B. UN OUTIL PERMETTANT, DANS SON PRINCIPE, UNE TRANSPARENCE ACCRUE SUR LES DÉPENSES DE PENSIONS ET LEURS MODALITÉS DE FINANCEMENT
Les objectifs assignés à la mise en place d'un CAS dédié aux pensions étaient doubles : d'une part, accroître la visibilité sur les dépenses de pensions et, d'autre part, responsabiliser les gestionnaires de programme qui doivent verser, à proportion des rémunérations de leurs fonctionnaires, des « cotisations employeurs » dont le taux est calculé pour équilibrer les charges et les recettes du CAS.
1. Une transparence accrue
a) Une connaissance exhaustive et quasi directe des dépenses de pensions et de leur dynamique, ainsi que de leur mode de financement
Le CAS « Pensions » présente l'avantage principal, souligné par l'ensemble des interlocuteurs de votre rapporteur spécial, de présenter à la fois l'ensemble des dépenses de pensions à la charge de l'Etat et les recettes diverses contribuant à leur financement (le détail de ces dépenses et recettes a été présenté précédemment).
Le CAS « Pensions » offre ainsi une connaissance exhaustive et une lecture quasi immédiate des dépenses de pensions et de leur financement, tous ces flux étant désormais retracés au sein d'un instrument budgétaire unique. Il a ainsi incontestablement accru la transparence budgétaire sur ces dépenses et leur dynamique .
b) Une appréciation de l'effort contributif de l'Etat
Le CAS « Pensions » permet en outre d'appréhender les conditions d'équilibre du régime grâce à la mise en évidence de l'effort contributif de l'Etat employeur .
Compte tenu du fonctionnement du compte à l'équilibre décrit ci-dessus, l'évolution du taux de contribution employeurs traduit, en effet, en quelque sorte l'augmentation du besoin de financement au titre des pensions .
c) Un dispositif complété par les engagements viagers de l'Etat
Il est ensuite à noter que l'information donnée par le CAS est complétée par deux autres documents :
- au plan budgétaire, par une annexe au projet de loi de finances, le « jaune » budgétaire « Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique » : ce document présente notamment les enjeux financiers liés aux pensions des fonctionnaires, le paysage des régimes de retraite des personnels de la fonction publique, l'impact des dernières réformes. Ce document existait avant la mise en place du CAS ;
- au plan comptable, par les engagements hors bilan sur les pensions des fonctionnaires de l'Etat inscrits en annexe au compte général de l'Etat. L'évaluation des engagements de l'Etat en la matière consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d'évaluation. Les pensions représentent l'un des postes les plus importants des engagements hors bilan de l'Etat, soit 1 192 milliards d'euros au 31 décembre 2011.
Il convient néanmoins de rappeler les limites de l'information du Parlement sur les engagements hors bilan de l'Etat, pris dans leur ensemble. Celles-ci sont régulièrement soulignées par votre commission des finances qui a confié en 2012 à la Cour des comptes, en application du 2° de l'article 58 de la LOLF, le soin de réaliser une enquête relative au recensement et à la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat.
2. Une responsabilisation des ministères employeurs ?
Par ailleurs, le CAS « Pensions » avait vocation, au sein des ministères employeurs, à permettre une meilleure prise de conscience des coûts complets engendrés par le recrutement d'un fonctionnaire y compris après sa période d'activité, en incluant en quelque sorte l'équivalent de cotisations vieillesse au calcul de la masse salariale.
Elle devait permettre ainsi de responsabiliser les gestionnaires dans le sens d'un meilleur suivi de leur masse salariale : en cas de dérapage de celle-ci, il convient en effet également de financer le surcroît de contribution au CAS, représentatif de la surcharge à terme sur les pensions.
Au moment de la création du CAS, votre commission des finances nourrissait à cet égard d'importants espoirs ( cf. encadré suivant). Force est de constater que le bilan de ce point de vue, six ans après la mise en place du compte, est plus mitigé .
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Extrait du commentaire de l'article 36 du projet de loi de finances pour 2006 de la commission des finances du Sénat « En second lieu, [votre commission des finances] fonde de grands espoirs, dans la perspective d'une véritable diminution des effectifs de la fonction publique, sur le fait que la mise en place du compte d'affectation spéciale « Pensions » entraîne, pour les fonctionnaires civils et militaires, une pleine responsabilisation des gestionnaires de programmes, qui devront verser, à proportion des rémunérations d'activité, des « cotisations employeurs » dont le taux est calculé pour équilibrer les charges et les recettes de la première section du CAS. « Cette novation devrait entrer en « synergie » avec l'instauration de la « fongibilité asymétrique », mécanisme budgétaire également mis en place par la LOLF à compter de 2006 qui aura pour effet d'interdire, au sein des programmes, les redéploiements de crédits vers des dépenses de personnels, alors que les mouvements inverses seront autorisés. « Au total, les ministères et les différents gestionnaires de programmes seront incités à mieux pondérer leurs décisions de recrutement, non seulement en gestion, mais aussi en amont, lors des conférences budgétaires, car les taux de contribution sont appelés à augmenter en raison de l'inéluctable dégradation des rapports démographiques. » Source : rapport n° 99 (2005-2006) |
L'identification des crédits destinés au CAS permet sans doute d'informer le gestionnaire sur le coût complet du recrutement d'un fonctionnaire, notamment comparativement à celui d'un contractuel.
Il est, en revanche, plus difficile d'établir que cette information influence concrètement les choix de recrutement . Ces derniers dépendent en effet de beaucoup d'autres facteurs qui peuvent échapper aux responsables de programme comme, par exemple, la tenue ou non d'un concours administratif.
Par ailleurs, comme cela sera développé plus en détails dans la suite du présent rapport, les négociations annuelles avec la direction du budget en vue de la préparation du projet de loi de finances ne portent pas sur les crédits qui seront versés au CAS , ces éléments apparaissant davantage comme la résultante des schémas d'emplois retenus.
3. Un moyen d'améliorer les prévisions de dépenses et la performance du dispositif
La visibilité apportée par la budgétisation au sein d'un CAS des dépenses de pensions a, en outre, constitué, comme l'a indiqué le directeur du SRE, un « aiguillon » 10 ( * ) pour l'amélioration des prévisions de ces dépenses et de la performance du dispositif de gestion des pensions de l'Etat .
En effet, comme cela sera développé dans la suite du présent rapport, le CAS « Pensions », comme toute autre mission budgétaire, est assorti d'un dispositif d'évaluation de la performance qui, certes, présente certaines limites, mais a le mérite d'exister.
* 10 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.