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Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

 

3. Le mode de scrutin majoritaire « plurinominal »

Le dispositif proposé

Ce mode de scrutin est ainsi qualifié parce que caractérisant un système électoral dans lequel plusieurs sièges sont à pourvoir dans chaque circonscription. En ce sens, tout scrutin de liste proportionnel est un scrutin « plurinominal ». Mais il est plutôt d'usage de qualifier de plurinominal les scrutins de type majoritaire dans lesquels plusieurs sièges sont à répartir dans chaque circonscription.

On peut alors envisager de nombreuses options : un scrutin de listes fermées, un scrutin de listes ouvertes avec possibilité de panachage, un scrutin ouvert aux listes et aux candidatures indépendantes, un scrutin majoritaire plurinominal qui ne serait réservé qu'à des candidatures isolées, etc.

Le mécanisme général est le suivant : plusieurs sièges sont en jeu dans une même circonscription, chaque électeur disposant d'autant de voix qu'il existe de sièges à pourvoir dans la circonscription mais ne pouvant accorder plusieurs voix à un même candidat.

Les candidats peuvent se présenter sur des listes. Ces listes sont dites « bloquées » lorsque le nombre de candidats par liste est égal au nombre de sièges à pourvoir dans la circonscription, sans possibilité pour l'électeur d'en modifier le nombre et l'ordre de présentation. Dans le cas d'un scrutin à listes bloquées, ce système fonctionne exactement de la même manière que les scrutins uninominaux à un ou deux tours, à ceci près que ça n'est pas un, mais plusieurs sièges que remporte la formation politique ayant obtenu le plus de voix. Par exemple, dans une circonscription où 15 sièges sont à pourvoir, la formation politique arrivée en tête au terme d'un premier ou d'un second tour de scrutin remporte tous les sièges, quel que soit son score.

Dans le cas où il y a « panachage », les électeurs peuvent remplacer un candidat par un autre candidat figurant sur une autre liste. Le vote est « préférentiel » lorsque les électeurs ont la liberté de classer les candidats dans l'ordre de leur choix. Les candidats élus sont ceux qui ont recueilli le plus grand nombre de suffrages. Il est possible d'organiser un second tour avec ce mode de scrutin : tout dépend en fait des conditions à remplir par un candidat pour être directement élu. Généralement, on permet à l'électeur de rayer, sur une liste composée à l'avance, les noms des candidats qu'il ne souhaite pas voir élus, et d'ajouter les noms de candidats extérieurs à cette liste. C'est ainsi que l'on procède, en France, pour l'élection du conseil municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants. Ce système s'apparente alors à un système pré-proportionnel.

Ce mode de scrutin a été utilisé en France pour les élections législatives de 1885.

De nos jours, il est encore en vigueur pour l'élection du Président des États-Unis d'Amérique. Dans chaque État, les « grands électeurs » sont désignés au suffrage direct et élisent ensuite le Président. Le nombre de sièges varie considérablement d'un État à un autre, mais le mode de scrutin est le même presque partout : le parti arrivé en tête dans l'État remporte tous les sièges en jeu (sauf dans les États du Maine et du Nebraska).

Le choix d'un tel mode de scrutin peut encore avoir sa pertinence, notamment au regard de la gouvernance des assemblées délibérantes, et de la nécessité de rechercher une majorité de gestion.

Il convient donc de confronter ce mode de scrutin à l'ensemble des contraintes identifiées par votre rapporteur.

a) L'analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
(1) L'analyse au regard du principe d'égalité devant le suffrage

Le mode de scrutin plurinominal produit des effets très proches du scrutin uninominal majoritaire, mais les résultats sont amplifiés puisque la liste arrivée en tête emporte la totalité des sièges.

Comme le rappelle Pierre Martin, avec les scrutins majoritaires, le respect de la règle d'égalité devant le suffrage ne peut réellement être obtenu que dans le cadre de circonscriptions de même population, comprenant le même nombre de sièges à pourvoir.

Votre rapporteur, bien qu'il ait déjà répété cette remarque à plusieurs reprises, souligne à nouveau qu'à côté de la question du choix d'un mode de scrutin existe une question tout aussi primordiale que celle de la détermination de circonscriptions électorales sur des bases essentiellement démographiques.

La question de la compatibilité de ce mode de scrutin au regard du principe d'égalité devant le suffrage serait donc jugée au regard du découpage électoral qui sera réalisé.

(2) L'analyse au regard de l'intelligibilité de la loi et de la lisibilité du scrutin

Contrairement à d'autres modes de scrutin présentés précédemment, le scrutin de liste ne présente pas de complexité particulière.

Pas de dosage entre plusieurs mécanismes comme dans la proposition du Gouvernement, pas de double bulletin comme dans le modèle allemand, aucune difficulté dans la répartition des sièges entre les départements comme cela a pu être le cas avec l'actuel mode d'élection des conseillers régionaux.

Comme le scrutin majoritaire, le scrutin plurinominal sur liste bloquée se caractérise par sa lisibilité.

b) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de représentation des territoires

Le respect de l'objectif de représentation des territoires sera étroitement lié à la taille des circonscriptions.

Si la circonscription était départementale, le problème de la représentation des territoires serait identique à celui soulevé par le recours au mode de scrutin municipal. Lors de la constitution de la liste, aucun mécanisme ne prévoit d'imposer des candidats représentant chaque zone du département.

La solution consisterait donc à définir des circonscriptions de taille plus réduite mais cela ne serait possible que dans les départements qui compteront un nombre suffisant de conseillers territoriaux, car créer trois circonscriptions disposant chacune de cinq sièges n'aurait que peu d'intérêt.

Dans les départements concernés, il faudrait alors définir les critères de délimitation des circonscriptions sur le territoire, selon des modalités à définir. Faut-il par exemple établir une distinction entre zones rurales et urbaines, ou procéder par paquet et favoriser la représentation euclidienne du département au détriment de ses bassins de vie ? Votre rapporteur s'est déjà prononcé sur cette question.

Au final, la représentation des territoires ne serait pas optimale. Les circonscriptions retenues seraient beaucoup plus étendues que les cantons actuels.

c) L'analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme

Avec le recours à des listes bloquées, le scrutin plurinominal majoritaire (à un ou deux tours) amplifie les effets du scrutin uninominal en matière de répartition des sièges.

La liste arrivée en tête emportant tous les sièges, la représentation des sensibilités politiques devient plus complexe à réaliser en l'absence de mécanisme proportionnel. Ce mode de scrutin pourrait même avoir pour effet de minorer la représentation de certains courants politiques.

Là encore, les modalités d'organisation du scrutin seront alors déterminantes pour atteindre cet objectif.

Tout d'abord avec le choix de recourir à des listes bloquées ou d'autoriser le panachage ; ensuite, avec la détermination du nombre de tours de scrutin ; enfin, dans l'hypothèse d'un deuxième tour de scrutin, en ouvrant la possibilité de fusionner les listes.

d) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de parité

Ce mode de scrutin pourrait favoriser la poursuite de l'objectif de parité. Comme tous les modes de scrutin de liste, il permet d'imposer des règles de présentation des candidats favorables : l'ensemble de la liste étant élue, toutes les candidates le sont, le résultat est donc optimal.

e) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de gouvernance

Le recours au scrutin plurinominal peut comporter des modalités d'organisation diverses, il est notamment possible de procéder à un scrutin sur listes bloquées ou d'autoriser le panachage.

Dans le cas d'une liste bloquée, l'électeur ne vote pas pour un candidat mais pour la totalité des candidats inscrits sur la liste. La liste arrivée en tête emporte tous les sièges à pourvoir. La question de la formation de la majorité se résout donc de manière brutale.

Là encore, votre rapporteur ne peut que répéter des constats déjà présentés. Dans l'hypothèse d'un scrutin plurinominal sur listes bloquées, l'avènement d'une majorité ne sera assuré que dans le cadre de la circonscription électorale départementale.

En aucun cas, la formation d'une majorité n'est assurée au niveau régional, en l'absence de mécanismes susceptibles de favoriser son émergence.

Conclusion

L'application de ce mode de scrutin apparaît complexe à votre rapporteur, tant dans sa mise en oeuvre (la répartition des sièges sur le territoire) que dans ses effets sur la formation d'une majorité de gestion.

Il ne permet pas une représentation satisfaisante des territoires et ne favorise pas le pluralisme, ni la parité.