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Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

 

3. Le scrutin combinant le recours au scrutin uninominal dans les zones rurales et l'instauration d'un scrutin proportionnel dans les zones urbaines

Le dispositif proposé

Ce mode de scrutin géographiquement mixte fait l'objet de débats récurrents dès lors que le mode d'élection des conseillers généraux est mis en débat, notamment pour souligner la nécessité de prendre en compte les évolutions démographiques et la montée de l'urbanisation.

Il est organisé autour de circonscriptions territoriales au sein desquelles le recours au scrutin uninominal est de règle pour celles qui ont un seul siège (dans le cas de figure évoqué, un élu dans chaque canton rural) et un scrutin proportionnel dans les circonscriptions plus peuplées et dotées de plusieurs sièges (les circonscriptions urbaines). Le découpage électoral, et la répartition des sièges entre les différentes zones, est fonction de la population de chaque département.

Ce mode de scrutin mixte a pour objectif de tenir compte de la forte différenciation démographique entre territoires ruraux et ensembles urbains. Pour les premiers, le maintien du scrutin uninominal à deux tours demeure pertinent. Les seconds appellent en revanche la mise en oeuvre d'un mode de scrutin innovant, respectueux des périmètres urbains et assurant une meilleure représentation démographique de ces zones, ainsi que des sensibilités politiques par l'intermédiaire d'un scrutin de liste avec représentation proportionnelle. Il permet surtout de supprimer le canton là où il n'a plus de sens.

L'instauration d'un tel mode de scrutin suppose un redécoupage de la carte cantonale qui peut être réalisé par la fusion des cantons urbains en une seule circonscription urbaine. Dans une proposition de loi déposée en 2007, Alain Lambert suggérait que le nombre de sièges auquel peut prétendre cette circonscription urbaine ne puisse être inférieur à la somme des sièges correspondant aux cantons préexistants.

Le recours à ce mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux a été envisagé par le comité Balladur. Il a également fait l'objet d'une brève analyse dans l'étude d'impact jointe au projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

Ce mode de scrutin aurait pour avantage d'assurer la représentation des territoires sur la base d'un nouveau découpage cantonal tenant compte de la spécificité des zones rurales et urbaines.

Au-delà de cet objectif consensuel, il appartient de déterminer si ce mode de scrutin répond aux objectifs déterminés par votre rapporteur.

a) L'analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles

Le rapport Balladur avait écarté le recours à ce mode de scrutin au motif « qu'une telle hypothèse lui a en tout état de cause paru mal assurée au regard des exigences constitutionnelles qui pèsent sur toute forme de mixité des scrutins ». Derrière cette formulation sibylline, le comité mettait en doute la constitutionnalité de ce mode de scrutin au regard du principe d'égalité devant le suffrage et du principe de lisibilité du scrutin. Cette analyse n'est pas partagée par les constitutionnalistes auditionnés par votre rapporteur.

(1) L'analyse au regard du principe d'égalité devant le suffrage

L'analyse de ce mode de scrutin au regard du principe d'égalité devant le suffrage fait apparaître des effets complexes à apprécier.

La mixité du scrutin peut en effet conduire à un risque de rupture d'égalité devant le suffrage.

Le suffrage d'un électeur ne serait pas pris en compte de la même manière selon qu'il l'exprime dans une zone urbaine (répartition des sièges entre plusieurs listes proportionnellement aux voix recueillies par chacune d'elles) ou dans une zone non urbaine (attribution du siège en jeu au candidat arrivé en tête, même d'une seule voix).

Le recours à un tel mode de scrutin peut également soulever des difficultés au regard du principe de représentation essentiellement démographique des circonscriptions.

Compte tenu de la répartition de la population sur l'ensemble du territoire, l'INSEE considère que 77 % de la population est urbaine, le législateur devra concilier le respect de ce principe, qui constitue le fondement de la jurisprudence constitutionnelle, avec sa volonté affichée de préserver la représentation des territoires, et notamment des territoires ruraux.

Le risque d'écart de représentation démographique entre les cantons ruraux et urbains est élevé, sauf à procéder à la création de cantons géographiquement très étendus. Dans ce cas de figure, c'est la représentation des territoires qui serait remise en cause.

(2) L'analyse au regard de l'intelligibilité de la loi et de la lisibilité du scrutin

La diversité des situations électorales d'un département à l'autre est certainement le point qui présente le maximum de risque de heurter les principes d'intelligibilité de la loi et de la lisibilité du scrutin.

L'application de ce mode de scrutin à l'ensemble du territoire soulève en effet de réelles difficultés en termes de découpage des circonscriptions électorales.

Ainsi que le souligne l'étude d'impact jointe au projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux, la fixation par la loi d'un critère objectif qui permette de répartir les sièges entre cantons urbains et cantons non urbains, apparaît difficile à définir. Elle oblige à procéder à un double découpage : l'un pour délimiter les zones urbaines, l'autre pour délimiter des cantons moins nombreux dans les secteurs non urbains (avec le problème posé par les îlots ou les parties sans grande cohérence laissés de côté par des zones urbaines d'une grande hétérogénéité).

L'étude d'impact précitée souligne également que ce mode de scrutin ne peut être aisément mis en place dans les départements très urbanisés, sans cantons ruraux, dans lesquels il perdrait alors toute signification et où il pourrait conduire à des assemblées sans majorité. Il conviendrait dès lors d'instituer un scrutin de type municipal dans ces départements.

Inversement, plusieurs départements seraient exclus de la réforme parce que privés de parties urbaines. L'exemple des départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes, du Cantal, de la Lozère, de la Meuse et du Territoire de Belfort est ainsi cité en exemple.

Ce ne sont pas simplement deux modes de scrutin distincts qui seraient mis en oeuvre, mais une combinaison plus large. Trois cas de figure peuvent être identifiés : les départements combinant les modes de scrutins à l'intérieur de leur territoire, les départements ruraux ne pratiquant que le scrutin majoritaire, les départements urbains n'ayant recours qu'au scrutin proportionnel.

Pour ces raisons, les travaux préparatoires ont émis des réserves sur l'opportunité de recourir à ce mode de scrutin.

Votre rapporteur convient de la difficulté à trouver un critère de différenciation des zones rurales ou urbaines, dont il ne nie pas l'existence. Mais, cela ne suffit pas pour écarter sine die ce mode de scrutin qui présente l'avantage de conforter le canton, et le scrutin uninominal, là où ils sont indispensables, c'est-à-dire en zone rurale, et de recourir au scrutin de liste favorisant le pluralisme et la parité dans les zones où le canton n'a plus d'existence réelle.

b) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de représentation des territoires

Le recours à ce mode de scrutin mixte a pour objectif de favoriser une meilleure représentation des territoires.

Cet objectif est atteint par l'intermédiaire de la pérennisation du canton dans les zones rurales, c'est-à-dire sur les parties du territoire sur lesquelles sa pertinence est optimale. Puis en rationnalisant les circonscriptions électorales en zone urbaine afin de les rendre plus lisibles aux électeurs.

La réussite de cette ambition est soumise à la recherche d'un critère pertinent de distinction entre zones rurales et urbaines. Elle suppose également que le législateur puisse trouver un moyen de concilier le principe de représentation du territoire avec le principe de la représentation essentiellement démographique afin que le découpage cantonal en zone rurale ne se traduise pas par une extension trop importante de la superficie de ces cantons. Dans ce cas, le canton perdrait sa pertinence également pour les zones rurales.

Dans sa proposition de loi9(*), Alain Lambert avait ainsi proposé de regrouper les cantons existants au sein d'une circonscription électorale unique toutes les fois qu'au moins trois d'entre eux ont en commun tout ou partie de leur territoire avec celui d'une commune. Ces cantons prendraient la dénomination de cantons urbains.

Il est également possible de s'inspirer du système existant pour le Sénat avec le recours au scrutin proportionnel dans les territoires urbains nécessitant l'élection de quatre conseillers territoriaux.

c) L'analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme

La représentation des sensibilités politiques peut être assurée par le recours à une part de scrutin de liste. Un consensus semble se dégager chez les constitutionnalistes pour affirmer que la garantie constitutionnelle d'expression des opinions est satisfaite dans ce cas de figure.

Dans le cas présent, le scrutin de liste devrait être pratiqué sur une partie du territoire départemental.

L'effectivité de cette représentation demeurerait variable en fonction de chaque situation départementale. En effet, plus la part de scrutin de liste sera importante, plus l'éventail de représentation des sensibilités politiques pourra être large.

d) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de parité

Comme la représentation des sensibilités politiques, l'objectif de parité est mieux pris en compte par le recours au scrutin de liste en raison des règles applicables à la présentation des candidats.

Là encore, l'objectif de parité sera plus facilement atteint dans les zones urbaines ayant recours au scrutin de liste. Dans l'hypothèse où le scrutin de liste apparaîtrait dominant sur l'ensemble du territoire national, le recours à ce mécanisme pourrait compenser le recul attendu en raison de la suppression du mode de scrutin des conseillers régionaux. Cette dernière remarque, empirique, nécessite néanmoins une analyse statistique plus fine.

On peut imaginer, même s'il ne s'agit que d'une solution peu satisfaisante, qu'à l'instar de ce qui se pratique actuellement aux élections cantonales, le législateur impose aux candidats à un siège de conseiller territorial dans un canton pratiquant le scrutin uninominal majoritaire de choisir comme remplaçant un candidat de sexe opposé.

e) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de gouvernance

La cohabitation de deux modes de scrutin soulève des interrogations au regard de la gouvernance des assemblées délibérantes.

La plus prégnante est celle de l'avènement d'une majorité de gestion au sein de l'assemblée départementale.

Le recours à un scrutin mixte ne garantit pas cet avènement. La situation devra être examinée département par département en fonction de la répartition des sièges entre cantons ruraux et cantons urbains.

En présentant les effets de la part de proportionnelle instillée dans le mode de scrutin proposé par le Gouvernement pour l'élection des conseillers territoriaux, votre rapporteur avait souligné les risques que faisait courir cette mixité à l'objectif de recherche de majorité.

Il ne peut que réitérer cette analyse pour ce mode de scrutin mixte. Les effets des modes de scrutin ainsi combinés ne garantissent pas l'émergence d'une majorité.

Ce risque est d'autant plus important avec un fort recours à la proportionnelle sur l'ensemble du territoire. Il faudrait définir le mode de répartition des sièges dans ce cadre, sans doute par l'instauration d'une prime majoritaire, plutôt que le recours à une proportionnelle pure. Cette situation pourrait conduire à un éparpillement des votes dans le cadre départemental et à l'impossibilité de former une majorité claire et stable.

L'émergence d'une majorité au niveau régional apparaît encore plus aléatoire. L'aléa réside à la fois dans la coexistence de deux modes de scrutin, mais également dans la possibilité qu'une région rassemble des départements ayant recours à des modes de scrutin différents. Ce serait par exemple le cas de la région PACA, dont deux départements sur six ne pratiqueraient que le mode scrutin uninominal.

Conclusion

Le recours à ce mode de scrutin a été écarté lors des travaux préparatoires, une première fois par le comité Balladur, une seconde fois par l'étude d'impact jointe au projet de loi au profit du mode de scrutin retenu par le Gouvernement.

Sans ignorer les difficultés juridiques et techniques présentées à cette occasion, votre rapporteur souhaite souligner les apports positifs de ce mode de scrutin que le Gouvernement a longtemps considéré comme une solution crédible pour l'élection des conseillers territoriaux.

Il répond positivement aux critiques actuellement émises sur l'identification des conseillers généraux en distinguant les zones rurales, dans lesquelles le canton a conservé toute sa pertinence, et les zones urbaines. Ce mode de scrutin favorise donc la représentation des territoires.

Il convient également de souligner que ce mode de scrutin n'entraîne pas d'effets négatifs significatifs au regard des objectifs de représentation des sensibilités politiques ou de parité.

* 9 Proposition de loi tendant à modifier le mode d'élection des conseillers généraux dans les cantons urbains, Sénat n°107, 2007-2008.