4. La mise en oeuvre opérationnelle de la fusion : un chantier considérable
En dépit des travaux préparatoires qui viennent d'être évoqués et du rapprochement opérationnel qui s'était amorcé sur le terrain avant la fusion, plusieurs interlocuteurs de la mission ont jugé que la fusion avait été mal préparée et conduite dans des délais excessivement courts.
Suzie Petit, du syndicat CFE-CGC, a résumé ce sentiment largement partagé en recourant à cette métaphore : « Lorsqu'une maison est construite, des plans sont élaborés, des fondations sont bâties, puis des murs et une toiture. A Pôle emploi, les différents chantiers ont commencé en même temps. A peine les plans étaient-ils conçus que des murs étaient montés, voire un début de charpente et ceci, en l'absence de fondations » ; elle a ensuite ajouté que « Pôle emploi donne encore l'impression d'un vaste chantier » .
Indiscutablement, la fusion a été menée à un rythme très soutenu, d'aucuns diront à marche forcée, et les différents chantiers - constitution des équipes, création des sites mixtes, négociation de la convention collective, élaboration du système d'information commun, etc. - donnent l'impression d'avoir été menés de front, alors qu'il aurait peut-être été préférable de les réaliser par étapes.
Sans revenir en détail sur le déroulement de la fusion, la mission juge utile de rappeler les principales opérations qui ont dû être réalisées en 2009 et en 2010.
a) La constitution des équipes mixtes
Le premier défi pour Pôle emploi a consisté à réunir dans des équipes mixtes les 30 000 agents de l'ANPE et les 15 000 salariés des Assedic, en tenant compte des différences entre leurs métiers et de leurs cultures professionnelles respectives.
Christian Charpy a été nommé directeur général, par décret, dès la création de Pôle emploi, le 19 décembre 2008, après avoir reçu l'avis favorable du conseil d'administration. Il a reconnu devant la mission que « la structure managériale a été compliquée à mettre en place car il y avait deux directions générales et deux réseaux ». Il a ajouté avoir « veillé à ce qu'aucune structure ne prenne le pas sur l'autre » et avoir été attentif, en tant qu'ancien dirigeant de l'ANPE, à « ne pas donner le sentiment de vouloir « absorber » l'Unedic » .
En pratique, des binômes ont souvent été constitués, afin d'associer un responsable issu de l'ANPE avec un collègue issu des Assedic, comme l'a confirmé Nadine Crinier, directrice régionale de Pôle emploi Bretagne lors de son audition : « E n Bretagne, nous avons décidé que le directeur et le directeur-adjoint de chaque agence seraient nécessairement issus, l'un de l'ANPE, l'autre des Assedic, ou inversement, afin qu'il n'y ait pas de perte de repères pour les agents. » Lors de ses déplacements, la mission a pu constater que cette pratique était assez générale sur le territoire national.
Benoît Genuini, le premier médiateur de Pôle emploi, a cependant critiqué la manière dont la ligne managériale de Pôle emploi a été mise en place : « La fusion (...) s'est opérée verticalement, du sommet vers la base. Tous les deux mois, une nouvelle strate de la direction et du management était mise en place » ; il n'y a pas eu, en parallèle, selon lui, « une écoute suffisante du terrain pour réussir la conduite du changement, en tenant compte du facteur humain. »
Au total, plus de 35 000 nominations ont été effectuées au cours de l'année 2009, afin de mettre en place toutes les structures hiérarchiques, du niveau national au niveau local. On trouve à la tête de chaque équipe un responsable d'équipe qui encadre habituellement dix à quinze personnes.
Un élément de complexité supplémentaire est intervenu, en avril 2010, avec le transfert à Pôle emploi de près d'un millier de salariés de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) . Dans le détail, l'Afpa a transféré six cents psychologues, 197 assistants techniques de l'orientation, vingt-sept ingénieurs de formation, cinquante-cinq adjoints technico-administratifs et trente-quatre managers.
C'est l'article 53 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009, relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, qui a décidé ce transfert. Dès 2007, la mission commune d'information du Sénat sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle avait recommandé de procéder à ce transfert, qui lui paraissait de nature à renforcer la cohérence de l'offre de services proposée par le futur opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des Assedic.
Le transfert de ces salariés semble avoir été très mal vécu à l'Afpa ; son directeur général, Philippe Caïla, est allé jusqu'à parler devant la mission « d'une déchirure du corps social de l'Afpa » . Du point de vue de Pôle emploi, l'arrivée de ce millier de salariés supplémentaires n'a pas provoqué de traumatisme comparable mais a néanmoins suscité quelques difficultés supplémentaires. Nadine Crinier, directrice de Pôle emploi Bretagne, en a relevé deux : « I ls ont dû s'intégrer à notre structure hiérarchique, alors que celle de l'Afpa était à la fois hiérarchique et fonctionnelle, et s'habituer à notre culture de travail, qui comprend des cibles et des objectifs, éléments nouveaux pour eux. »
b) La négociation d'accords collectifs
La majorité des agents de Pôle emploi sont aujourd'hui des salariés de droit privé soumis au code du travail et à une convention collective nationale, négociée entre la direction et les syndicats représentatifs et agréée par les pouvoirs publics. Cela ne les empêche pas d'être « chargés d'une mission de service public », comme le précise l'article L. 5312-9 du code du travail. Une minorité d'agents, issus de l'ANPE, ont conservé un statut de droit public en vertu d'un droit d'option qui leur a été reconnu par l'article 7 de la loi du 13 février 2008.
Avant la fusion, le personnel des Assedic était composé de salariés de droit privé, tandis que le personnel de l'ANPE était composé d'agents de droit public, soumis à un statut réglementaire fixé par le décret n° 2003-1370 du 31 décembre 2003. Au moment de la fusion, les agents de l'ANPE comme ceux des Assedic ont été transférés de plein droit à Pôle emploi. Ils ont d'abord conservé leurs statuts respectifs, en attendant que la convention collective nationale entre en vigueur.
(1) La convention collective nationale
La négociation de la convention collective nationale applicable aux agents de droit privé de Pôle emploi s'est achevée le 4 novembre 2009. Le 21 novembre, le texte a été approuvé par cinq des sept organisations syndicales représentatives au niveau national ayant participé aux négociations (FO, CFDT, Unsa, CFTC, CFE-CGC). La convention a été agréée le 27 décembre 2009 et est entrée en application le 1 er janvier 2010.
La convention a prévu que les agents issus de l'ANPE disposent d'un délai de deux ans pour décider s'ils souhaitent conserver leur statut de droit public ou opter pour l'application de la convention collective. Pour garantir leur pouvoir d'achat, il est précisé que la rémunération nette annuelle qui leur sera proposée, s'ils exercent leur droit d'option, ne pourra être inférieure à celle qu'ils auront perçue au cours des douze mois précédents.
La convention prévoit également que pourra être mis en place, par voie d'accord, un système de primes de résultats individuelles pour les cadres, ainsi que, pour l'ensemble des agents, une prime pour l'atteinte des objectifs collectifs annuels de Pôle emploi .
En principe, la convention est applicable aux seuls agents de droit privé. Toutefois, certaines de ses dispositions sont applicables à l'ensemble des agents, qu'ils soient de statut public ou privé : il s'agit des dispositions relatives aux relations sociales et aux institutions représentatives du personnel, des mesures relatives à la formation et de la gestion des activités sociales et culturelles.
En ce qui concerne la retraite complémentaire, la convention prévoit que les nouveaux agents seront affiliés à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (Ircantec), comme le sont déjà les agents issus de l'ANPE. Elle ne tranche pas, en revanche, la question de l'affiliation des anciens salariés des Assedic, qui sont actuellement couverts par l'Agirc ou l'Arrco 10 ( * ) .
Dans son préambule, la convention fait une référence à la convention n° 88 de l'Organisation internationale du travail (OIT), à laquelle la France est partie. Elle indique que « les parties signataires s'engagent, en outre, à mettre en oeuvre, en ce qui concerne le recrutement, la mobilité et la promotion, les dispositions de l'article 9 de la convention OIT n° 88 notamment en matière d'indépendance à l'égard de tout changement de gouvernement, de stabilité de l'emploi et de protection à l'égard des influences extérieures » .
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L'article 9 de la convention OIT
n° 88
1. Le personnel du service de l'emploi doit être composé d'agents publics bénéficiant d'un statut et de conditions de service qui les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue, et qui, sous réserve des besoins du service, leur assurent la stabilité dans leur emploi. 2. Sous réserve des conditions auxquelles la législation nationale soumettrait le recrutement des membres des services publics, les agents du service de l'emploi doivent être recrutés uniquement sur la base de l'aptitude du candidat à remplir les tâches qu'il aura à assumer. 3. Les moyens de vérifier ces aptitudes doivent être déterminés par l'autorité compétente. 4. Les agents du service de l'emploi doivent recevoir une formation appropriée pour l'exercice de leurs fonctions. |
La convention collective devra être complétée puisqu'elle ne traite ni de la classification des emplois ni de l'organisation du temps de travail et de la formation.
A l'heure actuelle, environ 60 % des agents issus de l'ANPE ont exercé leur droit d'option et sont donc soumis à la convention collective. L'ensemble des salariés issus des Assedic ainsi que les nouveaux embauchés sont également soumis à la convention. Au total, environ 80 % des agents de Pôle emploi sont aujourd'hui régis par ce statut de droit privé.
Financièrement, l'exercice du droit d'option est attractif pour les agents de droit public. En matière de rémunération, la convention collective nationale a retenu des niveaux de salaire identiques à ceux qui étaient prévus par l'ancienne convention collective des Assedic, soit des salaires nettement supérieurs à ceux versés par l'ANPE. Le directeur général de Pôle emploi a indiqué à la mission que les 60 % d'agents de l'ANPE qui ont opté pour la convention collective ont bénéficié d'une « hausse de salaire de l'ordre de 20 % » .
Il semble cependant qu'il ne soit pas avantageux dans tous les cas d'opter pour la convention collective. Selon Nadine Crinier, directrice régionale de Pôle emploi Bretagne, « les personnes sous statut public espèrent parfois un avancement plus rapide et considèrent qu'il ne serait pas avantageux pour elles d'opter pour le statut privé » ; l'avancement, qui s'effectue tous les deux ans, peut en effet « avoir un impact important pour ceux qui ont beaucoup d'ancienneté » .
La décision de conserver le statut public peut aussi être une manière d'exprimer un attachement à des valeurs ou à la sécurité de l'emploi. Nadine Crinier l'a fait observer à la mission : « U n autre élément qui peut expliquer le choix de conserver ce statut est lié à un attachement au service public ou à une représentation du statut de l'emploi public. Les personnels qui relèvent du statut public sont agents contractuels de l'Etat. Lors de l'annonce, fin 2010, d'une baisse des effectifs, un attachement à la sécurité de l'emploi s'est manifesté. » Il peut également, chez certains agents, traduire une opposition plus politique à la fusion et aux changements statutaires qu'elle a entraînés. Le pourcentage d'agents ayant opté pour la convention collective présente des variations régionales qui ne sont pas sans lien avec l'influence des syndicats les plus hostiles à la fusion.
(2) Les autres accords collectifs
Au cours de l'année 2010, d'autres accords collectifs ont été signés entre la direction et les syndicats :
- accord relatif à l'observatoire national des métiers le 22 janvier ;
- accord relatif à la gestion des activités sociale et culturelles, le même jour ;
- accord relatif au recrutement et au maintien des seniors au sein de Pôle emploi, signé le 21 janvier et entré en vigueur le 1 er avril 2010 ;
- accord constitutif du comité central d'entreprise, le 10 mars ;
- accord relatif aux dispositions d'intégration dans la convention collective nationale des agents transférés de l'Afpa, le 18 juin ;
- accord du 13 juillet 2010 pour les agents de droit public ;
- accord relatif à l'organisation et à l'aménagement du temps de travail, le 30 septembre.
Ce dernier accord, qui a été ensuite décliné au niveau régional, est sans doute celui qui a eu le plus de portée pour les usagers puisqu'il a unifié les horaires de travail des agents. La durée de référence du temps de travail hebdomadaire est fixée à 37 heures 30, réparties sur cinq jours de travail, du lundi au vendredi. Les horaires de travail des agents sont individualisés, sous réserve du respect de plages fixes, selon des modalités définies par voie d'accord négocié dans chaque établissement.
Le dialogue social se poursuit à Pôle emploi puisque deux nouveaux accords ont été conclus le 18 mars 2011 :
- un accord relatif à l'assurance complémentaire santé et à la prévoyance ;
- un accord relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes et la conciliation entre vies professionnelle, familiale et personnelle à Pôle emploi.
Des négociations sont en cours sur plusieurs thèmes : la mise en place des compléments variables de rémunération, la formation professionnelle continue et le développement des compétences des personnels de Pôle emploi et la retraite complémentaire.
Les discussions sur ce dernier dossier paraissent conflictuelles : Fabien Milon, représentant du syndicat Force ouvrière, a déclaré devant la mission que les négociations donnaient lieu à des « accrochages importants avec la direction » . Il a affirmé que « la loi stipulait clairement que les salariés de droit privé resteraient affiliés à l'Agirc-Arrco, de même que les nouveaux embauchés. Or, il a été décidé que l'ensemble des salariés seront transférés, dans des conditions très floues, à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (Ircantec). Et les premières indications fournies montrent que les agents de droit privé perdront un certain nombre des garanties que leur conférait l'Agirc-Arrco » .
Il convient de préciser que la loi n'a pas, en réalité, garanti le maintien de l'affiliation à l'Agirc-Arrco. Elle a seulement précisé que les agents de droit public qui décideraient de conserver ce statut resteraient affiliés à l'Ircantec. Pour les agents de droit privé, la loi laisse le choix aux négociateurs.
Il n'est pas certain, en outre, que les salariés soient réellement perdants en cas d'affiliation à l'Ircantec. Notre collègue Catherine Procaccia, qui a été le rapporteur du projet de loi organisant la fusion, soulignait en 2008 que le choix du régime de retraite complémentaire était important pour les personnels : « I l apparaît en effet, tant du point de vue du niveau des cotisations que de celui du niveau des pensions, que l'affiliation à l'Ircantec offre aux intéressés, à l'heure actuelle au moins, un avantage comparatif assez important par rapport à l'affiliation à l'Agirc-Arrco. » 11 ( * )
De surcroît, l'article 5 du projet d'accord comporte des garanties contre l'éventuel « manque à gagner » qui résulterait de cette affiliation : prenant en considération les différences de taux de réversion entre les deux régimes et les majorations pour enfants, il prévoit que si « un écart est constaté entre le montant de la pension de réversion servie par l'Ircantec dont bénéficieraient les ayants droit et celui qui aurait été versé par l'Agirc-Arrco, et si cet écart n'est pas compensé par les majorations pour enfants élevés, Pôle emploi s'engage à combler au cas par cas l'écart résiduel, s'il est égal ou supérieur à 10 euros par mois. Le financement correspondant est exclusivement à la charge de Pôle emploi qui souscrira à cet effet un contrat auprès des organismes assureurs compétents et habilités » .
c) Un réseau resserré
Avant la fusion, l'ANPE disposait de 830 agences locales et les Assedic de 630 points d'accueil. Au moment de sa création, Pôle emploi s'est donné comme objectif de constituer, à la fin de l'année 2009, un réseau de 950 sites mixtes, présents sur l'ensemble du territoire.
Ce calendrier a été quasiment tenu puisque la constitution des sites mixtes a été achevée à la fin du premier trimestre 2010. Ce retard de quelques mois, qui concerne surtout les régions Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Languedoc-Rousillon, s'explique en grande partie par des délais plus longs que prévu de consultation des institutions représentatives du personnel.
Comme Dominique-Jean Chertier l'a reconnu devant la mission, site mixte ne signifie pas nécessairement implantation unique : « Pour des raisons immobilières, il n'a pas été facile de regrouper les personnels au sein de sites uniques. Proposer des locaux centralisés, y compris au sein d'une même ville, est une affaire complexe. Cependant, dans la plupart des cas, le demandeur d'emploi ou l'employeur disposent d'un point d'accueil unique, même si certains usagers doivent encore se rendre en deux sites différents ». Il arrive également que les activités d'accueil du public soient regroupées dans un même lieu tandis que les activités de back-office sont situées dans des locaux différents.
La rapidité avec laquelle les sites mixtes ont été constitués a été une source de difficultés pour les agents et il ne fait guère de doute que la qualité du service rendu en a provisoirement souffert. Christian Fallet, syndicaliste CFDT à Pôle emploi, a déclaré à la mission qu' « il a fallu concevoir des sites mixtes, en toute hâte. Le personnel s'est trouvé affecté en plusieurs lieux au long d'une même journée. Des dossiers ont été égarés. Des reportages éloquents ont montré des agents aussi perdus que les demandeurs d'emploi » .
Globalement, le réseau qui a été constitué respecte les objectifs fixés par la convention tripartite. Christian Charpy a indiqué veiller « à ce que 80 % des demandeurs d'emploi vivent à moins d'une demi-heure d'une agence et à ce qu'aucune agence ne soit supprimée en zone urbaine sensible » .
Pôle emploi est aujourd'hui propriétaire de 30 % de ses locaux et loue les 70 % restants. Il a acquis environ quatre-vingts sites qui appartenaient à l'Unedic. La superficie des locaux par agent était de 47 mètres carrés, en moyenne, aux Assedic et de 20 mètres carrés à l'ANPE. Désormais la surface moyenne est de 26 à 27 mètres carrés par agent. Comme les membres de la mission ont pu le constater lors de leurs déplacements, les conseillers travaillent, en général, dans des bureaux ouverts, ce qui ne favorise pas la confidentialité des échanges avec les demandeurs d'emploi, mais permet une intervention rapide en cas d'agression.
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Trois catégories de sites
Le réseau de Pôle emploi comporte trois types de structures : - des agences de proximité, qui accueillent le public ; - des agences de services spécialisées (A2S) : elles offrent des services d'accompagnement renforcé (dispositif Cap vers l'entreprise, contrat de transition professionnelle, convention de reclassement personnalisé...) ou des prestations d'orientation et d'évaluation professionnelle et accueillent le public sur rendez-vous ; des agences spécialisées thématiques suivent certains publics, notamment les cadres et les professionnels du spectacle ; - des plates-formes de production : elles prennent en charge une partie de l'accueil téléphonique ou centralisent certaines tâches administratives. Comme les comptes rendus des déplacements publiés en annexe de ce rapport le montrent, les membres de la mission ont eu l'occasion de visiter ces trois types de structures. |
La restructuration du réseau se poursuit actuellement en application d'un schéma d'implantation territorial arrêté le 24 septembre 2010, après consultation des conseils régionaux de l'emploi ; il doit être mis en oeuvre dans un délai de quatre ans.
A terme, il est prévu que Pôle emploi dispose de :
- 896 agences de proximité qui permettraient à 98 % des demandeurs d'emploi d'être à moins de trente kilomètres d'une agence et à 92 % d'entre eux d'être à moins de vingt kilomètres ; les agences seraient complétées par 44 points relais et une centaine de visio-guichets 12 ( * ) ;
- 142 agences spécialisées offrant un accompagnement renforcé ou des prestations d'orientation et d'évaluation ;
- 25 agences cadres et 5 agences spécialisées pour les professionnels du spectacle ;
- 85 implantations en Zus contre 79 aujourd'hui.
d) Le transfert du recouvrement aux Urssaf
Le transfert du recouvrement semble avoir été une réussite puisqu'il est effectif depuis le 1 er janvier 2011, soit un an avant la date limite qui avait été fixée, par la loi, au 1 er janvier 2012.
Un transfert limité a d'abord été réalisé, à titre expérimental, dans le courant de l'année 2010 : dès le 1 er janvier, il a concerné un panel d'entreprises situées en Ile-de-France ; à partir du 1 er septembre, le recouvrement a été assuré, pour l'ensemble des entreprises installées dans le Rhône, par l'Urssaf de ce département.
Le décret n° 2010-1736 du 30 décembre 2010 a cependant différé la date du transfert pour le recouvrement des contributions dues au titre du CTP et de la CRP. La phase expérimentale a en effet montré que les modalités de calcul et de recouvrement propres à ces contributions ne permettraient pas leur prise en charge par les Urssaf à compter du 1 er janvier 2011.
A titre définitif, Pôle emploi continue d'assurer le recouvrement des contributions et cotisations dues par les employeurs au titre de l'emploi d'intermittents du spectacle et au titre de l'emploi de salariés expatriés ; il continue également d'étudier les dossiers présentés par les employeurs concernant l'assujettissement de leurs mandataires au régime d'assurance chômage.
Une convention a été signée, le 17 décembre 2010, entre l'Unedic, Pôle emploi, l'AGS et l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), qui pilote le réseau des Urssaf. Elle précise les conditions dans lesquelles les Urssaf assureront le recouvrement et transmettront à l'Unedic et à Pôle emploi les données nécessaires à l'accomplissement de leurs missions. Pôle emploi a en effet besoin d'informations administratives et financières relatives aux entreprises qui sont affiliées à l'assurance chômage pour verser des aides au retour à l'emploi, lutter contre la fraude ou encore pour produire les statistiques relatives à l'emploi et au marché du travail.
Un grand défi pour Pôle emploi est maintenant de réussir le reclassement des 1 300 agents qui étaient affectés au recouvrement , au sein de services dédiés, et dont le métier va disparaître. Une partie d'entre eux, environ trois cents, resteront bien sûr occupés aux tâches de recouvrement qui vont demeurer du ressort de Pôle emploi. Pour les autres, des actions de reclassement ont déjà été engagées, puisqu'un accord sur le reclassement des personnels impactés par le transfert du recouvrement des contributions d'assurance chômage a été signé dès le 22 décembre 2008 entre l'instance nationale provisoire et les syndicats représentatifs. L'accord envisage un reclassement interne ou, éventuellement, sur la base du volontariat, un reclassement externe au sein des Urssaf, mais celui-ci ne devrait concerner que des effectifs réduits. Un effort de formation particulièrement important doit être consenti pour reconvertir dans de bonnes conditions les agents du recouvrement aux tâches de placement ou d'indemnisation.
* 10 L'association générale de retraite des cadres (Agirc) et l'association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (Arrco) gèrent respectivement les régimes de retraite complémentaire des cadres et des non-cadres.
* 11 Cf. le rapport Sénat n° 154 (2007-2008) de Catherine Procaccia, fait au nom de la commission des affaires sociales.
* 12 Le fonctionnement des visio-guichets a été présenté à une délégation de la mission lors de son déplacement à Tarbes le 7 juin 2011 : il s'agit de postes informatiques équipés d'une caméra, installés dans les locaux des mairies, qui permettent au demandeur d'emploi d'entrer en contact avec son conseiller dans son agence sans avoir à se déplacer. En région Midi-Pyrénées, le conseil régional contribue au financement de ce dispositif.