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Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

 

2. Quels objectifs privilégier ?

En science politique, un mode de scrutin doit idéalement remplir trois fonctions principales : la représentation (représentation des opinions politiques, des territoires, des catégories spécifiques du corps électoral), la sélection (dépendance des candidats et des élus à l'égard des appareils partisans, équité dans la sélection des candidats, le renouvellement des élus) et enfin l'investiture (le mode de scrutin doit permettre de dégager une majorité de gestion stable et l'électeur doit avoir la possibilité de choisir un programme et une majorité politique).

Sans entrer dans ces débats théoriques, votre rapporteur a souhaité retenir quatre objectifs, facilement identifiables, qui ont fait l'objet d'un large consensus lors des échanges de vues entre les membres de la Délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

Ces objectifs ont vocation à constituer une grille d'analyse qui sera utilisée pour examiner les effets des différents modes de scrutin envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux.

Leur ordre de présentation n'obéira, a priori, à aucune considération hiérarchique, mais reprendra dans un premier temps les éléments contenus dans l'article 1A du projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales qui dispose que le mode de scrutin assure la représentation des territoires, l'expression du pluralisme politique ainsi que la parité :

assurer la représentation des territoires. Ce premier objectif doit favoriser une relation forte entre les élus et les citoyens, afin de conforter le lien de proximité, particulièrement en zone rurale. Le mode de scrutin retenu pour l'élection des conseillers territoriaux viendra se substituer au mode de scrutin cantonal actuellement en vigueur, à fort ancrage territorial. Les effets de la réforme sur la représentation des territoires devront être analysés au regard de deux critères. Premièrement le nombre d'élus dans chaque département. Deuxièmement le mode de scrutin retenu. Le Gouvernement ayant annoncé son intention de limiter à 3 000 le nombre de conseillers territoriaux, alors qu'il existe aujourd'hui plus de 4 000 conseillers généraux, la représentation de chaque territoire sera mécaniquement moindre. Le mode de scrutin retenu pourrait encore réduire la représentation des territoires infra départementaux. Ainsi l'adoption d'un mode de scrutin mixte comportant une part proportionnelle aurait pour effet de réduire mécaniquement le nombre de conseillers territoriaux élus dans le cadre d'une circonscription infradépartementale. Cet objectif fait l'objet d'un consensus fort parmi les acteurs de la réforme ;

assurer la représentation des différents courants d'opinion et des différentes sensibilités politiques. La réforme constitutionnelle de juillet 2008 a introduit dans la Constitution de nouvelles dispositions relatives à l'expression pluraliste des opinions : « La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie de la Nation ». Mais on peut relever que le Conseil constitutionnel faisait déjà valoir le principe du pluralisme des courants d'idées et d'opinions.

Dans une décision d'avril 2003 (2003-475 DC), le Conseil constitutionnel a ainsi considéré que le remplacement d'une circonscription unique par huit circonscriptions pour l'élection des députés européens n'était pas inconstitutionnel, le législateur ayant « entendu concilier, d'une part, la recherche d'une plus grande proximité entre les électeurs et leurs élus et, d'autre part, la représentation des divers courants d'idées et d'opinions » et « la conciliation ainsi opérée n'est pas entachée d'erreur manifeste ».

L'instauration d'un scrutin mixte, avec une part de proportionnelle, peut permettre d'assurer le respect de l'objectif de pluralisme. Il convient toutefois de souligner que le Conseil constitutionnel n'a jamais eu l'intention d'imposer un mode de scrutin proportionnel pour toutes les élections.

Mais, la représentation des différents courants d'opinion ne doit pas être traitée uniquement au regard du respect des exigences constitutionnelles. Elle doit également être prise en compte comme un objectif politique.

La dose de proportionnelle prévue par le Gouvernement pour l'élection des conseillers territoriaux permet d'ailleurs d'approfondir le débat sur les moyens de poursuivre cet objectif et d'éviter que la disparition du scrutin de liste régional ne se traduise par une régression de la représentation des différents courants d'opinion et des différentes sensibilités politiques ;

- favoriser la parité. L'article premier de la Constitution dispose que la loi favorise l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et fonctions électives ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales.

Il n'existe pas de consensus entre constitutionnalistes sur la portée exacte de cet alinéa.

Selon le doyen Vedel le terme « favorise » peut avoir trois sens possibles : « donner des atouts », « encourager », « réaliser ».

Pour M. Guy Carcassonne, ce n'est pas la loi en elle-même qui défavorise la parité mais les pratiques et usages politiques et électoraux. Selon lui, d'une manière générale, il n'existe pas de norme constitutionnelle en matière de mode de scrutin. M. Jean-Claude Colliard est d'un avis opposé. Pour lui, le recours à l'impératif présent « favorise » a valeur d'impératif et une loi nouvelle ne peut que renforcer la parité par rapport aux lois anciennes.

L'interprétation dominante, fondée sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel est de considérer que les dispositions favorisant une exigence de parité ne constituent pas une exigence constitutionnelle mais un objectif constitutionnel.

Le législateur serait donc libre de fixer le régime électoral des assemblées locales en application de l'article 34 de la Constitution et l'objectif de parité ne pourrait pas, par lui-même, imposer un mode de scrutin au législateur.

Cette disposition ne serait donc qu'une faculté offerte au législateur et non une obligation. Dans sa décision précitée de 2003, le Conseil constitutionnel a rejeté le grief d'inconstitutionnalité au motif que « les dispositions critiquées n'ont ni pour objet, ni, par elles-mêmes, pour effet de réduire la proportion de femmes élues en France au Parlement européen ». Le Conseil constitutionnel a, par ailleurs, souligné dans le même considérant que « le législateur a maintenu la règle de l'alternance entre candidats féminins et masculins sur les listes de candidats qui prévalait sous l'empire des dispositions précédentes ». Le Conseil constitutionnel aurait réaffirmé à cette occasion le caractère facultatif, et non contraignant, à l'égard du législateur, de l'objectif de parité.

Pour autant, cette liberté doit-elle dispenser le législateur de rechercher d'autres moyens de favoriser la parité ? Votre rapporteur ne le pense pas et, comme il le soulignera ci-après, considère que le développement de la parité, quand bien même il ne serait pas formellement un impératif juridique, doit être considéré comme une nécessité politique.

Au-delà de l'objectif constitutionnel, la question de la parité se doit, à l'instar du pluralisme, d'être examinée, et prise en compte, comme un objectif politique. Là encore, le Sénat en a posé le principe dans l'amendement du groupe centriste.

Le choix du mode de scrutin est un élément déterminant (même s'il n'est bien sûr pas le seul). On sait notamment que la poursuite de l'objectif de parité est plus aisée dans le cadre d'un scrutin de liste. C'est ainsi que la part des femmes élues a pu croître dès l'application de ces nouvelles règles aux élections municipales de 2001 ou aux élections régionales de 2004, tandis que le nombre d'élues stagnaient aux élections législatives de 2002 ou aux cantonales de 2004, deux élections organisées au scrutin uninominal à deux tours.

La parité au sein des assemblées départementales et régionales serait donc mécaniquement assurée en cas de recours au scrutin de liste.

Si un autre type de scrutin était choisi, il serait nécessaire de prévoir des mesures d'accompagnement. Concrètement, cela signifie qu'il s'agirait d'instaurer des mesures, essentiellement financières, incitant les partis politiques à présenter des candidates pour maintenir la part de leur financement public. Il pourrait également s'agir d'imposer le choix d'un suppléant d'un autre sexe ainsi que cela est prévu pour les élections cantonales (art L. 210-1 du code électoral : le candidat et son remplaçant sont de sexe différent). Si le mode de scrutin retenu pour l'élection des conseillers territoriaux comporte une part de scrutin uninominal majoritaire, ce qui est le cas dans le projet de loi déposé par le Gouvernement devant le Sénat, cette disposition devrait s'appliquer pour les remplaçants des conseillers territoriaux.

Cette question comporte enfin une dimension culturelle et politique qui peut être mise en exergue en procédant à quelques comparaisons internationales. En effet, le recours au mode de scrutin uninominal ne suffit pas à expliquer la faible présence des femmes dans les assemblées délibérantes. La plupart des pays développés pratiquant ce mode de scrutin disposent de plus d'élues que la France. Selon Pierre Martin, la présence des femmes dans les assemblées est liée à une certaine manière de faire de la politique.

Ces trois critères, figurant déjà dans le projet de loi transmis à l'Assemblée nationale, pourraient ainsi constituer une grille d'analyse des effets des modes de scrutin envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux. A la réflexion, votre rapporteur a considéré que cette première énumération se révélait incomplète. Un quatrième critère peut utilement compléter les trois premiers objectifs :

- dégager, dans les assemblées délibérantes, des majorités de gestion stables. Il apparaît clairement que le législateur s'est interrogé à plusieurs reprises sur cette question, notamment pour dégager des majorités de gestion au sein des assemblées locales afin de faciliter leur gouvernance. La réforme du mode de scrutin régional, en 2003, constitue le dernier exemple de cette démarche.

De nombreux exemples illustrent les difficultés que soulève l'absence d'une majorité claire pour diriger une collectivité territoriale. Les mécanismes électoraux permettant de favoriser l'émergence d'une majorité claire au sein d'une assemblée délibérante sont connus. Si le scrutin uninominal permet d'obtenir ce résultat, le recours à un scrutin de liste prévoyant une prime majoritaire (ex. élections municipales) offre de meilleures garanties en ce domaine. La question demeure toutefois complexe dans le cas présent. L'élection se faisant dans un cadre départemental, le mode de scrutin retenu pourra favoriser la constitution d'une majorité claire au sein de chaque conseil général ; en revanche, l'absence de mécanismes électoraux supra départementaux rendra plus incertaine l'émergence de majorité au niveau de chaque assemblée régionale.

Cette question, qui mérite un examen approfondi, doit être prise en compte dans la réflexion des pouvoirs publics, ce qui ne semble pas suffisamment être le cas aujourd'hui.

Sa grille d'analyse ainsi élaborée, votre rapporteur se propose, selon une méthode de travail approuvée par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, d'évaluer les effets de différents modes de scrutin envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux, au regard des quatre objectifs qu'il vient d'énoncer : représentation des territoires, pluralisme, parité et gouvernance (émergence d'une majorité de gestion).