EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa réunion du mardi 5 juillet 2011, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire entend la présentation du rapport d'information de M. Rémy Pointereau, sur la mise en oeuvre nationale de la politique européenne de cohésion.
M. Rémy Pointereau, rapporteur . - Ma communication d'aujourd'hui est complémentaire de la résolution sur l'avenir de la politique européenne de cohésion après 2013 que notre commission a adoptée le 25 mai dernier, puisqu'elle concerne la mise en oeuvre par la France de cette politique, à travers les fonds structurels européens.
Pour commencer, je vais d'abord vous rappeler la manière dont est organisé le dispositif national de gestion des fonds structurels, qui est assez complexe.
Le cadre général est fixé par les règles communautaires. Pour la période 2007-2013, toutes les régions européennes sont éligibles à la politique de cohésion, mais avec une intensité variable en fonction de leur niveau de développement. Les conditions d'éligibilité sont fixées en fonction de trois grands objectifs :
- l'objectif 1 « convergence », qui concerne les régions européennes dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne du PIB communautaire, ainsi que les États membres dont le revenu national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire. Il concentre 81,5 % des fonds alloués à la politique de cohésion ;
- l'objectif 2 « compétitivité régionale et emploi », qui concerne les régions dont le PIB par habitant est supérieur à 75 % de la moyenne communautaire. Il reçoit 16 % des fonds alloués à la politique de cohésion ;
- l'objectif 3 « coopération territoriale européenne », qui concerne toutes les régions sans distinction de niveau de développement, et qui vise à financer des projets de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale. Il reçoit 2,5 % des fonds alloués à la politique de cohésion.
Pour contribuer à la réalisation de ces objectifs, la politique de cohésion fait appel à trois fonds :
- le Fonds européen de développement régional (FEDER), qui participe à chacun des trois objectifs ;
- le Fonds social européen (FSE), qui participe aux deux premiers objectifs, avec pour but de faciliter l'adaptation des travailleurs et des entreprises aux mutations économiques et sociales ;
- le Fonds de cohésion, qui se concentre sur les infrastructures de transport et environnementales, sur l'efficacité énergétique et sur les énergies renouvelables. Réservé aux États membres dont le revenu national brut est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, il ne concerne pas la France.
Au total, 347 milliards d'euros sont affectés à la politique de cohésion sur la période 2007-2013.
Sur cette période, la France bénéficie d'un peu plus de 14 milliards d'euros de crédits issus des fonds structurels européens, soit un taux de retour de 4,13 % sur un total de 347 milliards. Pour cette période de programmation, il n'y a plus de zonage, et ce sont toutes les régions françaises qui sont éligibles aux trois grands objectifs de la politique de cohésion.
La mise en oeuvre nationale des fonds structurels européens recourt à des documents de programmation articulés les uns avec les autres. Tout d'abord, à partir des orientations communautaires, chaque État membre élabore un cadre de référence stratégique national (CRSN), qui fixe les principaux enjeux et axes d'intervention des fonds structurels pour les années à venir. Le CRSN est transmis à la Commission européenne, qui le valide, puis il sert de référence pour la rédaction des programmes opérationnels (PO). En France, 35 programmes opérationnels au total sont mis en oeuvre. Comme le CRSN, les PO sont transmis à la Commission européenne pour examen et validation.
Les règlements communautaires prévoient que la mise en oeuvre de chaque programme opérationnel est pilotée par une autorité de gestion désignée par l'État membre. La France a fait le choix d'une assez large déconcentration. Pour les objectifs 1 et 2, l'autorité de gestion est le Préfet de région, relayé par son Secrétaire général aux affaires régionales (SGAR), qui est lui-même secondé par les différents services instructeurs compétents selon les thématiques. Toutefois, pour le FSE, l'autorité de gestion est centrale : il s'agit du ministère chargé de l'emploi. Par ailleurs, à titre expérimental, la région Alsace est autorité de gestion pour les crédits FEDER de son PO régional.
La chaîne de contrôle de l'utilisation des fonds structurels comporte une autorité de certification. En France, elle est exercée par les directeurs des finances publiques, qui sont garants de l'exactitude et de la conformité des dépenses. Elle comporte également une autorité d'audit, exercée par la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC). La CICC est un organisme central, qui procède de manière aléatoire à des contrôles a posteriori.
Dans le cadre de ma mission d'information, j'ai procédé à un certain nombre d'auditions. J'ai rencontré des représentants de l'Association des régions de France et de la Maison européenne des pouvoirs locaux français, des représentants de la région Alsace, le président de la CICC, un inspecteur général de l'administration auteur d'un rapport sur la gestion des fonds structurels, ainsi que le délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale. Je me suis aussi rendu à Bruxelles, où j'ai rencontré le spécialiste de la politique régionale à notre Représentation permanente, ainsi que le directeur général de la politique régionale à la Commission européenne.
L'enseignement que j'en ai retiré est que l'efficacité de la mise en oeuvre nationale de la politique européenne de cohésion se trouve amoindrie par des difficultés récurrentes. Premièrement, il y a un défaut général de gouvernance. On constate d'abord un manque de coordination entre les différents ministères gestionnaires. En théorie, la DATAR est chargée d'une mission générale de suivi et d'appui, pour faciliter la mise en oeuvre des fonds européens. En pratique, elle se concentre plutôt sur le suivi du FEDER en métropole, la direction générale de l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ayant la responsabilité du FSE, tandis que le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a la responsabilité des programmes opérationnels dans les départements d'outre-mer.
On constate, également, une expertise insuffisante des services instructeurs dans les régions. Les SGAR et les directeurs régionaux du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP) ne pilotent pas toujours efficacement les services déconcentrés sur lesquels ils s'appuient pour l'animation ou l'instruction des dossiers. Ceux-ci ont aussi subi, ces dernières années, les effets de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Deuxièmement, l'accès aux fonds européens est parfois difficile pour les porteurs de projets. L'information sur l'existence même des fonds, ainsi que sur les procédures à suivre, est trop souvent réservée aux initiés. Quant aux dossiers de demande, ils sont excessivement complexes. Les élus ont du mal à s'y retrouver, et les entreprises plus encore.
Troisièmement, les coûts de gestion des fonds structurels européens apparaissent relativement élevés. Un rapport commun à l'inspection générale des finances, l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des affaires sociales l'évalue en moyenne à 6,4 % des fonds concernés. Ce coût de gestion non négligeable s'explique notamment par un nombre souvent important de cofinanceurs pour un même projet, dont les règles ne sont pas coordonnées.
Quatrièmement, les fonds structurels européens se trouvent exposés au risque de la règle du « dégagement d'office », d'après laquelle les crédits engagés au titre de l'année N qui n'ont pas été consommés à la fin de l'année N+2 sont restitués au budget communautaire. Ce risque est accru en début de période de programmation, quand les projets retenus tardent à se mettre en place.
Vous savez que nous nous trouvons actuellement dans la phase de préparation de la prochaine période de programmation des fonds structurels, pour les années 2014 à 2020. La Commission européenne vient de rendre publiques, le 29 juin dernier, ses propositions chiffrées pour l'ensemble du cadre financier pluriannuel de l'Union européenne. Dans un contexte de hausse globale du budget communautaire de 4 %, le budget de la politique de cohésion passerait de 347 à 376 milliards d'euros. Ce montant inclurait 40 milliards d'euros consacrés à un fonds pour les infrastructures, qui serait géré de manière centralisé, sans l'intervention des régions. Ce fonds spécialisé permettra notamment de financer les opérations programmées par le schéma national des infrastructures de transports (SNIT), qui a été examiné il y a deux semaines par notre commission.
Par ailleurs, la Commission confirme la création d'une nouvelle catégorie de régions intermédiaires dont le PIB sera compris entre 75 % et 90 % de la moyenne communautaire. Dix régions françaises entreraient dans cette nouvelle catégorie. Néanmoins, cette proposition de la Commission doit encore convaincre une majorité des États membres. Certains pays, comme l'Espagne ou l'Allemagne, préféreraient que l'on consacre plutôt les crédits prévus pour les régions intermédiaires à renforcer les mécanismes de transition dont bénéficient leurs régions tout juste sorties de l'objectif « convergence ».
La Commission européenne a proposé de concentrer les fonds structurels sur un nombre plus réduit de thèmes. L'idée est intéressante, mais il faut que chaque région puisse choisir, lors de l'élaboration de son programme opérationnel, les thèmes qui correspondent à sa spécificité. En revanche, je n'approuve pas la proposition de la Commission européenne de conditionner le versement des fonds structurels au respect par chaque État membre de critères de performance macroéconomiques.
Il faut réfléchir, dès à présent, sur les moyens d'améliorer notre dispositif national de mise en oeuvre des fonds structurels européens et je souhaite formuler un certain nombre de recommandations pour la prochaine période de programmation. Tout d'abord, il convient de renforcer le pilotage des fonds structurels. Pour cela, la DATAR doit être confirmée dans son rôle interministériel de stratège et d'expert pour l'ensemble des fonds, ce qui suppose que ses moyens humains soient portés à un niveau suffisant. Afin de soutenir les services instructeurs, une cellule de spécialistes des marchés publics pourrait être mise à la disposition des préfets de régions et des SGAR. En ce qui concerne l'expérience alsacienne, elle semble difficile à généraliser à des régions moins cohérentes et de dimensions plus vastes.
Ensuite, il faut intensifier les efforts de communication afin d'aller à la rencontre des porteurs de projets potentiels, surtout en début de période de programmation. Pour cela, les chambres consulaires pourraient être mobilisées à destination du monde de l'entreprise, et les sous-préfets d'arrondissement devraient être incités à faire remonter les projets vers le niveau régional, dans le cadre d'un « pacte territorial ».
Le nombre des intervenants par projet mérite d'être rationalisé, en fonction du montant concerné. En effet, le mécanisme des financements croisés aboutit à ce que chaque financeur attend l'accord des autres avant d'apporter sa contribution, avec pour effet final d'allonger les délais.
Par ailleurs, pour renforcer la logique partenariale, la composition du comité de suivi du cadre de référence stratégique national devrait être élargie aux associations représentant les collectivités territoriales de niveau infrarégional.
Un deuxième axe d'amélioration est la simplification des règles de gestion. Tout le monde est d'accord sur cet objectif général. Mais il faudra s'assurer que les propositions que la Commission européenne fera à l'automne en la matière correspondent bien à des simplifications effectives.
Une mesure évidente consisterait à instaurer un dossier unique de demande de cofinancement, identique dans toutes les régions et quel que soit le fonds concerné. Des opérations inter-fonds, financées à la fois par du FEDER et par du FSE devraient pouvoir être montées.
Il faut aussi envisager d'alléger les exigences en matière de contrôle. Ainsi, pour les projets d'un montant inférieur à un certain seuil, qui pourrait être d'un million d'euros, les frais généraux pourraient être calculés sur une base forfaitaire et non plus remboursés sur pièces justificatives. Afin que chacun puisse bénéficier de son expertise, la CICC devrait établir chaque année un rapport d'activité anonymisé.
Plusieurs des personnes que j'ai auditionnées m'ont signalée la nécessité de simplifier les règles applicables aux « projets générateurs de recettes », c'est-à-dire aux partenariats public-privé. Actuellement, pour ce type de projets, il est prévu une estimation préalable des recettes attendues, un suivi des montants effectivement générés, puis un reversement final en cas d'éventuel surfinancement. Cette règle entraîne une complexité et une insécurité juridique qui sont dissuasives.
Un troisième axe d'amélioration concerne la maîtrise du risque de dégagement d'office. D'une part, la règle pourrait être assouplie, en allongeant d'une année le délai imposé aux autorités de gestion pour justifier la consommation des fonds qui leur ont été alloués. On passerait alors de N+2 à N+3. Mais uniquement pour les deux premières années de la période de programmation. D'autre part, il conviendrait d'anticiper les travaux d'élaboration du prochain cadre de référence stratégique national et des prochains programmes opérationnels, de manière à ne pas prendre de retard dès la première année de programmation.
En guise de conclusion, je voudrais redire tout l'intérêt que présentent les fonds structurels pour donner une visibilité à l'Europe auprès de nos concitoyens. La politique de cohésion permet à la construction européenne d'avoir un ancrage solide dans nos régions. Mais elle demeure perfectible, et je crois que notre commission devra demeurer attentive aux propositions de réforme qui vont être discutées à Bruxelles dans les mois qui viennent.
M. Jean-Paul Emorine, président . - Ce qui me paraît déterminant, dans la procédure de mise en oeuvre des fonds structurels, c'est le moment où l'on discute des documents de programmation. Comme dans d'autres domaines, tels celui des zones de revitalisation rurale, il faut impliquer les sous-préfets.
M. Daniel Raoul . - Je constate que nos concitoyens ne peuvent pas toujours apprécier l'importance des fonds européens, car dans la communication publique ils sont souvent qualifiés de participations de l'État. En ce qui concerne la règle du dégagement d'office, j'observe qu'en général, il y a un trop-plein de projets en début de période et que l'on décourage alors les candidats, puis, deux ans après, on sollicite à nouveau en urgence les projets, avant de les filtrer à nouveau sévèrement. Cette politique de va et vient est très déstabilisante. Pour la période de programmation 2014-2020, il faudra lancer les appels à projets dès 2012-2013.
Vous avez évoqué un certain manque d'expertise des services instructeurs. Il existe pourtant des experts, mais pas forcément auprès du secrétaire général aux affaires régionales. Le problème du manque de coordination entre les ministères est réel. Mais il y a aussi un effet RGPP au niveau régional. A ce propos, j'appelle votre attention sur les conditions dans lesquelles s'effectue la réforme des services du ministère de l'économie et des finances : selon l'adage « on est jamais mieux servi que par soi même », c'est la plus coûteuse en termes de gains d'indices. Je trouve choquante cette différence de traitement par rapport aux autres ministères.
Je suis d'accord avec le recentrage du dispositif que vous proposez autour de la DATAR. Il restera à résoudre le problème des cofinancements multiples. Par ailleurs, je regrette la disparition du zonage, qui avait un effet de péréquation plus marqué.
M. Jean-Paul Emorine, président . - Effectivement, sans zonage, la politique de cohésion ne peut pas avoir la même efficacité pour les parties du territoire en voie de désertification.
M. Yannick Botrel . - Sur la base de mon expérience de mise en oeuvre des fonds structurels en Bretagne, j'ai observé, comme Daniel Raoul, les mouvements erratiques liés au risque du dégagement d'office. La première année de programmation est perdue, puis il y a une accélération, puis une révision à la baisse quand apparaît la surconsommation des crédits. Ce mécanisme est complexifié par la multiplicité des cofinanceurs, qui interviennent avec des taux de participation différents. En fin de processus, si un écart de quelques euros apparaît par rapport à la maquette préalable, il faut reprendre toutes les délibérations. Aucune entreprise ne pourrait gérer son activité de cette manière !
M. Marc Daunis . - Je me demande si nous ne sommes pas nous-mêmes à l'origine de nos propres difficultés. Je suis favorable à la consolidation du rôle de la région comme autorité de gestion, afin de contourner les effets de la RGPP sur les services de l'État et de faciliter l'articulation des fonds structurels avec les contrats de projets État-régions. Une plus grande implication des sous-préfets me semble intéressante, c'est au niveau du département que les arbitrages doivent être rendus. L'arbitrage de l'État au niveau régional est souvent catastrophique.
M. Jean-Paul Emorine, président . - Avec la réforme des collectivités territoriales, la clarification des compétences a été faite. Il faudra que les régions et les départements trouvent un accord d'ici 2014 pour savoir qui sera chef de file.
M. Benoît Huré . - J'ai l'impression que la rigueur de la France dans l'utilisation des fonds structurels frise l'excès de zèle, par rapport aux autres États membres. Dans la période de montée en puissance des fonds structurels que j'ai connue, la gestion se faisait au niveau départemental. Aujourd'hui, tout a été remonté au niveau régional, et l'on a perdu en réactivité. Les arbitrages au niveau régional ne sont pas bons, car il y a trop de contradictions entre les départements d'une même région.
M. Rémy Pointereau, rapporteur . - Daniel Raoul a évoqué la manière dont l'État s'attribue souvent auprès du public la paternité des fonds européens. Mais il est vrai que les fonds structurels sont alimentés par des contributions des États membres. C'est d'ailleurs pourquoi certains de ces derniers s'arrangent fort bien des dégagements d'office, car ceux-ci viennent réduire d'autant le montant de leurs contributions. En ce qui concerne la coordination entre les différents niveaux de collectivité, l'association des régions de France propose un « pacte territorial » qui permettrait de faire un tour d'horizon avec l'ensemble des collectivités concernées avant de mettre en place les programmes opérationnels, et d'établir des priorités pour chacune des régions.
En ce qui concerne la RGPP, je précise que la conditionnalité envisagée par la Commission européenne pourrait porter non seulement sur des critères macroéconomiques, mais aussi sur la mise en oeuvre d'un programme de réformes structurelles par chaque État membre. J'espère toutefois que cette proposition ne sera pas retenue. Quant aux indicateurs d'efficacité des fonds structurels, ils me paraissent très subjectifs. Par exemple, comment évaluer les gains en termes d'emplois directs et indirects ?
La DATAR, par son caractère interministériel, est la structure la mieux à même de coordonner les fonds européens. Mais elle ne peut consacrer aujourd'hui qu'une vingtaine de personnes à cette tâche, et il lui faut des moyens supplémentaires.
Davantage de souplesse devrait être recherchée dans l'intitulé des projets. Par exemple, si une municipalité nouvellement élue décide de modifier l'affectation d'un projet engagé par la municipalité précédente, celui-ci risque de ne plus être éligible aux fonds européens. Des intitulés suffisamment larges peuvent faciliter le redéploiement des fonds vers les projets qui évoluent.
Marc Daunis fait sans doute allusion à l'expérience de l'Alsace, qui est l'autorité de gestion du FEDER pour son programme opérationnel. Mais il s'agit d'une région de taille réduite, et la généralisation de cette expérience à des régions plus vastes, moins homogènes, serait difficile. Il y a des départements pauvres dans des régions riches, et les arbitrages seraient difficiles.
M. Marc Daunis . - Il faut que l'on retrouve une cohérence entre les fonds structurels européens et les contrats de projets État-régions. Je suis pour le « pacte territorial » que vous avez évoqué, qui donne lieu à des arbitrages publics et qui débouche sur un vrai projet. J'y vois un triple avantage, en termes d'harmonisation des rythmes des différentes programmations, en termes de cohérence entre l'État et les collectivités territoriales, et en termes de choix répondant à une logique de projets.
M. Rémy Pointereau, rapporteur . - L'excès de rigueur de la France dans la mise en oeuvre des fonds structurels européens a été confirmé par les personnes que j'ai auditionnées. Mais il faut savoir que la politique de cohésion est critiquée au niveau du Parlement européen en raison d'un taux d'erreur important. Il faudrait parvenir à établir une relation de confiance entre la Commission européenne et l'État français et ses régions.
M. Alain Houpert . - Les aides pour les collectivités et les particuliers forment un véritable maquis. Je souhaite, notamment, que les régions et les départements s'harmonisent pour l'application de la règle de minimis . En Bourgogne, par exemple, les aides de la région peuvent aller jusqu'à 200 000 euros, mais le plafond est inférieur au niveau des départements.
Mme Renée Nicoux . - La concentration thématique, évoquée par le rapporteur, ne devrait pas aboutir à exclure certaines régions qui n'ont pas les mêmes problématiques que les autres.
M. Rémy Pointereau, rapporteur . - Pour les projets de petite dimension, on s'oriente vers une forfaitisation des frais généraux. Par ailleurs, il faudrait mettre en place des règles plus adéquates pour les avances. Actuellement, l'Union européenne verse une avance à l'État, mais celui la reverse en fonction de ses propres contraintes de trésorerie, parfois deux ans après. Ce mode de fonctionnement n'est plus admissible. Il faut que l'avance soit versée au fur et à mesure du déroulement du projet.
En ce qui concerne la concentration thématique, la Commission européenne propose de déterminer une quinzaine de thèmes, parmi lesquels chaque région sera invitée à en choisir trois ou quatre. Cela risque effectivement de poser problème pour certaines régions qui auront une multiplicité de projets dans des domaines différents. De surcroît, la Commission souhaite que les thèmes soient choisis en cohérence avec les priorités de la stratégie « Europe 2020 ». A force de concentrer les thèmes, on risque d'avoir des difficultés à consommer les fonds structurels.
M. Alain Houpert . - Il me paraît important d'ajouter l'assainissement aux thèmes proposés. Alors que la France paie des amendes parce qu'elle n'est pas en règle par rapport aux directives européennes en la matière, il faudrait pouvoir cofinancer par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) les projets auxquels participent les agences de l'eau.
M. Jean-Paul Emorine, président . - Les départements ont été, par le passé, très généreux en matière d'assainissement. Mais aujourd'hui, plus rien ne se fait. Je suis favorable à une clarification des compétences et à un renforcement des agences de l'eau.
M. Rémy Pointereau, rapporteur . - J'ai abordé le sujet de l'assainissement lors de mon entretien à Bruxelles avec le directeur général de la politique régionale. Il m'a indiqué que l'expérience faite dans les nouveaux États membres a été décevante : alors que les réseaux ont été financés par les fonds européens, trop souvent les raccordements n'ont pas été rendus obligatoires.
M. Gérard César . - J'approuve la suggestion d'Alain Houpert. Si l'Union européenne peut contribuer au financement des services publics d'assainissement non collectif (SPANC), cela déclenchera les participations des départements et des agences de l'eau. L'assainissement est vital pour le développement du tourisme en milieu rural.
M. Benoît Huré . - En ce qui concerne les aspects procéduriers de l'administration française, je peux témoigner qu'ils surprennent nos voisins belges, avec lesquels ma région est liée pour des projets transfrontaliers. La participation des fonds européens au financement de la politique de l'eau et de l'assainissement me paraîtrait, à moi aussi, tout à fait cohérente.
La commission adopte le rapport d'information à l'unanimité.