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Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

 

2. Le scrutin de type municipal : représentation proportionnelle et prime majoritaire

Le dispositif proposé

La loi électorale municipale française du 19 novembre 1982 a instauré pour les communes de plus de 3 500 habitants un système mixte (art. L. 260 du code des communes). Ce dernier est venu se substituer au scrutin de liste majoritaire qui était jusqu'alors en vigueur en France pour les élections municipales dans les grandes communes. Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale propose que ce mode de scrutin soit étendu. Si le projet de loi était adopté en l'état, il serait ainsi pratiqué dans les communes de plus de 500 habitants.

Ce mode de scrutin est un système fondamentalement majoritaire, corrigé par un mécanisme proportionnel. Il s'agit de permettre la représentation de l'opposition dans les conseils municipaux tout en garantissant la gouvernabilité de ces derniers grâce au maintien du pouvoir majoritaire.

La liste de candidats qui obtient au premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés, se voit attribuer, au titre du scrutin majoritaire, la moitié des sièges à pourvoir, arrondie à l'entier supérieur. Les autres sièges sont répartis à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, y compris la liste arrivée en tête.

En cas de second tour, la liste arrivée en tête (quelle que soit la majorité, absolue ou relative) obtient la moitié des sièges à pourvoir plus un. Les sièges restants sont répartis entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Pourquoi proposer d'étendre le mode de scrutin municipal à l'élection des conseillers territoriaux ? Spontanément ce système semble offrir de nombreux avantages. Contesté lors de son adoption, il fait aujourd'hui l'objet d'un consensus quasi unanime et contribue à la légitimité politique incomparable dont bénéficient les maires.

Il convient maintenant d'examiner ses effets au regard de la grille d'analyse adoptée par votre délégation.

a) L'analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
(1) L'analyse du mode de scrutin au regard du principe d'égalité devant le suffrage

Le mode de scrutin municipal appliqué au niveau départemental est probablement le mode de scrutin qui offre le plus de garanties en matière de respect du principe d'égalité devant le suffrage.

La répartition des sièges de conseillers territoriaux doit s'effectuer sur des principes essentiellement démographiques. Avec ce mode de scrutin, le législateur ne devra procéder qu'à deux niveaux de répartition, le premier pour déterminer l'effectif total des conseillers territoriaux de la région, le second pour les répartir entre les différents départements composant la région. Le recours à la circonscription départementale évite donc de procéder à un découpage électoral supplémentaire à l'intérieur du département, susceptible d'accroître les risques de transgression du principe d'égalité devant le suffrage. La dimension démographique sera prise en compte entre les différents départements de la région, et non entre deux cantons limitrophes, mais situés dans deux départements différents.

(2) L'analyse au regard de l'intelligibilité de la loi et de la lisibilité du scrutin

Ce mode de scrutin est déjà appliqué pour les élections municipales depuis un quart de siècle. Les électeurs, et les élus, ont pu s'approprier les règles de fonctionnement afférentes.

Le mécanisme du scrutin est facile à saisir, y compris le fait que la liste arrivée en tête obtient au moins la moitié des sièges au conseil municipal, ce qui contribue à sa lisibilité.

b) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de représentation des territoires

Le principal inconvénient de ce mode de scrutin, appliqué à l'échelle départementale, résiderait dans le délitement du lien entre les élus et les territoires.

Injustifiée au niveau d'une commune, cette critique mérite d'être prise en considération dans le cadre d'une circonscription départementale. Ne reproche-t-on pas un ancrage territorial insuffisant aux conseillers régionaux élus dans le cadre d'une section départementale ?

Cette critique pourrait être doublée d'une seconde : certains territoires pourraient ne pas être représentés. En effet, aucune obligation n'impose la représentation de l'ensemble des territoires du département lors de la constitution de la liste. Il est même possible d'imaginer que les candidats issus des zones urbaines les plus denses soient favorisés par rapport aux zones plus rurales d'un département.

Deux solutions s'avèrent envisageables pour contourner cette difficulté.

Comme le suggère notre collègue Pierre Bernard-Reymond, une obligation de représentation de l'ensemble des zones du département pourrait être imposée lors de la constitution de la liste. Mais, outre que cette solution ne garantit pas que chaque zone disposera d'un élu, elle impose de procéder à un zonage du département dont le seul objet sera de vérifier la conformité des listes au regard de cette obligation.

La seconde possibilité consisterait à appliquer ce mode de scrutin dans le cadre de circonscriptions infradépartementales, l'arrondissement par exemple.

Cette piste est proche des recommandations formulées in fine par le rapport Balladur qui s'était prononcé en faveur d'un scrutin de liste dans une circonscription infradépartementale. Leur nombre serait déterminé en fonction de la population de chaque département. Cette dernière hypothèse n'est envisageable que dans les départements qui compteront un nombre important de conseillers territoriaux. Elle ne serait applicable que dans un nombre limité de cas, sauf à recourir à ce mode de scrutin pour un nombre limité de sièges, ce qui lui enlève sa pertinence.

c) L'analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme

Ce mode de scrutin offre les garanties en matière de représentation des sensibilités politiques traditionnellement attachées au scrutin de liste.

Évoquant l'extension de ce mode de scrutin aux communes de 500 habitants et plus, l'exposé des motifs du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux motive ce choix du Gouvernement « par sa capacité à donner une plus grande légitimité démocratique et une meilleure représentation des opinions ».

Cet effet, constaté au niveau communal, est intrinsèquement lié aux modalités de mise en oeuvre de ce mode de scrutin. Son application « intégrale » au niveau départemental devrait donc permettre de bénéficier des mêmes avantages.

L'existence d'un scrutin de liste permet d'assurer une représentation du pluralisme politique dès le dépôt des candidatures.

Le recours à deux tours de scrutin autorise, sous certaines conditions, les fusions de listes. Les alliances électorales peuvent ainsi être constituées au premier ou au deuxième tour.

Compte tenu de l'existence d'une prime majoritaire importante, la prise en compte de la représentation des sensibilités politiques ne remet pas en cause l'émergence d'une majorité de gestion.

Une autre critique adressée à ce mode de scrutin est le risque d'une politisation des élections.

Cette politisation pourra avoir lieu lors de la sélection des candidats. La composition des listes est toujours réputée être assurée par les appareils politiques, souvent au détriment de la représentation des territoires.

La politisation de l'élection sera aussi liée à l'enjeu départemental. Il ne s'agira pas d'élire le meilleur candidat pour représenter le canton, mais de choisir une liste, parrainée par un parti politique.

L'objectif de représentation des sensibilités politiques demeure toutefois fragile. Le recours à un tel mécanisme électoral est plus ou moins pertinent selon la magnitude des circonscriptions, c'est-à-dire le nombre de sièges à pourvoir dans une circonscription. Appliqué à des assemblées de 15 membres, c'est-à-dire l'effectif minimal de conseillers territoriaux par département annoncé par le Gouvernement à diverses occasions, ce mode de scrutin se caractérisera par une amplification des effets majoritaires et une concentration des sièges au profit des formations politiques les plus importantes.

d) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de parité

Comme pour la représentation des sensibilités politiques, ce mode de scrutin offre de fortes garanties en matière de poursuite de l'objectif de parité.

Compte tenu des règles de constitution des listes, la parité des candidatures sera assurée pour l'élection des conseillers territoriaux. Le mode de scrutin pour les conseillers territoriaux serait ainsi plus favorable à la parité que les mécanismes auxquels il se substitue, notamment par rapport au scrutin cantonal.

L'ensemble des élections locales favoriserait la parité. Ce mouvement serait encore accru par l'abaissement du seuil démographique à partir duquel il est recouru au scrutin de liste pour les élections municipales.

e) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de gouvernance

Le mode de scrutin municipal garantit l'émergence d'une majorité dans la circonscription dans laquelle il est appliqué.

Les mécanismes en action en font même une garantie dans tous les cas de figure. Même dans des situations de triangulaire ou de quadrangulaire, il garantit une majorité de gestion à la liste arrivée en tête. C'est le seul mode de scrutin à apporter cette garantie, qui n'est pas offerte par l'actuel mode de scrutin pour les élections régionales, la prime accordée à la liste arrivée en tête étant moins forte dans ce dernier cas.

Avantage supplémentaire, cette majorité serait constituée avant l'élection, dès la formation des listes.

Outre l'émergence d'une majorité, ce mode de scrutin permettrait aux électeurs de choisir le président de l'exécutif départemental. En effet, comme cela est le cas pour les élections municipales, le premier de liste aurait vocation à devenir président du conseil général. Cet avantage pourrait être particulièrement intéressant lors des renouvellements, le président sortant, tête de liste, serait en mesure de faire clairement campagne, et les électeurs de le sanctionner, ou de le reconduire, en fonction de son bilan.

Votre rapporteur le souligne systématiquement, au risque de se répéter, mais le mode de scrutin municipal, comme tous les autres modes de scrutin examinés, ne garantit pas l'émergence d'une majorité de gestion au niveau régional.

Conclusion

Le mode de scrutin municipal fort critiqué lors de sa mise en oeuvre, recueille aujourd'hui l'adhésion des élus et des populations.

Au vu de l'analyse à laquelle il vient d'être procédé, ce mode de scrutin ne peut que laisser un sentiment mitigé à votre rapporteur. Trois des quatre objectifs constituant sa grille d'analyse sont satisfaits. Mais ce constat positif doit être pondéré par un point auquel votre rapporteur attache une attention soutenue : ce mode de scrutin n'assure pas une représentation satisfaisante des territoires. Or, ce critère est essentiel.