b) Un contrôle à vertu pédagogique
La réalité oblige, cependant, à relativiser ces craintes : les directives nationales rappellent périodiquement la nécessité d'établir un dialogue avec les exécutifs locaux afin de prévenir au mieux la multiplication des contentieux et de s'en tenir à l'essence même du contrôle : protection des libertés individuelles, primauté de l'intérêt général, sécurité juridique des actes.
Par principe, le contrôle doit s'inscrire dans un dialogue entre l'Etat et la collectivité pour régler des questions de fond. C'est pourquoi votre mission est aussi attachée au rôle du sous-préfet pour restituer aux élus locaux les résultats du contrôle de légalité, quand bien même celui-ci est effectué en préfecture.
Comment comprendre autrement les directives adressées aux préfets par le ministre de l'intérieur dans une circulaire du 17 janvier 2006 ? « Vous vous efforcerez avec vos collaborateurs du corps préfectoral, d'informer par un entretien personnalisé l'autorité locale compétente avant l'envoi d'une lettre d'observations. De manière générale, vous devez privilégier l'examen des règles de fond plutôt que des règles de forme en veillant à proportionner le contrôle aux enjeux du dossier ».
Le principe même du contrôle apparaît d'ailleurs à la grande majorité des élus comme une protection. En effet, la procédure d'examen des actes les assure soit de la conformité au droit de leurs décisions, soit leur permet d'en connaître les imperfections juridiques.
Or, la nouvelle stratégie du contrôle bâtie autour du principe de priorisation, peut être perçue par certains élus comme une moins grande protection. Ce sont évidemment les collectivités les plus fragiles en expertise qui éprouvent cette menace. Les grandes collectivités -régions, départements et grandes villes- disposent des moyens juridiques de faire face à l'absorption des flux de normes législatives et réglementaires ; elles se sont en général dotées de services juridiques « charpentés ».
En revanche, par l'exercice de cette mission constitutionnelle, les services de l'Etat assument cette fonction pour les petites communes, dépourvues des compétences nécessaires
Aujourd'hui, à la suite de la réorganisation du contrôle qui accompagne des réductions successives du champ des actes transmissibles, certains élus dénoncent un affaiblissement du dispositif et un relatif abandon : « On sait qu'il [le contrôle] est désormais aléatoire, d'où un sentiment d'insécurité [...] longtemps, les sous-préfectures ont incarné, pour les communes, la règle et la compétence. Aujourd'hui, l'un et l'autre versants sont perdus 102 ( * ) ».
Au-delà du maintien de l'Etat territorial, la réponse aux préoccupations soulevées par les élus, s'inscrit également dans une utilisation raisonnable du pouvoir normatif qui doit prendre le temps nécessaire pour mesurer l'impact de la règle projetée.
Rappelons que l'AMF a évalué à 400.000 le nombre de normes techniques que les élus locaux doivent appliquer. Aujourd'hui, une réflexion est en cours après le moratoire décidé par le Président de la République le 20 mai 2010, comme votre rapporteur l'a rappelé précédemment.
L'AMF, l'ADF et l'ARF, saisies par le Premier ministre, lui ont remis leur contribution au cours de l'automne dernier. Le Président de la République a chargé notre collègue Eric Doligé d'une mission de simplification des normes et parallèlement a souhaité que le Sénat participe collectivement à cette réflexion ; le Président du Sénat, M. Gérard Larcher, a demandé à la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de formuler des propositions sur la base notamment des contributions des commissions permanentes préalablement consultées.
Les conclusions de la délégation présidée par notre collègue Claude Belot proposent une série de solutions complémentaires : responsabiliser les prescripteurs, instituer dans chaque préfecture un « correspondant normes » clairement identifiable par les collectivités territoriales, harmoniser les dates d'entrée en vigueur de ces règles, en revenir à la fonction première de la norme -un outil au service d'objectifs-, élargir le champ des missions et les moyens de la commission consultative d'évaluation des normes 103 ( * ) .
Pour sa part, le rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales remis, le 16 juin 2011, par M. Eric Doligé au Chef de l'Etat, « plaide pour une évolution de la méthode d'élaboration des normes applicables aux collectivités locales » et « formule 268 propositions de simplification du droit applicable aux collectivités territoriales, guidées par la volonté de réduire les coûts supportés par les collectivités et de faciliter la réalisation de leurs projets » d'après le communiqué de la présidence de la République.
Cet environnement complexe exige de la part de l'Etat prescripteur un accompagnement identifié des collectivités pour la plupart désarmées techniquement.
* 102 M. Vanik Berberian, président de l'AMRF (audition du 30 mars 2011).
* 103 Cf. rapport n° 317 (2010-2011) de M. Claude Belot.