2. Les articles correspondants de la Constitution
La révision constitutionnelle du 4 février 2008, préalable à la ratification par la France du traité de Lisbonne, a introduit dans la Constitution deux articles consacrés à ces nouvelles responsabilités ; ce sont des articles conditionnels, leur entrée en vigueur étant liée à l'échange des instruments de ratification par tous les États membres.
L'article 88-6 concerne le contrôle de subsidiarité :
« L'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité. L'avis est adressé par le Président de l'assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé.
Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l'Union européenne par le Gouvernement.
À cette fin, des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des modalités d'initiative et de discussion fixées par le règlement de chaque assemblée. À la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit. »
L'article 88-7 concerne les droits d'opposition :
« Par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat, le Parlement peut s'opposer à une modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne dans les cas prévus, au titre de la révision simplifiée des traités ou de la coopération judiciaire civile, par le traité sur l'Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007. »
3. Quelle traduction dans le Règlement ?
a) Les « avis motivés »
L'article 88-6 ne donne pas d'indication sur les modalités d'adoption des « avis motivés » sur la subsidiarité, renvoyant ainsi implicitement aux règlements des assemblées. L'Assemblée nationale a, pour sa part, déjà tranché par anticipation : la procédure d'adoption retenue est alignée sur celle applicable aux résolutions de l'article 88-4. Toutefois, conformément au traité, la durée totale de la procédure est enfermée dans un délai de huit semaines ; afin d'accélérer l'examen, la durée de la période à l'issue duquel la commission compétente au fond est réputée avoir approuvé la proposition de la commission des affaires européennes est ramenée à quinze jours ; et la commission des affaires européennes doit elle-même adopter sa proposition d'avis motivé dans un délai de quinze jours si le Gouvernement ou le président d'un groupe ou d'une commission en fait la demande. L'alignement sur la procédure de l'article 88-4 impose également de prendre en compte, dans la durée totale de huit semaines, le délai de quinze jours prévu pour l'adoption éventuelle d'une résolution en séance publique.
Si, en théorie, il est possible d'adopter en huit semaines un avis motivé en suivant toutes les étapes de l'adoption d'une résolution de l'article 88-4, un tel délai paraît extrêmement serré. En effet, compte tenu du nombre important des textes à examiner, et du fait qu'un problème de subsidiarité peut résider dans n'importe quelle disposition de ces textes, le délai d'instruction paraît très bref. Quinze jours francs étant réservés à la commission compétente et quinze jours francs pour un éventuel passage en séance publique, ce sont moins de quatre semaines dont disposera la commission des affaires européennes pour analyser systématiquement les textes transmis et adopter une proposition d'avis motivé.
Non seulement l'assimilation de la procédure de l'article 88-6 à celle de l'article 88-4 paraît peu propice à une bonne utilisation du délai de huit semaines découlant du traité pour l'adoption des avis motivés, mais encore cette assimilation paraît discutable sur le fond.
Il y a en effet une différence de nature entre les résolutions de l'article 88-4 et les « avis motivés » de l'article 88-6.
Dans les deux cas, les assemblées n'ont pas les mêmes interlocuteurs : dans le cas de l'article 88-4, c'est le Gouvernement qui soumet les textes et qui est destinataire des résolutions ; dans le cas des avis motivés, ce sont les institutions européennes qui adressent directement les textes aux parlements nationaux et qui reçoivent les avis motivés.
Les deux procédures n'ont pas le même objet : l'article 88-4 permet à chaque assemblée de prendre position, à l'intention du Gouvernement, sur le fond d'un texte ; l'avis motivé adressé aux institutions de l'Union concerne uniquement le respect du principe de subsidiarité et ne peut donc porter sur le fond du texte.
Elles n'ont pas non plus le même esprit : l'article 88-4 est un instrument de contrôle du Gouvernement, de dialogue entre le Parlement et le Gouvernement ; c'est une procédure nationale. L'« avis motivé » est une procédure européenne , mettant directement en rapport les parlements nationaux avec les institutions de l'Union, et incitant les parlements nationaux à se concerter entre eux puisque c'est seulement si un tiers des parlements nationaux ont adressé un avis motivé - un quart lorsqu'il s'agit de la coopération judiciaire en matière pénale ou de la coopération policière - que le projet d'acte législatif « doit » être réexaminé.
Mieux vaudrait donc envisager une procédure adaptée à la spécificité des avis motivés.
L'élément fondamental dont il faudrait partir est la brièveté du délai laissé aux parlements nationaux : huit semaines. Tant les débats menés au sein de la COSAC que l'expérience du dialogue mené dans le cadre de l'« initiative Barroso » ont fait apparaître qu'un tel délai n'était pas toujours facile à tenir pour les parlements.
Or, ce délai n'est pas une simple clause indicative : le délai de huit semaines pour l'envoi des avis motivés correspond exactement au délai durant lequel le Conseil - en application du protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne - doit s'abstenir de statuer, de manière formelle ou informelle, sur un projet d'acte législatif. Le délai de huit semaines pour les avis motivés est destiné à éviter à la Commission de devoir, le cas échéant, réexaminer un projet alors que le Conseil se serait déjà prononcé sur celui-ci. C'est une exigence impérative.
Comment procéder ?
La possibilité de présenter un projet d'avis motivé doit être naturellement ouverte à tout sénateur .
Pour la détermination de l'organe du Sénat appelé à examiner les avis motivés, deux considérations doivent être prises en compte :
- la première tient à la nécessité de définir des critères d'appréciation de la subsidiarité , en fonction des avis motivés émis par les autres parlements nationaux, des réponses que la Commission européenne y apportera, puis des décisions que la Cour de justice sera éventuellement amenée à prendre. Les critères d'appréciation ne pourront en effet différer selon les sujets abordés, mais devront reposer sur une approche d'ensemble cohérente pour l'ensemble des actions de l'Union européenne ;
- la deuxième résulte de la nécessité de mener à bien une concertation interparlementaire . Les avis motivés auront d'autant plus de force qu'ils seront nombreux et convergents. Il conviendra donc de mettre en place et d'utiliser un réseau entre les quarante assemblées parlementaires nationales afin de s'alerter, d'échanger des arguments et des idées et d'agir en commun.
Ces éléments suggèrent que l'organe le mieux adapté à l'examen des avis motivés serait la commission des affaires européennes . En effet, celle-ci rassemble des parlementaires issus de toutes les autres commissions permanentes qui sont particulièrement motivés par les questions européennes, et qui sont habitués aux rencontres avec les autres assemblées, avec la Commission et avec le Conseil dans le cadre de la COSAC.
De plus, le caractère transversal des activités et de la composition de la commission des affaires européennes, ainsi que sa mission générale de suivi de l'ensemble des travaux conduits par les institutions de l'Union, sont de nature à lui permettre de se consacrer à l'application du principe de subsidiarité quel que soit le jugement porté sur le fond du projet en cause.
Enfin, la commission des affaires européennes, succédant à la délégation pour l'Union européenne, a été en pratique, pour le Sénat, l'interlocutrice de la Commission européenne pour le dialogue informel sur la subsidiarité et la proportionnalité lancé en septembre 2006 à l'initiative du président Barroso. Et cette formule s'est avérée efficace, puisque, comme on l'a souligné plus haut, le Sénat s'est trouvé être l'assemblée la plus active dans ce domaine.
Faudrait-il prévoir une procédure d'appel pour les avis motivés que la commission des affaires européennes serait amenée à adopter, si cette responsabilité lui était attribuée ? Pour des raisons de délai, il paraît peu réaliste de recourir à la séance plénière pour un éventuel deuxième examen. Par ailleurs, même si cette formule a été retenue par l'Assemblée nationale, on peut se demander s'il serait opportun de porter ce deuxième examen devant la commission compétente au fond. Celle-ci - étant saisie au cas par cas - ne risquerait-elle pas d'être encline à se prononcer principalement en fonction du contenu de l'action envisagée, alors que le contrôle de subsidiarité ne doit pas porter sur le bien-fondé de l'action, mais sur le meilleur niveau de son exercice : niveau européen ou niveau national ?
À supposer qu'une procédure d'appel soit jugée indispensable, il serait sans doute préférable, pour conserver l'esprit de l'exercice et tenir compte de sa brièveté, de prévoir que cet appel sera porté devant une instance généraliste, et qu'il tombera si cette instance d'appel n'a pas la possibilité de se réunir dans le délai prévu.
La procédure d'appel pourrait reposer sur les principes suivants :
- l'avis motivé pourrait être contestée par tout président de groupe ou de commission ;
- la contestation devrait être formulée dans les trois jours suivant l'adoption de l'avis motivé par la commission des affaires européennes ;
- la contestation serait portée devant la Conférence des présidents , instance généraliste incontestable, et tomberait si la Conférence des présidents ne pouvait être réunie dans les dix jours suivant la contestation.
En effet, le droit de contester un avis motivé ne doit pas donner pouvoir d'invalider sans débat l'ensemble de la procédure en utilisant les contraintes de délai ; il a sa raison d'être en cas de réel problème politique, et doit conduire à ce que ce problème politique soit tranché explicitement.
Or l'on peut penser que, si un réel problème politique se pose, il est normalement possible de réunir la Conférence des présidents dans un délai de dix jours.