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La lutte contre la pauvreté et l'exclusion : une responsabilité à partager (rapport)

 

II. LA PAUVRETÉ MONÉTAIRE : UNE APPROCHE À COMPLÉTER

A. LES LIMITES ET VARIANTES

1. Les limites

La mesure de la pauvreté par le revenu, qui traduit de nécessaires choix conceptuels, est contrainte par l'imperfection des sources.

a) Des sources statistiques incomplètes

L'approche monétaire des inégalités se fonde sur l'enquête « revenus fiscaux » (ERF), qui est imparfaite, ce qui explique des divergences avec les résultats obtenus en comptabilité nationale. Cette source est toutefois en cours d'amélioration.

En premier lieu, le champ couvert par l'ERF est celui des ménages.

Ce champ présente deux inconvénients :


· d'une part, il suppose admis que les revenus sont également répartis au sein des ménages, et que le logement constitue bien le critère pertinent d' « unité de vie ». Pour vérifier la robustesse de ces hypothèses, le CNIS a suggéré, dans son rapport précité, de mettre en place une enquête visant à rendre compte :

- des disparités des situations individuelles au sein des ménages

- et de l'impact des liens familiaux hors ménages.


· d'autre part, ce champ d'enquête exclut les personnes ne disposant pas d'un logement (cf. infra), ainsi que celles hébergées en collectivité ou dans des formes particulières de logement. Elle exclut notamment les personnes hébergées en institution, ainsi que les personnes sans domicile. Le champ de l'ERF est ainsi estimé à 98 % de la population de métropole.

En deuxième lieu, l'ERF appréhende mal les revenus du patrimoine, et en particulier du patrimoine financier.

Les revenus sont en effet appréhendés au travers des déclarations fiscales. Y échappent notamment les revenus issus des produits exonérés d'impôt (livrets d'épargne, plans d'épargne en actions). Ceux soumis au prélèvement libératoire ne sont pris en compte que depuis 2002. D'après des estimations réalisées par l'INSEE en 2001, l'ERF collectait alors entre 12 % et 23 % des revenus des valeurs mobilières enregistrés par la Comptabilité nationale. La couverture était meilleure mais n'atteignait que 47 % pour les revenus des patrimoines immobiliers.

Des informations détaillées sur les revenus du patrimoine existent toutefois, grâce aux enquêtes patrimoine de l'INSEE, réalisées environ tous les six ans depuis 1986. Des travaux16(*) ont été menés afin d'introduire les revenus du patrimoine dans l'enquête ERF en 2003, à partir des données recueillies dans le cadre de l'enquête patrimoine 2004. Puisque les revenus du patrimoine sont plus concentrés que les revenus d'activité, leur prise en compte dans les niveaux de vie accroît logiquement les inégalités et, dans une moindre mesure, le taux de pauvreté. L'ajout des revenus du patrimoine absents de la déclaration fiscale accroît le niveau de vie de 3 % pour les individus du premier décile de niveau de vie contre 9,8 % pour le dernier décile. Le rapport interdécile augmente de 3,19 à 3,34 et le taux de pauvreté (seuil à 60 %) passe à 12,7 %17(*) (contre 12 %).

Une amélioration de la prise en compte des revenus du patrimoine doit intervenir lors de la prochaine ERF, à paraître fin 2008 (données 2006). Cette évolution devrait avoir un impact non seulement sur le taux de pauvreté, mais aussi sur les caractéristiques de la population pauvre. Les revenus du patrimoine s'accroissent en effet avec l'âge. En outre, ils sont concentrés chez les travailleurs indépendants et les cadres, et bénéficient plus particulièrement aux individus ayant les revenus hors patrimoine les plus élevés.

En troisième lieu, le montant des prestations familiales, minima sociaux et allocations logement est estimé dans l'ERF à partir de barèmes et de simulations économétriques.

Leur prise en compte sur des bases réelles nécessite un appariement des fichiers des organismes dispensateurs de prestations sociales avec les déclarations fiscales prises en compte dans l'ERF. Le principe de l'appariement consiste à essayer de retrouver les prestations perçues par les individus des ménages de l'enquête Emploi (dont l'ERF identifie déjà les déclarations fiscales). Ce travail est en cours de réalisation.

Par ailleurs, l'allocation personnalisée pour l'autonomie (APA), destinée aux personnes âgées dépendantes18(*) n'est pas prise en compte par l'ERF, ce qui constitue une lacune importante.

Prestations prises en compte par l'ERF

L'ERF évalue les niveaux de vie à partir des données fiscales, transmises par la DGI, et d'estimations des montants de prestations sociales.

Les prestations estimées sont les suivantes :

- Allocations familiales
- Complément familial
- APE (allocation parentale d'éducation) /APJE (allocation pour jeune enfant) / PAJE (prestation d'accueil du jeune enfant, à compter du 1er janvier 2004)
- AES (Allocation d'éducation spéciale)
- ASF (allocation de soutien familial)
- ARS (allocation de rentrée scolaire)
- Minimum vieillesse
- AAH et Complément AAH (allocation adulte handicapé)
- API (allocation parent isolé)
- RMI (revenu minimum d'insertion)
- AL (allocations logement)

Par ailleurs, la prime pour l'emploi est prise en compte.

Source : INSEE

Plus largement se pose la question de l'augmentation de la taille de l'échantillon ERF, qui compte actuellement environ 40.000 ménages.

Une telle évolution aurait un double intérêt :

- d'une part, combinée au recours croissant à des données détenues par les prestataires sociaux, elle permettrait de mieux évaluer les niveaux de vie à l'échelon local ;

- d'autre part, elle permettrait de remonter jusqu'aux causes au moins apparentes, ou directes, du phénomène de pauvreté. L'impact du chômage et celui des politiques de redistribution pourraient être mieux appréhendés.

b) Des limites conceptuelles

La définition du revenu

Le choix de mesurer la pauvreté par rapport au revenu, plutôt que par rapport à la consommation ou aux conditions de vie, résulte de deux considérations :

- en premier lieu, il s'agit de se situer du côté des « causes » plutôt que des conséquences du phénomène de pauvreté, c'est-à-dire d'appréhender le bien-être en termes de capacités (ce qui permet d'éviter la confusion entre pauvreté et ascèse choisie) ;

- en second lieu, il s'agit de remédier aux difficultés de l'observation statistique en mesurant un aspect résumant apparemment tous les autres, plutôt que d'évaluer conjointement toutes les conséquences résultant, en aval, de la situation de pauvreté.

Ce choix du revenu, s'il procède d'une volonté de simplification, soulève néanmoins des problèmes de méthode.

Mesurer la pauvreté en termes monétaires implique l'adoption d'une définition du revenu, ce qui pose des problèmes théoriques. Dans un pays donné, la notion de revenu est pour beaucoup tributaire du système fiscal, ce qui peut poser des problèmes de comparabilité internationale.

Plus généralement, la question se pose de délimiter correctement le revenu monétaire d'un ménage. Faut-il ne déduire que les impôts directement prélevés sur les revenus, ou faudrait-il prendre en compte la fiscalité de façon plus globale et déduire notamment les impôts indirects et les taxes locales ? Faut-il déduire du revenu les dépenses qui lui sont associées, tels que frais de transport, de gardes d'enfants, ou d'assurances obligatoires, susceptibles d'amputer de façon significative le salaire perçu, notamment le second salaire perçu dans un ménage ? Comment distinguer les frais contraints et ceux qui résultent de choix individuels, par exemple en ce qui concerne le logement ?

S'agissant par exemple des impôts indirects (TVA, droits d'accise, TIPP), on peut arguer que leur paiement n'est pour partie pas contraint, puisqu'il résulte de choix de consommation qui n'ont pas à entrer en compte dans le calcul des niveaux de vie. Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue l'effet anti-redistributif relativement élevé de la fiscalité indirecte. La prise en compte de la fiscalité indirecte accroît le coefficient de Gini de 1,3 point, de 0,274 avant à 0,287 après19(*).

Plus largement, se pose la question de l'élargissement de la notion de revenu aux ressources non monétaires qui participent également au bien-être. Parmi ces ressources non monétaires figurent notamment :

- les services collectifs gratuits ou à prix bonifiés, notamment dans les domaines de l'éducation ou de la santé (avec ici un effet contraire à celui qui pourrait résulter de la prise en compte de la fiscalité indirecte, en raison du caractère redistributif de ces services) ;

- le service de logement que s'offrent à eux-mêmes les propriétaires-occupants, mesurable grâce à la notion de « loyer fictif » ;

- plus généralement, la valeur de la production domestique, notamment celle du travail accompli par un conjoint non-occupé, la valeur du temps libre, l'insertion dans un réseau de relations, etc.

La fixation d'un seuil

Au-delà de cette question de définition du revenu, la fixation d'un seuil de pauvreté est également problématique. Le seuil de 60 % de la médiane des niveaux de vie est un seuil conventionnel, « un point arbitraire de la distribution statistique »20(*). Il est arbitraire car on ne peut identifier un seuil traduisant une rupture nette, en deçà duquel l'engrenage qui conduit à la pauvreté apparaîtrait très clairement.

Le choix d'un seuil relatif signifie que ce n'est pas le niveau du revenu qui est l'aspect le plus essentiel, mais sa place au sein de la distribution. De fait, percevoir un revenu moins élevé signifie être exclu d'un certain nombre de biens et services auxquels les autres ont accès.

Il est intéressant de noter que, selon la terminologie européenne, le seuil à 60 % de la médiane est désigné comme « seuil de risque de pauvreté » plutôt que comme seuil de pauvreté. En France, le changement de seuil21(*) ne s'est pas accompagné d'un changement de terminologie. Dans d'autres pays, le seuil à 60 % de la médiane est considéré comme un indicateur de risque de pauvreté, devant être complété par des données sur les conditions de vie (cf infra, concernant l'Irlande et la notion de pauvreté « consistante »).

Le choix de situer le seuil de pauvreté commune une fraction du revenu médian, c'est-à-dire celui en deçà duquel se situe la moitié de la population, a des implications fortes. Le seuil de pauvreté étant, par construction, inférieur au revenu médian, il est impossible que plus de la moitié de la population puisse être pauvre. Des résultats paradoxaux pourraient être observés dans des pays très égalitaires, ayant par conséquent des taux de pauvreté faibles, alors que la pauvreté absolue y serait forte.

En Europe, par exemple, plusieurs pays d'Europe centrale et orientale figurent parmi les pays de l'Union où il y a le moins de pauvres, ce qui pose la question de la pertinence des comparaisons de taux de pauvreté relatifs (cf. infra).

A tout le moins faut-il garder à l'esprit que la pauvreté, telle que mesurée en Europe, est un indicateur des inégalités en bas de l'échelle de distribution des niveaux de vie, et non un indicateur absolu. Il ne permet pas de dire si un pays est « pauvre » ou « riche », mais seulement s'il est « égalitaire » ou « inégalitaire ».

A cet égard, des seuils absolus pourraient être jugés plus proches des représentations que l'on se fait de la pauvreté. Aux États-Unis par exemple, les seuils de pauvreté ont été fixés en fonction d'un niveau de consommation jugé minimal au regard de besoins fondamentaux (cf. encadré). Toutefois, ce type d'approche implique des choix normatifs pour la définition dudit seuil, qui demeure en tout état de cause daté et localisé. Il a pour cette raison été qualifié d' « absolu relatif » ou d' « absolu socio-historique »22(*). Il s'agit là aussi d'un seuil conventionnel, surtout lorsque, comme aux Etats-Unis, il n'a pas été réactualisé depuis 45 ans.

La mesure de la pauvreté aux Etats-Unis

La pauvreté est mesurée aux Etats-Unis selon des modalités prévues par l'Office of Management and Budget (OMB)23(*). Les indicateurs sont publiés par le Bureau du recensement (Census Bureau), sur la base des revenus monétaires après transferts sociaux, mais avant impôts. Ces revenus sont mis au regard de seuils de pauvreté qui diffèrent en fonction de la taille de la famille et de l'âge de ses membres. Il existe ainsi 48 seuils de pauvreté, initialement calculés en 1963-1964 à partir de budgets alimentaires établis par le département de l'agriculture, et de données concernant la part consacrée à l'alimentation dans les budgets des ménages. Les seuils furent définis comme le coût du budget alimentaire minimal, multiplié par trois pour prendre en compte les autres dépenses de biens et services. Ces seuils, géographiquement uniformes, sont révisés chaque année en fonction de l'inflation. Il s'agit donc d'une mesure de la pauvreté « absolue » et « ancrée dans le temps ». Elle est fondée sur l'idée d'un revenu minimum calculé en fonction des besoins, selon une approche initiée, en Angleterre, par B. S. Rowntree en 1901.

Cette méthode est fortement critiquée, principalement pour trois raisons :

- En premier lieu, elle ne permet pas de distinguer entre ménages ayant des besoins différents, en fonction :


· du statut d'activité des individus qui le composent, et notamment de la nécessité ou non de faire garder ses enfants ;


· des coûts médicaux qui varient considérablement entre individus ;


· des écarts géographiques de prix, notamment en matière de logement.

- En deuxième lieu, la révision des seuils de pauvreté en fonction de l'inflation ne permet pas de prendre en compte l'élévation générale des niveaux de vie ;

- En dernier lieu, cette approche ne reflète ni les effets des politiques fiscales, ni ceux des politiques d'aide sociale non monétaire (« noncash benefits ») dans les domaines de l'alimentation, du logement et de la santé.

Nombre de pauvres et taux de pauvreté aux Etats-Unis de 1959 à 2006

Sources : Constance Citro et Robert Michael, « Measuring poverty : a new approach » (1995) ; US Census Bureau, « Income, poverty and health insurance coverage in the United-States : 2006 ».

* 16 « Imputation de revenus du patrimoine dans l'enquête revenus fiscaux : travaux menés pour l'année 2003 à partir de l'enquête Patrimoine », Alexandre Baclet (INSEE), in rapport précité du CNIS (annexe n° 6)

* 17 Cette estimation est réalisée par imputation aux ménages de l'ERF de revenus du patrimoine simulés économétriquement à partir de l'enquête Patrimoine. Les résultats obtenus sont ensuite recalés sur le patrimoine de la comptabilité nationale. Ce recalage est réalisé en multipliant les revenus du patrimoine simulés par le coefficient qui permet de retrouver une masse imputée égale à la masse équivalente de la comptabilité nationale, à taux de détention inchangé. Ainsi les détenteurs voient le montant qu'ils détiennent modifié de manière uniforme, alors qu'on peut légitiment supposer que la sous-estimation est d'autant plus forte que les montants de patrimoine sont élevés.

* 18Allocation créée par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie

* 19 L'impact redistributif des impôts indirects en France, Gérard Forgeot et Christophe Starzec, Economie publique n°13 - 2003/2.

* 20 Marc Fleurbaey, Nicolas Herpin, Michel Martinez, Daniel Verger, « Mesurer la pauvreté » in Economie et Statistique n° 308-309-310 (1997)

* 21 Le seuil à 50 % de la médiane était privilégié en France avant l'adoption des indicateurs de Laeken (cf infra).

* 22 « Bas revenus, consommation restreinte ou faible bien-être : les approches statistiques de la pauvreté à l'épreuve des comparaisons internationales » Daniel Verger in Economie et Statistique n° 383-384-385 (2005)

* 23 Directive 14 de l'Office of Management and Budget (mai 1978). Placé auprès du Président des Etats-Unis, l'OMB a pour principale mission de préparer le budget fédéral.