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Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

 

3. Le mode de scrutin assure-t-il la représentativité des territoires et l'ancrage local des conseillers territoriaux ?

Pour le Gouvernement, l'élection de l'essentiel des conseillers territoriaux sur une base cantonale est la garantie de leur ancrage local, ancrage qui sera bien supérieur à celui des actuels conseillers régionaux.

S'agissant du conseiller territorial en tant que conseiller régional, ce mode de scrutin assure incontestablement une meilleure représentation des territoires ruraux, des petites villes et villes moyennes, que l'actuel mode de désignation des conseillers régionaux à partir de listes qui restent régionales, même avec des sections départementales. Le risque de sous-représentation des territoires non densément urbanisés est certainement l'un des défauts principaux de ce mode de scrutin.

Mode de scrutin des élections régionales et représentation des territoires

Cette question mériterait une étude complète à la lumière des résultats des dernières élections régionales et il ne serait pas sérieux de tirer d'un cas particulier une loi générale. Faute de mieux, les études de cas ne sont pourtant pas sans intérêt. En l'espèce, celui de la région PACA montre, avec le mode de scrutin utilisé pour les régionales, l'existence d'un risque réel de distorsion de la représentation territoriale. Pas seulement du fait de la répartition proportionnelle des sièges entre les départements, ce qui serait logique, mais du fait du mode de désignation des candidats inhérent à ce mode de scrutin.

L'exemple de la région PACA (régionales 2010)

Dans deux départements, la sous-représentation au conseil régional des zones non densément urbanisées est manifeste : le Var et les Alpes-Maritimes.

Dans les Bouches-du-Rhône, département très urbanisé et, pour des raisons inverses, dans les Alpes-de-Haute-Provence comme pour les Hautes-Alpes, essentiellement rurales, la distinction entre secteurs manque trop de pertinence pour pouvoir tirer quelque enseignement significatif des résultats.

Dans le Vaucluse, en revanche, les résultats reflètent assez correctement la structure territoriale puisque, si l'essentiel des élus de droite et de gauche vient des zones relativement moins urbanisées, c'est aussi là que se trouvent leurs principales ressources électorales. Avec cependant un déficit en défaveur des zones urbanisées.

Var

Au final, à gauche, sur 13 élus varois, 9 sont issus de la communauté d'agglomération toulonnaise (TPM), 3 du reste Var littoral (dont 2 de la communauté d'agglomération Fréjus-Saint-Raphaël), une seule, adjointe au maire de Brignoles, du reste du département.

Cette sous-représentation du Var intérieur en élus de gauche ne renvoie ni à un manque de population, ni à un déficit d'électeurs de gauche puisque cette zone a apporté 44 % de ses voix à la liste unique de la Gauche de second tour.

Même constat à droite puisque sur 8 élus, 1 seul, adjoint au maire de Draguignan et président de la communauté d'agglomération dracénoise, est issu du Var non littoral. Là aussi, l'essentiel des conseillers régionaux élus vient de TPM. La zone non littorale a néanmoins apporté 36,5 % de ses voix à la liste UMP.

Alpes-Maritimes

A gauche, 5 élus viennent de la communauté urbaine Nice-Côte-d'Azur et 6 de la zone littorale et du pays grassois, aucun du reste du département qui, pourtant, a apporté 24,5 % de ses voix à la liste Vauzelle.

A droite, 6 élus sont équitablement répartis entre les deux zones les plus urbanisées, un seul est issu du reste des Alpes-Maritimes (21,6 % des voix de la liste Mariani cependant).

Vaucluse

A gauche, 1 élu est issu de l'agglomération d'Avignon, 1 autre du secteur Orange, Carpentras, Cavaillon, 4 du reste du département (62,5 % des voix de la liste Vauzelle).

A droite, les 2 élus sont issus du secteur le moins urbanisé (64,8 % des voix de la liste Mariani).

S'agissant des zones très urbanisées, en revanche, l'amélioration n'est pas évidente.

Les conseillers territoriaux n'y seront pas plus « visibles » que les actuels conseillers régionaux, connus surtout quand ils exercent un mandat municipal. Ce déficit de visibilité sera encore plus accentué dans les futures métropoles appelées à exercer les compétences du département et de la région qui touchent le plus directement les habitants : collèges, lycées, voirie, action sociale... L'ensemble de ces compétences déléguées relèvera des conseillers métropolitains et non des conseillers territoriaux dont on ne voit pas quel pourra être leur rôle local. Pour le champ des compétences déléguées, paradoxalement, les conseillers territoriaux des territoires urbains n'auront compétence que pour la partie non métropolitaine de la région et du département.

Difficile dans ce cas de parler de représentation de leurs cantons. En tout cas, la « visibilité » de ces conseillers territoriaux restera très faible comparée à celle des élus municipaux et métropolitains.

Pour ce qui concerne le conseiller territorial en tant que conseiller régional, le bilan est donc nuancé.

S'agissant du conseiller territorial en tant que conseiller général, ce bilan est clairement négatif. Pour plusieurs raisons.

La première tient à la réduction du nombre de conseillers généraux consécutive à la division par deux du nombre d'élus territoriaux par rapport à la situation actuelle et à la contrainte d'une représentation des territoires sur une base essentiellement démographique.

La seconde tient au fait que 20 % des conseillers territoriaux ne sont pas territorialisés.

Une stricte répartition des conseillers territoriaux proportionnellement à la population entraînerait une augmentation des effectifs des conseils généraux dans 10 départements, le statu quo dans 2, et une baisse, souvent drastique, dans les autres.

Dans plusieurs départements, le nombre de conseillers généraux se trouverait divisé de 2 à 7.

Mais, comme on sait, deux correctifs ont été apportés à cette règle générale : pas de département dont l'effectif de conseillers sera inférieur à 15 et pas d'augmentation des effectifs des actuels conseils généraux.

15 départements, dans cette hypothèse compteraient globalement 15 conseillers territoriaux, dont 12 territorialisés, ce qui représente une baisse considérable de leur représentation actuelle.

39 départements auraient moins de 20 cantons. 5 de ces départements verraient le nombre de leurs cantons, donc de leurs conseillers territoriaux localisés, divisé par un coefficient entre 1,6 à 1,9. 34 verraient leur représentation localisée divisée par 2 ou par 3.

Le record à la baisse pourrait échoir à l'Aveyron, qui passerait de 46 cantons à 15.

La conséquence est évidemment une augmentation importante, dans ces départements, de la superficie des circonscriptions.

Phénomène encore accentué, dans les départements ruraux et de montagne, par la concentration de la population autour d'une ville, généralement chef-lieu.

Sur l'exemple des Hautes-Alpes (Voir Première partie : la distribution des conseillers territoriaux au regard du principe de réalité. L'exemple des Hautes-Alpes), on constate que la division par deux du nombre de conseillers généraux entraîne une multiplication par 2,5, en moyenne, de la superficie des cantons (de 188 km² à 469 km²). Si l'on tient compte de la concentration de la population autour de Gap, les cantons gapençais pourraient voir leur superficie multipliée par 1,75 contre 3 pour les cantons couvrant le reste du territoire.

S'agissant de l'échelon de proximité par excellence, le département, le nouveau dispositif ne permet donc pas une aussi bonne représentation des territoires que l'ancien. Ceux qui perdront le plus au change sont les cantons ruraux, là où précisément le conseiller général joue le rôle le plus important.

Le Gouvernement fait valoir que cette « perte » sera compensée par le fait que le conseiller territorial d'un canton rural sera aussi conseiller régional, donc plus influent à ce niveau qu'aujourd'hui. Comme on l'a vu, l'argument n'est pas sans fondement, à ceci près que tout dépendra de la répartition des compétences entre région et département.

Un département confirmé dans son rôle d'échelon des solidarités territoriales, de gestionnaire des transports locaux et scolaires, du réseau routier sera plus vital pour ces territoires que l'enseignement supérieur ou la formation professionnelle même si, évidemment, le bon exercice de ces compétences les concerne aussi.