3. Des instruments de recherche limités : l'asymétrie des moyens d'accès à l'information financière et fiscale
a) Des entités administratives insuffisamment interconnectées et confrontées au traitement de gros volumes de données
Les acteurs de la lutte contre l'évasion fiscale sont confrontés à la fois à de considérables volumes de données et à une insuffisance de la mise en commun de leurs informations respectives .
M. Christian Babusiaux a illustré le second terme de cette affirmation en indiquant que la fraude relève de plus en plus, à la fois du blanchiment et de la fraude fiscale. A l'époque où ces deux domaines étaient considérés comme distincts, l'organisation en tuyaux d'orgues entre Tracfin et la DGFIP se justifiait, même au regard des directives européennes. Cependant, la réalité a évolué : il est désormais nécessaire de disposer d'un système interconnecté et, dans la mesure du possible, de bases de données communes .
Au plan européen, c'est la lutte pour le démantèlement des fraudes à la TVA de type carrousels, qui a motivé la mise en place du dispositif Eurofisc par décision, le 7 octobre 2008, du Conseil Affaires économiques et financières (Ecofin) : il prévoit un système d'alerte rapide et multilatéral des États dans un cadre juridique sécurisé qui assure la confidentialité des données échangées entre les partenaires afin de détecter plus rapidement les sociétés en cause.
Par ailleurs, le risque de saturation des services par un flux élevé d'informations semble bien réel : par exemple, la DNEF qui traite normalement beaucoup plus de dossiers d'entreprises que de dossiers de particuliers doit cependant examiner de gros volumes d'informations dans les affaires liées à ces derniers. Une de ses brigades travaille, par exemple, avec dix personnes sur la non-déclaration des comptes bancaires détenus à l'étranger qui se traduit par la consultation d'une trentaine de milliers de transferts bancaires à destination de l'étranger et par l'interrogation de quelque sept cents établissements bancaires ou assimilés en France. Des recoupements informatiques sont utilisés, mais de nombreux cas particuliers donnent lieu à des traitements spécifiques. Cette même brigade surveille également les successions , notamment en consultant la presse ainsi que l'acquisition ou la détention d'actifs de grande valeur.
Pour combattre une fraude, le recours à une modification du droit interne peut permettre de limiter la nécessité de rechercher des informations. Ainsi, à la suite des fraudes qui avaient été constatées sur les quotas de CO 2 et au regard des risques existant sur le marché du gaz et de l'électricité, la DNEF a été à l'origine de la suggestion de modification du régime de la TVA en matière d'énergie adoptée par le Parlement : le passage au système de l'auto-liquidation de la TVA par l'acquéreur élimine le risque qu'une personne qui facture la taxe, n'encaisse des sommes sans les reverser au Trésor public. Pour contrecarrer et surveiller les manoeuvres préparatoires à une fraude à la TVA, la DNEF a également travaillé à la modification de la réglementation applicable à la téléphonie par Internet.
Il convient de souligner que le droit de la communication de l'administration fiscale a vieilli : il ne prévoit pas explicitement la communication des fichiers, alors que, sans eux, la DNEF ne peut pas accomplir sa mission de base. « Nous avons mené une opération sur le commerce électronique. Certaines personnes officient sur des sites comme eBay sans se déclarer . Nous avons récupéré 80 millions d'informations. Nous avons demandé le fichier et, heureusement, on nous l'a donné. Je dis heureusement, car je ne pouvais pas exiger la transmission de ce fichier. Comment voulez-vous exploiter 80 millions de données si ce sont des photocopies ? Avec 418 collaborateurs, la DNEF mettrait des années-lumière pour y arriver, c'est impossible ! ».
La commission d'enquête ne peut que souscrire au principe de la modernisation du droit de communication de l'administration fiscale.
Enfin, la Cour des comptes a préconisé la mise en place d'une veille stratégique afin de lutter contre l'émergence des fraudes sur les nouveaux marchés dématérialisés . L'efficacité d'une telle démarche suppose toutefois que la DGFIP soit en mesure de recruter des statisticiens, des ingénieurs ou des spécialistes de marché pour établir des diagnostics et analyser les mouvements de marché.
Par ailleurs, il faut prendre toute la mesure du choix d'un principe de territorialité stricte pour l'imposition des revenus. Alors que les grandes entreprises se complexifient à l'échelle du monde, les vérificateurs n'ont accès qu'à des comptes sociaux qui ne rendent pas compte de la dimension internationale de l'activité des firmes. Sans doute peuvent-ils rechercher des renseignements ailleurs, mais les registres du commerce de certains États consultés par votre rapporteur sont peu informatifs. Remarquons aussi que la volonté de transparence des entreprises est nuancée par la valeur que représente pour elle le secret. A cet égard, votre commission d'enquête a été frappée par certaines réticences qu'elle a ressenties chez certains à répondre avec toute la sincérité souhaitable à certaines questions et en tout cas à mentionner spontanément l'existence de schémas d'organisation pouvant conduire à d'autres interrogations. L'existence d'une holding localisée dans un État réputé pour son bon accueil de ces structures pouvant jouer un rôle certain dans les conduits d'évasion fiscale internationale n'a pas été mentionnée par une des personnes dont l'audition a par ailleurs présenté un grand intérêt. Il en est allé de même pour la localisation de centres de gestion de positions.
Ceci ne fait que rejoindre les constats qu'inspire la lecture des rapports des entreprises où les informations fiscales et sur les structures de groupe sont au mieux diluées.
Au demeurant, en interne, l'inexistence de rapport formel sur la gestion fiscale des entreprises, alors même qu'elle est au centre de leurs pratiques témoigne d'une discrétion intrigante et peu satisfaisante en tout cas.