e) Derrière la diversité des approches nationales, la prégnance du rejet social des drogues illicites
Aucun pays européen n'a renoncé à l'objectif de construire une société sans drogues.
En ce qui concerne les questions liées à l'usage illicite, cela se traduit par une politique répressive conduite selon des modalités diverses. Selon une contribution transmise à la mission d'information par M. Bernard Leroy, avocat général près la Cour d'Appel de Versailles, responsable de 1990 à 2010 du programme d'assistance juridique de l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC), sept pays de l'Union européenne - Chypre, la France, la Finlande, la Grèce, le Luxembourg (sauf pour le cannabis), la Suède et la Norvège - considèrent l'usage de stupéfiants comme une infraction pénale. L'usage simple est une infraction administrative en Estonie, en Espagne, en Lettonie, et au Portugal. Les autres États membres n'interdisent pas directement l'usage de stupéfiants en tant que tel, mais par le biais de l'interdiction des actes qui le préparent, en particulier la détention.
Quoi qu'il en soit de la diversité des approches nationales, ceci montre que le rejet des drogues illicites demeure prégnant en Europe. Il est intéressant de l'illustrer en comparant trois modèles nationaux.
? Le système suédois
On commencera cette comparaison intra-européenne en évoquant l'exemple de la politique suédoise de lutte contre les toxicomanies, explicitement fondée sur le paradigme de la société sans drogues. La politique suédoise telle que décrite dans le plan national antidrogues 2006-2010 affiche clairement l'objectif d'une société sans drogues. Toutes les mesures proposées par ce plan sont orientées vers cet objectif. L'accent est notamment mis sur la nécessité de réduire l'offre de drogue en intensifiant la lutte contre les trafics et en prévenant les entrées en consommation. Comme le précisait à la mission d'information M. Per Holmström, ministre plénipotentiaire à l'ambassade de Suède en France : « En ce qui concerne la législation sur les drogues illicites, la France et la Suède ont depuis longtemps des politiques assez fermes au sein de l'Union européenne. Depuis 1988, avoir de la drogue sur soi, en transporter ou aider quelqu'un à en vendre constitue une infraction pénale ; les pouvoirs publics affichent une tolérance zéro en la matière. C'est un point essentiel à retenir. » (213 ( * )) Selon le document intitulé The Swedish action plan on narcotic drugs 2006-2010 , publié en février 2008 par le ministère suédois de la santé et des affaires sociales, l'objectif de la société sans drogues comprend trois sous-objectifs : réduire le passage à l'abus de drogue, inciter les personnes faisant face à des problèmes d'abus de substances à renoncer à l'abus, réduire l'offre de drogues.
La rigueur assumée de cette démarche qui considère la politique de lutte contre les drogues comme une part de la politique de santé publique n'est nullement exclusive d'une politique de réduction des risques. Il est vrai, pour autant, selon M. Per Holmström, que « le débat à propos de la question sanitaire est également assez vif en Suède. Pour l'instant, l'échange de seringues, malgré le fait que cela peut réduire les risques de transmission de certaines maladies comme le VIH, n'est pas considéré comme une réponse au problème. C'est une question d'idéologie et il n'est pas question de l'aborder pour l'instant. Cela n'empêche toutefois pas le débat. La Suède a étudié ce qui se passait en Suisse et le Gouvernement en a tiré ses conclusions. » Comme le remarquait devant la mission d'information M. Franck Zobel, rédacteur scientifique et analyste des politiques en matière de drogue à l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) : « La Suède mène une politique stable et très claire : elle souhaite une société sans drogue. Les Suédois ne comprendraient pas l'approche hollandaise, ou celle du Portugal où la décriminalisation et les locaux de consommation ont été envisagés. » (214 ( * ))
? Le système portugais
Le cas du Portugal a été assez souvent présenté au cours des auditions de la mission d'information comme le paradigme d'une politique libérale et axée sur les soins sans être pour autant permissive. M. Henri Bergeron, sociologue, chercheur au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) a ainsi indiqué : « Pendant longtemps, on a considéré que le fait de sortir l'infraction d'usage simple du droit pénal et de la décriminaliser, comme a pu le faire le Portugal en 2001, traduisait une politique laxiste. Je ne suis pas sûr que ce soit le cas. » Dans le même sens, le docteur William Lowenstein, directeur général de la clinique Montevideo à Paris, a estimé de son côté : « Il ne faut pas tout permettre mais, comme au Portugal, constituer sous la responsabilité du ministère de la santé des commissions dites de probation qui n'abandonnent pas le toxicomane. S'il n'y a plus de sanction pénale, cela ne veut pas dire qu'il n'y a plus de sanctions administratives, ni d'interdits symboliques. Personne ne peut conseiller à qui que ce soit de fumer du cannabis ou de boire de l'alcool - surtout aux jeunes - mais la culture de notre pays doit évoluer. » (215 ( * ))
Qu'en est-il ? Depuis une loi de 2000 portée par l'idée « qu'il vaut mieux soigner que punir », la possession d'une petite quantité de produits stupéfiants, ou sa consommation, n'est plus un délit au Portugal, tout en restant une infraction.
Selon les informations communiquées par la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), en cas d'interpellation, les agents des divers services répressifs effectuent une première appréciation des circonstances de fait en déterminant si la drogue est, ou non, destinée à la consommation personnelle (quantité estimée pour dix jours de consommation) ou au trafic.
Le contrevenant est ensuite présenté à une commission chargée de déterminer s'il est toxicodépendant ou usager occasionnel. Dans le premier cas, le contrevenant est dirigé vers une institution afin de suivre un traitement thérapeutique. Cette prise en charge thérapeutique semble faire l'objet d'une forte adhésion du toxicodépendant. Il est rare que celui-ci refuse l'aide médicale qui lui est proposée. Le consommateur occasionnel est de son côté sanctionné par des mesures administratives telles que l'annulation du permis de conduire, l'interdiction de fréquenter des établissements ouverts la nuit ou la suspension de certains revenus sociaux, ainsi que par des travaux d'intérêt général et des amendes.
Une amende peut être prononcée à l'encontre de consommateurs occasionnels pour usage ou possession de stupéfiants. Cette sanction est cependant rarement appliquée.
Dix ans après la mise en place de cette approche axée sur la réponse thérapeutique à l'usage de stupéfiants, on ne constate pas d'explosion de la consommation ou du trafic au Portugal.
Pour autant, l'argument souvent invoqué mettant en avant la disparition des trafics organisés d'importation de produits stupéfiants qui seraient privés de ressources, n'est pas recevable au regard de la réalité des saisies effectuées par les services répressifs portugais : le bilan 2009 des infractions liées au trafic et à l'usage de stupéfiants révèle une augmentation des quantités d'héroïne saisies, contrairement aux saisies de résine de cannabis, de cocaïne et d'ecstasy, qui connaissent une forte baisse par rapport à 2008. Au contraire, pour les six premiers mois de 2010, il y aurait une augmentation des saisies de cannabis et une très forte augmentation des saisies de cocaïne et d'ecstasy par rapport à 2009. Parallèlement, les saisies d'héroïne semblent avoir fortement diminué.
En fin de compte, le Portugal offre l'exemple d'une société qui, sans légaliser le moins du monde l'usage des drogues illicites, a choisi une voie moyenne alliant une répression modulée avec une forte insistance sur le traitement des toxicomanes.
? Le dispositif hollandais
La loi néerlandaise sur les stupéfiants de 1976 interdit la possession, le commerce, la culture, le transport, la fabrication, l'importation et l'exportation de stupéfiants. Les infractions sont passibles de sanctions pénales, y compris s'agissant du cannabis et de ses dérivés, sauf en cas d'utilisation à des fins médicales, scientifiques ou éducatives, sous réserve d'autorisation préalable.
Sur cet arrière-plan législatif prohibitionniste, les Pays-Bas ont mis en oeuvre une politique de tolérance à l'égard de la vente et de la consommation de « drogues douces » à la suite d'un long processus d'élaboration marqué en 1972 par le rapport gouvernemental de la commission dite Baan et, en 1995, par un rapport intitulé « Politique en matière de drogue aux Pays-Bas : continuité et changement ».
Dans la mesure où les risques liés à la consommation de « drogues douces », qui comprennent le cannabis et ses dérivés, sont jugés « acceptables », la possession de ce type de drogues pour usage personnel a été décriminalisée et leur vente a été tolérée, pour des quantités strictement limitées et dans des circonstances contrôlées.
Cette politique de tolérance a notamment été mise en oeuvre dans le cadre des directives édictées par le collège des procureurs généraux. Ces directives fixent les priorités du ministère public néerlandais en ce qui concerne les enquêtes et les poursuites pénales engagées à la suite d'une infraction à la loi sur les stupéfiants. Les autorités judiciaires se sont ainsi fondées sur le principe de l'opportunité des poursuites pour mener une politique répressive sélective, n'engageant pas systématiquement de poursuites pénales à l'encontre des petits commerces de stupéfiants et réservant une priorité à la répression du trafic de stupéfiants et à celle de la grande criminalité.
Les autorités néerlandaises ont ainsi toléré la vente de petites quantités de produits à base de chanvre dans les maisons des jeunes par des revendeurs attitrés. Elles ont, ensuite, étendu cette politique aux coffee shops vendant à titre commercial aux adultes. Les coffee shops sont des établissements accessibles au public, relevant de la catégorie des établissements de restauration rapide où des aliments peuvent être consommés, mais dans lesquels la vente de boissons alcoolisées est interdite. Les autorités locales, à savoir le maire, le procureur et le chef de la police, peuvent autoriser l'établissement de ces coffee shops sous réserve de conditions précises.
Le régime juridique de tolérance ciblée et encadrée appliqué au Pays-Bas est ainsi passablement différent des autres modèles européens. Il n'est pas sans poser problème à l'intérieur et à l'extérieur du territoire néerlandais : troubles récurrents à la tranquillité publique dans l'environnement des boutiques, trafics divers à leurs abords, narco-tourisme, facilités d'approvisionnement apportées aux non-nationaux, climat de permissivité. Lors de son audition par la mission d'information, M. François Thierry, commissaire divisionnaire, chef de l'office central pour la répression du trafic des stupéfiants a estimé : « Aux Pays-Bas, 75 % à 80 % des gens qui viennent se fournir dans les coffee shops ne sont pas hollandais. Cela a généré des trafics énormes. L'État en récolte certes les fruits, les gens dépensant de l'argent par ailleurs, mais on ne sait plus comment se défaire de ces trafics. Les coffee shops sont fermés les uns après les autres et l'on assiste à des troubles associés colossaux, avec des plaintes du voisinage incessantes. » (216 ( * )) De son côté, M. Michel Gaudin, préfet de police de Paris, a exprimé en termes vifs le jugement très sévère qu'il porte au modèle hollandais : « Dans mes anciennes fonctions, j'étais assez peu apprécié des représentants de la police néerlandaise, d'autant que je reprenais souvent une expression du Président de la République Jacques Chirac : je persiste à penser que les Pays-Bas sont un «narco-État», un loup dans la bergerie européenne. Aujourd'hui, il circule plus de drogue dans les capitales des pays où la consommation a été libéralisée que chez nous. » (217 ( * ))
Ce système a en effet été très largement, immanquablement dira-t-on, mis à profit par les trafiquants et détourné de son objectif initial d'« éviter la stigmatisation et la marginalisation des consommateurs de «drogues douces» et [...] séparer le marché des «drogues dures» de celui des «drogues douces» de façon à créer une barrière sociale entravant le passage des unes aux autres » (218 ( * )) . Il est critiqué à l'extérieur ; il est aussi remis en cause au Pays-Bas : de nombreuses municipalités ont entrepris de limiter l'activité des coffee shops . À l'origine de l'affaire C-13709, celle de Maastricht avait fermé l'une d'elles au motif qu'elle contrevenait à une réglementation locale interdisant la vente à des non-résidents.
Le système néerlandais est donc manifestement pernicieux. Néanmoins, il n'affirme pas non plus la légitimité de la consommation de drogues : tolérance n'est pas approbation, seulement acceptation d'un moindre mal. Il traduit un aveu d'impuissance, enregistre une démission latente des pouvoirs publics, s'inscrit dans le sillage de la culture libertaire qui a parcouru l'Europe des années 1970, mais ne représente pas véritablement, à ce jour au moins, l'affirmation d'une renonciation expresse et délibérée à l'objectif d'éradication de la drogue, partagé par l'ensemble des pays européens.
* (213) Audition du 2 mars 2011.
* (214) Audition du 19 janvier 2011.
* (215) Audition du 6 avril 2011.
* (216) Audition du 26 janvier 2011.
* (217) Audition du 25 mai 2011.
* (218) Cf. conclusions de l'avocat général Yves Bot devant la Cour de justice de l'Union européenne sur l'affaire C-137/09, point 48.