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Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (rapport)

 

E. REFONDER LES FINANCES LOCALES

1. Renforcer l'autonomie financière des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales subissent depuis quelques années un effet de ciseau entre des charges qui connaissent un taux de progression élevé et des recettes de plus en plus contraintes.

En ce qui concerne les charges, les collectivités financent à la fois les transferts de compétences, leurs propres politiques et les désengagements de l'Etat. En ce qui concerne les ressources, les assiettes des impôts locaux sur lesquelles les collectivités ont une marge de décision rétrécissent au fil des décisions législatives et les dotations en provenance de l'Etat ne peuvent plus connaître de dynamisme en raison du contexte économique et budgétaire national.

Le système français est marqué depuis longtemps par une dualité des financements des collectivités : outre certaines recettes liées notamment à la gestion des services publics, ils se répartissent principalement entre des recettes fiscales, sur lesquelles les collectivités ont plus ou moins d'influence, et des dotations ou concours de l'Etat. Notre collègue Jacques Mézard a d'ailleurs souligné lors de son audition l'inquiétude ressentie par les collectivités territoriales en raison du peu de maîtrise qu'elles avaient sur leurs recettes.

Certains pays européens, peu nombreux (Malte, Irlande), n'attribuent pas de recettes fiscales aux collectivités territoriales, mais en moyenne dans l'Union européenne, les recettes fiscales représentent 47% des recettes totales. La suppression ou la limitation trop forte du pouvoir fiscal des collectivités locales ne semble donc pas justifiée ; elle ne l'est ni par l'histoire française, ni par les comparaisons européennes. Elle aurait également une conséquence forte du point de vue démocratique : un élu pourrait-il mettre en oeuvre la politique pour laquelle il a fait campagne en ne recevant des ressources que de l'Etat ?

Dans ces conditions, il est nécessaire de trouver un nouvel équilibre pour le financement des collectivités locales.

a) Dans leurs relations financières avec l'Etat

En ce qui concerne les transferts de l'Etat, la question revêt deux aspects. D'une part, l'Etat est devenu le premier contribuable local mais il ne peut s'en prendre qu'à lui-même car c'est au travers des exonérations et dégrèvements adoptés au fil des années par le Parlement. Le taux de prise en charge par l'Etat des taxes directes locales a vivement progressé dans le temps pour atteindre globalement 26 % en 2008 : plus de 50 % pour la taxe professionnelle et près de 33 % pour la taxe d'habitation.

La suppression ou la limitation des dégrèvements et exonérations est régulièrement mise en avant comme une simplification et surtout une meilleure responsabilisation des élus locaux face à leurs électeurs - contribuables. Il s'agit aussi de faire disparaître un lien malsain entre les collectivités et l'Etat : cette contribution nationale est invisible pour le contribuable local, ce qui ne peut pas être satisfaisant en termes de responsabilité et de transparence.

A partir de cette solution unanime, la véritable question est de savoir comment répartir la charge - devenue très élevée - entre l'Etat, les collectivités locales et les contribuables : les dégrèvements et exonérations sont estimés à 20,5 milliards d'euros en 2009. L'objectif sera d'autant plus difficile à atteindre que la suppression annoncée de la taxe professionnelle sera peut-être partiellement compensée par de telles dotations.

D'autre part, les dotations de l'Etat n'ont plus qu'un vague lien avec les territoires et sont assez largement forfaitisées : dans la DGF des régions (5,3 milliards d'euros en 2008), 152 millions alimentent la dotation de péréquation ; dans la DGF des départements, les deux dotations de péréquation s'élèvent à 1,3 milliard pour une dotation globale de 12 milliards. Cependant, depuis la réforme de 2004, l'action du Comité des finances locales rétablit progressivement plus de péréquation dans la répartition de la DGF, car il augmente les dotations de péréquation plus vite que les dotations forfaitaires ou de compensation.

Par ailleurs, dans le cadre des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, des sujets plus techniques peuvent être évoqués :

- si les collectivités lèvent l'impôt en décidant, dans certaines conditions, du taux de certaines taxes, c'est l'Etat qui calcule l'assiette. Or, les grandes collectivités auraient les capacités humaines et techniques pour travailler sur les bases d'imposition et assurer ainsi une meilleure et plus juste répartition de l'effort fiscal. Plusieurs collectivités ont ainsi effectué des études sur les bases de taxe professionnelle et ont transmis aux services de l'Etat les résultats de ces « contrôles », ce qui a pu permettre d'augmenter la base d'imposition. De plus, en contrepartie de ce service rendu, l'Etat prélève des frais d'assiette, dont le montant n'est plus négligeable sur les feuilles d'imposition ;

- en outre, l'Etat prélève effectivement l'impôt, en levant également des frais de gestion pour ce service rendu aux collectivités. De même que pour le calcul des bases, certaines collectivités auraient les capacités de percevoir directement le produit fiscal auprès des contribuables ;

- l'Etat tient les comptes du payeur et assure la gestion de la trésorerie des collectivités. Celles-ci ont obligation, sauf condition exceptionnelle, de déposer leurs liquidités au Trésor public, sans rémunération ; la contrepartie de l'Etat est l'avance du produit des impôts locaux par douzième tout au long de l'année, en anticipation par rapport aux versements effectifs des contribuables. Cependant, cette contrepartie est de moins en moins pertinente en raison du développement de la mensualisation du paiement de l'impôt ; de plus, si cette avance n'existait plus, cela poserait un problème de trésorerie uniquement la première année du changement de versement.

Pour autant, cette obligation de dépôt se révèle prudentielle en temps de crise : les collectivités ne pouvant placer leurs fonds sur les marchés ou sur des titres, ne sont pas touchées par des pertes de placements, comme ont pu l'être de nombreuses collectivités américaines ou norvégiennes durant les crises financières.

Enfin, il est évident qu'une refondation des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales ne peut être réalisée sans que ces dernières puissent faire valoir leur position sur la nature, le périmètre et les conditions des obligations mises à leur charge. Une des difficultés principales de l'évolution historique récente réside bien, en effet, dans le fait que des transferts de compétences et/ou de charges ainsi que des changements dans les assiettes des impôts locaux sont décidés en l'absence de concertation avec les collectivités et leurs associations représentatives. Le rétablissement de la confiance entre l'Etat et les collectivités territoriales auquel appelle votre mission passe ainsi par un changement profond des comportements et des procédures en la matière.

Préconisation de la mission

Refondation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, subordonnant toute nouvelle décision à une concertation préalable et codifiée avec les associations nationales d'élus locaux.

b) Dans leurs ressources fiscales

La fiscalité directe locale, symbolisée par les « quatre vieilles », cristallise les critiques. Les taxes locales sont en réalité très nombreuses mais les plus importantes en volume sont en effet la taxe d'habitation, les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et la taxe professionnelle.

Ces impôts sont des impôts de « stock », ils sont assis sur des valeurs qui ne fluctuent pas ou peu avec la croissance économique : la taxe professionnelle a en particulier une très faible élasticité à la baisse. Ils présentent donc un avantage indéniable pour les collectivités, leur produit étant prévisible et globalement stable hors effet-taux. A contrario, du point de vue du contribuable, ils paraissent parfois lourds, surtout en période de crise, et cette perception est renforcée par la diminution régulière des assiettes décidée par le législateur. Ce type d'impôt ne connaîtra pas une baisse forte en cas de crise économique, mais ne connaîtra pas non plus de hausse forte en cas de croissance.

Avec les droits de mutation, on constate très directement l'inconvénient de disposer d'impôts de flux : la baisse de leur produit est extrêmement rapide en période de crise immobilière. Ceci est d'autant plus pénalisant pour les collectivités qu'elles ont l'obligation d'équilibrer leurs budgets ; contrairement à l'Etat, elles ne peuvent pas « laisser filer le déficit ». Les règles comptables actuelles devraient d'ailleurs être ajustées si les impôts de flux devenaient plus importants pour les collectivités.

La fiscalité locale française souffre également d'une grande confusion pour le citoyen. Les quatre taxes directes locales ont de multiples « tranches » : pour la commune, souvent l'intercommunalité, le département, la région, l'Etat avec les frais de gestion et de recouvrement, parfois les chambres consulaires. De plus, certains impôts ou taxes sont prélevés via une taxe directe locale : la redevance audiovisuelle ou la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Il existe donc bien un « millefeuille » de la fiscalité locale : 39 000 organismes décident à un niveau ou à un autre d'un taux d'imposition.

Ressources fiscales des collectivités : comparaisons européennes 126(*)

Les modalités de financement des collectivités infranationales dans les pays de l'Union européenne sont extrêmement diversifiées et les frontières entre les différentes composantes de la ressource sont difficiles à définir.

Les recettes tirées de la facturation des services publics locaux et de la gestion du patrimoine sont très diverses et dépendent à la fois des compétences exercées par les collectivités et du mode de gestion des services publics.

En ce qui concerne la fiscalité, il existe un grand nombre d'impôts propres aux collectivités, directs ou indirects, ainsi que des impôts qu'elles partagent avec l'Etat ou les Etats fédérés. On peut noter que, dans certains pays, comme la Belgique, l'Allemagne ou l'Espagne, les collectivités locales ont le droit de créer de nouveaux impôts locaux.

Trois impôts locaux sont très répandus :

· L'impôt foncier est présent dans la quasi-totalité des pays européens et, dans une large majorité d'entre eux, il s'agit d'un impôt exclusivement communal. Il prend généralement en compte à la fois les terrains et les constructions. Les bases d'imposition reposent soit sur la superficie ou la surface, soit sur la valeur des propriétés. Les taux peuvent différer selon la catégorie ou l'utilisation des biens, mais également selon les zones géographiques à l'intérieur de la collectivité (par exemple en Italie en fonction des équipements publics à proximité). Les collectivités disposent souvent d'une marge de manoeuvre pour la fixation du taux, mais elle est fréquemment encadrée.

· L'impôt local sur les activités économiques est présent dans une dizaine de pays, il est particulièrement important dans les recettes totales en France, en Allemagne, en Italie et au Luxembourg. Il peut porter sur le bénéfice des sociétés (Allemagne) ou le profit opérationnel (Luxembourg), la valeur ajoutée (Italie et Hongrie), le montant des salaires (Autriche), la valeur locative des immobilisations avec un correctif en fonction de la valeur ajoutée (France).

· L'impôt local sur les revenus des personnes physiques concerne cinq pays de l'Union européenne. Au Danemark, en Finlande et en Suède, il constitue la principale ressource fiscale des collectivités. Assis sur la même assiette que l'impôt national, il est recouvré par l'Etat, mais les collectivités disposent d'une grande liberté pour la fixation du taux. En Belgique et en Italie, il s'agit d'une taxe additionnelle à l'impôt national, moins importante que dans les pays nordiques.

Enfin, les partages d'impôts nationaux sont très répandus en Europe, principalement dans les Etats fédéraux, et portent sur des impôts à fort rendement : l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP, 15 pays assurent un tel partage), l'impôt sur les sociétés (9 pays) et la taxe sur la valeur ajoutée (6 pays).

En ce qui concerne l'IRPP, les Länder allemands en perçoivent 42,5 % et les communes allemandes 15 %, les communautés autonomes espagnoles généralement 33 %, les communes hongroises 39 %, les communes italiennes 6,5 % ou les départements polonais 10,3 %.

Le partage de la TVA concerne principalement des Etats fédéraux, mais pas uniquement : en République tchèque, les communes perçoivent 21 % des recettes de TVA et les régions 9 % ; en Roumanie, les départements et les communes en perçoivent 27,5 %.

Le partage de l'impôt sur les sociétés concerne également des pays très divers : l'Allemagne, l'Autriche, mais aussi le Danemark (les communes en perçoivent 13,4 %), la Finlande (22 % pour les communes), la Pologne (notamment 15,9 % pour les régions) ou la République tchèque (principalement 21 % pour les communes).

A partir de ce constat et de l'objectif de trouver des ressources suffisantes et pérennes pour les collectivités, quelques principes peuvent être posés pour orienter la réforme de la fiscalité locale :

- les impôts devant être « lisibles » et compréhensibles pour le contribuable, chacun d'entre eux doit donc certainement être spécialisé sur un nombre limité de collectivités. Il s'agit au fond d'un impératif démocratique de consentement à l'impôt, dont le principe a été posé dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Dans le même esprit, comme il est indiqué ci-dessus, il est nécessaire de limiter, voire de supprimer les prises en charge par l'Etat de contributions dues localement ;

- chaque collectivité doit pouvoir recourir à la fois au contribuable ménages et au contribuable entreprises ; en particulier, il paraît indispensable à la mission de conserver un impôt économique, expression du lien qui doit continuer à exister entre les territoires et les entreprises ;

- en raison des règles d'équilibre des budgets locaux, les collectivités doivent s'appuyer plus largement sur des impôts de stocks, plutôt que sur des impôts de flux ; en tout état de cause, chaque niveau de collectivité doit pouvoir disposer de deux types de ressources fiscales ;

les assiettes doivent être larges pour éviter la concentration de l'impôt et limiter les critiques ; par ailleurs, les cumuls d'impôts sur une même assiette doivent être limités ;

- enfin, la capacité pour la collectivité de fixer le taux doit être réelle. Une réflexion pourrait également être engagée pour que certaines collectivités puissent dans une certaine mesure disposer de marges de décision sur les assiettes.

Préconisation de la mission

Attribution de deux types de ressources fiscales par niveau de collectivité territoriale, limitation des cumuls d'impôts sur une même assiette et maintien d'un impôt lié à l'activité économique pour préserver les relations entre les territoires et les entreprises.

2. Assurer la solidarité entre les territoires par une péréquation refondée

a) La nécessité d'une péréquation efficace

S'il est souhaitable de laisser davantage de liberté fiscale aux collectivités territoriales et de renforcer leur autonomie financière, cette évolution doit nécessairement s'articuler avec une rénovation de la péréquation entre les territoires. En effet, toutes les collectivités territoriales sont loin d'avoir les mêmes bases fiscales, les inégalités étant d'autant plus importantes que le nombre de collectivités territoriales concernées est élevé.

Ainsi, les inégalités sont particulièrement marquées pour les communes. Si l'on prend en compte l'ensemble des communes de métropole, le potentiel fiscal par habitant varie de 0 euro à plus de 30 000 euros (Omonville-la-Petite, dans le département de la Manche). La moyenne est de l'ordre de 500 euros par habitant. En ce qui concerne les départements de métropole, le potentiel fiscal par habitant s'échelonne de 232 euros pour le département de la Creuse à 991 euros pour celui des Hauts-de-Seine, la moyenne s'établissant à environ 400 euros par habitant. Enfin, l'écart est plus faible dans le cas des régions puisque le potentiel fiscal par habitant va de 67 euros en Corse à 111 euros pour la Haute-Normandie.

b) Les lacunes des dispositifs actuels de péréquation

Selon un rapport du Commissariat général du plan127(*), « la péréquation corrige 40 % des inégalités de pouvoir d'achat entre communes, 51 % entre départements et 54 % entre régions ».

Si ces résultats sont significatifs, ils masquent le fait que le dispositif actuel de péréquation est illisible, tant pour les citoyens que pour les collectivités territoriales, et d'une complexité telle que sa gestion est rendue difficile. Ainsi, l'étude précitée conclut au fait que la dotation la plus péréquatrice, du fait de sa masse, serait, paradoxalement, la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF). En revanche, les dotations explicitement dédiées à la péréquation, bien qu'ayant une plus forte intensité péréquatrice, réaliseraient moins de péréquation, du fait de leur montant modeste.

Pourtant, la DGF n'est pas principalement versée en fonction du potentiel fiscal de chaque collectivité. Ainsi, si les communes au potentiel fiscal par habitant le plus élevé perçoivent effectivement moins de DGF, ce qui est de nature à renforcer la péréquation, on constate que la répartition de la DGF entre les communes à faible potentiel fiscal par habitant ne semble que peu dépendre du potentiel fiscal par habitant. Ainsi, l'Etat dépense beaucoup pour verser des dotations dont le montant n'a pas principalement pour vocation de rectifier les écarts de richesse entre les collectivités territoriales les plus riches et les collectivités les plus pauvres.

Par ailleurs, l'efficacité des mécanismes de péréquation semble décroître, ce que reconnaît le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, en ce qui concerne les communes. La direction générale des collectivités locales (DGCL) relève ainsi un « recul de la performance péréquatrice des dotations », qui « provient de l'augmentation ces dernières années du nombre et du poids des dotations de compensation dans l'ensemble des dotations, notamment sous l'effet de la création en 2003 de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et de son intégration dans la dotation forfaitaire en 2004 »128(*).

Il apparaît donc que le système de péréquation dite « verticale », qui consiste en une répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, n'est pas satisfaisant.

Or, la péréquation dite « horizontale », qui fonctionne par prélèvement sur les recettes fiscales des collectivités disposant d'un niveau élevé de ressources pour les répartir, au niveau local, est très peu développée. Lors de son audition, notre collègue Charles Guéné s'est d'ailleurs prononcé en faveur de son renforcement.

Outre les intercommunalités à fiscalité propre, les deux principaux exemples de péréquation horizontale sont le Fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), mécanisme de péréquation financière propre à cette région, créé par la loi du 13 mai 1991129(*), et les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), créés par la loi du 29 juillet 1975130(*).

Le FSRIF a pour objectif de « contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines d'Ile-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes »131(*). Les communes contributives au fonds sont celles dont le potentiel financier par habitant est supérieur de 25 % à la moyenne régionale ou dont les bases de taxe professionnelle par habitant excèdent 3 fois la moyenne nationale. Les communes bénéficiaires sont celles dont l'indice synthétique de ressources et de charges est le plus faible.

Les FDPTP, quant à eux, opèrent une péréquation horizontale au niveau départemental. Ils ont pour fonction de répartir entre les communes et les intercommunalités le produit de taxe professionnelle provenant d'établissements considérés comme « exceptionnels » du fait de l'importance de leurs bases fiscales.

c) Les pistes pour une nouvelle péréquation

Une première piste de rénovation de la péréquation serait le renforcement des mécanismes de péréquation horizontale. Ainsi, comme le propose l'Assemblée des communautés de France, le rôle péréquateur des intercommunalités pourrait être renforcé au travers de l'approfondissement de la mutualisation des bases de la taxe professionnelle. Cette orientation permettrait de répondre au problème de la concentration des établissements productifs, que le Centre d'analyse stratégique132(*) considère comme « responsable au premier chef des inégalités territoriales, puisque 5 % des communes bénéficient de près de 80 % des bases ».

Par ailleurs, le renforcement des dotations les plus péréquatrices, telles que la dotation de solidarité urbaine (DSU), pourrait être mis en oeuvre. Ce renforcement devrait s'articuler avec la nécessité de préserver le niveau de ressources de l'ensemble des collectivités territoriales et l'impératif de limiter l'augmentation des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, dans le cadre actuellement très contraint des finances publiques.

Une réforme globale des dispositifs de péréquation pourrait également être envisagée. Celle-ci pourrait voir la mise en place d'une nouvelle dotation de péréquation, unifiée donc plus lisible pour les citoyens et les collectivités territoriales et plus efficace, ainsi qu'un choix plus marqué pour les dispositifs de péréquation horizontale entre les collectivités territoriales. Cette réforme globale est préconisée par M. Philippe Valletoux, dans son rapport au Conseil économique, social et environnemental : « La nouvelle donne fiscale et financière pour le secteur local amène à penser, là encore, que le souci d'une vision globale du système est certainement préférable au maintien d'un dispositif éclaté et abscons. La mise en place d'un Fonds national de péréquation se substituant à l'ensemble des dispositifs existants - à l'exception éventuellement des Fonds particuliers à l'Île-de-France et à l'Outre-mer - est de nature à mieux répondre aux attentes en la matière »133(*).

3. Mieux maîtriser les cofinancements

Comme vos rapporteurs l'ont indiqué, la pratique des cofinancements est, dans une certaine mesure, indispensable à l'action publique. Par conséquent, la remise en cause des financements croisés ne doit pas être à l'ordre du jour. En revanche, des solutions peuvent être apportées pour remédier aux inconvénients résultant de cette pratique et répondre aux critiques récurrentes dont elle fait l'objet.

a) Limiter le nombre de cofinanceurs ?

Une première piste de réforme pourrait consister à limiter le nombre de cofinanceurs d'un investissement public.

Toutefois, cela présente le risque de limiter le montant global consacré à un investissement et donc le nombre et la qualité des investissements publics. Une réflexion doit donc être poursuivie sur les contours de cette éventuelle limitation. Ils doivent être définis de manière souple, afin de ne pas entraver l'action publique. Ainsi, les contributions de l'Etat et de l'Union européenne pourraient être exclues de cette limitation mais la question est posée du transfert des subventions directes de l'Etat aux départements et de la compétence de gestion des subventions européennes aux régions. De même, des règles spécifiques pourraient être mises en place en faveur des plus petites communes, dont les capacités de financement sont les plus faibles.

D'avis contraire, M. Jean-Luc Boeuf, directeur général des services du conseil général du Val-d'Oise, lors de son audition devant la mission, préconise leur limitation à deux, voire trois intervenants des opérations de cofinancement, en incluant dans ce plafond à la fois l'Etat et l'échelon communautaire. Selon lui, cette limitation, plus stricte, aurait l'avantage, en réduisant la participation de certains acteurs publics aux projets relevant de la compétence des autres acteurs, de recentrer chaque échelon sur son coeur de métier, tout en conservant la possibilité d'une participation conjointe de plusieurs personnes publiques. Cela favoriserait à la fois la lisibilité de l'action publique et la logique de complémentarité, chaque collectivité territoriale intervenant en appoint de l'action des autres et non en concurrence avec elle.

b) Mettre en place des guichets uniques ?

Un autre élément de simplification, préconisé par l'Assemblée des communautés de France, serait la mise en place de « guichets uniques », qui simplifieraient les circuits de financement, sur le modèle des agences régionales de santé (ARS) ou de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Ainsi, pour chacune des principales politiques publiques, seraient constituées des « agences régionales de financement », qui seraient l'unique interlocuteur de chaque collectivité territoriale lorsqu'elle souhaite regrouper des financements pour mettre en oeuvre un projet. Cette seule mesure de simplification, sans porter atteinte à la pratique actuelle des cofinancements, en réduirait la complexité et la lourdeur administrative.

c) Mettre en place des seuils de financement ?

De manière plus contraignante, pourrait être envisagée la fixation de seuils impératifs de financement pour certains des acteurs participant à un investissement. Ainsi, par exemple, la collectivité territoriale principalement compétente ou concernée par l'investissement pourrait avoir pour obligation de contribuer au moins à hauteur de 50 % au financement du projet.

Cette mesure permettrait également de clarifier les responsabilités, en identifiant distinctement la collectivité territoriale principalement responsable, sans hypothéquer la réalisation des investissements puisque la possibilité d'une participation financière d'autres acteurs serait maintenue. Une telle réforme s'inscrirait dans la logique de la mise en place d'un « chef de filat » de certaines collectivités territoriales dans chacun des secteurs de compétence.

Enfin, un dispositif de ce type serait également modulable, le seuil minimal de financement pouvant varier, les participations des autres acteurs publics pouvant également faire l'objet de seuils, afin d'éviter la trop grande dilution des financements et ce dispositif pouvant, enfin, s'articuler avec la limitation du nombre de cofinanceurs.

d) Interdire aux collectivités territoriales de financer les projets relevant de la compétence de l'Etat ?

Une dernière piste, particulièrement contraignante par rapport à la pratique actuelle, pourrait être d'interdire aux collectivités territoriales de participer au financement d'investissements qui relèvent clairement des compétences de l'Etat. Une telle interdiction aurait le mérite de la clarté puisqu'elle obligerait l'Etat à assumer l'intégralité du poids de sa compétence et éviterait aux collectivités territoriales d'avoir à limiter les financements qu'elles accordent à leurs dépenses obligatoires pour contribuer à l'action étatique.

Toutefois, cette solution n'est pas sans inconvénient. Ainsi, la qualité des réalisations pourrait pâtir d'une limitation des financements locaux. Il pourrait également résulter de cette limitation une moins bonne insertion des projets nationaux dans leur contexte local, les collectivités territoriales étant moins directement associées aux projets.

L'exemple de la délocalisation à Aix-en-Provence
de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP)

Décidée en 2002, la délocalisation de l'ENSOSP sur le site d'Aix-les-Milles, près d'Aix-en-Provence, a fait l'objet d'une opération de cofinancement très large, faisant intervenir un grand nombre de financeurs publics. Ainsi, M. Claude Haut, rapporteur spécial de la mission « Sécurité civile », relevait dans son rapport d'information134(*) sur cette délocalisation que « le financement de la délocalisation de l'école a été réparti de la façon suivante :

- l'Etat est la principale source de financement, puisqu'il prend intégralement à sa charge le remboursement de l'emprunt de 52,8 millions d'euros contracté par l'ENSOSP [...]. L'Etat assure donc plus de 56 % du financement total de la délocalisation de l'école ;

- le conseil général des Bouches-du-Rhône est la deuxième source de financement en montant puisqu'il participe à hauteur de 30,5 millions d'euros, soit 33 % du coût total de la délocalisation ;

- le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur, contribue pour près de 5,8 millions d'euros, soit 6 % du total ;

- la communauté d'agglomération du Pays d'Aix, participe quant à elle à hauteur de 2,7 millions d'euros, soit 3 % du coût total de la délocalisation et, enfin

- la ville d'Aix-en-Provence, finance un montant de 1,8 million d'euros, soit 2 % du coût de la délocalisation ».

Le financement de ce type d'opération apparaît complexe. Toutefois, il a permis de rassembler des fonds au-delà des seules capacités financières de l'Etat afin de mettre en place un projet dont l'envergure aurait peut-être été moindre et l'ancrage dans le cadre local moins réussi si l'ensemble des collectivités territoriales concernées n'avait pas participé à sa réalisation.

En conclusion, il apparaît que la question des financements multiples est intrinsèquement liée à celle des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales. Une clarification des compétences qui passerait par la remise en cause de la clause générale de compétence et par la délimitation très stricte des champs d'intervention de chaque strate de collectivité entraînerait nécessairement la réduction du nombre d'opérations de cofinancement et des problèmes qu'elles suscitent.

A l'inverse, il est peu probable qu'une solution satisfaisante puisse être apportée aux problèmes posés par les financements multiples en cas de maintien de compétences concurrentes entre les collectivités territoriales. C'est pourquoi les pistes à privilégier semblent, à ce stade, relever de l'aménagement de la pratique des financements multiples et non de leur disparition.

* 126 Voir « Les collectivités territoriales dans l'Union européenne », précité.

* 127 « Evaluation des effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités locales » - Rapport du Commissariat général du plan par MM. Guy Gilbert et Alain Guengant - 2004.

* 128 Réponse aux questionnaires transmis par M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009.

* 129 Loi n° 91-429 du 13 mai 1991 instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.

* 130 Loi n° 75-678 du 29 juillet 1975 supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle.

* 131 Article L. 2531-12 du code général des collectivités territoriales.

* 132 Note de veille n° 121 - Centre d'analyse stratégique - Janvier 2009.

* 133 « Fiscalité et finances publiques locales : à la recherche d'une nouvelle donne » - Rapport présenté par M. Philippe Valletoux au nom du Conseil économique, social et environnemental - 2006.

* 134 « L'ENSOSP : une délocalisation ambitieuse à parachever » - Rapport d'information n° 484 (2007-2008) fait par M. Claude Haut, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances - Sénat.