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Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

 

B. L'ANALYSE DES MODES DE SCRUTIN ALTERNATIF

Sous cette rubrique sont rassemblés les modes de scrutin à dominante majoritaire susceptibles de proposer une alternative aux modes de scrutin mixtes dont les effets sont souvent plus difficiles à apprécier.

Trois d'entre eux ont plus particulièrement retenu l'attention de votre rapporteur : le scrutin uninominal à deux tours, le scrutin municipal qui bien qu'étant organisé comme un scrutin de liste comporte une dominante majoritaire incontestable et enfin le scrutin plurinominal dont les effets sont comparables à ceux du scrutin uninominal à deux tours.

1. Le scrutin majoritaire uninominal à deux tours

Le dispositif proposé

Le mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours est le scrutin le plus utilisé en France. Le territoire est découpé en circonscriptions à un seul siège. Les voix sont décomptées selon une logique majoritaire. Si un candidat n'obtient pas la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour de l'élection, un second tour est organisé.

L'existence d'un second tour est un élément-clé du dispositif. Il s'agit de favoriser les alliances politiques rendant possible la formation de coalitions.

L'existence de deux tours permet à chaque formation politique de « se compter » au premier tour, tandis qu'au deuxième tour les deux principaux candidats représentant les deux grandes tendances de l'opinion se maintiennent, les autres candidats se désistant pour le candidat « le plus proche » parmi ceux arrivés en tête au premier tour. Selon l'expression bien connue, « au premier tour on choisit, au deuxième tour on élimine ». La logique de ce mode de scrutin est en effet que chacune des formations politiques en présence participe à la compétition au premier tour afin de déterminer leur audience politique (se compter), et que le second tour oppose les deux grandes tendances de l'opinion publique, le candidat du premier tour s'étant désisté pour le candidat le plus proche de lui politiquement arrivé en tête au premier tour.

Enfin, le mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours prévoit souvent un seuil d'accès au second tour.

En France, c'est une loi du 22 juin 1833 qui a prévu l'élection du conseiller général dans le cadre du canton au scrutin uninominal. Les modalités définitives du mode de scrutin ont été fixées par la loi du 10 août 1871 et n'ont pas été modifiées depuis cette date.

La majorité absolue des suffrages exprimés est requise au premier tour.

Cette majorité absolue doit représenter au moins le quart des électeurs inscrits.

Au second tour, la majorité relative suffit, mais nul ne peut y être candidat s'il n'a pas obtenu au moins 10 % des voix des électeurs inscrits.

Le code électoral prévoit cependant des assouplissements : si un seul candidat a obtenu au moins 10 % des voix des électeurs inscrits, le candidat qui a obtenu le meilleur score après celui qui aura atteint le seuil des 10 % pourra se maintenir. Si aucun candidat ne remplit ces conditions, ce sont les deux candidats qui ont obtenu le plus de suffrages au premier tour qui pourront se maintenir.

Le recours à ce mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux avait été envisagé par le rapport Balladur qui avait conclu à son rejet. Cette position avait été arrêtée alors que la problématique de l'élection des conseillers territoriaux était fort différente de la situation actuelle. Deux éléments figurant dans le projet de loi déposé par le Gouvernement n'étaient pas pris en compte dans le raisonnement développé dans le rapport Balladur : la maîtrise des effectifs des conseillers territoriaux (il n'y aurait que 3 000 conseillers territoriaux) et l'identité complète de ces élus rassemblés en une seule catégorie siégeant au sein des assemblées départementales et régionales. Or, le rapport Balladur avait écarté le recours au scrutin uninominal à deux tours en considérant que l'électeur serait appelé à désigner un représentant unique pour la circonscription qui serait le conseil général, sans pouvoir désigner celui qui siège au niveau régional. Avec l'instauration du conseiller territorial cette difficulté est évitée.

a) L'analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
(1) L'analyse au regard du principe d'égalité devant le suffrage

La question des effets du mode de scrutin au regard du principe d'égalité devant le suffrage n'est pas séparable de celle du découpage des circonscriptions électorales nécessaires à l'élection des conseillers territoriaux. Aujourd'hui la carte cantonale ne répond à aucune obligation de représentation démographique. Ce n'est pas le cas des circonscriptions législatives, ni de la répartition des conseillers régionaux dans chaque section départementale.

Un consensus s'est dessiné sur la nécessité de prendre en compte le poids démographique de chaque département pour déterminer le nombre de conseillers territoriaux qui lui seront affectés. Ainsi que votre rapporteur l'a déjà indiqué, M. Jean-Claude Colliard avait précisé devant votre délégation que ce principe d'un découpage essentiellement démographique est retenu aussi bien par le Conseil constitutionnel que par le Conseil d'État. Cependant leurs décisions diffèrent quant aux implications qui en découlent. Exerçant le contrôle des élections législatives, le Conseil constitutionnel tient compte de la dimension nationale de ce scrutin et s'assure que l'écart de population entre circonscriptions d'un même département ne dépasse pas 20 %. Juge des élections cantonales, le Conseil d'État, qui aura à se prononcer sur ce nouveau découpage électoral, a accepté des écarts de population entre deux cantons d'un même département allant jusqu'à 50 %, mais a censuré un découpage cantonal prévoyant une différence de 1 à 5 entre les populations de deux cantons d'un même département.

Il ne fait pas de doute, pour aucun des observateurs de la réforme, que le contrôle du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État portera essentiellement sur cette question.

(2) L'analyse au regard de l'intelligibilité de loi et de la lisibilité du scrutin

Le mode scrutin uninominal majoritaire, déjà utilisé pour les élections cantonales ne soulève pas de difficultés particulières au regard des principes d'intelligibilité de la loi et de lisibilité du scrutin. C'est le système le mieux connu de nos concitoyens, car le plus pratiqué.

(3) L'analyse au regard de l'objectif de parité

Le recours au mode de scrutin uninominal pour l'élection des conseillers territoriaux est-il compatible avec l'objectif de parité ?

Cette question est légitime au regard des modes de scrutin existants. Si un mode de scrutin uninominal venait se substituer aux modes de scrutin actuellement utilisés pour l'élection des conseillers généraux et régionaux, la question pourrait se poser ainsi : à l'occasion de la modification d'un mode de scrutin, le législateur est-il tenu d'adopter un mécanisme électoral plus favorable à l'objectif de parité ?

A cette question, et pour des motifs que nous avons exposés précédemment, les constitutionnalistes apportent une réponse plutôt négative.

Tout d'abord, parce que la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel reconnaît la libre compétence du législateur pour fixer le régime électoral des assemblées.

Ensuite, parce que si le recours à un mode scrutin uninominal pour l'élection des conseillers territoriaux constitue sans aucun doute un recul de la parité, il découle de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que cet objectif ne peut pas, par lui-même, interdire au législateur de choisir un mode de scrutin.

b) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de représentation des territoires

Il est admis de manière unanime que ce mode de scrutin favorise la représentation des territoires, et notamment du canton. Il permet une relation très forte entre l'électeur et l'élu, entre l'élu et le territoire.

Ce satisfecit accordé au mode de scrutin majoritaire doit être pondéré ainsi que l'a déjà signalé votre rapporteur.

La représentativité du territoire cantonal est rendue possible par la taille actuelle de cette circonscription électorale. La diminution des effectifs des conseils généraux et régionaux va se traduire par une réduction du nombre de conseillers territoriaux dans les départements les moins peuplés. Mécaniquement, la superficie des cantons va augmenter, le conseiller territorial devra ainsi assurer la représentation d'un territoire plus étendu. Le lien de proximité s'en trouvera atténué.

Le recours au mode de scrutin majoritaire présente néanmoins un avantage par rapport à la solution proposée par le Gouvernement, l'absence d'élus au scrutin de liste permet en effet d'affecter la totalité de l'effectif des conseillers territoriaux à la représentation du territoire.

Ainsi, même dans un canton plus vaste, cet ancrage territorial demeurerait supérieur à celui dont bénéficieraient des candidats élus sur une liste départementale.

c) L'analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme

Le recours à l'histoire des modes de scrutin tend à démontrer que le mode de scrutin uninominal n'assure pas une représentation équitable des petites formations politiques. Il s'agit d'un constat puisque c'est bien pour assurer la représentation des minorités que le mode de scrutin proportionnel a été instauré.

Le Président du Sénat a estimé, dans un entretien récent, que le scrutin uninominal à deux tours ne constituait pas un obstacle à la représentation des opinions politiques. Une observation empirique permet de constater une relative diversité des élus au sein des conseils généraux.

Ce mode de scrutin a en outre l'avantage de ne pas placer uniquement la sélection des candidats sous la coupe des organisations politiques. L'émergence de candidats de la société civile est possible, c'est d'ailleurs le cas aujourd'hui aux élections cantonales. L'élection est une rencontre entre un candidat et ses électeurs, elle est favorisée par l'ancrage territorial, deux facteurs qui peuvent aller dans le sens d'une meilleure représentation du pluralisme.

Mais la création des conseillers territoriaux risque de s'accompagner d'une politisation des élections au profit des formations politiques les plus importantes.

Cette présentation des effets du scrutin uninominal majoritaire, telle qu'elle est observée pour l'élection cantonale semble donc optimiste, dans le cas de l'élection des conseillers territoriaux. Force est de reconnaître que ce mode de scrutin ne comporte aucun mécanisme spécifique permettant de favoriser la représentation du pluralisme politique.

d) L'analyse de ce mode de scrutin au regard de l'objectif de parité

Ce mode de scrutin ne favorise pas la parité, contrairement aux scrutins de liste (municipales, régionales, sénatoriales).

L'instauration de mesures complémentaires suffirait-elle à contourner cette difficulté ? Nécessaires, ces mesures seraient sans doute insuffisantes. L'obligation faite à un candidat de choisir un remplaçant de sexe opposé, ou l'application de pénalités financières aux partis politiques qui ne présenteraient pas de candidates ne permettrait pas spontanément l'élection d'un nombre de femmes équivalent à ce que permet le scrutin de liste.

e) L'analyse du mode scrutin au regard de l'objectif de gouvernance

La formation d'une majorité de gestion est un objectif parfois insuffisamment pris en compte par le législateur. Le recours à un mode de scrutin uninominal est favorable à la constitution de majorité de gestion. L'existence d'un second tour, d'un seuil d'exclusion pour les petites formations et la possibilité d'un désistement en faveur des candidats arrivés en tête au premier tour permettent à ce mode de scrutin de favoriser une logique de rassemblement en vue de dégager une majorité politique stable.

La formation de cette majorité n'est pas garantie avec la même automaticité que le scrutin de type municipal et il existe des exemples, certes rares, de conseils généraux dans lesquels cette majorité ne s'est pas dégagée. Mais, de manière générale, avec un nombre de cantons impair, ce mode de scrutin est reconnu comme compatible avec les exigences de gestion d'une assemblée délibérante.

Votre rapporteur a déjà souligné cet avantage lors de son analyse du mode de scrutin proposé par le Gouvernement. Il avait d'ailleurs indiqué à cette occasion que l'introduction d'une part de représentation proportionnelle était de nature à brouiller la formation d'une majorité, voire à inverser le résultat des élections. Le recours à un scrutin uninominal majoritaire « pur » doit donc permettre de satisfaire cette contrainte.

La formation de cette majorité peut-elle se reproduire au niveau régional ? La plupart des régions métropolitaines sont constituées de trois départements ou plus, c'est le cas de 16 régions sur 22. L'histoire politique de notre pays s'est forgée au niveau communal et départemental, la culture politique peut donc varier d'un département à l'autre au sein d'une même région, pour des motifs géographiques, économiques, sociaux.

Le recours à un scrutin uninominal majoritaire ne semble donc pas constituer une garantie pour la formation d'une majorité au niveau de chaque région.

De surcroît, on peut lui reprocher de ne pas favoriser l'émergence d'un leadership au niveau départemental ou régional. Contrairement au scrutin municipal ou à l'actuel scrutin régional, il ne permet pas d'identifier les chefs de file et il ne favorise pas l'organisation des campagnes électorales sur un projet politique commun à l'ensemble du département ou de la région.

Conclusion

Le mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours est un mécanisme électoral utilisé pour l'élection des conseillers généraux, des députés et du Président de la République. Il s'agit d'un mode de scrutin fortement intégré dans l'histoire de nos institutions malgré les reproches qui pourraient lui être adressés en termes de représentation des sensibilités politiques ou de la parité. Il est reconnu en raison de sa lisibilité tant au moment de la présentation des candidats en présence, que lors de la proclamation des résultats.

Dans l'analyse faite par votre rapporteur, il vaut, d'abord et avant tout, par sa capacité à représenter les territoires, mais il pose de réelles difficultés quant à la parité et à la représentation des différentes sensibilités politiques.