Rapport annuel sur l'application des lois au 31 décembre 2011

B. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ EN 2010-2011, DES LOIS ANTÉRIEURES À CETTE ANNÉE PARLEMENTAIRE

Pour appliquer des lois promulguées avant l'année parlementaire 2010-2011, 386 mesures réglementaires , prévues et non prévues, ont été prises, en 2010-2011, soit un nombre inférieur de 15 % à celui des mesures prises à cette fin en 2009-2010 (452) .

L'examen des délais de publication montre que les nouvelles mesures prises ont principalement concerné des lois relativement récentes :

- 221 mesures, soit 57 % des mesures prises l'ont été pour des lois de moins d'un an (contre 60 % en 2009-2010, 45 % en 2008-2009, 34 % en 2007-2008, 29 % en 2006-2007, 39 % en 2005-2006, 46 % en 2004-2005, 54 % en 2003-2004 et 28 % en 2002-2003) ;

- 36 mesures, soit 16 % pour des lois de plus de deux ans (16 % en 2009-2010, 45 % en 2008-2009, 27 % en 2007-2008, 38 % en 2006-2007, 31 % en 2005-2006, 24 % en 2004-2005, 19 % en 2003-2004 et 30 % en 2002-2003).

Autrement dit :

- plus de la moitié des mesures d'application prises ont porté sur des lois promulguées depuis moins d'une année ;

- plus des quatre cinquièmes des mesures d'application sur des lois promulguées depuis moins de deux ans ;

- moins d'un cinquième sur les lois les moins récentes, la plus ancienne remontant à plus de vingt-sept ans.

Délais de publication des mesures réglementaires d'application (prévues et non prévues) prises, au cours de l'année parlementaire 2010-2011,
pour les lois promulguées antérieurement à cette année

(à l'exclusion des rapports au Parlement)

Nombre de mesures (prévues et non prévues) prises dans un délai	Affaires étrangères	Affaires sociales	Culture	Économie	Finances	Lois	Commissions spéciales	Total	% arrondi
< 6 mois	2	-	2	49	2	5	15	75	19%
6 mois à 1 an	4	22	2	88	3	19	8	146	38%
1 an à 2 ans	6	45	14	22	10	26	6	129	33%
> 2 ans	-	6	-	20	4	4	2	36	9%
TOTAL	12	73	18	179	19	54	31	386	100 %

Source : Sénat, base APLEG, M2, 1°, page 7.

Délai moyen : 1 an 4 mois 13 jours Délai minimal : 3 mois Délai maximal : 21 ans 4 mois 25 jours

Le Gouvernement s'est d'autant plus préoccupé de mettre en oeuvre les lois promulguées au début de la XIII ^ème législature et celles promulguées au cours de la législature précédente que les élections législatives de 2007 n'ont pas entraîné d'alternance politique.

En 2010-2011, 21 lois promulguées avant le 1 ^er octobre 2010 ont été totalement mises en application. La plus ancienne date de 2001.

21 lois, promulguées avant le 1 ^er octobre 2010,
ont été totalement mises en application en 2010-2011

Commission des affaires étrangères (2) :

- Loi n° 2009-971 relative à la gendarmerie nationale ;

- Loi n° 2010-819 tendant à l'élimination des armes à sous-munitions.

Commission des affaires sociales (4) :

- Loi n° 2004-1 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance ;

- Loi n° 2005-706 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux ;

- Loi n° 2008-1258 en faveur des revenus du travail ;

- Loi n° 2010-209 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie .

Commission de la culture, de l'éducation et de la communication (6) :

- Loi n° 2009-669 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet ;

- Loi n° 2009-1312 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence ;

- Loi n° 2010-501 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections ;

- Loi n° 2010-626 visant à encadrer la profession d'agent sportif ;

- Loi n° 2010-1127 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire ;

- Loi n° 2010-1149 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques.

Commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) :

- Loi n° 2010-238 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation.

Commission des finances (6) :

- Loi n° 2001-1276 de finances rectificative pour 2001 * ;

- Loi n° 2002-1576 de finances rectificative pour 2002* ;

- Loi n° 2004-804 pour le soutien à la consommation et à l'investissement* ;

- Loi n° 2005-1564 portant diverses dispositions d' adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance ;

- Loi n° 2005-1719 de finances pour 2006* ;

- Loi n° 2007-1822 de finances pour 2008*.

* lois examinées en urgence ou selon la procédure accélérée

Commission des lois (2) :

- Loi n° 2010-201 renforçant la lutte contre les violences de groupe et la protection des personnes chargées d'une mission de service public ;

- Loi n° 2010-658 relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée .

Les taux de publication des mesures réglementaires d'application de plusieurs lois importantes, promulguées sous la XIIème législature et seulement encore partiellement mises en application, ont enfin progressé par rapport à leur état au 30 septembre 2010 :

Intitulé de la loi	Progression	Mesures encore attendues
Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.	à 96 % ( +1 point)	5 mesures encore attendues 185 prises 4 rapports prévus et 3 non encore déposés
Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable.	89 % ( +3 points)	5 mesures encore attendues et 28 prises
Loi n° 2007-1631 du 21 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.	100 % (+ 11 points)	0 mesure encore attendue 8 prises 1 rapport prévu et 1 non encore déposé
Loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.	92 % ( +50 points)	1 mesure encore attendue et 11 prises
Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.	91 % ( +9 points)	12 mesures encore attendues et 76 prises.
Loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet.	100 % ( +33 points)	0 mesure encore attendue et 12 prises

A noter que la loi n° 2007-1631du 21 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration , à l'intégration et à l'asile ainsi que la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet sont enfin entrées pleinement en application en 2011.

En revanche, comme l'an passé, la mise en application de nombre de lois et le dépôt de multiples rapports du Gouvernement au Parlement n'ont pas progressé :

Intitulé de la loi	Stagnation	Mesures et rapports encore attendus
Loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000 modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.	à 91 %	5 mesures encore attendues 39 prises
Loi n° 2000-719 du 1 ^er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.	à 95 %	7 mesures encore attendues 43 prises 7 rapports prévus et 4 non encore déposés
Loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt .	à 85 %	7 mesures encore attendues 40 prises (dont 1 en 2010-2011) 5 rapports prévus et 5 non encore déposés
Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.	à 96 %	3 mesures encore attendues 75 prises
Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.	à 93 %	2 mesures encore attendues (annoncées pour 2012) 38 prises (dont 3 en 2010-2011)
Loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique.	à 83 %	8 mesures encore attendues 46 prises 7 rapports prévus et 5 non encore déposés
Loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique	à 78 %	24 mesures encore attendues 103 prises 5 rapports prévus et 3 non encore déposés
Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.	à 92 %	6 mesures encore attendues 111 prises 9 rapports prévus et 8 non encore déposés
Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l' assurance maladie.	à 94 %	5 mesures encore attendues 88 prises 3 rapports prévus et 3 non encore déposés
Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.	à 95 %	9 mesures encore attendues 88 prises
Loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école.	à 60 %	4 mesures encore attendues 21 prises
Loi n° 2006-961 du 1 ^er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information.	à 56 %	7 mesures encore attendues 12 prises 3 rapports prévus et 1 non encore déposé
Loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.	à 88 %	3 mesures encore attendues et 8 prises

Deux lois antérieures à l'année parlementaire 2010-2011 n'ont toujours reçu aucune mesure d'application :

- la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers ( 5 mesures attendues ) ;

- la loi n° 2010-625 du 9 juin 2010 relative à la création des maisons d'assistants maternels et portants diverses dispositions relatives aux assistants maternels ( 3 mesures attendues ).

A noter toutefois que, en 2010-2011, la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt et la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages ont progressé respectivement de une et de trois mesures d'application....

Quand au nombre de rapports prévus et non déposés sur des lois particulièrement importantes, il fait douter, non seulement de la valeur des engagements gouvernementaux pris devant le Parlement, mais du respect même de la loi par l'exécutif.

Un cas particulier : les limites des analyses statistiques

Une circulaire peut-elle cacher une loi ?

Le cas de la circulaire du 31 mai 2011 relative au séjour des étudiants étrangers diplômés .

La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration permet aux étudiants étrangers titulaires d'un diplôme équivalent master et d'une promesse d'embauche, de séjourner en France dans le cadre d'une première expérience professionnelle. L'article L. 311-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dispose que, « à l'issue de cette période de six mois [correspondant à la durée de l'autorisation provisoire de séjour], l'intéressé pourvu d'un emploi ou titulaire d'une promesse d'embauche, satisfaisant aux conditions énoncées ci-dessus, est autorisé à séjourner en France pour l'exercice de l'activité professionnelle correspondant à l'emploi considéré ». Cet article précise en outre que l'étudiant est autorisé à séjourner en France « sans que lui soit opposable la situation de l'emploi ». La circulaire du 31 mars 2011 contredit cette disposition.