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Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense

5 juillet 2011 : Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense ( rapport d'information )
3. Des incertitudes persistantes sur le solde public de 2012
a) Une base 2011 plus favorable que ce qu'on pouvait craindre

La « bonne surprise » du premier trimestre 2011 conduit à remettre partiellement en cause le « scénario prudent » présenté par votre rapporteur général dans son rapport d'information précité sur le projet de programme de stabilité 2011-2014, et suggérant que, par la simple correction des hypothèses économiques15(*), le déficit de 2012 pourrait être supérieur de 0,5 point de PIB (soit 10 milliards d'euros) à la prévision de 4,6 points de PIB.

En effet, si la croissance est bien de 2 % en 2011, ce qui paraît désormais probable, il en résulte une « base 2011 » plus favorable d'environ 0,2 point de PIB. Par conséquent le déficit 2012 pourrait n'excéder la prévision « que » de 0,3 point de PIB (soit 6 milliards d'euros) et non de 0,5.

b) Une hypothèse d'évolution des dépenses résolument optimiste

Le scénario « prudent » reposait cependant sur l'hypothèse que les dépenses publiques évoluaient bien conformément à l'hypothèse de 0,6 % par an en volume en moyenne résultant de l'article 4 de la LPFP 2011-2014 et figurant dans le programme de stabilité 2011-2014. Or, comme la commission des finances le soulignait, il existe un fort aléa au sujet de la maîtrise des dépenses publiques.

L'infléchissement programmé, s'il était tenu, serait en effet considérable, comme le montre le graphique ci-après.

En 2010, l'augmentation des dépenses peut être considérée comme s'établissant à 0,6 % en volume si, conformément à l'usage, on déflate son taux de croissance nominal (2,1 %) de l'inflation hors tabac (soit 1,5 %). Or, la variable réellement significative, en termes de réduction du déficit en points de PIB, est l'évolution du ratio dépenses/PIB. Ce ratio implique de prendre en compte la croissance nominale des dépenses diminuée non pas de l'inflation hors tabac, mais de l'évolution du déflateur du PIB, qui a été de seulement 0,8 % en 2010. La croissance des dépenses en volume pertinente du point de vue de la réduction du déficit n'a donc pas été en 2010 de 0,6 %, mais de 1,3 %. Cela explique que la contribution de la maîtrise de la dépense à la réduction du déficit n'ait été en 2010 que de l'ordre de 0,4 point de PIB, comme le montre le tableau ci-après.

En 2011, la programmation repose sur une croissance des dépenses de 0,9 % en volume. Toutefois si la prévision d'évolution des prix à la consommation hors tabac utilisée pour calculer ce chiffre est de 1,8 %, le programme de stabilité prévoit une croissance du déflateur du PIB de seulement 1,5 %. Cela explique que la contribution de la maîtrise de la dépense à la réduction du déficit soit là encore d'environ 0,4 point de PIB.

En 2012, 2013 et 2014 la programmation prévoit un plancher de mesures nouvelles sur les recettes limité chaque année à 3 milliards d'euros, soit 0,15 point de PIB. La croissance du PIB de 2,25 % en 2012 et 2,5 % ensuite, ainsi que l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB supérieure à 1, contribueraient chaque année à l'amélioration du solde pour quelques dixièmes de points, mais celle-ci reposerait essentiellement sur les facteurs dépendant de l'action du Gouvernement (l'effort structurel), c'est-à-dire essentiellement la maîtrise de la dépense.

L'article 4 de la LPFP 2011-2014 prévoit ainsi une augmentation des dépenses publiques, en euros constants, de 8 milliards d'euros en 2012, 6 milliards d'euros en 2013 et 8 milliards d'euros en 2014, ce qui correspond à une augmentation des dépenses en volume de seulement 0,6 % par an en moyenne. Cette performance n'a au cours de la dernière décennie été réalisée qu'en 2010, mais, comme votre rapporteur général le souligne dans son rapport16(*) sur le projet de loi de règlement de 2010, elle s'explique essentiellement par des facteurs exceptionnels17(*).

La notion d' « effort structurel »

L'effort structurel a été utilisé pour la première fois par le Gouvernement dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004. Il se définit comme la seule réduction du déficit résultant des variables « pilotables ».

Plus précisément, il s'agit de la somme des mesures nouvelles sur les recettes et de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel.

Cette notion « corrige » donc l'évolution du solde effectif :

- des fluctuations de l'activité économique (comme le fait le solde structurel) ;

- des fluctuations de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB (ce que ne fait pas le solde structurel).

Son avantage par rapport à la notion de réduction du déficit structurel est, outre le fait qu'elle prend uniquement en compte les facteurs qui dépendent de l'action du Gouvernement, qu'elle neutralise des évolutions non pérennes.

Un plafond de dépenses et un plancher de mesures nouvelles sur les recettes correspondent à un certain effort structurel. Le chiffrage de celui-ci dépend toutefois de l'estimation que l'on retient pour la croissance potentielle.

Un exemple chiffré de calcul d'effort structurel figure en annexe au présent rapport d'information.

Pour les années postérieures à 2012, on note par ailleurs que le solde public s'améliorerait, selon la programmation, de 1,6 point de PIB en 2013, d'une manière peu documentée et qui, semble-t-il, proviendrait pour une large part du dynamisme spontané des recettes.

Décomposition indicative de l'évolution du solde public, par la commission des finances

(en points de PIB)

 

Exécution

Prévision du Gouvernement

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Facteurs dépendant de l'action du Gouvernement (« effort structurel »)

-0,8

-1,0

-0,8

-1,1

0,4

-0,1

0,2

0,3

-0,4

-0,1

-1,6

0,5

1,3

0,7

0,9

0,8

Evolution du ratio dépenses/PIB potentiel

-0,5

0,0

0,1

-0,7

0,0

-0,2

-0,2

0,3

0,2

0,4

-0,8

0,4

0,4

0,5

0,7

0,6

Mesures nouvelles sur les recettes

-0,3

-1,0

-0,9

-0,4

0,4

0,1

0,4

0,0

-0,6

-0,5

-0,8

0,1

0,9

0,2

0,2

0,2

Facteurs ne dépendant pas de l'action du Gouvernement

1,6

1,2

0,7

-0,5

-1,2

0,5

0,5

0,3

0,0

-0,5

-2,6

0,0

0,1

0,4

0,7

0,2

Evolution du solde conjoncturel

0,6

0,8

-0,1

-0,5

-0,6

0,3

-0,1

0,2

0,1

-1,0

-2,4

-0,3

0,0

0,1

0,3

0,3

Elasticité des recettes au PIB différente de 1

1,0

0,4

0,8

0,0

-0,7

0,3

0,6

0,0

-0,1

0,6

-0,3

0,3

0,1

0,3

0,5

0,0

Total

0,8

0,3

-0,1

-1,6

-0,8

0,5

0,7

0,6

-0,4

-0,6

-4,2

0,5

1,4

1,1

1,6

1,0

Solde public

-1,8

-1,5

-1,7

-3,3

-4,1

-3,6

-3,0

-2,4

-2,8

-3,3

-7,6

-7,1

1,3

0,7

0,9

0,8

NB : compte tenu des incertitudes sur l'estimation de la croissance potentielle une année donnée, et de la volonté de neutraliser totalement l'effet de la conjoncture, l'effort structurel est ici calculé par rapport à la croissance potentielle de long terme, de l'ordre de 2 % par an.

Source : calculs de la commission des finances, d'après l'Insee et les documents budgétaires

Au total, même en supposant une croissance de 2 % en 2011 et en 2012, il pourrait toujours manquer pour 2012 de 5 à 10 milliards d'euros (comme on le verra ci-après).


* 15 Y compris moindre élasticité des recettes publiques au PIB.

* 16 Rapport n° 674 (2010-2011) du 28 juin 2011.

* 17 Diminution des dépenses des administrations publiques locales et contrecoup du plan de relance.