3. Le cas particulier de l'année 2010
a) Une révision à la baisse du coût de la réforme pour 2010...
L'année 2010 a été une année de transition, durant laquelle l'Etat a perçu le produit des nouveaux impôts à la place des collectivités territoriales et leur a octroyé une compensation-relais, tout en continuant à assumer le coût des dégrèvements liés à la taxe professionnelle, dont la disparition a été progressive et non immédiate.
Le coût budgétaire de la réforme durant cette année de transition avait initialement été évalué par le ministère du budget à 11,7 milliards d'euros . Les dernières estimations font état d'un chiffre de 7,8 milliards d'euros .
La Cour des comptes s'est interrogée sur les raisons de cet écart, lié à la variation exceptionnelle du solde du compte d'avances aux collectivités territoriales en 2010.
Les estimations de coût fournies par le ministère du budget ne retracent en effet pas seulement les coûts et gains de la réforme au niveau du budget général de l'Etat, mais prennent également en compte le solde du compte d'avances.
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Le compte d'avances aux collectivités L'Etat a la charge du recouvrement des impositions directes locales et du versement de leur produit aux collectivités. Le compte d'avances a pour objectif de garantir aux collectivités ce versement sous formes d'avances, calculées en fonction du produit voté avec régularisation sur les derniers versements, indépendamment du recouvrement effectif de l'impôt par l'Etat. Ainsi, l'Etat garantit aux collectivités le montant intégral des impôts émis, même en cas de recouvrements étalés sur plusieurs années ou de défaut de recouvrement. Il est composé : - des recettes issues du recouvrement effectif des impôts locaux ; - des recettes pour ordre, qui correspondent aux dégrèvements auto-imputés par les entreprises* et aux admissions en non-valeur pris en charge par l'Etat. Elles trouvent leur contrepartie dans des dépenses pour ordre du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » du budget général. En effet, lorsqu'un dégrèvement est auto-imputé par l'entreprise, le montant correspondant au dégrèvement n'est pas recouvré sur le compte de concours, ce qui le rend déficitaire pour l'exercice. Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » ne comble pas ce déficit sur l'exercice, mais sur l'exercice suivant. Ces recettes et ces dépenses sont dites « pour ordre », parce qu'elles renvoient à des écritures comptables entre le budget général et le compte d'avances et non à des mouvements de fonds réels. * Il convient de distinguer les dégrèvements auto-imputés par les entreprises, qui entraînent une perte de recettes au niveau du recouvrement de l'impôt, des dégrèvements qui font l'objet d'une demande de remboursement du contribuable. Ces derniers n'entraînent pas de perte de recettes au niveau du recouvrement de l'impôt, dans la mesure où la totalité de l'impôt dû avant dégrèvement est payée par l'entreprise, avant de faire l'objet d'un remboursement. Source : Cour des comptes, Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat, Mai 2011, pp. 25-26. |
Or, le solde du compte d'avances a été exceptionnellement positif en 2010, à hauteur de 10,2 milliards d'euros 34 ( * ) . Après avoir exposé que « le fort excédent du compte d'avances résulte majoritairement d'un surplus de recettes de taxe professionnelle sur exercices antérieurs par rapport à la prévision de la LFI (9,9 Md€ contre 4,5 Md€) », la Cour des comptes avait précisé, que « cet écart de 5,4 Md€ soulève des interrogations », dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat de mai 2011.
D'après ce rapport, « bien qu'estimant que les recettes supplémentaires enregistrées en 2010 sur le compte d'avances aux collectivités territoriales sont essentiellement constituées de recettes d'ordre, l'administration n'est pas en mesure, compte tenu des insuffisances des systèmes d'information, d'opérer la distinction entre celles-ci et les recettes réelles. Le montant exact de taxe professionnelle effectivement recouvré au titre d'un exercice et le rattachement de ces recettes à chacun des rôles émis antérieurement ne peuvent davantage être connus. Le partage entre les dégrèvements « auto-imputés » par les entreprises et ceux dont elles réclament la restitution au Trésor public ne peut donc être effectué 35 ( * ) . »
* 34 A la fin de l'année 2009, le solde du compte d'avances était négatif de 1,4 milliards d'euros.
* 35 Cour des comptes, Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat, Mai 2011, p. 26.