ligne de l'ensemble des rapports publics a été atteint chaque année à plus de 97 %.

La Bibliothèque des rapports publics est accessible directement sur les sites :

www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports/

www.vie-publique.fr/

Grâce à une indexation documentaire, on peut trouver facilement un rapport dans la BRP par le nom de son auteur, par thème, par année de parution et par mot-clé.

Une lettre numérique bimensuelle signale les nouvelles mises en ligne aux internautes intéressés. Cette lettre compte plus de 33.000 abonnés.

LISTE DE RAPPORTS NON DISPONIBLES SUR LA BRP

Rapports officiels

2007

Rapport Benamou sur l'audiovisuel extérieur ;

Rapport Bentolila sur l'école maternelle ;

Rapport Chassigneux sur la profession de taxi ;

Rapport Montagné sur les personnes mal voyantes ;

Rapport Copé sur la modernisation du travail parlementaire ;

2006

Rapport Emmanuelli / Landrieu sur l'hébergement d'urgence des travailleurs en situation de précarité en Ile-de-France et à Paris ;

Rapport Gal sur les anciens combattants en Afrique du Nord ;

2005

Rapport Sabeg sur le contrat intermédiaire pour les licenciés économiques ;

Rapport Mécheri sur les jeunes et l'information sur le logement ;

Rapport Dintilhac sur une nomenclature des préjudices corporels ;

Rapports de services d'inspection

(Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales...) :

2008 : Aides au redressement des hôpitaux

2007 : La tarification de l'infrastructure ferroviaire

2006 : Les réseaux de santé ; La réforme du barème des cotisations des entreprises

2005 : Les pratiques d'externalisation, de sous-traitance et d'emploi intérimaire

2004 : Les foyers de travailleurs migrants à Paris

Proposition satisfaite, qui témoigne de la pleine prise en compte par la Documentation française des nouveaux moyens de communication.

Proposition 19 : Garantir le respect du caractère limitatif des crédits de personnel de la Documentation française en procédant à des dotations suffisantes en loi de finances initiales sur le chapitre 31-05 du budget des services du Premier ministre.

Il convient de rappeler que depuis sa création en 1979, le compte de commerce supportait indirectement une fraction des dépenses de personnel contractuel de la Documentation française (DDF). Ces dépenses de « personnel de production » (dédiées aux activités commerciales) étaient « évaluées » chaque année au chapitre 2 du compte de commerce, sans être limitatives, et trouvaient leur équivalent au chapitre 31-05 des Services du Premier ministre ; ce chapitre n'étant toutefois pas doté de crédits.

Au 1er janvier 2003, la DDF disposait de 407 emplois budgétaires, dont 170 emplois identifiés au chapitre 31-05 (près de 42 % du total). A la suite des titularisations des années 1983-1984, on dénombrait 80 emplois de titulaires et 90 emplois de contractuels.

Les Services du Premier Ministre faisaient chaque mois l'avance des crédits et les consommations réelles étaient remboursées chaque mois par le compte de commerce, via l'agence comptable centrale du Trésor et un mécanisme classique de « rétablissement de crédits » au chapitre 31-05.

Les dépassements constatés, lors du contrôle de 2002, par la commission des Finances du Sénat pour les années 1996, 1997 et 1998 avaient été occasionnés chaque fois, non par une insuffisance de dotations, mais par des délais de remboursement des dépenses par le compte de commerce et de rétablissement des crédits au budget des SPM en fin d'exercice.

Devant l'impossibilité de réduire les délais comptables successifs de rétablissement de crédits entre le compte de commerce et le chapitre 31-05, la difficulté avait été résolue dès l'année 2000 par l'adoption d'un dispositif de versements de provisions mensuelles et d'un solde en fin d'année, avec une procédure plus rapide.

Il n'y a pas eu ensuite de dépassement et notamment pas sur la période 2004-2007, couverte par ce nouveau contrôle du Sénat.

Le nombre d'emplois autorisés au chapitre 31-05 a été diminué à 140 au 1er janvier 2004, dans le cadre du plan de consolidation.

Le chapitre 31-05 a été ensuite supprimé pour l'exercice 2006 lors de la globalisation des dépenses de personnel de la Documentation française au sein du « BOP soutien » des SPM. Le nombre d'emplois autorisés a été ramené cette même année à 134 ETPT ; le remboursement au « BOP soutien » s'effectuant en 2006, suite à un changement de la nomenclature, à partir du chapitre 34 du compte de commerce.

Pendant les années 2003 à 2005, les dépenses réelles de « personnel de production » ont connu une diminution importante, liée à la suppression de 30 emplois au chapitre 31-05 en 2004, conformément au plan de consolidation.

Les dépenses remboursées par le compte de commerce ont ainsi diminué de 5,316 M€ en 2003 à 5,054 M€ en 2006, soit une diminution de 4,9 % (hors cotisations au CAS pensions).

Cette même année 2006, 8 emplois ont été supprimés et les dépenses de personnel de la Documentation française supportées par le budget général se sont élevées à 12,857 M€ (hors CIRA).

Le compte de commerce ayant été clôturé fin 2006, l'ensemble des charges de personnel de la Documentation française et des Centres interministériels de renseignement administratifs ont été transférées au nouveau Budget annexe des publications officielles et de l'information administrative (BAPOIA) en 2007, soit une masse salariale d'environ 21 M€ (dont les anciens « personnels de production ») et une économie de quelque 16,7 M€ au titre 2 des SPM par rapport à 2006.

9 emplois ont été supprimés en 2007, dont 6 du périmètre DDF et 3 emplois des CIRA (transférés à la DSAF).

Les dépenses du titre 2 se sont élevées à 20,598 M€, à comparer avec le plafond de crédits de 21,165 M€ (-567 K€), d'une part, et avec le montant des dépenses 2006 « reconstitué » de 20,714 M€ (-116 K€), d'autre part.

A périmètre comparable (CIRA inclus), cette diminution des dépenses de personnel est symbolique des efforts de réduction d'effectifs consentis depuis l'activation du plan de consolidation (moins 50 emplois sur 5 ans, représentant une diminution de 12,3 % des effectifs).

Cette diminution des dépenses de personnel s'explique en grande partie par le non remplacement d'une dizaine de départs en retraite (entre la mi 2006 et la mi 2007) et des vacances d'emploi temporaires en 2007. Ainsi, les effectifs ETPT réels en 2007 représentent 92 % du plafond de 415 emplois (contre 93 % en 2006).

Par ailleurs, à la suite de la mise en oeuvre d'un système spécifique de « paie à façon », certaines cotisations pour les personnels détachés (environ 6 % de l'effectif des agents titulaires) n'ont pas été réclamées avant le 31 décembre et seront payées en 2008.

La prévision budgétaire initiale pour 2008 s'élève à 21,740 M€ de dépenses au titre 2 pour un total de crédits ouverts fixé à 21,870 M€.

7 emplois supplémentaires sont supprimés, ramenant l'effectif total à 408 ETPT.

Proposition satisfaite.

Proposition 20 : Assurer le fonctionnement continu du Comité des publications

Le sénateur François Marc avait relevé l'absence de réunions du Comité des publications pendant plus d'un an en 2004. Cette situation s'expliquait par la vacance du poste de président.

La nomination de Monsieur Jean-Pierre Leclerc, conseiller d'Etat, par arrêté du 21 mars 2005, comme président du Comité des publications, a permis de relancer les activités de cette instance placée auprès du Secrétaire général du gouvernement, et dont la Documentation française assure le secrétariat et la logistique.

Entre 2005 et 2007, le Comité des publications s'est réuni à la Documentation française six fois en 2005, 8 fois en 2006 et 4 fois en 2007. Son activité s'est orientée autour de trois thèmes :

- l'émission d'avis sur les demandes dont il était saisi ;

- l'examen de la politique éditoriale des administrations et établissements publics ;

- l'inventaire des publications et la base de données Safranc.

I. Le Comité a examiné 37 dossiers (2005), 41 dossiers (2006) et 9 dossiers (2007) de demandes d'avis pour des publications émanant de ministères et de chambres consulaires.

Le Comité a observé en 2007 une baisse brutale du nombre de dossiers de demande d'avis (9 dossiers en 2007 contre 41 en 2006). Les éléments d'explication sont divers.

D'une part les chambres consulaires ont fini de régulariser leur relation avec le Comité. D'autre part, les avantages postaux qu'obtenaient les publications administratives ayant été réduits, celles-ci ont tendance à ne plus déposer de dossier auprès de la CPPAP. Par conséquent, elles n'éprouvent plus la nécessité d'avoir l'avis du Comité pour obtenir un numéro de commission paritaire.

Enfin, les élections présidentielle et législatives, le redécoupage des périmètres de certains ministères, la réforme de l'Etat, la révision générale des politiques publiques, la mise en place de la LOLF, ont également fortement contribué à cette baisse.

Une lettre de présentation du Comité des publications, de ses activités et des obligations des ministères et des établissements publics a été envoyée début juillet 2007 à tous les nouveaux directeurs de Cabinet des ministères.

Le Comité des publications a tenu informé Monsieur Lasvignes, Secrétaire général du gouvernement, de ces courriers. Il a également appelé son attention courant mai 2007 sur l'intérêt d'une mise à jour de la circulaire concernant les activités du comité, qui ne prennent pas suffisamment en compte les publications électroniques alors que l'on observe une montée en puissance de celles-ci.

Le Comité a rempli le rôle que lui attribue le décret n°98-752 du 27 août 1998, et formulé des avis et observations sur les coûts et les conditions de réalisation des publications, les modalités de leur diffusion, les publics visés, la présentation, la publicité et les obligations à respecter.

Le Comité des publications a défini sa position vis à avis des publications émanant des établissements publics scientifiques, culturels et professionnels et, provisoirement, le périmètre de ses compétences vis-à-vis des publications électroniques.

II. La présentation des politiques éditoriales des administrations et des établissements publics

Dans le cadre de sa mission de coordination des politiques éditoriales, le Comité a entendu les responsables de différents ministères, services ou établissements publics, soit pour l'examen de leur politique d'ensemble, soit à l'occasion d'une nouvelle publication.

Dans le premier cas le Comité a entendu :

- Monsieur J.-F. Bureau, directeur de la Délégation à l'information et à la communication du ministère de la Défense ;

- Monsieur J.P. Biarrotte-Sorin, rédacteur en chef de la revue Civique et représentant le Département de la communication du ministère de l'Intérieur ;

- Monsieur Ph. Poncet, responsable de la commercialisation du service des éditions du musée du Louvre ;

- Monsieur P. Vallaud, directeur des éditions de la Réunion des musées nationaux ;

- Monsieur B. Giroux, responsable de la communication de l'Assemblée des Chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI), Madame C. Brechet, responsable de la revue L'interconsulaire, Monsieur J.-M Lathière et Madame P. Renoul, chargés de mission auprès des Chambres de commerce et d'industrie et auprès des Chambres de métiers, ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie (Direction de l'action régionale et de la petite et moyenne entreprise).

- Monsieur Th. Mourier, responsable du secteur des éditions de l'Institut de recherche pour le développement ;

- Monsieur Y. Coquin, chef du service prévention programmes santé et gestion des risques et Madame C. Haas, chargée de communication, Direction générale de la santé ;

- Monsieur Th. Saint Aubin, adjoint au chef de Bureau de la politique éditoriale du ministère de la Justice, service central de l'information et de la communication ;

- Monsieur J.-F. Bureau, Délégué à la communication, ministère de la Défense ;

- Monsieur B. Monterola et Monsieur St. Sandre, délégation à l'information et à la communication et département des médias, ministère de l'Agriculture et de la pêche ;

- Monsieur Bruno Trégouët et madame Françoise Nirascou de l'Institut français de l'environnement ;

- Monsieur Pascal Florentin (délégué adjoint), madame Corinne Gonthier (responsable du département de la communication),

- Madame Houria Khaldi(assistante) de la Délégation interministérielle à la ville.

Au cours de ces auditions le Comité des publications a pu constater et encourager la volonté de maîtriser la prolifération des publications, en les contrôlant, en mutualisant les compétences, en centralisant les marchés publics.

La montée en puissance de l'internet et de l'intranet a orienté la politique éditoriale en fonction de ce nouveau support de communication (réduction du nombre de publications papier, enrichissement de l'offre internet, mise en place de publications électroniques).

Le Comité a également reçu Madame M. Levy-Rosenwald, médiateur de l'édition publique, venue présenter son rôle, ses missions et ses activités.

III. L'inventaire des publications et la base de données Safranc

La circulaire du 22 décembre 1998 précise que le Comité des publications tient un inventaire permanent des publications (périodiques et collections) établi à partir des avis émis, des déclarations reçues et des rapports annuels des départements ministériels sur leur politique éditoriale. Cet inventaire prend également en compte les publications émanant des services et établissements exerçant statutairement une activité éditoriale. Le secrétariat du Comité des publications tient à jour cet inventaire.

Ainsi, la base de données Safranc, qui recense les publications en série (collections et périodiques) émanant des administrations centrales et déconcentrées et des établissements publics nationaux, a été entièrement reprise de manière à permettre une gestion plus facile et plus souple de celle-ci. Après remise à plat des rubriques, le secrétariat du Comité des publications a commencé à alimenter la nouvelle base de données d'environ 150 notices des publications ayant demandé un avis depuis 2002 et des publications périodiques éditées ou diffusées par la Documentation française. Puis le secrétariat du Comité a enregistré les retours d'un questionnaire envoyé à toutes les administrations et établissements publics administratifs.

Actuellement la base recense 580 publications.

Le secrétariat travaille au projet de mise en ligne des données concernant les publications administratives, courant 2008, sur le portail de la Documentation française. Tout citoyen pourra alors avoir accès gratuitement aux informations bibliographiques sur ces publications, en interrogeant au nom de l'administration ou de l'établissement public, au titre de la publication ou au thème dominant de la publication.

En 2008, sont membres du Comité des publications présidé par Jean-Pierre Leclerc :

G. Pelletier (Direction du Livre et de la Lecture) ; G. Canceill (Insee) ; F. de Battista (CPPAP) ; A. Rostaing (Direction des Archives nationales) ; G. Gony (CNDP) ; A. Paoli (Imprimerie nationale) ; J.-M. Deu Klausner (SIG) ; B. Boulley (La Documentation française) ; J.-P. Biarrotte-Sorin (ministère de l'Intérieur) ; Ch. Lupovici (Bibliothèque nationale de France) ; G. Dauphin (Direction du Budget) ; G. Bourda (Direction des Journaux officiels).

La responsable du secrétariat du Comité est Brigitte Gorce.

Proposition satisfaite, la réponse fournie étant particulièrement détaillée.

Proposition 21 : Respecter les délais de passage à une nouvelle comptabilité analytique au plus tard début 2005.

La Documentation française a commencé le paramétrage de l'infocentre de la nouvelle comptabilité analytique au début de l'année 2005.

L'exercice 2005 a permis de faire fonctionner une maquette du nouveau dispositif à partir de laquelle un nouveau référentiel des coûts complets des activités a été publié à la fin de l'automne 2006.

L'extraction des données comptables et de chiffre d'affaires a été améliorée en 2006 et 2007 et l'automatisation des procédures de répartition des charges directes et indirectes a été achevée en 2007, permettant une restitution des coûts complets 2006 des activités en septembre 2007.

Les années 2006 et 2007 ont été doublement importantes pour les travaux de comptabilité analytique de la Documentation française, car l'on a assisté, d'une part, à un changement important du périmètre des activités marchandes, avec la prise en diffusion des codes, brochures et conventions collectives des Journaux Officiels, et, d'autre part, à l'automatisation accrue des nouvelles procédures de répartition des charges.

Fondée sur la méthode des coûts complets, recommandée par le Conseil national de la Comptabilité, et ayant pour but « d'analyser les coûts des différentes actions du programme », comme prévu par la LOLF, la nouvelle comptabilité analytique permet de mesurer de façon assez précise l'allocation de l'ensemble des ressources aux différentes activités, telles que les activités des différents services documentaires, la production et la diffusion des sites internet, les activités éditoriales pour compte propre (revues et collections d'ouvrages), les développements de la formation en ligne, ainsi que les prestations de services dans les domaines de l'édition et de la diffusion des publications administratives.

Pour l'année 2006, toutes les dépenses du budget général et du compte de commerce ont été traitées, à l'exception des dépenses des CIRA (qui le seront pour l'exercice 2007).

La mise en oeuvre du cahier des charges de la nouvelle comptabilité analytique et le développement d'un infocentre ont été réalisés en interne (MCGCI et DSI). Après les travaux sur l'année 2005, servant de « référentiel », l'étude des coûts complets des différentes activités en 2006 permet de retracer et confirmer financièrement des évolutions notables par rapport aux années précédentes et de renouveler l'analyse économique des différentes activités, tant « marchandes » que « non marchandes ».

Le tableau ci-après, à la fin de la présente annexe, restitue l'analyse des coûts 2005 et 2006 par activités.

Grâce à la progression du chiffre d'affaires pendant l'année 2006, les équilibres financiers des activités marchandes ont été améliorés. Cette évolution est favorisée par des économies d'échelle et par une répartition des coûts fixes (promotion, facturation, expéditions) et des coûts de structure (encadrement et soutien) sur un plus grand nombre de produits. Combinée à une bonne maîtrise des dépenses, cette évolution permet une amélioration de la « couverture » des différentes activités de diffusion des publications administratives au sens large, qu'il s'agisse des activités de vente des publications éditées par la Documentation française pour le compte des administrations (ou seulement diffusées), des publications d'autres éditeurs publics ou internationaux distribuées en France ou de publications à caractère administratif simplement revendues dans les librairies de la DF.

Tandis que les activités de formation en ligne sont équilibrées, sans aucune subvention, la progression générale du chiffre d'affaires permet également une amélioration de l'équilibre des activités de prestations de services, notamment des prestations d'édition, ainsi que des activités de routage.

Ces travaux analytiques ont été transmis en octobre 2007 au Secrétaire général du Gouvernement et serviront à la direction, en tant qu'outil d'aide à la décision, dans le cadre des orientations de révision des politiques publiques données aux services du Premier Ministre.

Les travaux de comptabilité analytique seront poursuivis et améliorés en 2008, dans la durée, afin d'affiner les mécanismes et clés de répartition des charges directes et indirectes, pour les rapprocher au plus près de la réalité des opérations et prestations, du temps passé à les réaliser, et des « échanges réciproques » entre services.

Les procédures automatiques mises en oeuvre dans l'infocentre permettront un gain de temps supplémentaire pour la reddition de la comptabilité analytique de l'exercice 2007.

Proposition satisfaite.

Proposition 22 : Etablir des objectifs et des indicateurs de performance fondés sur la part des ouvrages de l'administration publiés par la Documentation française

Il n'est pas aisé de mesurer la part des ouvrages de l'administration publiés par la Documentation française. Le document statistique le plus fiable est, chaque année, le rapport que publie le Médiateur de l'édition publique, mais ce rapport n'a donné le nombre de livres publiés que pour l'année 2006 (celui de 2005 ne distingue pas entre livres et cartes). En outre, il est publié après un délai trop long pour servir à la création d'un indicateur de performance permettant une réactivité optimale.

Le rapport qui a été publié fin 2007 pour l'année 2006 a cependant permis de fournir les éléments comparatifs de la présente réponse. Il est disponible sur la Bibliothèque des rapports publics.

Sur 2.837 livres recensés par la médiatrice de l'édition parmi la production des 63 éditeurs publics ayant répondu au questionnaire annuel pour 2006, la Documentation française (DDF) en a édité 274.

Si l'on soustrait les 33 ouvrages que la DDF a édités pour compte propre, le nombre d'ouvrages édités pour les administrations commanditaires s'élève à 241 livres, soit 8,5% du total des livres recensés par la médiatrice en 2006.

Le nombre de nouveautés éditées par la DDF pour les administrations avait sensiblement progressé en 2006 par rapport à 2005, passant de 161 ouvrages à 206 ouvrages, soit une progression de 28 %.

Cette part de 8,5 % du total des livres recensés par la médiatrice peut apparaître comme relativement faible, mais il va de soi que la Documentation française n'a pas vocation à devenir indistinctement l'éditeur de toutes les administrations et qu'elle remplit son rôle en bonne intelligence avec les six autres éditeurs institutionnels.

Par rapport aux circulaires de 1998 et 1999 sur l'édition publique, il convient de signaler la lettre du 24 mars 2005 envoyée par le Premier ministre, M. Raffarin, à tous les membres du gouvernement pour leur demander de mettre fin aux activités d'édition dans les administrations et établissements publics sous tutelle, pour les confier aux 7 éditeurs publics institutionnels ou aux éditeurs privés.

La lettre précise également que, par rapport aux éditeurs institutionnels « spécialisés », la Documentation française « a vocation à éditer les documents d'information générale et de vulgarisation ».

Cette lettre a indéniablement contribué à l'augmentation du nombre d'ouvrages édités pour les administrations en 2006. Cette augmentation s'est poursuivie en 2007 avec 230 nouveautés.

Ce résultat situe la DDF comme l'un des premiers éditeurs des autres administrations, du fait que beaucoup parmi les 63 éditeurs ayant répondu à la médiatrice éditent pour leur propre compte ou pour le compte d'universités ou de laboratoires.

Faute de pouvoir s'appuyer chaque année avec certitude sur les données de la médiatrice de l'édition publique et de pouvoir mesurer de façon fiable (en « parts de marché ») la progression de son rôle d'éditeur pour le compte des administrations, la Documentation française vise cependant un objectif voisin qui est d'assurer une progression de la diffusion des publications qu'elle édite (cf. objectif n° 3, page 54 du « bleu 2008 »).

A cet objectif de performance est associé un indicateur complexe, qui vise à mesurer « l'attractivité commerciale » des publications éditées, tant pour compte propre que pour le compte des administrations. Etabli pour la première fois en 2004 (base 100), cet indicateur a fortement progressé en 2005 (indice 122), sous l'effet des records de vente du « Petit guide de la Constitution européenne », avant de diminuer en 2006 (indice 84) et en 2007 (indice 80).

Cette moindre performance semble liée à une situation assez paradoxale. Alors que le nombre des publications éditées pour les administrations progresse et que les résultats de vente des publications propres de la DF confirment leur attractivité auprès du public (parfois au prix d'un renouvellement plus rapide des parutions et des nouvelles éditions), il apparaît que l'attractivité moyenne des publications éditées pour les administrations diminue, ainsi que les tirages.

Pour expliquer cette situation, les responsables de la Documentation française mettent en avant, en bonne logique, la concurrence que les ressources internet gratuites font à l'édition publique et la faible commercialité de certains titres.

Ces résultats nourrissent les réflexions de la direction sur le développement accru du conseil éditorial, sur une plus grande sélectivité de l'édition de livres imprimés pour les administrations et sur un recours accru à l'édition numérique, lorsque le segment du public concerné est trop étroit pour justifier l'impression d'un ouvrage.

Ces évolutions sont au coeur des enjeux de « modernisation » auxquels doit répondre la Documentation française.

Voir également les éléments de réponse complémentaires, fournie à la fin de la présente annexe.

Proposition partiellement satisfaite.

Proposition 23 : Etablir le prix de vente des publications sur la base de l'équilibre financier à atteindre, compte tenu des informations fournies par les fiches-produits

La Documentation française a continué d'utiliser les renseignements collectés pour les fiches-produits, établies sur le modèle de la circulaire du 9 décembre 1999, créant la fonction de médiateur de l'édition publique et précisant les modalités de développement de la comptabilité analytique chez les « éditeurs institutionnels ».

Jusqu'au démarrage de l'infocentre de la nouvelle comptabilité analytique, le département des Editions a combiné l'utilisation de ces fiches - pour fixer le prix de nouvelles publications de nature et formats comparables - avec la méthode du coefficient multiplicateur déjà couramment utilisée antérieurement par les éditeurs.

Cette méthode consiste à appliquer un coefficient par rapport aux coûts d'édition pour fixer le prix de vente en couvrant les frais de diffusion et distribution. Ce coefficient est généralement de 4 fois le coût d'édition.

Il est tenu compte également du mode d'impression et du temps passé par les différentes équipes du département (dont les coûts internes ont été étudiés de manière approfondie et revalorisés à l'automne 2006).

La méthode est appliquée de façon pragmatique afin d'atteindre l'équilibre financier au cas par cas, tout en préservant la possibilité de cas particuliers, à la demande expresse des administrations commanditaires 22(*).

A titre d'information, le prix de vente médian des publications s'établit à 14,22 € HT pour les publications 2005 à 2007, vendues en 2007, soit un prix qui intègre, à de rares exceptions près, l'ensemble des coûts complets des publications, tant en matière d'édition que de diffusion et une marge d'exploitation. Le prix du « panier » des revues DF par abonnement a été relevé de 3,3 % entre 2004 et 2007.

Pour ses propres collections, la Documentation française prend grand soin d'adapter la présentation et le tirage des publications, ouvrages et périodiques, au choix des prix de vente, modulés en outre en tenant compte du marché existant et, le cas échéant, de publications comparables, sinon concurrentes.

A l'occasion de la fixation du tarif 2007 des périodiques, les nouveaux prix choisis par la Documentation française ont été soumis à l'examen de la Mission d'organisation des Services du Premier ministre (MOSPM), qui avait exprimé la même préoccupation d'équilibre financier, en apportant tous les éléments de coûts directs et indirects demandés par celle-ci.

Proposition satisfaite.

Proposition 24 : Renforcer le contrôle interne de gestion pour garantir la cohérence entre les objectifs stratégiques et le pilotage opérationnel

1) Les évolutions récentes de l'organisation comptable

Depuis janvier 2007, toutes les activités de la DDF sont retracées au sein du programme 622 «Edition publique et information administrative» du Budget Annexe commun DDF/DJO.

Le compte de Commerce qui retraçait jusqu'au 31 décembre 2006 les opérations industrielles et commerciales a été clôturé et le Budget général des SPM ne supporte plus les activités de service public, ni les rémunérations des agents.

De plus, en 2007, la DDF a intégré dans son périmètre budgétaire et comptable les centres interministériels de renseignement administratif (CIRA) et le renseignement téléphonique « Allo 39-39 ».

Il résulte de ces nouvelles dispositions une importante simplification et une meilleure visibilité, qui sont le socle de la qualité et de la sincérité comptables (voulues par la LOLF) et qui marquent la fin de la « dualité budgétaire et comptable », qui avait donné matière à de nombreuses critiques (notamment de la Cour des Comptes) depuis plus de 10 ans.

Un nouvel applicatif budgétaire et comptable unique permet de gérer depuis le 1er janvier 2007 l'ensemble de ces opérations ; il s'agit d'une version adaptée du précédent progiciel Yole-Cotre, retenue par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM).

Le CBCM est l'agent comptable des 2 programmes au sein du budget annexe et veille au respect de l'équilibre financier pour l'ensemble des opérations.

Depuis le 1er janvier 2008, les deux agences comptables secondaires de la DDF et de la DJO sont supprimées et l'agence comptable unique est implantée rue Desaix, sur le site de la DJO.

2) Le développement du contrôle interne

Dans ce contexte évolutif, la DDF (particulièrement le département des Affaires financières), a été très fortement mobilisée tout au long de l'exercice 2007 afin de garantir le bon fonctionnement du nouveau système budgétaire et comptable.

Les travaux liés au développement du contrôle interne comptable, « pilotés » depuis 2006 par la direction des Services administratifs et financiers (DSAF) en lien aves les services du CBCM, sont passés au deuxième plan, mais vont reprendre en 2008 dans la perspective de la création en 2009 d'un « service facturier » commun à la DJO et à la DDF, placé sous l'autorité de l'agent comptable unique.

La DDF participe au Plan d'action ministériel (PAM) de développement du contrôle interne comptable. Dans ce cadre, un nouveau guide du circuit de la dépense a été diffusé à tous les chefs de département en septembre 2007.

Un autre guide relatif aux procédures de suivi, de gestion et de recensement des stocks de «produits finis» (publications éditées ou diffusées par la DDF) doit être élaboré au cours du printemps 2008, ainsi qu'un organigramme.

A la DDF, le développement du contrôle interne n'est pas centré uniquement sur le champ comptable.

Conçu par la mission de contrôle de gestion et de contrôle interne (créée en février 2004 et rattachée au sous-directeur Administration), le premier plan de contrôle interne, mis en oeuvre avec succès depuis 2004, comportait 3 axes prioritaires (ci-dessous), dont les deux premiers concernaient principalement les activités opérationnelles :

- Maîtriser / fiabiliser le processus de commande auprès des fournisseurs ;

- S'assurer de la réalisation (facturation) du carnet de commandes des clients ;

- Améliorer le recouvrement.

Sur ces 3 axes, des progrès significatifs ont été réalisés. Le département des marchés et des achats a augmenté son expertise juridique, doublé le nombre des marchés de différentes formes et évité les contentieux.

La facturation des compléments de prestations d'édition a été fiabilisée et le suivi rationnalisé.

Le recouvrement, qui constituait un point important pour la réussite du plan de consolidation, a été sensiblement amélioré depuis 2004 (cf. réponse 30).

Le deuxième plan de développement, dont les modalités ne sont pas encore arrêtées, doit intégrer les priorités du plan d'action ministériel, en liaison avec les services du CBCM, les correspondants de la DSAF et les responsables concernés de la DJO (pour les travaux à mener en commun).

Compte tenu de l'implication ancienne de La Documentation française dans les tâches de gestion de ses activités commerciales, de la spécificité du financement de ses dépenses de production par les recettes ainsi dégagées, du développement depuis plus de 20 ans du contrôle de gestion et d'un système propre de comptabilité analytique, la direction de la DDF s'est organisée pour contribuer utilement au développement du contrôle interne.

Ces préoccupations avaient été encore amplifiées après l'audit de sa gestion budgétaire, financière et comptable, dans le cadre du plan d'action mis en oeuvre au cours de l'été 2003.

La DDF est notamment intéressée par la définition concertée d'un dispositif de contrôle interne « partenarial » pour permettre une collaboration optimale entre l'ordonnateur et le comptable, fiabiliser l'ensemble des procédures dans la chaîne de la dépense et simplifier ainsi le rôle du comptable.

Proposition satisfaite.

Proposition 25 : Organiser prioritairement les formations en fonction des objectifs figurant dans le plan de consolidation

Au cours des trois dernières années la Documentation française a mis en place, dans le cadre de la modernisation de ses activités et du redéploiement de ses personnels des formations orientées suivant trois axes principaux :

- l'adaptation au poste de travail (nouveaux arrivants et changement d'affectation) ;

- le développement des qualifications « métiers » ;

- la prise en compte des besoins exprimés par les agents en matière d'efficacité personnelle et professionnelle.

Ainsi 1.594 actions de formations ont été réalisées. Elles représentent 4.148 jours.

L'approche formation par système d'information / domaines a été privilégiée pour mieux répondre aux problématiques du Plan de Consolidation en termes d'objectifs à atteindre et de professionnalisation des personnels.

Elle tend, par ailleurs, à valoriser la synergie des compétences et développer une culture de la performance au sein de l'Institution.

L'encadrement a été formé aux techniques managériales et à la mise en oeuvre de projet (47 actions).

Dans le domaine de la gestion publique, 175 actions ont porté sur les finances, le budget, la comptabilité, les marchés publics et le contrôle de gestion (contrôle interne).

Les Technologies de l'Information et de la Communication (Internet Multimédia) ont fait l'objet d'un effort particulier, on enregistre 225 actions de formation liées à l'impact du numérique sur les activités de la DF.

Les formations « métiers » dans les domaines de la documentation (méthodologie de recherche d'information ou gestion de contenu) et de l'édition (Management de projets éditoriaux, techniques de fabrication, tableau de bord des responsables d'édition) ont permis aux collaborateurs spécialisés de développer leurs connaissances techniques et d'améliorer leur niveau de compétence (238 actions).

L'informatique, dans les domaines de l'ingénierie, des systèmes et réseaux, de la production et de la bureautique représentent 418 actions de formation de mise à niveau et de perfectionnement des équipes. (Personnels informaticiens et utilisateurs)

Elles portent, plus particulièrement, sur la conception et la réalisation d'applications (technologies : Linux, Java, Spip, Indesign, Business Objects, Itil et autres logiciels libres...). Ces applications contribuent directement au renforcement du soutien apporté aux services « utilisateurs » dans leur gestion quotidienne.

Les agents de la DF ont bénéficié, à titre individuel, de 1.579 jours (206 actions) de formations dans le domaine de l'efficacité personnelle et professionnelle (développer son esprit de synthèse, développer son efficacité personnelle, expression orale, gestion du temps, ... apprentissage de langues étrangères).

Proposition satisfaite.

Proposition 26 : Contractualiser dans un cadre pluriannuel les dépenses de la Documentation française relatives au développement des sites gratuits de services publics

1) Le développement des sites internet

Le développement des sites internet s'est poursuivi depuis 2004, bénéficiant en priorité des crédits informatiques accordés dans les budgets successifs.

L'audience du portail de l'administration française « Service-Public.fr » est ainsi passée de 26,4 millions de visites en 2004 à 40 millions de visites en 2007, soit une progression de 51,5 % en 3 ans, supérieure aux objectifs prévus en loi de finances.

A fin 2007, le nombre de pages vues sur ce portail a dépassé le chiffre de 180 millions.

Les 3 dernières enquêtes menées auprès des usagers du site ont indiqué un taux de satisfaction de 97 %.

Une enquête de notoriété menée en décembre 2007 a permis de mesurer que 39 % des français ont déjà entendu parler du portail « Service-Public.fr » et que 17 % l'ont déjà utilisé.

L'audience du portail du citoyen « Vie publique.fr » est passée de 2,9 millions de visites en 2004 à plus de 5 millions de visites en 2007, soit une progression de 75 % en 3 ans.

Le nombre de pages vues sur ce portail s'élève à plus de 19 millions de pages vues en 2007.

L'audience du site « ladocumentationfrancaise.fr » est passée de 3,5 millions de visites en 2004 à plus de 5,9 millions en 2007, soit une progression de 67 % en 3 ans.

Le nombre de pages vues s'élève à plus de 23 millions de pages vues en 2007.

Ces développements se sont accompagnés de nombreuses améliorations sur les sites, tant en termes de performance des accès que de qualité de service à la suite d'une démarche qualité conduite pour Service Public en 2005-2006, dont les préconisations ont aussi été utiles pour le pilotage, par le département des produits internet, des autres sites.

La Documentation française a en outre ouvert un site « Formation-publique.fr » en mai 2006, qui est destiné à faciliter l'accès des agents publics à l'information sur les formations en ligne. Ce site offre à la fois des ressources gratuites et des formations payantes avec, notamment, des formules d'abonnement à des fiches de préparation aux concours administratifs ou de souscription à des « packs » de formation (associant fiches de préparation et devoirs corrigés). Ce site a reçu près de 350.000 visites en 2007 et s'autofinance.

2) Les régulations budgétaires n'ont pas eu d'effets négatifs sur le développement

Les fortes régulations budgétaires que la Documentation française a connu en 2004 et encore en 2005, avec des gels prolongés de crédits entre juin et octobre, n'ont pas eu de conséquences fâcheuses sur le développement des sites, même si plusieurs projets d'amélioration des rubriques existantes et de l'ergonomie pour les visiteurs ont dû être retardés chacun de plusieurs mois.

Le financement du développement des sites gratuits a pu être assuré depuis 2004, avec des crédits quasiment maintenus entre 2004 et 2007, sans subvention exceptionnelle du FIM ou du FRE.

La passation d'un nouveau marché d'hébergement des sites, à l'automne 2004, avait d'abord permis une baisse de ce type de dépenses en 2005 et un redéploiement des crédits sur les projets de développement.

Puis, la globalisation des crédits de fonctionnement en 2006 et l'assouplissement de la régulation ont permis à la Documentation française de mener à bien les projets informatiques prioritaires sans avoir à tenter de les contractualiser dans un cadre pluriannuel.

La transformation du cadre comptable en 2007 et l'intégration des besoins de la DDF dans le budget annexe ont été effectuées très rapidement, à périmètre budgétaire comparable, et n'étaient pas propices à une négociation de perspectives pluriannuelles.

La préparation budgétaire pour le PLF 2009 s'ouvre dans un cadre pluriannuel (2009-2011) et donne lieu à l'expression de besoins de crédits pérennes pour la poursuite du développement des sites internet gratuits de la Documentation française.

La question est d'autant plus d'actualité que le ministre du Budget vient de confier à la DDF la charge d'intégrer le site « Administration 24 heures sur 24 », spécialisé pour les démarches en ligne, dans Service-Public et que des contacts sont pris entre la DGME, d'une part, et la DDF et la DJO, d'autre part, concernant le projet « Mon.Service-Public.fr », pour lequel les besoins de crédits sont sensiblement plus importants.

Les modalités de financement d'un tel projet ne sont pas encore résolues aujourd'hui, notamment en cas de transfert éventuel de la maîtrise d'ouvrage à la Documentation française et de la maîtrise d'oeuvre à la direction des Journaux officiels, dans le cadre du budget annexe.

L'attention de la direction du Budget a été attirée sur cette question, lors du premier rendez-vous budgétaire de février 2008.

Proposition satisfaite, dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques.

Proposition 27 : Etablir des comparaisons de coûts des opérations d'édition et de distribution internes à chaque administration et lorsque ces missions sont confiées à la Documentation française

Le département des Editions de la Documentation française a noué des relations suivies et efficaces avec plus de 200 directions d'administration centrale et services de la plupart des ministères, établissements et organismes publics, dont plus d'une centaine font appel chaque année à ses services et prestations.

En assurant le secrétariat du Comité des publications (cf. réponse 20), la Documentation française reçoit et instruit les demandes d'avis des ministères concernant la création ou la modification de revues périodiques administratives.

Grâce à ses activités de conseil éditorial et de prestations de services, la Documentation française a accès à de nombreux dossiers lui permettant d'appréhender et de comparer les coûts d'édition et de distribution des publications administratives, mais il s'agit le plus souvent de coûts externes et plus rarement de coûts internes, dont les administrations ne font pas fréquemment état.

Pour les 2 activités évoquées ci-dessus, prestations d'édition et secrétariat du Comité des publications, les responsables de département, les chefs de produit, les personnels membres du Comité peuvent exercer pleinement un rôle de conseil éditorial sur la base des éléments qui leur sont communiqués. Ainsi le secrétariat du Comité des publications a mis au point une grille d'analyse des coûts internes et externes d'édition et de diffusion, à remplir par les administrations lors des demandes d'avis qui lui sont présentées. Le Comité a pu observer ces dernières années une prise de conscience plus importante de la maîtrise des coûts de production des publications administratives lors des présentations de leur politique éditoriale par les ministères. Il assiste à un ralentissement des demandes d'avis en 2007, phénomène imputé notamment à la révision générale des politiques publiques.

Le développement de projets de co-éditions depuis de nombreuses années, tant avec des organismes et éditeurs publics qu'avec des éditeurs privés, a permis aussi de comparer les coûts internes de la Documentation française et ceux de ses partenaires éditoriaux.

Une attention particulière est portée à la décomposition des différents coûts exposés lors de l'avancement des projets éditoriaux complexes.

La Documentation française est également partie prenante ou candidate à des appels d'offre pour des marchés d'édition ou de diffusion et a pu approfondir ses connaissances du marché dans le cadre de ces compétitions.

Parallèlement aux diverses conventions passées « hors marché » avec différentes administrations, dont la plupart sont renouvelées depuis plus de 10 ou 15 ans, elle a notamment obtenu en 2006 une « délégation de service public » du Centre intercommunal de gestion de la Couronne d'Ile de France, après mise en concurrence, pour l'édition et la diffusion de plusieurs publications périodiques et ouvrages, ce qui démontre l'attractivité commerciale de ses prestations et la diversité des réponses qu'elle apporte aux administrations, y compris pour l'édition numérique et la complétude de ses canaux de diffusion.

Confrontée, ainsi que ses commanditaires des administrations au développement de l'information sur internet, la Documentation française va mettre au point une offre éditoriale numérique plus large en 2008 et cherche des partenaires, publics ou non, pour partager les risques d'offres numériques payantes, incluant le transformation et le passage à l'édition numérique de certaines de ses propres revues et collections d'ouvrages ou de fascicules.

Proposition satisfaite, confortant le rôle pilote de la Documentation française comme éditeur de référence du service public.

Proposition 28 : Envisager de nouvelles coopérations entre la Documentation française et les Journaux officiels pour la diffusion de leurs publications, en prenant appui sur le réseau commercial de la Documentation française

A la suite du rapport de M. Frédéric Tiberghien menant à bien une réflexion à caractère stratégique sur les missions et positionnements respectifs de la Documentation française et des Journaux Officiels (cf. réponse à la question 17) et sur les conditions d'un rapprochement fonctionnel entre les deux directions, le Secrétaire général du gouvernement avait retenu - en mars 2005 - le domaine de la diffusion comme un des 4 axes prioritaires de coopération entre les 2 directions.

L'instruction était alors donnée à la DDF de reprendre sur la plateforme technique d'Aubervilliers la diffusion des codes, ouvrages, recueils et conventions collectives édités par la DJO (à l'exclusion des périodiques et bulletins d'annonces).

Après avoir été préparée pendant l'été, cette instruction a été mise en oeuvre en novembre 2005 et s'est accompagnée du transfert de 20 personnes de la DJO, dans les services diffusion et promotion de la Documentation française, afin de concourir à l'exécution des tâches transférées à ce service (stockage, facturation, expéditions, promotion, distribution, renseignements).

L'ensemble du fonds d'ouvrages, codes et brochures disponibles avait été intégré au catalogue de la Documentation française au cours de l'automne.

Grâce à des informations d'information et de publicité concertées auprès de la clientèle, le chiffre d'affaires de la vente des publications ci-dessus, éditées par les Journaux officiels, s'est maintenu entre 1,4 et 1,5 millions d'euros en 2006 et 2007, alors même que les conventions collectives sont désormais disponibles gratuitement sur le site internet des Journaux officiels (ainsi que les différents codes).

La relation avec les libraires a été harmonisée et la vente directe aux particuliers, entreprises et collectivités relancée avec les moyens humains ainsi réunis.

La Documentation française et les Journaux officiels travaillent de concert pour développer leur diffusion commune et un nouveau dispositif de gestion de leur « relation client », à l'aide d'un progiciel informatique commun, à compter de janvier 2010.

Proposition en voie d'être satisfaite.

Proposition 29 : À la faveur du rapprochement entre la Documentation française et les Journaux officiels, procéder à des économies d'échelle pour les opérations de renouvellement de l'outil de production

1) Les économies d'échelle pour le renouvellement de l'outil de production

Comme la décision en avait été prise en 2003, dans le cadre du plan de consolidation, les ateliers de fabrication de la Documentation française à Aubervilliers ont été progressivement fermés en 2 étapes, au printemps 2005 pour la photogravure et au printemps 2006 pour l'impression et le façonnage.

Les activités correspondantes, ainsi que 4 agents volontaires, ont été transférées aux Journaux officiels ou sous-traitées, pour les travaux que ceux-ci ne pouvaient pas prendre en charge dans leurs plans de travail hebdomadaires.

L'arrêt de ces activités a pu être effectué sans conflit social et a été facilité par le départ en retraite de 4 autres agents des ateliers en moins de 24 mois.

Des économies d'échelle ont été mesurées dès l'année 2007.

Les agents des ateliers ayant choisi de rester à la Documentation française ont été redéployés dans 3 services : le département des éditions (suivi de fabrication), le département de la diffusion (stockage) et le département des produits internet (travaux de mise en ligne).

2) Le rapprochement ouvre la voie à d'autres économies d'échelle

Le rapprochement entre la Documentation française et les Journaux officiels ouvre la voie à d'autres économies d'échelle.

A la suite du schéma directeur informatique commun aux 2 directions, préparé en 2006, le Secrétaire général du gouvernement a pris la décision de fusionner les 2 départements informatiques à compter du mois de juillet 2008 et de faire mettre en oeuvre d'importants projets en commun, notamment l'intégration des fonctionnalités budgétaires et comptables, d'une part, et le développement des fonctionnalités commerciales et de gestion de la relation client, d'autre part.

Le développement de ces projets communs s'appuie sur le traitement des besoins informatiques grâce à un progiciel de gestion intégré (PGI) commun, Oracle Application, déjà retenu par les Journaux officiels pour certaines activités.

A moyen terme, cet outil de gestion commun permettra des économies d'échelle par rapport au maintien de solutions progicielles distinctes, tandis que la fusion des 2 départements doit permettre de partager les expériences complémentaires acquises, de capitaliser sur leur mise en commun et de favoriser la polyvalence.

Des économies d'échelle sont également attendues du regroupement en une structure commune des 2 agences comptables secondaires du budget annexe. 6 agents de l'agence comptable d'Aubervilliers ont rejoint leurs collègues des Journaux officiels depuis le 15 janvier 2008 et devraient utiliser la même application pour le paiement des factures et le recouvrement en 2009.

Le rapprochement entre la Documentation française et les Journaux officiels ouvre de nombreuses perspectives pour effectuer des achats publics en commun et la passation de nouveaux marchés auprès de différents prestataires.

Tandis que l'intégration des besoins informatiques de la DDF (comptabilité budgétaire, comptabilité générale, gestion commerciale) sera effectuée en 2008 dans le cadre d'un marché piloté par la DJO, le premier marché « commun » concerne l'entretien des menuiseries métalliques, de la vitrerie et des stores.

A moyen terme, les 2 décisions prises par le premier ministre à la suite du 1er Conseil de modernisation des politiques publiques, visant, l'une, à regrouper les 9 centres interministériels de renseignement administratifs en un centre unique et, l'autre, à regrouper la Documentation française et les Journaux officiels dans une « entité commune » - à l'horizon 2010 - devrait permettre de dégager de nouvelles économies d'échelle.

Proposition satisfaite. Vos rapporteurs spéciaux se félicitent que ces opérations aient pu être menées dans un climat social apaisé.

Proposition 30 : Améliorer le taux de recouvrement des créances de la Documentation française, en envisageant une responsabilité des administrations clientes en cas de retards de paiements répétés

De manière constante, on observe une amélioration du taux de recouvrement global sur exercice courant depuis 2004 et jusqu'en 2007 inclus (+ 8,68 points).

Elle est due notamment aux mesures prises conjointement depuis 2006 par les services de l'ordonnateur et ceux de l'Agence comptable afin que le recouvrement des créances dues par les administrations clientes soit mieux soutenu.

C'est ainsi que plusieurs réunions se sont tenues entre les services de la Documentation française et les principales administrations débitrices entre 2006 et 2007, qui ont contribué au déblocage d'un certain nombre de paiements de factures.

Le taux de recouvrement progresse ainsi à partir de 2006 de plus de 21 points.

De plus, des efforts ont été également fournis afin de recouvrer plus rapidement les créances sur exercices antérieurs, dont le montant est passé de 1,442 M€ fin 2003 à seulement 0,282 M€ fin 2007.

Une clause a été introduite dans les nouvelles conventions d'édition et de diffusion passées depuis 2006 avec les administrations commanditaires, qui prévoit un prélèvement d'office sur les avoirs disponibles en cas de retard de paiement et de non réponse aux lettres de relances.

Proposition satisfaite, l'amélioration constatée devant naturellement se poursuivre.

Proposition 31 : Dans le cadre du développement des actions de formation sur internet, envisager d'utiliser les compétences acquises par la Documentation française en matière de formation des fonctionnaires pour disposer de nouvelles ressources propres

La Documentation française était déjà indirectement présente en 2004 sur le marché de la formation par les nombreuses publications qu'elle édite ou diffuse, notamment la collection Formation Administration Concours (FAC) et la collection des Annales du Centre intercommunal de gestion de la petite couronne d'Ile de France (CIGPC).

Le projet de développer une offre de formation en ligne des fonctionnaires est né cette même année. Après avoir entrepris de nouer des partenariats avec les autres acteurs publics dans ce domaine, la Documentation française a eu l'opportunité, au début de l'année 2005, de devenir pilote pour tester la plateforme informatique de formation en ligne « Cybéo », que la DGME venait d'acquérir dans une perspective interministériel (projet Adèle).

En moins de 4 mois, la DDF a repris, testé et mis en exploitation la plateforme, à l'occasion d'un partenariat avec l'Institut d'études politiques de Paris, qui cherchait à élargir le marché des formations à son concours d'entrée.

Cette première expérience réussie a conduit la direction à mettre au point une offre de formation en ligne dans le domaine des préparations aux concours de la fonction publique.

Car, sans prétendre disposer de toutes les compétences en ingénierie pédagogique, la DDF avait déjà une grande expérience de la gestion de bases de données documentaires ainsi que le savoir-faire en matière de diffusion en ligne ; deux compétences indispensables pour un tel projet.

Le plan pluriannuel élaboré par la DDF vise à construire, en partenariat avec diverses institutions publiques et privées, à la fois une offre de formation pour la préparation aux concours administratifs et une offre de formation continue sur les thématiques qui font partie de ses champs d'action.

Sur son site « Formation-publique.fr », la Documentation française propose des modules de formation gratuite et des modules payants. 2 types de produits originaux sont notamment disponibles :

les « fiches concours », qui sont des fiches d'actualité pour la préparation aux concours de catégories A et B, produites par les spécialistes de la DDF, en droit public, culture générale, questions sociales, finances publiques, économie, questions européennes, organisation administrative ;

- les « packs concours », ouverts aujourd'hui pour une quinzaine de concours administratifs, qui associent fiches concours, modules de formation élaborés et devoirs corrigés.

Comme cela avait été évoqué en 2004, le projet de formation en ligne vise non seulement à s'autofinancer, mais à dégager au fil des années des ressources propres supplémentaires.

Le chiffre d'affaires de cette activité s'est élevé à 473.000 euros en 2006 et 583 K€ en 2007, en progression de 23 %. Les recettes ont permis de dégager un excédent d'exploitation dès 2006 (par rapport aux coûts complets mesurés par la comptabilité analytique).

L'objectif de chiffre d'affaires pour 2009 a été fixé à 850 K€, avec un excédent d'exploitation d'environ 100 K€.

Proposition satisfaite.

* 22 C'est ainsi que, à titre exceptionnel, le texte du traité établissant une Constitution pour l'Europe a été mis en vente au prix de 4 euros l'exemplaire en novembre 2004. Certes ce prix correspondait à un coefficient multiplicateur de 4, grâce à l'importance du tirage initial, mais il laissait peu de marge à la Documentation française pour supporter les frais de distribution et imputer 50 % des recettes au compte d'avoirs du ministère des Affaires étrangères, qui finançait l'opération. Seul un volume exceptionnel de ventes en nombre aux libraires a permis d'équilibrer l'opération (plus de 70.000 exemplaires vendus au total).