Lutte contre le dopage : avoir une longueur d'avance (Rapport)

II. DE LA LOCALISATION À LA SUSPENSION : L'EXTENSION DU DOMAINE DE LA LUTTE ANTIDOPAGE

A. MIEUX CIBLER LES CONTRÔLES

Le dispositif de contrôle des sportifs est emblématique de la lutte contre le dopage . Il en est la part la plus visible, en particulier dans les médias, à tel point qu'un contrôle positif est souvent assimilé à un cas avéré de dopage.

C'est également l'un des volets les plus complexes , en raison de l'interaction de nombreux acteurs de niveaux différents (régional, national, international), dont les objectifs ne sont que partiellement convergents. En effet, l'article 5.1 du code mondial antidopage pose deux principes, en partie contradictoires :

- l'organisation nationale antidopage (Onad) a compétence pour contrôler tous les sportifs présents dans son pays ou résidents, citoyens ou licenciés de son pays ;

- la fédération internationale a compétence pour contrôler tous les sportifs membres de ses fédérations nationales affiliées ou qui participent à ses manifestations .

Pourtant, selon l'article 15.1 du code mondial antidopage « une seule organisation, et elle seule, doit être responsable d'initier et de réaliser les contrôles pendant la durée de la manifestation ». Se dessine alors une zone grise où les compétences, chevauchées, sont contestées de part et d'autre , en particulier les sportifs nationaux inscrits sur les listes de la fédération internationale et, surtout, les compétitions internationales se déroulant sur le territoire de l'Onad.

Avant de décrire l'organisation de ce dispositif et d'en analyser les forces et les faiblesses, il convient donc d'exposer brièvement les différents types d'acteurs et leur organisation interne.

1. Les acteurs du contrôle

Les autorités de contrôle, définies par le code mondial antidopage, sont de deux principaux types : nationales ou internationales.

a) Les autorités de contrôle internationales

Il existe trois catégories d'autorités de contrôle internationales : les fédérations internationales sportives, l'Agence mondiale antidopage et le comité international olympique.

Depuis l'adoption du code mondial antidopage, les fédérations internationales ont la compétence du contrôle pour les manifestations internationales ainsi que pour le contrôle hors compétition des sportifs inscrits dans leur groupe cible (voir infra ). Afin d'effectuer ces contrôles, les fédérations peuvent :

- soit disposer de leur propre équipe de contrôleurs et de préleveurs . C'est le cas, par exemple, de l'UCI, qui rémunère environ soixante contrôleurs à temps plein, d'après les informations transmises à votre commission d'enquête. Les analyses sont ensuite réalisées dans les laboratoires de leur choix ;

- soit faire appel à une organisation nationale antidopage , qui agit alors en leur nom par le biais d'une prestation de service ;

- soit déléguer l'organisation des contrôles à une société privée . C'est par exemple, le cas de la Fédération internationale de tennis (FIT), qui a délégué son programme à la société privée suédoise IDTM (« International Doping Tests & Management »).

L'Agence mondiale antidopage (AMA) n'a pas compétence pour réaliser des contrôles en compétition. Elle peut seulement lancer un programme d'observateurs indépendants, chargé d'établir un rapport sur la manière dont l'autorité antidopage (fédération ou organisation nationale) s'acquitte de sa tâche. En revanche, l'AMA peut réaliser des contrôles hors compétition sur tout sportif , conformément à l'article 15.2 du code mondial.

Enfin, le Comité international olympique (CIO) a compétence pour réaliser des contrôles sur les sportifs dans le cadre des Jeux olympiques et de leur préparation.

b) L'autorité nationale antidopage : l'organisation des contrôles par l'AFLD

À côté des autorités internationales de contrôle, le code mondial reconnaît l'existence des organisations nationales antidopage (Onad), compétentes sur le territoire d'un pays en particulier. Une mutualisation entre plusieurs pays est possible, afin de constituer des organisations régionales antidopage (Orad) : il en existe aujourd'hui quinze couvrant 123 pays ^{219 ( * )} .

En France, aux termes de l'article L. 232-5 du code du sport , l'AFLD a notamment pour mission de diligenter les contrôles pendant les manifestations sportives sur lesquelles sa compétence s'exerce, pendant les périodes d'entraînement et hors compétition pour les sportifs soumis à l'obligation de localisation.

Cette mission est réalisée par le département des contrôles de l'AFLD, actuellement composé d'un directeur et de cinq agents. Malgré ce pilotage unique, les contrôles mis en oeuvre par l'AFLD peuvent en réalité avoir trois origines différentes :

- la stratégie nationale de contrôle de l'AFLD , définie dans le programme annuel de contrôle (PAC) préparé par le directeur des contrôles et validé par le collège de l'AFLD ;

- la stratégie régionale de contrôle menée par les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) dans le cadre de son quota mensuel de contrôles ;

- la demande d'une fédération internationale ou d'une autorité antidopage étrangère ; l'AFLD agit alors comme « prestataire de services », est rémunérée en tant que tel ^{220 ( * )} , et les contrôles ne sont pas considérés comme « diligentés » par l'AFLD. Ce dernier cas a représenté 12,7 % des contrôles réalisés par l'AFLD en 2012 ^{221 ( * )} .

Les contrôles réalisés en 2012 par l'AFLD en chiffres

10 559 prélèvements antidopage ont été réalisés par l'AFLD.

62 % des contrôles ont été réalisés en compétition, 38 % hors compétition.

Soixante-quatre disciplines sportives ont été concernées. Les dix disciplines les plus fréquemment contrôlées sont le cyclisme (13,3 %), l'athlétisme (11 %), le rugby (11,1 %), le football (10,6 %), le handball (7,9 %), le basket-ball (6,9 %), la natation (4 %), le triathlon (4,5 %), le volleyball (3,8 %), l'haltérophilie et les disciplines associées (2,4 %).

Un tiers des contrôles sont réalisés dans les sports collectifs professionnels, principalement lors des entraînements.

23,8 % des contrôles sont réalisés sur des femmes.

12,7 % des contrôles sont réalisés par l'AFLD pour le compte de tiers (fédérations internationales ou organisations antidopage étrangères).

Source : rapport d'activité 2012 de l'AFLD

Répartition des contrôles par type de prélèvements en 2012

	Sanguin	Urinaire	Expiration d'air (alcool)	Total
En compétition	359	6 058	90	6 507
Hors compétition	2 267	1 785	0	4 052
Total	2 626	7 843	90	10 559

Source : rapport d'activité 2012 de l'AFLD

Les 966 contrôles diligentés à l'initiative directe de l'AFLD dans le cadre de son PAC ont représenté en 2012 10,5 % des contrôles nationaux ^{222 ( * )} , en augmentation de près d'un tiers par rapport à 2011 (653) en raison des contrôles pré-olympiques et de la volonté de l'AFLD d'être présente lors des grandes manifestations sportives du Top 14 de rugby ou de Ligue 1 de football.

L'essentiel des contrôles nationaux (8 249 sur 10 559, soit 89,5 %) est réalisé par les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) . Le département des contrôles confie en effet à chaque direction régionale un quota mensuel de prélèvements urinaires et sanguins . Ce quota permet de réaliser :

- les contrôles dits « obligatoires » (demandés par une fédération et validés par le département des contrôles) ;

- les contrôles s'inscrivant dans le PAC du département des contrôles ;

- les contrôles s'inscrivant dans la stratégie régionale propre à la direction régionale .

Dans ce cadre, l'AFLD bénéficie d'un correspondant antidopage par région , ainsi que d'un médecin coordonnateur chargé de la formation des préleveurs (médecin chargé de la lutte antidopage, MLAD). Les correspondants antidopage sont chargés d'organiser et de superviser les contrôles dans leurs régions, en mandatant à cet effet les préleveurs agréés (voir encadré ci-après).

Les correspondants régionaux antidopage et les médecins coordonnateurs

« Le directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) désigne parmi les professeurs de sport de son service un correspondant régional antidopage qui devient interlocuteur privilégié de l'AFLD. Il assure cette fonction sur un certain volume horaire et continue d'assurer, par ailleurs, le suivi d'autres dossiers pour le compte de la DRJSCS.

« Dans les faits, le correspondant est chargé de planifier et d'organiser pour le compte de l'AFLD, une grande partie des contrôles en région. Cette organisation permet d'élaborer, en cohérence avec les orientations de l'AFLD, une réelle stratégie régionale des contrôles répondant aux contraintes et au contexte local. Il est ainsi possible d'assurer une veille et un suivi local difficilement envisageable à l'échelon national (suivi des résultats sportifs, en particulier des niveaux intermédiaires, connaissance des clubs, des élus associatifs régionaux...).

« Par ailleurs, un Médecin régional de la lutte antidopage (MLAD), en activité ou à la retraite, est nommé par l'AFLD et chargé de la formation initiale et continue des agents préleveurs de la région. Ces actions de formation se font en partenariat étroit avec la DRJSCS. Ainsi, le MLAD et le directeur régional proposent à l'agrément de l'AFLD les personnes susceptibles de réaliser les contrôles antidopage. Après avoir prêté serment auprès du TGI de leur lieu de résidence, ces personnes sont définitivement habilitées à agir en tant qu'agent préleveur pour l'AFLD. Aujourd'hui, les équipes régionales se composent, le plus généralement, de médecins et d'infirmiers. Cette seconde corporation est en nette hausse dans les effectifs de l'Agence, notamment depuis l'essor des contrôles sanguins ».

Source : note d'information transmise par Fabrice Dubois et Frédéric Schuler, correspondants antidopage régionaux (voir annexe)

La difficulté, pour certaines directions régionales, à remplir les quotas de prélèvements fixés par l'AFLD traduit le caractère perfectible de cette organisation au niveau régional. En effet, cette mission est atypique au sein des tâches des agents de la direction régionale , comme le souligne les correspondants régionaux dans leur note précitée :

- cette mission n'est pas réalisée sous l'autorité du ministère, mais sous celle de l'AFLD ;

- elle ne correspond pas à un poste à temps plein , mais à une tâche supplémentaire pour des agents essentiellement consacrés, par ailleurs, au pilotage et à l'accompagnement du mouvement sportif régional ;

- elle implique des contraintes horaires importantes , notamment une mobilisation en soirée ou pendant les jours de repos lorsque le contrôle d'une manifestation sportive l'exige ;

- elle nécessite, pour être accomplie de façon optimale, un travail de veille, voire d'investigation , en mobilisant les réseaux sportifs et para-sportifs de manière à rassembler des informations en vue de cibler les contrôles ;

- enfin, elle nécessite un travail de formation et d'information permanente des préleveurs , en lien avec le MLAD.

Pour l'ensemble de ces raisons, l'implication des agents de la DRJSCS est inégale selon les régions. Fabrice Dubois et Frédéric Schuler soulignent ainsi qu'« aucune modélisation de pratique et aucun cadre de formation n'existent aujourd'hui sur l'activité de correspondant antidopage . Par conséquent, la mission est diversement interprétée et réalisée dans les vingt-six régions françaises en fonction du temps disponible des agents » ^{223 ( * )} .

La difficulté de réalisation de cette mission a été également relayée par Jean-Pierre Verdy, directeur des contrôles de l'AFLD : « il s'avère que chaque directeur régional, compte tenu de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), manque de personnel et alourdit la charge de travail [des correspondants régionaux antidopage] . Le pourcentage dont nous disposons officiellement ne correspond donc pas au pourcentage réel de temps libéré à notre bénéfice. Les correspondants et les médecins concernés par la lutte antidopage, que nous avons rencontrés pendant deux jours, ont exprimé leur mécontentement. Ce sont certes des militants, mais la lutte antidopage se faisant bien souvent en dehors des heures légales, ils peinent à venir nous aider » ^{224 ( * )} .

Jean-Pierre Verdy, comme les deux correspondants régionaux précités, proposent en conclusion la désignation de correspondants interrégionaux, placés à temps plein sur la lutte antidopage ^{225 ( * )} . Sur l'ensemble du territoire national, le volume d'activité des correspondants interrégionaux correspondrait actuellement à environ huit ETPT ; à budget constant, il serait donc possible de désigner huit correspondants interrégionaux, compétents sur deux à trois régions françaises, entièrement consacrés à la lutte contre le dopage. Ces correspondants resteraient des agents de la direction régionale, fonctionnaires de l'État, mais seraient mis à la disposition, fonctionnellement, de l'AFLD . Ils constitueraient ainsi les correspondants directs du directeur des contrôles à l'échelle interrégionale. Comme il a été proposé précédemment, ils pourraient également animer le réseau des AMPD et des commissions régionales.

Proposition n° 24 Mettre en place huit correspondants antidopage interrégionaux, au sein des DRJSCS et mis à la disposition de l'AFLD à temps plein

c) Les préleveurs agréés, une spécialisation à renforcer

Aux fins de réalisation de ses contrôles, l'AFLD dispose d'un ensemble de contrôleurs qui peuvent être soit des agents préleveurs du ministère des sports, soit des médecins ou des préleveurs agréés par l'Agence et assermentés. À cet égard, l'augmentation des contrôles sanguins a conduit à une diversification des profils des contrôleurs et, notamment, une augmentation du nombre d'infirmiers par rapport aux médecins.

L'importance de la compétence des préleveurs, qui sont les premiers maillons de la chaîne du contrôle, ne saurait être sous-estimée. À cet égard, certaines difficultés ont été rapportées à votre commission d'enquête. Martin Fourcade a ainsi souligné que « les contrôleurs, français ou étrangers, sont parfois trop naïfs et ne surveillent pas les sportifs lorsqu'ils urinent. Une meilleure formation écarterait tout risque de vice de procédure » ^{226 ( * )} .

De plus, plusieurs épisodes relatés par le rapport Usada sur Lance Armstrong illustrent l'importance de se conformer au strict protocole du contrôle , en particulier pour assurer son caractère parfaitement inopiné ^{227 ( * )} . De ce point de vue, les contrôleurs, qui représentent le seul contact direct entre les sportifs et l'antidopage, sont les plus susceptibles d'être soumis à la tentation de l'empathie, voire de la corruption. Ainsi, Pierre Ballester, journaliste, a indiqué à votre commission que « à l'époque, le manager de l'US Postal, le belge Johan Bruyneel, était prévenu la veille des contrôles inopinés qui auraient lieu le lendemain. Un journal flamand a même évoqué un médecin à la fois préleveur et soigneur dans l'équipe de Lance Armstrong » ^{228 ( * )} . Quel que soit le degré de véracité de ces informations, relayées dans la presse, elles illustrent la nécessité de disposer de préleveurs agréés bien formés, compétents et intègres, pour assurer la crédibilité de l'ensemble du dispositif de contrôle.

En conséquence, votre rapporteur formule deux principales propositions concernant les préleveurs : une réduction de leur nombre liée à un renforcement de leur formation et une procédure d'accréditation internationale .

Il est indispensable de renforcer la spécialisation et, pour ce faire, la formation des préleveurs, de façon permanente, par les MLAD. C'est d'autant plus nécessaire que la montée en puissance des tests sanguins s'est traduite par une diversification des profils de préleveurs. Or, on compte 345 préleveurs agréés en France au 31 décembre 2012, utilisés par l'AFLD pour ses contrôles ^{229 ( * )} . Ce nombre est à comparer à celui d'environ soixante-dix préleveurs aux États-Unis, sur un territoire beaucoup plus vaste et un nombre d'échantillons similaire pour l'Usada ^{230 ( * )} . L'efficacité de la lutte antidopage ne peut qu'être renforcée par une spécialisation accrue de ceux qui sont au coeur du dispositif de contrôle. De plus, pour que la formation permanente des préleveurs soit efficace et peu coûteuse, il est nécessaire de réduire le nombre de bénéficiaires. Votre rapporteur estime, en conséquence, qu'une cinquantaine de préleveurs agréés, spécialisés et très compétents, serait un nombre pertinent .

Enfin, les contrôles, en compétition comme inopinés, doivent répondre à une logistique unique, partagée par tous les acteurs de contrôle, qu'ils soient nationaux ou internationaux . Si les préleveurs de l'AFLD disposent d'un agrément et d'une formation commune, il n'en va pas nécessairement de même pour les préleveurs des fédérations internationales. Or, il est indispensable de rendre le dispositif de prélèvement lisible pour les sportifs, quelle que soit l'autorité de contrôle . Cela permettra non seulement de rétablir la confiance des uns et des autres dans les contrôles réalisés, mais également de rendre plus acceptable, pour les sportifs, d'être contrôlés par une autre autorité que celle à laquelle ils sont habitués, si l'on souhaite, comme votre rapporteur, que les autorités nationales participent davantage aux contrôles lors des contrôles internationaux.

Dès lors, votre rapporteur estime que l'AMA devrait mettre en place, sur le modèle de l'accréditation des laboratoires, une accréditation internationale des préleveurs , qui serait fondée sur le respect de certaines normes de contrôles et le suivi de certaines formations obligatoires par an.

Proposition n° 25 Assurer une spécialisation des préleveurs antidopage agréés en réduisant leur nombre
et en renforçant leur formation permanente

Proposition n° 26 Instaurer, au niveau de l'AMA, une procédure d'accréditation ou d'agrément international des préleveurs

2. Les contrôles en compétition

a) Un principe de répartition fixé par le code mondial antidopage

La compétence des différentes autorités antidopage s'agissant des contrôles réalisés en compétition est définie par le code mondial antidopage dans son article 15.1 . Cette répartition n'a pas évolué depuis l'adoption du premier code mondial en 2003 :

- lors des manifestations internationales , la collecte d'échantillons est initiée et réalisée par l'organisation internationale sous l'égide de laquelle la manifestation est organisée ;

- lors des manifestations nationales , la collecte d'échantillons est initiée et réalisée par l'Organisation nationale antidopage (Onad) du pays.

Cependant, l'article 15.1.1 du code mondial permet à une Onad de réaliser des « contrôles additionnels » lors d'une manifestation internationale avec l'accord de l'organisation internationale compétente ou, à défaut, de l'AMA ^{231 ( * )} .

Cette répartition globale des compétences est reprise en droit français par l'article L. 232-5 du code du sport qui établit la compétence de l'AFLD en matière de contrôle. Cet article indique en effet que l'AFLD « diligente les contrôles (...) :

a) pendant les manifestations sportives organisées par les fédérations agréées ou autorisées par les fédérations délégataires ;

b) pendant les manifestations sportives internationales définies à l'article L. 230-2 avec l'accord de l'organisme international compétent ou, à défaut, de l'Agence mondiale antidopage, avec les organismes reconnus par celle-ci et disposant de compétences analogues aux siennes ; (...) ».

L'enjeu majeur porte dès lors sur la qualification de nationale ou d'internationale des compétitions . À cet égard, le code mondial dispose qu'une manifestation est internationale lorsque « le comité international olympique, le comité international paralympique, une fédération internationale, une organisation responsable de grandes manifestations ou une autre organisation sportive internationale agit en tant qu'organisme responsable ou nomme les officiels techniques de la manifestation ».

Le code du sport français adapte cette double définition en prévoyant, dans son article L. 230-2 , qu'une manifestation sportive est internationale lorsqu'un organisme sportif international « 1° soit édicte les règles qui sont applicables à cette manifestation ; 2° soit nomme les personnes chargées de faire respecter les règles applicables à cette manifestation ». Il convient de souligner que la distinction entre manifestation nationale et internationale est apparue en 2006 ; auparavant, sous l'empire de la loi Buffet de 1999, le ministère, alors responsable des contrôles antidopage, pouvait diligenter des contrôles sur toute manifestation sportive organisée ou agréée par une fédération sportive.

b) Des compétitions nationales aux enjeux hétérogènes

Les compétitions nationales contrôlées par l'AFLD regroupent un certain nombre de manifestations à fort enjeu, sportif, médiatique et financier, qu'il s'agisse des matchs de ligues professionnelles françaises (rugby, football, basket-ball, handball, volley-ball) ou des championnats de France des différentes disciplines . À cet égard, le rapport d'activité 2012 de l'AFLD souligne qu'en 2012 « le département des contrôles a souhaité (...) que l'Agence soit présente lors de grandes manifestations sportives telles que le match du Top 14 Racing Métro/Stade Toulousain (cinquante et un prélèvements), une journée de championnat de France de football Ligue 1 (trente-deux prélèvements), le championnat de France de triathlon (seize prélèvements) ou encore un match de football Red Star (trente-huit prélèvements) ».

À côté de ces compétitions nationales majeures, l'AFLD effectue également des contrôles sur des compétitions nationales, régionales ou locales aux enjeux plus limités : championnat régional, course locale, etc. Dans ce cadre, plusieurs personnes auditionnées ont souligné le caractère parfois disproportionné du dispositif de contrôle - et, potentiellement, de sanction - au regard de l'enjeu sportif de la manifestation. Ainsi Marie-Philippe Rousseaux-Blanchi, médecin fédéral de la fédération française de ski, considère que « les contrôles antidopage dans les compétitions régionales sont une perte de temps. Certains sportifs peuvent être contrôlés positifs au cannabis mais ils n'appartiennent pas au circuit et nous sont inconnus » ^{232 ( * )} . Dans le même sens, Francis Luyce, président de la fédération française de natation, s'est étonné que des contrôles antidopage soient réalisés lors des compétitions de maîtres-nageurs ^{233 ( * )} .

Votre rapporteur ne partage pas cette vision de la lutte antidopage. Cette dernière ne vise en effet pas seulement à garantir l'équité des compétitions majeures, mais également à assurer celle des petites compétitions - tout aussi importantes aux yeux des participants - et à protéger la santé de l'ensemble des sportifs .

De plus, les contrôles positifs n'y sont pas plus rares. David Lappartient, président de la fédération française de cyclisme, a exposé ce paradoxe à votre commission : « paradoxalement, nous rencontrons finalement moins de problèmes avec les professionnels qu'avec le meilleur niveau du cyclisme français amateur, car la surveillance y est moins resserrée » ^{234 ( * )} . Cela signale sans doute à la fois la prégnance du phénomène du dopage au sein de l'ensemble du sport, mais aussi, peut-être, la plus grande méconnaissance, de la part des sportifs amateurs, des méthodes et protocoles permettant d'en éviter la détection.

Au total, votre rapporteur estime donc qu'il est souhaitable, tout en accentuant un ciblage pertinent sur les compétitions majeures, de maintenir un certain nombre de contrôles, à visée essentiellement préventive, sur les compétitions de moindre importance . Cette proposition rejoint d'ailleurs celle, déjà présentée, des contrôles sans sanction à visée préventive dans les manifestations grand public telles que les marathons (voir supra ).

c) Des compétitions internationales diversement contrôlées

(1) La compétence des fédérations internationales à géométrie variable

La compétence de principe confiée par le code mondial aux organisations sportives internationales, en particulier les fédérations internationales, pour le contrôle des manifestations internationales a représenté, en France, une réduction considérable du domaine de compétences de l'autorité française (ministère puis AFLD) qui était, avant 2006, compétente pour contrôler ces manifestations sur le territoire français .

Elle s'est traduite à la fois par une unification au sein de chaque discipline - les différentes compétitions internationales se déroulant selon les mêmes conditions de contrôle, indépendamment du pays d'accueil - et une fragmentation des conditions de contrôle entre les disciplines pour les compétitions se déroulant sur le territoire d'un même pays, en fonction des politiques menées par les fédérations internationales.

Afin de pallier cette différenciation, le code mondial permet aux agences nationales de réaliser des contrôles additionnels sur les compétitions internationales si elles obtiennent l'accord de la fédération internationale ou, à défaut, de l'AMA.

À cet égard, il semble que les fédérations internationales et, surtout, l'AMA n'acceptent la mise en place de tels contrôles additionnels que s'ils permettent effectivement de couvrir un champ de contrôle non couvert par la fédération internationale . Ainsi, l'AFLD a obtenu en 2009 l'accord de la fédération internationale de tennis pour réaliser des contrôles sanguins sur le Tournoi de Paris-Bercy, en plus des contrôles urinaires mis en place par la fédération. À l'inverse, l'insuffisance ou le manque de ciblage d'un programme de contrôle ne suffisent pas à eux seuls à justifier des contrôles additionnels aux yeux de l'AMA : l'AFLD s'est ainsi vu refuser des contrôles additionnels sur le Tour de France en 2010, suite à un désaccord de l'UCI et à un arbitrage défavorable de l'AMA ^{235 ( * )} .

De plus, la compétence des Onad, dont l'AFLD, peut être encore réduite par deux phénomènes : la qualification systématique des compétitions en compétitions internationales et la durée officielle des périodes de compétition :

- selon les fédérations, le caractère international des compétitions est plus ou moins extensif . En effet, certains sports sont organisés sur la base d'un calendrier de compétitions essentiellement internationales, même pour des compétitions non majeures. C'est, par exemple, le cas de la plupart du cyclisme , dont de nombreuses courses, même régionales, sont inscrites au calendrier de l'UCI, ainsi que du tennis dont l'essentiel des tournois sont considérés comme internationaux. À cet égard, rappelons que la mise en place du code mondial a été l'occasion d'une reprise en main, à partir de 2006, du programme antidopage par la Fédération internationale de tennis (FIT) au détriment des acteurs traditionnels qu'étaient les associations des joueurs professionnels.

- de plus, certaines fédérations adoptent une définition large de la « période de compétition » . Par exemple, il a été indiqué à votre rapporteur que les instances fédérales de rugby considéraient à l'origine que toute la durée du Tournoi des Six Nations constituait une seule « période en compétition », soit la quasi-totalité de l'année. De même, d'autres fédérations tendent systématiquement à inscrire dans la période officielle de compétition les semaines précédant la compétition elle-même.

C'est pourquoi votre rapporteur est favorable à deux principales modifications dans le cadre de la révision du code mondial :

- une limitation de la compétence des organisations internationales aux seules grandes manifestations sportives, avec implication réelle de la fédération internationale . En pratique, chaque fédération internationale devrait communiquer à l'AMA chaque année la liste des manifestations qu'elle considère comme internationales. Cette liste ferait l'objet d'une discussion entre les fédérations, les Onad et l'AMA. Cette idée ne semble cependant pas être, pour l'heure, à l'ordre du jour.

Dans l'attente d'une telle révision, l'article L. 230-2 du code du sport, qui donne la définition de la manifestation sportive internationale, devrait être complété afin de prévoir qu'une compétition est considérée par principe comme nationale - donc soumise au contrôle de l'AFLD - à moins qu'elle ne figure dans une liste annuellement transmise par la fédération internationale . Cette procédure permettrait d'améliorer la sécurité juridique relative à la qualification des compétitions et de renforcer le contrôle de l'AFLD sur des petites manifestations, notamment les petites courses cyclistes, considérées aujourd'hui comme internationales ;

- l'établissement d'une durée maximale pour les compétitions internationales . Il a notamment été proposé de prendre comme étalon la durée des coupes du monde de football, soit environ trente jours.

Proposition n° 27 Soutenir auprès de l'AMA la limitation de la compétence des fédérations internationales aux seules manifestations sportives dans l'organisation desquelles
elles sont réellement impliquées

Proposition n° 28 Soutenir auprès de l'AMA une durée maximale pendant laquelle les Onad
n'ont pas de compétence de contrôle autonome sur une compétition internationale

Proposition n° 29 Définir toutes les compétitions se déroulant en France comme nationales par défaut,
sous réserve de la communication par la fédération internationale
d'une liste des manifestations internationales qu'elle entend contrôler

(2) Le conflit d'intérêts au coeur de la compétence des fédérations internationales

Si la compétence des fédérations internationales se justifie par la nécessité d'assurer des conditions égales, à l'échelle internationale, au sein d'une même discipline, elle présente également l'inconvénient de confier le contrôle d'une manifestation à l'organisation qui a, la première, un intérêt à éviter des contrôles positifs pour en conserver l'image et la réputation . Ainsi, selon Patrice Clerc « il n'est pas possible, pour une fédération, de lutter contre le dopage dans le sport dont elle a la charge, alors même que l'image de celui-ci peut être sérieusement détériorée » ^{236 ( * )} .

Le malaise des fédérations internationales vis-à-vis des contrôles positifs est perceptible dans les propos tenus par Francesco Ricci Bitti, président de l'FIT, devant votre commission : « si l'on en croit la presse, plus le nombre de joueurs contrôlés positifs est élevé, meilleur est le programme antidopage. Toutefois, si le nombre de cas positifs est trop élevé, c'est qu'il y a un problème ! Il n'y a donc pas de solution ! Ce programme comporte beaucoup de fonctions. La première vise l'éducation. Chaque contrôle positif est un échec » ^{237 ( * )} . Bernard Lapasset, président de l'IRB, va dans le même sens : « pour une fédération, un cas de dopage constitue une menace de sanction lourde et grave. Il s'agit d'un acte qui met la fédération en difficulté. Elle doit se justifier, trouver des arguments. Même si l'athlète est le seul concerné, la fédération doit exprimer des regrets, des remords, éventuellement reconnaître l'absence de contrôle, etc. Le dopage constitue donc une crainte et le contrôle est toujours vécu comme extrêmement négatif » ^{238 ( * )} .

À l'inverse, chaque contrôle positif est une victoire pour une organisation nationale antidopage, car il contribue à justifier son existence et le coût qu'elle représente.

Dès lors, la compétence d'une Onad plutôt que d'une fédération internationale comme autorité antidopage peut jouer grandement dans l'efficacité des contrôles réalisés sur une compétition , quel qu'en soit le nombre.

L'expérience du Tour de France 2008 en offre une parfaite illustration : en raison de tensions entre la société Amaury Sport Organisation (ASO), organisateur et propriétaire du Tour, et l'Union cycliste internationale (UCI), le Tour de France est sorti du calendrier de l'UCI et redevenu compétition nationale, avec compétence de l'AFLD. Cela a eu un impact direct sur les résultats des contrôles. Comme l'a souligné Pierre Bordry, alors président de l'AFLD : « en 2008, nous avons la charge du Tour de France et ciblons les contrôles. Le directeur des contrôles est particulièrement efficace, et sept ou huit sportifs se révèlent positifs » ^{239 ( * )} . Jean-Pierre Verdy a précisé la méthode de ciblage employé : « J'ai fait appel à deux préleveurs et les contrôles à l'arrivée n'avaient parfois rien à voir avec la course elle-même : ils se faisaient en fonction des informations dont je disposais et, plus encore, en fonction des profilages qui arrivaient de Lausanne. Le ciblage était d'autant plus facile et réactif... En outre, j'avais ajouté des contrôles à l'hôtel soir et matin » ^{240 ( * )} (voir encadré ci-après).

Les contrôles sur le Tour de France 2008

En 2008, en raison du retrait de l'Union cycliste internationale (UCI) de l'organisation du Tour de France, l'AFLD était compétente pour définir la stratégie des contrôles antidopage à mettre en place sur cette compétition, et, en cas de contrôles positifs, prendre les décisions disciplinaires à l'encontre des sportifs (non licenciés à la fédération française du cyclisme) participant à cette compétition nationale .

La stratégie mise en oeuvre comprenait la réalisation de contrôles inopinés durant la période de préparation des coureurs à partir des informations de localisation transmises par les équipes, et le développement d'une politique de ciblage et de contrôles rationalisés tout au long de la course.

Soixante et onze coureurs ont été contrôlés durant la préparation du Tour (championnats de France, stages de préparation, domicile, transit à Roissy).

L'ensemble des 180 coureurs ont subi des prélèvements sanguins les 3 et 4 juillet 2008 à Brest. Ces contrôles étaient destinés à permettre des ciblages ultérieurs . Les résultats des analyses effectuées par le laboratoire de Lausanne ont été remis en main propre aux coureurs, en suggérant pour certains de transmettre leurs résultats au médecin d'équipe en raison d'un éventuel risque sanitaire. Les résultats ont été transmis à l'UCI pour être intégrés au passeport biologique.

Pendant le Tour, 218 contrôles individuels ont été pratiqués donnant lieu à 298 prélèvements se répartissant en 205 urinaires, 71 sanguins et 22 de phanères. Sur les 218 contrôles, 159 ont été effectués lors de l'arrivée des étapes (soit 73 %), et 59 de manière inopinée (27 %) le soir ou lors d'une journée de repos à l'hôtel.

Sur les 180 coureurs engagés (145 ont terminé la course), 95 ont été contrôlés au moins une fois, et 76 (soit 42 %) ont déclaré disposer d'une autorisation d'usage thérapeutique (AUT) avant le départ du Tour.

Lors du passage en Italie, les coureurs ont été contrôlés par le Comité national olympique italien (Coni). En matière de collaboration internationale, l'AFLD a également eu recours à différents laboratoires agréés auprès de l'Agence mondiale antidopage (AMA) pour réaliser, soit les analyses visant à la détection de l'hormone de croissance ou au calcul des paramètres sanguins (laboratoire de Lausanne), soit les analyses urinaires des prélèvements effectués par le Coni (laboratoire de Rome).

22 résultats anormaux ont été mis en évidence concernant 13 coureurs :

- 14 détections d'un glucocorticoïde concernant 7 coureurs disposant, pour 2 d'entre eux d'une AUT délivrée par l'AFLD, et pour 4 autres d'une AUT délivrée par l'UCI ;

- 2 détections d'un bêta-2 agoniste concernant 2 coureurs disposant pour l'un d'une AUT délivrée par l'UCI, et pour l'autre de 2 AUT délivrées par l'UCI et l'AFLD ;

- 2 détections d'un stimulant, l'heptaminol (2 détections identiques pour le même coureur) ;

- 4 détections d'EPO concernant 3 coureurs, dont les noms ont été révélés dans les médias.

Source : Ministère des sports

Si les fédérations internationales affichent volontiers le nombre de prélèvements réalisés sur chacune des compétitions pour illustrer leur implication dans la lutte contre le dopage, l'exemple du Tour de France 2008 montre que d'autres paramètres s'avèrent en réalité plus déterminants pour garantir l'efficacité des contrôles.

Le premier de ces paramètres est le ciblage ou non des contrôles . Par exemple, Patrice Clerc a indiqué que les premiers programmes sur le tournoi de Roland-Garros, dans les années 1990, consistaient à contrôler d'abord de façon aléatoire, puis sur le perdant de chaque match et le vainqueur du tournoi ^{241 ( * )} . Cette dernière méthode permettait certes de contrôler l'ensemble des joueurs, mais tous seulement une fois, sans ciblage ni des joueurs ni du moment de leur contrôle.

Un second paramètre déterminant est le caractère prévisible ou non du contrôle réalisé . Un contrôle en compétition n'est pas nécessairement un contrôle à l'issue de la compétition : un contrôle imprévu le soir ou le matin entre deux épreuves pour un tour cycliste ou entre deux matchs pour un tournoi de sport collectif ou de tennis, par exemple, est bien un contrôle en compétition.

À cet égard, l'une des principales conclusions du rapport des observateurs indépendants de l'AMA sur le Tour de France 2010 était que les contrôles, bien que nombreux, étaient trop prévisibles en se concentrant sur les contrôles « post-finish » , limités au vainqueur de l'étape, au maillot jaune et à six autres coureurs sélectionnés au hasard ^{242 ( * )} . Les observateurs de l'AMA se sont notamment étonnés que des coureurs identifiés comme « suspects », au regard des informations recueillies ou des données du passeport biologique qui venait d'être mis en place, n'aient pas été davantage contrôlés dans les périodes de prise possible d'EPO, le soir et le matin.

Dans le même sens, le docteur Olivier Brochart, médecin préleveur sur le Tour de France 2005, souligne la prévisibilité des contrôles inopinés dans un rapport remis au ministère des sports : « le commissaire UCI tenait à jour les contrôlés, en respectant une sorte de turn-over connu de chacun 1) Chaque équipe doit y passer à tour de rôle. 2) C'est très rare que des coureurs contrôlés le soient une seconde fois dans les jours qui suivent. Avec ces deux postulats de base, il va de soi que cela leur laisse une grande marge, une fois passé le premier contrôle ».

Au total, votre rapporteur estime qu'à long terme, la lutte antidopage ne pourra être efficace que lorsque sera tranché le conflit d'intérêts au coeur duquel se débattent les fédérations internationales, entre contrôles antidopage et développement de leur discipline et de leurs manifestations. Comme le résume Travis Tygart, président de l'Usada, « il est très difficile d'assurer la promotion de son sport et, en même temps, de faire la police » ^{243 ( * )} .

Il conviendrait, pour cela, de confier la compétence sur les manifestations internationales aux organisations nationales antidopage ou, à tout le moins, à une agence mondiale antidopage capable de réaliser de tels contrôles. La question préalable à résoudre sera bien évidemment celle du financement des contrôles.

À plus court terme, votre commission d'enquête est favorable à une modification ambitieuse du code mondial afin de donner davantage de compétences en matière de contrôle aux agences nationales s'agissant des compétitions internationales. En particulier, pourrait être introduite la possibilité pour une Onad de contrôler une compétition internationale dès lors que la fédération internationale (FI) n'entend pas exercer sa compétence, sans avoir à solliciter ni l'approbation de la fédération internationale ni celle de l'AMA .

Proposition n° 30 Soutenir auprès de l'AMA qu'il soit permis aux Onad de contrôler une compétition internationale sans approbation de la FI ni de l'AMA dès lors que la FI
n'entend pas exercer sa compétence

À défaut de rendre possible, dans un premier temps, l'intervention des Onad sur les compétitions internationales, votre rapporteur souhaite que soient fortement développés les partenariats entre les fédérations internationales et l'AFLD pour le contrôle de ce type de compétitions .

Les demandes des fédérations internationales représentent aujourd'hui environ 12,7 % des contrôles diligentés par l'AFLD ^{244 ( * )} . Ces contrôles résultent de conventions, qui précisent les modalités d'organisation des contrôles et, surtout, la responsabilité respective de l'Agence et de la fédération pour décider du programme de contrôle. L'Agence diligente alors les contrôles en qualité de prestataire de services. Elle est donc rémunérée par les fédérations internationales à ce titre, ce qui a représenté une recette totale non négligeable de 0,9 million d'euros en 2012 .

D'après le rapport d'activité 2012 de l'AFLD, des collaborations pérennes existent avec les fédérations d'athlétisme (EAA, IAAF), de rugby (IRB, SNRL), de judo (FIJ), d'escrime (FIE), de rallyes (ERC).

S'agissant du cyclisme, des accords sont passés avec la fédération française de cyclisme et avec la ligue nationale de cyclisme afin de réaliser des contrôles antidopage sur des courses inscrites au calendrier de l'UCI. En effet, la plupart des compétitions de cyclisme sont considérées comme internationales. Cela explique que les prélèvements effectués pour le compte de l'UCI représentent à eux seuls plus de la moitié de ceux réalisés pour le compte de fédérations internationales (728 en 2012, sur un total de 1 344) .

L'AFLD précise cependant que « pendant le Tour de France [2012] , la collaboration n'a pas été suffisante pour cibler de façon judicieuse les contrôles et avoir ainsi un réel impact sur le déroulement de la course » ^{245 ( * )} . En 2013, un protocole d'accord a été trouvé entre l'AFLD et l'UCI qui devrait laisser à l'AFLD une plus grande autonomie dans la programmation des contrôles : sa mise en oeuvre aura valeur de test pour mesurer la capacité des autorités à travailler ensemble et, en particulier, la capacité de l'UCI à accepter que l'AFLD décide seule des contrôles complémentaires qu'elle réalise.

On ne peut, à la lecture des statistiques 2012 de l'AFLD, que constater la faiblesse du tennis s'agissant des contrôles demandés par la fédération internationale . Rappelons pourtant que le tennis est, avec plus de 1,12 million de licenciés, le premier sport individuel en France.

La faible part prise par le tennis dans les contrôles s'explique notamment par l'importance des tournois internationaux et le fait que la Fédération internationale de tennis a un contrat d'exclusivité pour la mise en place de ses contrôles avec une société privée, IDTM ^{246 ( * )} . Dès lors, elle ne mandate pas l'AFLD pour réaliser des contrôles sur des compétitions internationales comme peuvent le faire d'autres fédérations.

Pourtant, la France accueille des événements parmi les plus importants du tennis mondial, notamment le Master de Paris-Bercy et, surtout, les Internationaux de France (Roland-Garros). Francesco Ricci Bitti a indiqué à votre commission qu' un accord a été trouvé, en 2013, pour que l'AFLD réalise les contrôles sur le tournoi de Montpellier au nom de la FIT ; c'est également ce qu'a souligné Bruno Genevois, qui souhaitait obtenir la compétence sur Paris-Bercy : « l'on m'a offert de contrôler le tournoi de Montpellier ; j'ai demandé non Roland-Garros mais Paris-Bercy ; la fédération internationale ne s'est pas manifestée. Elle ne souhaite pas que nous nous occupions de son domaine de compétences » ^{247 ( * )} . Francesco Ricci Bitti s'est seulement dit prêt à « transmettre [le programme de contrôles de Roland-Garros à Bruno Genevois] et à en discuter avec lui » ^{248 ( * )} .

Dans le compte rendu d'une délibération du collège de l'AFLD datant de 2012 auquel votre commission a eu accès, il est fait état du rôle que pourrait jouer la fédération française de tennis comme intermédiaire entre la fédération internationale et l'Agence : « le Président Bruno Genevois a déjeuné avec M. (...) de la fédération française de tennis (...). Leur discussion a principalement porté sur les difficultés rencontrées par l'Agence pour réaliser des contrôles au cours de compétitions internationales . M. (...) a informé le Président Genevois que la FFT était prête à oeuvrer dans le même sens que l'AFLD. Il n'a pas caché cependant que le président de la Fédération internationale de tennis, Francesco Ricci Bitti, n'était pas facile à convaincre . Il s'agit de le persuader qu'il serait de bonne politique de développer les contrôles antidopage dans l'intérêt même du tennis » ^{249 ( * )} .

Dans ce contexte, votre commission d'enquête souhaite que l'AFLD, la FFT et le ministère mettent tout en oeuvre afin que soit conclue, dès 2014, une convention entre l'AFLD et la FIT permettant à l'Agence française de réaliser des contrôles à Roland-Garros et à Paris-Bercy qui, bien que coordonnés avec ceux de la fédération internationale, seraient programmés de façon autonome. La fédération française de tennis, forte de l'organisation de plusieurs événements majeurs du tennis mondial, devrait jouer un rôle moteur dans la conclusion de tels accords.

Proposition n° 31 Systématiser les conventions entre l'AFLD et les fédérations internationales
en vue de partager les programmes de contrôles sur les manifestations internationales

(3) Les organisateurs d'événements : des préoccupations proches de celles des fédérations internationales

Les compétitions sportives peuvent être organisées directement par les fédérations internationales (championnat du monde de football par exemple, organisé par la Fifa) ou par les fédérations nationales sous le contrôle de la fédération (Roland-Garros, compétition organisée par la fédération française de tennis sous le contrôle de la FIT).

Elles peuvent être également organisées par des sociétés spécialisées dans l'organisation d'événements sportifs . C'est le cas, notamment, de nombreuses courses cyclistes, dont la plus prestigieuse de toutes, le Tour de France, course organisée par Amaury sport organisation (ASO).

Dans ce dernier cas, ASO est non seulement organisateur mais propriétaire du Tour de France . En tant que tel, la société a des droits sur la compétition, en particulier celui d' interdire de participation un coureur au motif qu'il nuit à l'image du Tour. Comme l'a indiqué Patrice Clerc lors de son audition, ce type d'interdictions a été appliqué à partir de 2003 pour les coureurs juridiquement impliqués dans des affaires de dopage ^{250 ( * )} . Cette pratique a connu son paroxysme à la veille du Tour de France 2006, lors de la révélation de l'affaire Puerto-Fuentes, qui a conduit ASO à interdire plusieurs équipes entières de participer au Tour de France.

L'organisateur, comme ASO, n'est pas responsable de la programmation des contrôles ; en revanche, il assure le financement et l'organisation logistique de ces derniers . Christian Prudhomme, directeur général du Tour de France cycliste, a indiqué que le rôle d'ASO consistait, sur place, à « prendre en charge les personnes chargées du contrôle du dopage : deux équipes de trois médecins préleveurs sur le Tour de France et les commissaires de l'UCI » ^{251 ( * )} .

Par ailleurs, l'organisateur finance les contrôles pré-compétitions : s'agissant du Tour de France, ASO finance des contrôles dans la période de préparation entre avril et juin. Au demeurant, Christian Prudhomme a regretté que l'accent ne soit pas davantage mis sur les contrôles durant cette phase de préparation : « depuis mon arrivée, je n'ai de cesse d'insister sur l'importance de contrôles effectués avant la compétition, entre fin avril et juin, période où les coureurs se préparent . Prenons-les au moment où ils trichent car après le départ du Tour, c'est trop tard. Il est arrivé que l'on demande et que l'on finance des contrôles dont seul le dixième a été effectué... » ^{252 ( * )} .

Au total, ASO participe à hauteur de 700 000 euros aux contrôles antidopage sur les courses, dont le Tour de France, dont il a la charge ^{253 ( * )} .

En définitive, les organisateurs sont dans une situation assez proche des fédérations, n'ayant aucun intérêt à la révélation de scandales qui, médiatiquement, pourraient nuire à l'image de la compétition . Ainsi Christian Prudhomme revient en ces termes sur l'expérience du Tour de France 2008 : « ... l'AFLD étant chargée des contrôles. Une réussite formidable, pour certains. D'un point de vue de l'efficacité de la lutte, cela ne fait pas de doute. Mais sur le plan médiatique, c'était autre chose ! À chaque fois qu'un coureur était pris sur le fait, les commentateurs n'y voyaient pas une victoire des organisateurs du Tour dans la lutte contre le dopage, ils nous administraient un coup de bâton ! ».

Toutefois, à la différence des fédérations internationales, leur principal intérêt est de préserver l'image de la seule compétition dont ils sont responsables . En d'autres termes, les cas positifs dans d'autres compétitions ou, comme le souhaite Christian Prudhomme, en amont de la compétition, ne nuisent pas à la réputation de la course et, au contraire, permettent d'en offrir une image préservée.

En tout état de cause, l'accent mis par Christian Prudhomme sur les périodes de préparation témoigne de la nécessité de renforcer, à côté des contrôles en compétition, les contrôles hors compétition, inopinés : de même que la victoire d'un sportif lors d'une compétition ne se joue pas seulement le jour de celle-ci mais résulte d'une longue préparation, de même la protection du sport et de ses principaux événements ne saurait se résumer aux contrôles lors de ceux-ci, mais doit être assurée dans toute cette phase de préparation qui en détermine largement l'issue.

3. Les contrôles inopinés hors compétition

a) Du contrôle en entraînement à la localisation

Comme le souligne Jean-Christophe Lapouble, « l'idée de la localisation des sportifs est liée à l'existence de produits dopants dont les effets durent plusieurs mois alors même que leur détection n'est possible que pendant une période réduite » ^{254 ( * )} . Il s'agit en particulier de prévenir les phénomènes de « cure » de produits dopants (stéroïdes anabolisants par exemple) dans les phases d'entraînement et de préparation.

Dans un premier temps et avant la mise en place de tout système de localisation, la loi française a introduit la possibilité de réaliser des contrôles en période d'entraînement . La loi Buffet de 1999 prévoyait ainsi que « toute personne qui participe aux compétitions ou manifestations sportives mentionnées à l'article 17 ou aux entraînements y préparant est tenue de se soumettre aux prélèvements et examens ». Cette possibilité a été reprise dès la première version de l'article L. 232-5 du code du sport, qui disposait que l'AFLD peut diligenter des contrôles « pendant les entraînements préparant aux compétitions ou manifestations sportives ».

Cependant, ce n'est qu'avec l'introduction d'un dispositif de localisation des sportifs que les contrôles ont pu s'affranchir des lieux et des périodes officielles - et, généralement, collectives - d'entraînement. Ce dispositif, ébauché par le code mondial antidopage de 2003, a été introduit dans sa forme obligatoire actuelle par la version révisée de 2009 du code mondial (voir encadré ci-dessous) ; il a été transposé en droit français dès 2006 puis élargi et précisé par l'ordonnance de 2010 aux articles L. 232-15 et L. 232-16 du code du sport prévoyant l'obligation de localisation pour certains sportifs et les conditions du contrôle.

Vers une obligation harmonisée de localisation des sportifs

Comme l'a rappelé Olivier Niggli devant votre commission, « la première version du code mondial avait adopté le principe de la localisation sans l'harmoniser entre les différentes fédérations , laissant à chacune d'entre elles le soin de gérer ce principe comme elle l'entend » ⁽¹⁾ .

L'Union cycliste internationale a ainsi créé, dès 2004, un système très contraignant en prévoyant une localisation des coureurs du groupe-cible sept jours sur sept et 24 heures sur 24. D'autres sports, au contraire, n'ont pas mis en place de groupe-cible durant cette période.

Une harmonisation a donc été rendue nécessaire lors de la révision du code mondial à partir de 2007 . « L'AMA est intervenue, a procédé à de larges consultations et adopté un standard minimum acceptable par tous, à savoir l'obligation pour les sportifs concernés - essentiellement des sportifs d'élite - de définir une heure par jour, entre 6 heures et 23 heures, au cours de laquelle ils peuvent être contrôlés » ⁽²⁾ .

Cependant, du fait du système très contraignant mis en place, très tôt, par l'UCI, votre commission d'enquête a pu constater que de nombreux acteurs du cyclisme restaient persuadés, à tort, d'être les seuls sportifs soumis à cette obligation ⁽³⁾ .

(1) Voir l'audition du 16 mai 2013.

(2) Ibid.

(3) Voir par exemple l'audition de Laurent Jalabert du 15 mai 2013 et de David Lappartient du 22 mai 2013.

b) L'obligation de localisation : une contrainte lourde mais nécessaire

De façon générale, la localisation consiste, pour les sportifs qui y sont soumis, à fournir aux autorités de lutte antidopage, via un logiciel unique (Système d'administration et de gestion antidopage ou Anti-Doping Administration & Management System, Adams) ^{255 ( * )} , les informations sur leur localisation pour chaque jour du trimestre à venir . Cependant, ils peuvent modifier à tout moment, jusqu'à la veille à 17 heures , les informations ainsi données.

Le sportif transmet une adresse de résidence et un programme sportif (horaires et lieux d'entraînement et de compétition). Il doit également donner une fenêtre de 60 minutes durant laquelle il sera disponible pour être contrôlé . Si un contrôleur se présente sur cette fenêtre d'une heure et que le sportif n'est pas présent, une infraction à l'obligation de localisation (un défaut de localisation ou « no show » ) est constatée. Trois « no show » sur une période de dix-huit mois sont passibles d'une sanction ; s'agissant du programme de localisation de l'AFLD, le dossier est alors transmis par l'Agence à la fédération compétente pour sanction. Ainsi, en 2012, soixante-dix « no show » ont été constatés par l'AFLD, dont deux pour la troisième fois, entraînant de ce fait une infraction aux règles antidopage.

En tout état de cause, les autorités antidopage peuvent réaliser et réalisent effectivement des contrôles inopinés en dehors de la fenêtre de 60 minutes (à l'exclusion, toutefois, de la nuit, entre 21 heures et 6 heures du matin ^{256 ( * )} ). Cependant, la non-présentation à un contrôle en dehors de la fenêtre de 60 minutes n'est pas constitutive d'un défaut de localisation.

L'obligation de localisation est indéniablement contraignante pour le sportif qui y est soumis. Certains juristes, comme Jean-Christophe Lapouble, estiment que « la vie privée du sportif est réduite à peu de choses quand il a l'infortune d'appartenir à un groupe-cible » ^{257 ( * )} . Il souligne que seuls les délinquants sexuels et auteurs de crimes sont soumis à une obligation de localisation aussi contraignante.

Les principales critiques adressées au système de localisation ont été résumées par Philippe Kastendeuch, président de la Fédération nationale des associations et syndicats de sportifs (Fnass), devant votre commission d'enquête : « Le système des groupes-cibles est anormalement intrusif , puisqu'il commande aux sportifs concernés, qui n'ont pas donné leur accord, de communiquer à l'AFLD des informations sur leurs lieux de résidence, d'entraînement, et de compétition, de façon à pouvoir être localisables et éventuellement soumis sur le champ aux divers contrôles ordonnés discrétionnairement par l'Agence. Le principe d'égalité entre tous les sportifs n'existe plus et les athlètes désignés sont placés sous l'emprise d'un régime d'exception dans lequel le sportif est un suspect potentiel. Enfin, le sportif localisable se trouvera soumis à une surveillance permanente qui le prive d'une vie familiale normale » ^{258 ( * )} .

Ainsi, trois principaux arguments sont mis en avant : l'impossibilité de mener une vie familiale normale, la violation de la vie privée et l'inégalité de traitement entre les sportifs .

Saisi en ce sens par des sportifs soumis à l'obligation de localisation, le Conseil d'État a eu l'occasion de la justifier au regard de l'intérêt général qui s'attache à la lutte contre le dopage dans un arrêt du 24 février 2011 ^{259 ( * )} . Cette jurisprudence est régulièrement rappelée par le Conseil d'État à l'occasion des recours portés devant lui s'agissant, notamment, des sanctions prises sur la base d'un défaut de localisation. Ainsi, dans sa décision du 29 mai 2013, le Conseil d'État estime que « si le dispositif ainsi défini [de géolocalisation] se révèle contraignant pour ces sportifs, notamment en les soumettant à l'obligation de fournir des renseignements précis et actualisés sur leur localisation, les dispositions législatives en cause sont justifiées par les nécessités de la lutte contre le dopage, qui implique notamment de pouvoir diligenter des contrôles inopinés afin de déceler efficacement l'utilisation de certaines substances dopantes qui peuvent n'être décelables que peu de temps après leur prise alors même qu'elles ont des effets plus durables ; que ces dispositions ne portent atteinte à la liberté personnelle des sportifs et au respect de leur vie privée, protégés par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, que des atteintes nécessaires et proportionnées aux objectifs d'intérêt général poursuivis par la lutte contre le dopage , notamment la protection de la santé des sportifs ainsi que la garantie de l'équité et de l'éthique des compétitions sportives ».

Ainsi, sans en nier les contraintes, votre rapporteur ne considère pas que le dispositif de localisation conduise à « priver le sportif de la possibilité de répondre à un événement imprévu, de se déplacer de façon spontanée et donc de mener une vie familiale normale », comme le souligne la Fnass ^{260 ( * )} . En effet, il est toujours possible de modifier sa localisation jusqu'à 17 heures la veille pour une prise en compte officielle dans Adams.

De plus, même passé ce délai, le sportif peut encore envoyer un message à l'autorité antidopage pour indiquer son changement de lieu : la modification est certes trop tardive pour une prise en compte officielle mais elle n'est pas inutile en cas de contrôle inopiné.

En effet, un défaut de localisation n'entraîne pas systématiquement une infraction aux règles antidopage. Il est prévu une phase précontentieuse où le sportif peut justifier son absence au lieu-dit (en particulier une situation d'urgence, qui justifie la suppression de l'avertissement). Dans ce cadre, le fait d'avoir envoyé un message, même pendant la nuit, jouera en sa faveur et lui permettra éventuellement d'éviter un avertissement.

Votre rapporteur est favorable au maintien de cette phase précontentieuse ; de même, 17 heures doit rester la limite pour une prise en compte officielle dans Adams : en effet, il semble difficile, après cette heure, d'annuler ou de modifier le déplacement d'un préleveur missionné pour le lendemain à 6 heures du matin.

L'ensemble de ces garanties et de ces assouplissements étant donnés, l'atteinte à la vie privée des sportifs et à la possibilité de mener une vie familiale normale semble en effet proportionnée aux objectifs d'intérêt général qui s'attachent à la lutte contre le dopage. D'ailleurs, tous les sportifs ne contestent pas la légitimité de ce système , comme Martin Fourcade, champion de biathlon, qui s'y est ainsi déclaré favorable ^{261 ( * )} .

En tout état de cause, la contrainte liée à la géolocalisation serait sans doute moins forte pour les sportifs si, à l'avenir, le système Adams était accessible par le biais d' applications pour téléphones intelligents ou tablettes numériques . C'est l'une des revendications portées par Martin Fourcade : « aujourd'hui, on peut acheter un billet d'avion ou payer ses impôts sur une tablette ou un téléphone, mais il est impossible de se géolocaliser sans un ordinateur, une connexion à internet, et le logiciel est compliqué à utiliser » ^{262 ( * )} .

Enfin, le système de localisation est parfois critiqué au regard de la protection des données personnelles . À cet égard, l'article L. 232-15 du code du sport prévoit que le système de localisation est autorisé par le collège de l'Agence après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) . Olivier Niggli, conseiller juridique de l'AMA, a également rappelé devant votre commission la sécurisation du dispositif en matière de protection des données personnelles ^{263 ( * )} .

Au demeurant, le faible nombre de personnes sanctionnées sur la base de défauts répétés de localisation, loin de signaler son échec comme la Fnass l'avance, de façon contradictoire ^{264 ( * )} , illustre sa relative souplesse et son appropriation par les sportifs, le nombre de défauts de localisation étant passé de 183 à 70 entre 2011 et 2012.

c) Les groupes-cibles des fédérations internationales et des ONAD

L'obligation de localisation ne s'applique qu'à un ensemble de sportifs, généralement du meilleur niveau, dont la liste est définie par chaque autorité antidopage : le groupe-cible . Aux termes de l'article 5.1.2 du code mondial antidopage, ces groupes-cibles doivent être constitués des sportifs de niveau mondial pour les fédérations internationales, et des sportifs de niveau national pour les agences nationales . En théorie, il n'est pas possible d'être à la fois dans le groupe-cible d'une fédération internationale et dans celui d'une agence nationale. En pratique, il arrive cependant que les groupes-cibles se recoupent partiellement.

Les fédérations internationales sont chacune responsable, en tant qu'autorité antidopage, de l'établissement de leur groupe-cible de sportifs, généralement composé des meilleurs mondiaux. Les groupes-cibles peuvent ainsi être de dimensions très différentes . Par exemple, en tennis, le groupe-cible comprend environ 140 joueurs, dont, notamment, les cinquante premiers des classements ATP et WTA, ainsi que les dix meilleurs en doubles et les cinq meilleurs en fauteuils roulants. En cyclisme, le groupe-cible est particulièrement large et comprend plus de 1 000 coureurs.

En France, si la possibilité de réaliser des contrôles inopinés sur la base de données de localisation existe depuis la loi du 1 ^er février 2006, c'est l'ordonnance du 14 avril 2010 qui a introduit le principe d'un traitement automatisé des données et étendu le nombre potentiel de sportifs visés par l'obligation de localisation . En effet, aujourd'hui, non seulement les sportifs de haut niveau et les sportifs professionnels, mais également les sportifs ayant appartenu à ces dernières catégories au cours des trois dernières années, les sportifs Espoirs ainsi que ceux ayant fait l'objet d'une sanction peuvent être inscrits par l'AFLD au sein du groupe-cible.

En 2012, 728 sportifs sont inclus dans le groupe-cible de l'AFLD, appartenant à trente-deux sports différents .

En parallèle de l'élargissement du groupe-cible et de la définition plus précise de ses conditions de fonctionnement, l'inscription dans le groupe-cible s'est récemment entourée de deux précautions juridiques utiles :

- tout d'abord, suite à un arrêt du Conseil d'État du 10 octobre 2012, il revient désormais au collège de l'Agence d'inscrire un sportif au sein du groupe-cible . En pratique cependant, le collège délèguera cette compétence, sous le contrôle du collège, au directeur des contrôles qui est le mieux à même d'apprécier la pertinence d'une telle inscription ^{265 ( * )} ;

- ensuite, l'inscription au sein du groupe cible donne lieu désormais à une procédure contradictoire . Bruno Genevois a ainsi indiqué à votre commission avoir « demandé au directeur des contrôles de faire précéder d'un préalable contradictoire  l'inscription d'un sportif sur la liste du groupe-cible de l'Agence: inutile de les astreindre à une obligation de localisation s'ils sont sur le point d'arrêter leur carrière ou que leur fédération internationale les a placés dans son propre groupe-cible » ^{266 ( * )} .

Cette procédure contradictoire présente plusieurs avantages : elle responsabilise les sportifs, en leur faisant mieux connaître le dispositif de localisation ; elle permet d'éviter les doubles inscriptions avec les groupes-cibles des fédérations internationales ou les inscriptions inutiles ; enfin, elle donne les garanties juridictionnelles nécessaires s'agissant d'un dispositif contraignant du point de vue des libertés individuelles.

d) Les préconisations de votre rapporteur

(1) Développer les contrôles inopinés

(a) Augmenter le nombre de contrôles inopinés réalisés par l'AFLD

En 2012, l'AFLD a réalisé 4 052 contrôles hors compétition sur un total de 10 559 contrôles, soit environ 38 % . Ce ratio est relativement faible si on le compare à d'autres agences nationales, qu'il s'agisse de l'agence allemande (environ 8 000 contrôles à l'entraînement sur les 9 000 contrôles réalisés en 2011), de l'agence britannique (4 461 contrôles sur les 7 410 contrôles réalisés en 2011) ou de l'agence américaine (5 714 contrôles sur les 8 490 en 2012 ^{267 ( * )} ).

Certes, le contrôle en compétition peut recouvrir des réalités différentes, en particulier s'agissant des compétitions de longue durée comme le Tour de France, où un contrôle-surprise le matin à la chambre d'hôtel du coureur est classé comme « en compétition ». Cependant, l'AFLD devrait à tout le moins rééquilibrer les parts respectives entre « en compétition » et « hors compétition » . Sans doute, la spécialisation des correspondants régionaux antidopage permettra d'y parvenir, en développant les contrôles ciblés sur informations en lieu et place des contrôles routiniers sur les compétitions locales. De même, une meilleure connaissance de la localisation des sportifs de niveau international facilitera la mise en place de contrôles sur leurs périodes d'entraînement.

Proposition n° 32 Augmenter la part des contrôles inopinés dans le total des contrôles de l'AFLD

(b) Renforcer l'implication des fédérations internationales : l'exemple de la fédération internationale de tennis

L'implication des fédérations internationales en matière de contrôles inopinés hors compétition est très hétérogène.

Certaines fédérations réalisent d'ores et déjà un nombre important de contrôles hors compétition , quand bien même le nombre ne préjuge pas de la qualité du programme. C'est notamment le cas de l'UCI qui a effectué, en 2011, 6 998 hors compétitions (à l'entraînement ou en pré-compétition) sur un total de 13 144 contrôles, soit plus de 53 % ^{268 ( * )} , alors même que, comme il a été indiqué, les contrôles en compétition comprennent des contrôles « inopinés ». De même, il a été indiqué à votre commission par Jiri Dvorak, médecin en chef de la Fifa, que plus de 50 % des contrôles réalisés par la Fifa étaient inopinés ^{269 ( * )} .

En revanche, d'autres fédérations internationales apparaissent très en retard en matière de contrôles hors compétition . C'est le cas, en particulier, de la Fédération internationale de tennis (FIT) qui a réalisé, en 2012, seulement 334 contrôles hors compétition sur un total de 2 185 contrôles , soit environ 15 % seulement. L'analyse des chiffres individuels montre d'ailleurs qu'à l'exception d'un joueur contrôlé plus de sept fois (Rafael Nadal) et de quinze joueurs contrôlés entre quatre et six fois ^{270 ( * )} , aucun joueur n'a fait l'objet de plus de trois contrôles hors compétition en 2012 et la grande majorité du groupe-cible n'a fait l'objet d'aucun contrôle hors compétition ^{271 ( * )} .

Interrogé sur la faiblesse des contrôles hors compétition par votre commission, Francesco Ricci Bitti, président de la FIT, a répondu que les semaines de compétition représentaient, dans le tennis, l'essentiel de l'année : « chaque sport possède sa spécificité propre. En tennis, la compétition couvre pratiquement cinquante-deux semaines » ^{272 ( * )} . Stuart Miller, responsable de la lutte antidopage au sein de la FIT, a précisé dans le même sens que « la proportion de temps passé hors compétition est moins importante au tennis que pour d'autres sports . Un coureur de marathon peut concourir deux ou trois fois par an, alors qu'un tennisman peut éventuellement jouer durant trente semaines » ^{273 ( * )} . Ils ont cependant reconnu qu'un effort supplémentaire devrait être mis à l'avenir sur les contrôles hors compétition ^{274 ( * )} .

Cet effort est d'autant plus nécessaire que l'idée selon laquelle l'essentiel de l'année est composé de compétitions ne tient pas compte de plusieurs éléments : les périodes de blessure fréquentes chez les joueurs de tennis, le fait que certains joueurs, en particulier les meilleurs mondiaux, renoncent à beaucoup de tournois pour se concentrer sur les Grands chelems et le fait que, pour la plupart des joueurs, les compétitions s'arrêtent dès les premiers jours de la semaine . De plus, si les périodes entre compétitions sont réduites, le risque de prise de produits dopants pour faciliter la récupération n'en est que redoublé.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur estime que la Fédération internationale de tennis devrait considérablement renforcer son programme de contrôles hors compétition . Ce renforcement interne devrait être combiné avec des contrôles réalisés par les Onad, dont l'AFLD, (convention pour compétitions internationales et convention pour partage des données Adams).

Votre rapporteur tient à souligner que ce jugement un peu sévère sur le programme antidopage de la FIT ne met absolument pas en cause l'engagement sincère et suivi de la fédération française de tennis . Bruno Genevois lui-même a ainsi souligné lors de son audition que l'ancien directeur technique national, Patrice Hagelauer, avait notamment souhaité que des compétitions de jeunes soient bien ciblées dans les contrôles, afin de montrer l'importance de la lutte antidopage ^{275 ( * )} .

(2) Tenir compte de la spécificité des sports collectifs

Le code mondial antidopage ne distingue pas entre les sports individuels et les sports collectifs s'agissant de l'obligation de localisation. Un classement des « meilleurs mondiaux » y est pourtant impossible sur une base individuelle.

S'agissant de l'AFLD, les sports collectifs professionnels (rugby à XV, football, handball, basketball et volleyball) représentent en 2012 environ 35,5 % du groupe-cible de l'AFLD en 2012 ; ce pourcentage est plus faible qu'en 2011 (59,7 %) en raison de l'inscription, en 2012, des 348 sportifs faisant partie de la délégation pour les Jeux olympiques de Londres.

Malgré cette importance numérique, l'obligation de localisation repose en réalité sur un joueur (minimum) désigné par l'AFLD au sein de chaque équipe professionnelle : en effet, les contrôles ayant lieu généralement à l'entraînement et l'entraînement étant réalisé collectivement, il n'est pas nécessaire d'astreindre l'ensemble des joueurs du club à l'obligation de localisation pour connaître leur localisation et les contrôler de façon inopinée.

Cependant, il s'agit là d'une inégalité de traitement manifeste entre les différents joueurs d'une même équipe . Le joueur désigné est non seulement le seul à être soumis aux contraintes de la localisation au sein de son équipe, mais encore est-il le seul, en conséquence, à risquer un avertissement et, au bout de trois avertissements, une sanction. Ce sentiment d'injustice a notamment été souligné par Sylvain Kastendeuch ^{276 ( * )} .

De plus, ce système présente l'inconvénient de déresponsabiliser l'équipe et son encadrement .

Dans le but de mettre fin à cette injustice et de mieux responsabiliser l'équipe, votre rapporteur souhaite une modification profonde du système de localisation s'agissant des sports collectifs :

- durant la saison, il reviendrait aux équipes et non aux joueurs de se localiser chaque jour , en fournissant une fenêtre de 60 minutes sur les huit heures que passent, en moyenne ^{277 ( * )} , chaque jour les joueurs au sein de leur club ;

- en cas de défaut de localisation de l'équipe, l'avertissement serait formulé pour l'ensemble de l'équipe . Au bout de trois no-show, c'est l'équipe entière qui serait sanctionnée, de façon adaptée (perte de points par exemple...) ;

- en revanche, et parce qu'il est absolument nécessaire que les périodes de préparation fassent l'objet d'un suivi antidopage , lors des congés d'été, le droit commun s'appliquerait à nouveau et l'ensemble des joueurs de l'équipe serait soumis, individuellement, à l'obligation de localisation .

Proposition n° 33 Prévoir, dans les sports collectifs professionnels, une localisation collective de l'équipe pendant la saison et une obligation individuelle pour l'ensemble des joueurs hors saison

(3) Partager les données de localisation entre autorités antidopage

Contrairement aux compétitions, sur lesquelles une autorité et une seule peut normalement réaliser des contrôles, les contrôles inopinés hors compétition peuvent en principe être réalisés par toute autorité antidopage , qu'il s'agisse de la fédération internationale dont relève le sportif ou de l'autorité nationale antidopage sur le territoire de laquelle celui-ci se trouve.

Toutefois, ce partage de compétences nécessite, pour être pleinement effectif, un partage des fichiers de localisation gérés, via le système Adams, par les fédérations et les agences . Or, certaines autorités ne souhaitent pas transmettre - ou imparfaitement ou avec retard - les données de localisation de leurs sportifs afin d'éviter qu'ils soient contrôlés par d'autres autorités de contrôle. Par exemple, le contrôle de Lance Armstrong à Saint-Jean Cap-Ferrat en 2009, en période de préparation du Tour de France, a pu être réalisé par l'AFLD non pas sur la base d'une transmission de localisation de la part de l'UCI, mais sur la base d'une information véhiculée par la presse locale.

Cette réticence au partage de fichiers peut être liée aux garanties de confidentialité devant entourer ces transmissions d'informations. Ainsi, Jean-Christophe Lapouble a indiqué à votre commission d'enquête qu'il avait les « mêmes doutes sur le système Adams que pour tout système de transfert de données. Les données collectées par l'AFLD sur les sportifs français sont transmises à l'AMA à Montréal, sous l'autorité de la Commission d'accès à l'information du Québec, puis transmises à des pays tiers si le sportif voyage : le degré de protection y est alors variable, tributaire de failles informatiques, ou d'indiscrétions » ^{278 ( * )} .

En réponse, Olivier Niggli a cependant rappelé les garanties entourant le système. Tout d'abord, les autorités y ayant accès sont limitées : « les données ne sont accessibles qu'aux acteurs autorisés : athlètes, fédérations internationales et agences nationales compétentes ». De plus, la transmission d'information n'est pas automatique mais seulement sur autorisation de l'autorité disposant de la donnée de localisation : « une agence nationale peut autoriser, de manière volontaire, une organisation étrangère, dans le pays où se rend le sportif, à prendre en charge des contrôles et à voir si elle estime que les garanties sont suffisantes. Ce ne peut être qu'un acte volontaire, qui peut être conclu par contrat. Il n'y a pas de partage immédiat et généralisé d'informations. Le système est cloisonné » ^{279 ( * )} .

Il est indispensable de mettre fin à ces problèmes de transmissions des informations. C'est particulièrement le cas pour certaines disciplines, comme le cyclisme, où la préparation, période « à risque » du point de vue de la prise de produits dopants, consiste en une reconnaissance des parcours des différentes épreuves et, notamment, du Tour de France à la fin du printemps.

En conséquence, votre rapporteur souhaite que l'AFLD conclue, avec les principales fédérations concernées par des périodes d'entraînement en France, des conventions spécifiques sur le partage des données de localisation . Les fédérations ont d'autant moins de raison de s'y opposer que le système français, visé par la Cnil, offre toutes les garanties en matière de protection des données.

L'AFLD pourrait également conclure le même type d'accords avec des Onad étrangères, bien que les groupes-cibles de ces organisations soient théoriquement d'un niveau national et non international.

Proposition n° 34 Passer des conventions avec les principales fédérations aux fins d'organiser l'échange de données de localisation

(4) Conserver la liste actuelle des lieux du contrôle inopiné

En France, le lieu dans lequel les contrôles inopinés sont autorisés est limitativement prévu par l'article L. 232-13-1 du code du sport qui prévoit que les contrôles peuvent être réalisés :

- dans un lieu d'entraînement ou de compétition ;

- dans tout lieu choisi avec l'accord du sportif, y compris, à sa demande, à son domicile ;

- dans le cadre d'une garde à vue d'un sportif soupçonné d'avoir enfreint l'interdiction de détenir certains produits dopants ^{280 ( * )} .

Contrairement à ce qu'affirme la note précitée de la Fnass, il n'est pas possible de s'affranchir de ce cadre. Par exemple, si le sportif ne souhaite pas que le contrôle soit réalisé à son domicile, il sera escorté jusqu'au lieu de son choix (cabinet du préleveur, club, etc.) pour y être contrôlé.

(5) Mieux cibler le « moment » du contrôle inopiné

Malgré son rôle-clé dans l'efficacité de la lutte antidopage, le contrôle inopiné est souvent mal perçu par les sportifs qui y sont soumis , ce qu'illustre la véhémence des critiques adressées au dispositif par la Fnass.

Ainsi, Jean-Pierre Paclet considère que les contrôles inopinés « sont trop souvent mal expliqués, et donc mal vécus. Les prélèvements sont faits au plus mauvais moment : pendant la sieste, qui est une phase de récupération primordiale » ^{281 ( * )} . Lionel Horter, directeur technique national de la fédération française de natation, a également relayé cette préoccupation : « il peut arriver que les organismes engagent deux ou trois contrôles dans un même week-end . Or il est toujours dommage de faire rater un entraînement à un nageur, d'autant plus quand un autre contrôle est conduit l'après-midi du même jour, puis encore un autre le lendemain matin » ^{282 ( * )} .

Le problème soulevé par Lionel Horter est double : il a trait, d'une part, à la collision entre les programmes de contrôle des différentes autorités (AFLD, fédérations internationales), d'autre part, au moment choisi pour les contrôles qui perturbent l'entraînement ou la récupération.

S'agissant du premier problème, Jean-Pierre de Vincenzi a souligné que, paradoxalement, « l'absence de coordination entre les contrôles de l'AFLD et ceux diligentés par les fédérations internationales n'est pas forcément mauvaise : elle maintient un peu d'incertitude » ^{283 ( * )} . Malgré tout, il conviendrait d'assurer une coordination des contrôles qui n'interdise pas des contrôles récurrents et surprises sur des athlètes particulièrement ciblés, mais qui évite les doublons sur des athlètes peu suspects . L'échange d'informations sur les contrôles inopinés et leurs résultats par les différentes autorités permettraient, là encore, d'y parvenir.

S'agissant du second problème, il convient de définir des plages horaires qui permettent à la fois la détection des substances recherchées sans perturber le cycle d'entraînement ou de récupération . Cependant, cette difficulté est délicate à surmonter : en effet, les périodes d'entraînement et de récupération constituent précisément des phases « à risque » du point de vue de la prise de produits dopants.

Aujourd'hui, la limite essentielle qui s'impose aux contrôles inopinés est celle de la nuit, entre 21 heures et 6 heures du matin, durant laquelle un sportif ne peut pas faire l'objet d'un contrôle .

Il a été indiqué à votre rapporteur que certains sportifs utilisaient cette fenêtre pour prendre des produits dopants, par micro-doses indétectables le matin. Par exemple, lors des Jeux de Turin, la police italienne avait ainsi procédé à une perquisition en pleine nuit de l'hôtel de l'équipe autrichienne, dont six athlètes avaient finalement été suspendus par le CIO. Il s'agissait, d'ailleurs, de la première suspension prononcée par le CIO sur la base de preuves non analytiques.

Dans ce contexte, l'une des propositions formulées dans le cadre de la révision du code mondiale antidopage consiste à permettre un contrôle antidopage « à tout moment », c'est-à-dire y compris la nuit, dans des cas exceptionnels dûment justifiés . Votre commission a pu constater, lors de son déplacement en Espagne, que le projet de loi actuellement débattu au Parlement espagnol comprend également cette possibilité ^{284 ( * )} .

Toutefois, il semble difficile d'étendre la possibilité d'effectuer ces visites après 21 heures et avant 6 heures du matin. L'article 59 du code de procédure pénale pose en effet le principe selon lequel les visites domiciliaires s'effectuent entre 6 heures du matin et 21 heures. S'il est possible qu'une loi puisse déroger à ce principe, le Conseil constitutionnel a rappelé que l'inviolabilité du domicile était un des aspects de la liberté individuelle, ce qui implique, d'une part, l'intervention du juge judiciaire, en vertu de l'article 66 de la Constitution, d'autre part, un encadrement strict des dispositions y portant atteinte ^{285 ( * )} .

Or, la gravité des manquements en cause ne semble pas justifier une telle exception. Rappelons que des dérogations à cette règle sont prévues dans les seules matières de terrorisme, trafic de stupéfiants et proxénétisme. En conséquence, il convient d'engager la réflexion sur les modalités dans lesquelles de tels contrôles de nuit pourraient être possibles dans le respect du principe de l'inviolabilité du domicile, en particulier en les limitant à des cas exceptionnels, justifiés par des éléments d'enquête concordants, et avec l'autorisation d'un juge.

(6) Spécifier le contrôle vraiment « inopiné »

Contrôle hors compétition et contrôle inopiné sont souvent pris pour synonymes. En réalité, comme nous l'avons vu, il existe des contrôles inopinés en compétition , à l'image des contrôles des cyclistes au réveil lors des différentes étapes du Tour de France. À l'inverse, il est possible que des contrôles hors compétition ne soient pas inopinés : un contrôle à l'entraînement pour lequel l'équipe serait prévenue le matin pour l'après midi, par exemple, ne serait plus un contrôle inopiné.

À cet égard, le code mondial antidopage dispose dans son article 5.1.2 que « sauf dans des circonstances exceptionnelles, [chaque organisation antidopage doit] s'assurer que tous les contrôles hors compétition sont des contrôles inopinés ». Il définit le contrôle inopiné comme un « contrôle du dopage qui a lieu sans avertissement préalable du sportif et au cours duquel celui-ci est escorté en permanence, depuis sa notification jusqu'à la fourniture de l'échantillon ».

Ainsi, le contrôle réalisé par le docteur Olivier Grondin sur Lance Armstrong à Saint-Jean-Cap-Ferrat en 2009 n'est pas, stricto sensu , un contrôle inopiné, puisque le sportif avait échappé à la surveillance de toute escorte pendant plus de 20 minutes - ce que le préleveur avait d'ailleurs rapporté à l'AFLD.

Face à cette difficulté, votre rapporteur estime qu'il conviendrait de centrer le contrôle hors compétition sur le « vrai » contrôle inopiné et, pour ce faire, de spécifier, dans les statistiques de chaque autorité antidopage, le nombre de contrôles hors compétition correspondant strictement à la définition du contrôle inopiné fournie par le code mondial antidopage. Les contrôles avec avertissement préalable et, surtout, les contrôles ayant donné lieu à un rapport mettant en évidence une défaillance dans le protocole, devraient faire l'objet d'une catégorie statistique à part.

Proposition n° 35 Spécifier, au sein des contrôles hors compétition, ceux réalisés de façon inopinée conformément à la définition du code mondial antidopage

4. Améliorer le ciblage du dispositif de contrôle

Quel que soit le type de prélèvements (urinaire ou sanguin), la nature du contrôle (en compétition ou hors compétition) ou l'autorité antidopage l'ayant diligenté, l'amélioration globale du dispositif est un enjeu majeur en termes d'efficacité de la lutte antidopage mais aussi d'efficience, au regard du coût que représente chaque contrôle et chaque analyse .

En 2012, le coût moyen global des contrôles et des analyses antidopage de l'AFLD, calculé de façon synthétique en divisant le total des dépenses liées aux départements des contrôles et des analyses par le nombre de contrôles, s'établit à 569 euros ^{286 ( * )} . La Fnass a calculé pour sa part le coût d'un contrôle positif, en divisant le budget de l'AFLD par le nombre de cas positifs, soit 96 379 euros pour un contrôle positif.

Sans reprendre à son compte ces chiffres, statistiquement biaisés, votre rapporteur considère cependant qu'ils traduisent l'enjeu majeur d'efficience à laquelle la lutte antidopage, quelques dix années après sa structuration à l'échelle internationale, ne peut pas échapper. Désormais, la qualité doit l'emporter sur la quantité des contrôles réalisés . Ainsi, il ne semble pas nécessaire d'augmenter globalement le nombre de prélèvements réalisés par l'AFLD, à condition qu'ils soient mieux orientés vers les contrôles inopinés et plus ciblés aux moyens des quatre axes exposés ci-dessous :

- la création d'un correspondant antidopage interrégional ;

- l'établissement d'une analyse des risques par sport ;

- l'amélioration du renseignement ;

- la généralisation du passeport biologique .

a) Développer le ciblage des contrôles diligentés par les directions régionales

Étant donné l'importance des contrôles mis en place par les directions régionales dans le cadre de leur propre stratégie régionale (5 691 contrôles en 2012, soit 69 % des contrôles diligentés par l'AFLD), il est nécessaire de leur donner les moyens de cibler les sportifs ainsi contrôlés en renforçant leur capacité de renseignements et de spécialisation .

Cela rejoint la proposition, déjà formulée, de créer, au sein de plusieurs directions régionales, des correspondants interrégionaux dédiés à la lutte antidopage et mis à la disposition de l'AFLD . Ces correspondants pourront ainsi jouer le rôle de « directeur interrégional des contrôles » et appuieront ainsi le travail du directeur des contrôles de l'AFLD en matière de collecte et d'échange d'informations et, in fine , de ciblage, des sportifs.

b) Établir une analyse des risques par sport

La nature du contrôle (en compétition ou hors compétition), ainsi que la nature des substances à rechercher devraient être fonction des risques associés à chaque sport. Si tous les sports sont concernés par le phénomène du dopage, tous ne le sont pas selon les mêmes pratiques ni pour les mêmes produits. Par exemple, la recherche d'EPO, particulièrement coûteuse, ne se justifie pas dans tous les sports.

Dans ce cadre, les autorités antidopage, au premier rang desquelles l'AFLD, devraient établir une analyse des risques de dopage spécifique à chaque sport , permettant d'orienter les contrôles, les types de prélèvements et les substances à rechercher. Cela correspond à l'une des innovations envisagées dans le cadre de la révision du code mondial antidopage ^{287 ( * )} .

Proposition n° 36 Faire établir par les fédérations une analyse des risques de dopage
propres à chaque discipline

c) Développer le ciblage grâce à une amélioration du renseignement

Le ciblage des contrôles, en compétitions et hors compétitions, doit s'appuyer sur une meilleure utilisation du renseignement, à l'échelle locale, nationale et internationale . Cela passe notamment par l'échange d'informations entre les autorités policières, judiciaires, douanières et administratives.

L'expérience du Tour de France 2008 a montré l'intérêt d'une utilisation du renseignement. Le même constat vaut pour les Jeux olympiques de Londres 2012 où, selon Patrick Schamasch, « sur les neuf cas positifs détectés, cinq l'ont été grâce au renseignement » ^{288 ( * )} .

En raison de leur importance stratégique, les moyens d'amélioration du renseignement, en particulier le renforcement des moyens des forces de police, l'échange d'informations entre autorités et l'utilisation du système des repentis, seront exposés dans une partie distincte (voir infra ).

d) Généraliser l'utilisation du passeport biologique

Le passeport biologique est un document rassemblant un certain nombre d' informations relatives au profil sanguin (ou, selon le type de passeport mis en place, stéroïdien, physiologique, etc.) du sportif permettant ainsi, par analyses successives, à la fois de déterminer le profil « normal » de l'athlète et les variations anormales de ce profil , révélant ou laissant suspecter les cas de dopage.

Si le passeport a été mis en place dès 2008 par l'UCI puis par quelques autres fédérations internationales, c'est en 2009 que l'Agence mondiale antidopage a établi un cadre réglementaire, validé la même année par le TAS. L'article 6.2 du code mondial antidopage permet en effet aux organisations antidopage de procéder à des prélèvements et analyses dans le but de recueillir des renseignements destinés à « aider une organisation antidopage à établir le profil des paramètres pertinents dans l'urine, le sang ou une autre matrice du sportif [...] à des fins d'antidopage ». Les commentaires sur l'article 6.2 précisent que ces renseignements peuvent servir :

- « à orienter les contrôles ciblés » ( ciblage des contrôles ) ;

- ou « à appuyer une procédure relative à la violation de règles antidopage » ( sanction sur la base de preuves non analytiques ).

Depuis 2009, de nombreuses fédérations internationales l'ont adopté afin de l'appliquer à leur groupe-cible : c'est notamment le cas de l'athlétisme ^{289 ( * )} , du ski ^{290 ( * )} , de la natation et, prochainement, du tennis ^{291 ( * )} .

S'agissant de la France, la loi n° 2012-348 du 12 mars 2012 tendant à faciliter l'organisation des manifestations sportives et culturelles prévoit que le passeport biologique, nommé « profil biologique du sportif », sera également établi pour les sportifs français inscrits sur les listes des sportifs de haut niveau, ainsi que les Espoirs et les sportifs professionnels . Contrairement aux passeports mis en place par les fédérations internationales, gérés par ces dernières, ce passeport biologique sera géré par l'AFLD .

Il devait entrer en vigueur le 1 ^er juillet 2013 après la remise d'un rapport du comité de préfiguration prévu par l'arrêté du 13 septembre 2012 . Ce rapport sera prochainement publié et le passeport devrait être mis en place au cours du deuxième semestre 2013.

D'ores et déjà, des contrôles à des fins de profilage ont été réalisés en 2012 , l'objectif étant d'alimenter le passeport par des analyses régulières plusieurs fois par an. Le département des analyses a la capacité de réaliser environ 2 000 analyses par an à cette fin, qu'ils soient commandés par l'AFLD ou par les fédérations internationales pour leurs passeports biologiques respectifs.

Votre rapporteur se félicite de l'introduction et de la généralisation du passeport biologique des sportifs, qui permet de commencer à combler le retard des autorités antidopage sur le développement de nouvelles substances dopantes. Sans entrer dans le détail des conditions de fonctionnement du passeport, qui fera l'objet d'un rapport complet de la part du comité de préfiguration, votre rapporteur souhaite souligner plusieurs éléments nécessaires pour en assurer la pleine effectivité.

• Les dates des prélèvements

Dans le cas de l'UCI, Armand Mégret a indiqué à votre commission que les sportifs choisissaient le moment de l'analyse sur une période de deux mois, ce qui leur permet de lisser les paramètres en choisissant le meilleur moment ^{292 ( * )} .

Il est nécessaire de réduire cette fenêtre pour éviter les possibilités d'un contournement d'autant plus facile que les sportifs peuvent disposer, au sein de leurs équipes, des moyens de procéder à leurs propres analyses de sang pour prévenir toute évolution anormale des paramètres. Par ailleurs, afin de limiter le nombre de prélèvements, il est évident que ceux effectués à des fins de contrôle devraient aussi servir à élaborer le passeport.

• Transmission des résultats des analyses aux athlètes

Dans le même sens que la remarque précédente, les données du passeport biologique, établies d'abord à des fins d'antidopage, doivent être transmises prioritairement aux autorités antidopage avant de l'être aux sportifs eux-mêmes . Or, il ressort notamment du rapport des observateurs indépendants de l'AMA sur le Tour de France 2010 que les données du passeport de l'UCI étaient fournies aux athlètes en même temps qu'à l'UCI, ce qui réduisait les possibilités de succès d'un ciblage des athlètes au profil anormal ^{293 ( * )} . La transmission devrait donc être réalisée prioritairement à l'autorité antidopage puis, après seulement sept ou quinze jours, à l'athlète ^{294 ( * )} .

Proposition n° 37 Prévoir une transmission prioritaire des résultats du passeport aux autorités antidopage avant transmission aux athlètes

• Intégration de l'ensemble des données biologiques collectées au sein du passeport biologique

Comme il a déjà été exposé précédemment, votre rapporteur souhaite que les données collectées dans le cadre de la surveillance médicale réglementaire (SMR) puissent alimenter le passeport biologique de l'athlète, permettant ainsi de constituer un système d'informations unique le plus complet possible.

Un tel décloisonnement entre SMR et passeport-profil biologique a notamment été préconisé par Armand Mégret ^{295 ( * )} ainsi que David Lappartient, selon qui « il faut aussi décloisonner le suivi médical réglementaire et la lutte contre le dopage. Le suivi médical réglementaire se rapproche en un sens de la médecine du travail, alors que l'antidopage s'inscrit dans le champ de la sanction. Comme l'analyse du passeport biologique et l'antidopage se rejoignent sur certains points, une mutualisation des coûts est possible » ^{296 ( * )} .

• Coordination avec les données de localisation

Les résultats du passeport biologique sont d'autant plus intéressants pour les autorités antidopage qu'ils peuvent être comparés à l'emploi du temps du sportif : un pic anormal dans tel ou tel paramètre pourra être recoupé, à des fins de renseignement, avec la localisation du sportif et, partant, les personnes rencontrées, les entraînements réalisés, etc. Olivier Niggli a ainsi souligné devant votre commission que « le système du passeport des athlètes se fonde sur un profil sanguin ou à l'avenir, urinaire, suivi dans le temps, et nécessite de connaître non seulement la localisation du sportif, mais aussi le calendrier de ses compétitions et des périodes de repos. Les experts doivent accéder à l'emploi du temps, aux activités de l'athlète, pour les mettre en rapport avec les éléments du profil sanguin » ^{297 ( * )} .

Le passeport ne devra donc pas seulement être un outil de ciblage des contrôles : il s'agit d'abord d'un outil de renseignement qui devra être croisé avec les autres sources de renseignement. Le contrôle inopiné ne devra donc pas être la seule « réponse » à un pic anormal d'un paramètre : une enquête approfondie sur les réseaux et les complicités possibles pourrait se révéler plus productive. Dès lors, les données du passeport biologique devraient également être partagées avec la cellule de renseignement constituée au sein de l'AFLD .

Proposition n° 38 Partager les données avec les équipes chargées du renseignement,
afin de mener une analyse qualitative des résultats en les croisant,
notamment, avec les données de localisation

Au total, le passeport biologique constituera une aide précieuse, à l'avenir, pour améliorer le ciblage des contrôles ou permettre une sanction sans contrôle positif. Cependant, il convient de prendre garde à ce que le dispositif soit à la fois souple et intelligent : suffisamment souple pour prendre en compte les différences physiologiques des sportifs ^{298 ( * )} ; suffisamment intelligent pour ne pas ignorer des sportifs ne présentant pas de dépassement de seuil anormal ni de pic irrégulier.

En effet, il ne s'agit pas de revenir, par exemple, à un type de norme telle que la règle du taux maximum de 50 % d'hématocrite fixée par l'UCI au milieu des années 1990 et que les cyclistes avaient perçue comme une légalisation de la prise d'EPO, dans une certaine limite. Ainsi, Jean-Pierre Paclet, ancien médecin de l'équipe de France de football, nous a indiqué que « paradoxalement, oui, [l'UCI avait légalisé la prise d'EPO dans le peloton]. Tant qu'on restait en-dessous d'un taux de 50 %, c'était accepté » ^{299 ( * )} .

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* ²¹⁹ Voir l'audition de John Fahey du 13 juin 2013.

* ²²⁰ 899 726 euros de recettes en 2012.

* ²²¹ Rapport d'activité 2012 de l'AFLD.

* ²²² Ibid.

* ²²³ Note d'information transmise par Fabrice Dubois et Frédéric Schuler, correspondants antidopage régionaux (voir annexes).

* ²²⁴ Audition du 27 mars 2013.

* ²²⁵ Voir l'audition du 27 mars 2013 et la note d'information précitée.

* ²²⁶ Audition du 16 avril 2013.

* ²²⁷ Voir par exemple l'épisode, rapporté par le préleveur français Olivier Grondin, d'un contrôle inopiné à Saint-Jean-Cap-Ferrat, où il a dû attendre plusieurs dizaines de minutes avant de pouvoir contrôler Lance Armstrong.

* ²²⁸ Audition du 25 avril 2013.

* ²²⁹ Ibid.

* ²³⁰ Voir le compte rendu du déplacement de la commission d'enquête aux États-Unis.

* ²³¹ Dans la version antérieure du code, l'Onad ne pouvait réaliser de tels contrôles que lorsque l'organisation internationale ne réalisait aucun contrôle antidopage.

* ²³² Audition du 29 mai 2013.

* ²³³ Voir l'audition du 22 mai 2013.

* ²³⁴ Audition du 22 mai 2013.

* ²³⁵ Voir l'audition de Bruno Genevois du 21 mars 2013.

* ²³⁶ Audition du 17 avril 2013.

* ²³⁷ Audition du 15 mai 2013.

* ²³⁸ Audition du 17 avril 2013.

* ²³⁹ Audition du 20 mars 2013.

* ²⁴⁰ Audition du 27 mars 2013.

* ²⁴¹ Voir l'audition du 17 avril 2013.

* ²⁴² Rapport des observateurs indépendants, Tour de France 2010, 28 octobre 2010 : « un élément qui est souligné dans le rapport est l'impératif pour l'UCI de varier le programme de contrôle afin de réduire sa prévisibilité. Le format du programme de contrôle « post-finish » semble être bien connu sur le Tour et bénéficierait d'être à la fois plus flexible et moins prévisible à la fois dans le choix du coureur et le type d'analyse. En outre, les observateurs ont constaté à un certain nombre de reprises qu'une approche plus agressive des tests en dehors des fins de courses aurait dû être mise en oeuvre ».

* ²⁴³ Audition du 25 avril 2013.

* ²⁴⁴ Rapport d'activité 2012 de l'AFLD.

* ²⁴⁵ Ibid.

* ²⁴⁶ Voir l'audition de Francesco Ricci Bitti du 15 mai 2013.

* ²⁴⁷ Audition du 21 mars 2013.

* ²⁴⁸ Audition du 15 mai 2013.

* ²⁴⁹ Compte rendu n° CR 2012-11, séance du 14 juin 2012.

* ²⁵⁰ Voir l'audition du 17 avril 2013.

* ²⁵¹ Audition du 10 avril 2013.

* ²⁵² Ibid.

* ²⁵³ Ibid.

* ²⁵⁴ « Localisation des sportifs : le Conseil d'État donne sa bénédiction à l'inquisition sportive », Jean-Christophe Lapouble, Note sous Conseil d'État du 24 février 2011.

* ²⁵⁵ Même si l'utilisation du logiciel Adams est conseillée pour des raisons de facilité d'accès et d'utilisation, les sportifs peuvent également, à défaut, se localiser en remplissant un formulaire de localisation.

* ²⁵⁶ Article L. 232-14 du code du sport.

* ²⁵⁷ « Localisation des sportifs : le Conseil d'État donne sa bénédiction à l'inquisition sportive », Jean-Christophe Lapouble, Note sous Conseil d'État du 24 février 2011.

* ²⁵⁸ Audition du 16 mai 2013.

* ²⁵⁹ Décision du Conseil d'État du 24 février 2011 n° 340122.

* ²⁶⁰ Note de la Fédération nationale des associations et des syndicats de sportifs, Fnass, transmise à votre rapporteur ; voir annexe.

* ²⁶¹ Voir l'audition du 16 avril 2013.

* ²⁶² Ibid.

* ²⁶³ Voir infra ; audition du 16 mai 2013.

* ²⁶⁴ Voir note précitée de la Fnass en annexe.

* ²⁶⁵ Rapport d'activité 2012 de l'AFLD.

* ²⁶⁶ Audition du 21 mars 2013.

* ²⁶⁷ L'Usada a comme pratique de réaliser les deux tiers de ses contrôles hors compétition et de se conformer strictement à ce principe chaque année.

* ²⁶⁸ Statistiques relatives aux contrôles antidopage 2011, site Internet de l'UCI.

* ²⁶⁹ Voir le compte rendu du déplacement en Suisse en annexe.

* ²⁷⁰ La liste de ces quinze joueurs et joueuses fait d'ailleurs apparaître un ciblage davantage en fonction de la nationalité (sur les quinze, cinq sont tchèques et cinq sont espagnols) qu'en fonction du classement mondial, ni les trois premiers joueurs mondiaux ni les quatre premières joueuses mondiales au 31 décembre 2012 n'en faisant partie.

* ²⁷¹ Statistiques relatives aux contrôles antidopage 2012, site Internet de l'ITF.

* ²⁷² Audition du 15 mai 2013.

* ²⁷³ Ibid.

* ²⁷⁴ Ibid.

* ²⁷⁵ Audition du 21 mars 2013.

* ²⁷⁶ Voir l'audition du 16 mai 2013.

* ²⁷⁷ Ibid.

* ²⁷⁸ Audition du 16 mai 2013.

* ²⁷⁹ Ibid.

* ²⁸⁰ Cette possibilité de contrôle pendant la garde à vue a été introduite par la loi n° 2008-650 du 3 juillet 2008.

* ²⁸¹ Audition du 16 mai 2013.

* ²⁸² Audition du 22 mai 2013.

* ²⁸³ Audition du 30 mai 2013.

* ²⁸⁴ Voir le compte rendu du déplacement en Espagne, en annexe.

* ²⁸⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1984, Loi de finances pour 1984.

* ²⁸⁶ Rapport annuel de performance 2012, Mission « Sports, jeunesse et vie associative ».

* ²⁸⁷ Voir l'audition de John Fahey le 13 mai 2013 : « À chaque discipline de mener une analyse des risques de dopage, en lien avec l'AMA ».

* ²⁸⁸ Audition du 29 mai 2013.

* ²⁸⁹ Voir l'audition de Bernard Amsalem du 18 avril 2013.

* ²⁹⁰ Voir l'audition de Martin Fourcade du 16 avril 2013.

* ²⁹¹ Voir l'audition de Francesco Ricci Bitti et Stuart Miller du 15 mai 2013.

* ²⁹² Voir l'audition du 28 mars 2013.

* ²⁹³ Voir la recommandation n° 15 du rapport des observateurs indépendants de l'AMA sur le Tour de France 2010.

* ²⁹⁴ C'est ce système qui prévaut dans le passeport biologique mis en place par l'Usada pour ses athlètes.

* ²⁹⁵ Audition du 28 mars 2013.

* ²⁹⁶ Audition du 22 mai 2013.

* ²⁹⁷ Audition du 16 mai 2013.

* ²⁹⁸ Voir par exemple l'audition de Martin Fourcade du 16 avril 2013, révélant une particularité génétique améliorant le transport de l'oxygène par le sang.

* ²⁹⁹ Audition du 16 mai 2013.