AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Poursuivant la réflexion qu'elle a engagée sur notre organisation judiciaire 1 ( * ) , votre commission examine à présent, après la justice de première instance, la justice aux affaires familiales.
La présente mission d'information partage, avec la précédente, une préoccupation commune : étudier le fonctionnement de la justice à partir du point de vue du justiciable, en s'attachant aux moyens de la rendre plus accessible et plus efficace pour lui.
Dans cette perspective, le sujet de la justice aux affaires familiales s'impose doublement.
Il s'agit d'abord du contentieux civil le plus fréquent, celui qui touche le plus grand nombre de nos concitoyens, et souvent celui à travers lequel ils sont confrontés à la justice pour la première fois de leur vie et peut-être la seule.
Couvrant par ailleurs le vaste champ qui s'étend du divorce à la décision sur la garde des enfants, l'éventuelle séparation patrimoniale des concubins ou des pacsés, l'attribution d'une pension alimentaire, l'autorisation d'une décision particulière sur un mineur, le changement d'un prénom, la protection contre les violences au sein du couple, ce contentieux touche à l'intimité des justiciables, à leur vie privée, et traite ainsi de ce qui a le plus de prix à leurs yeux.
Pour ces deux raisons, la justice aux affaires familiales détermine largement la perception que nos concitoyens se forment du fonctionnement de la justice en général, comme de sa qualité. Toute réflexion sur la réforme de la justice doit donc inclure une réflexion sur les évolutions et les progrès possibles de la justice aux affaires familiales.
Bien que le contentieux de la famille représente la plus grande part du contentieux civil porté devant les tribunaux judiciaires, il se distingue nettement des autres contentieux, sous deux aspects.
En premier lieu, il pose, plus que d'autres, la question de la place du juge : l'intervention judiciaire dans un conflit intime peut paraître illégitime, tant la sphère publique et la sphère privée sont censées être séparées dans un État de liberté. Pour autant, le juge aux affaires familiales est parfois le seul recours pour régler un conflit privé que les parties ne sont pas parvenues à résoudre ensemble. Il assure en outre la protection de la partie la plus faible et prend en compte l'intérêt des enfants. La garantie de l'intervention du juge est d'ailleurs un des éléments susceptibles d'influencer le choix d'une forme d'union plutôt que d'une autre.
Ainsi, une réflexion sur la justice aux affaires familiale conduit nécessairement à s'interroger sur la pertinence, les modalités ou le périmètre de l'intervention judiciaire, et sur son articulation avec le règlement amiable des litiges.
En second lieu, le droit de la famille est, plus qu'aucun autre, sensible aux évolutions des moeurs et de la société, qui peuvent le remettre en cause ou dévoiler ses lacunes. Bien que vos rapporteurs aient fait le choix de s'en tenir à une étude de la justice aux affaires familiales, sans évoquer les modifications de fond du droit de la famille, ils ont gardé à l'esprit cette influence, susceptible de déterminer l'intensité de l'intervention judiciaire souhaitée par les justiciables.
Au cours de leurs auditions -presqu'une quarantaine-, vos rapporteurs ont souhaité recueillir à la fois la parole des praticiens de la justice aux affaires familiales, magistrats, greffiers ou auxiliaires de justice, celle des familles et des justiciables, celle des institutions qui contribuent à son bon déroulement et celle de personnalités qualifiées, observateurs avisés de son fonctionnement. Ils se sont rendus au tribunal de grande instance d'Arras, pour étudier plus précisément les pratiques en vigueur en matière de médiation familiale.
Au terme de leurs travaux, ils soulignent le paradoxe de la justice aux affaires familiales française : alors qu'elle semble objectivement fonctionner correctement, les critiques qui lui sont adressées sont nombreuses et émanent à la fois des justiciables et des praticiens. Il convient, pour combler le décalage entre les attentes et la réalité de la justice aux affaires familiales, de mieux définir le périmètre de cette dernière et de lui donner les moyens de satisfaire ces attentes, en s'appuyant notamment sur la médiation et le règlement amiable des litiges.
I. LE PARADOXE D'UNE JUSTICE QUI FONCTIONNE BIEN MAIS NE DONNE PAS SATISFACTION
A. LES SUCCÈS D'UNE JUSTICE « VITRINE » DU CONTENTIEUX CIVIL
1. Un champ de compétence devenu cohérent au fil des réformes
Le contentieux familial est le reflet des mouvements de société. La justice familiale a donc eu à s'adapter à la diversification des relations au sein des couples, à la complexification des liens entre les parents et les enfants et à l'augmentation du nombre de litiges familiaux.
Pour améliorer la lisibilité et l'accessibilité de cette justice, le législateur a défini progressivement un périmètre de compétence cohérent pour le juge en charge des questions familiales .
Un premier pas vers le regroupement des compétences familiales avait été fait avec la loi n° 75-617 du 11 juillet 1975 portant réforme du divorce, qui créait un juge aux affaires matrimoniales (JAM). Dès lors, un juge unique, appartenant au tribunal de grande instance, mais spécialement nommé juge aux affaires matrimoniales, était doté d'une sphère de compétences, limitée certes, mais exclusive, en matière matrimoniale. Il était compétent pour connaître des séparations de corps, des divorces sur demande conjointe et du contentieux de l'après-divorce, tous types de divorces confondus. Il était également juge de la conciliation des époux, juge de la mise en état et juge des référés. Le législateur avait ainsi entendu faire en sorte qu'une affaire de divorce soit suivie de la requête conjointe initiale au prononcé du divorce, par un seul et même juge.
Par ce choix, le législateur écartait la généralisation des chambres de la famille, mises en place par certains tribunaux de grande instance 2 ( * ) , qui avaient vocation à connaître de l'ensemble du contentieux familial, au profit d'un juge aux compétences délimitées.
Le juge aux affaires familiales (JAF) a ensuite été institué, en remplacement du juge aux affaires matrimoniales, par la loi n° 93-22 du 8 janvier 1993 modifiant le code civil relative à l'état civil, à la famille et aux droits de l'enfant et instituant le juge aux affaires familiales.
Cette loi a fait du JAF un juge unique, délégué du tribunal de grande instance par l'ordonnance de roulement du président de la juridiction. S'il statue seul, il est toutefois rattaché à une chambre collégiale au sein de laquelle il siège et qui peut connaître, sous certaines conditions, des litiges familiaux 3 ( * ) .
Ses compétences ont été élargies par rapport à celles dévolues à l'ancien juge aux affaires matrimoniales. Elles sont essentiellement prévues à l'article L. 213-3 du code de l'organisation judiciaire. Le JAF est désormais compétent pour connaître au fond des actions liées à la séparation de corps, au divorce, quelle qu'en soit la cause, à l'avant-divorce, lorsque l'un des époux manque gravement à ses obligations par exemple, à l'après-divorce et aux changements de prénoms. C'est également la loi de 1993 qui a fait du JAF le juge de l'obligation alimentaire, qu'elle concerne les ascendants, les descendants ou les époux, et le juge de l'autorité parentale.
La loi du 26 mai 2004 relative au divorce 4 ( * ) a cherché à faire coïncider le divorce avec la liquidation du régime matrimonial, pour éviter que la procédure ne se prolonge au-delà du prononcé du divorce. Ce texte a prévu que le JAF peut intervenir tout au long de la procédure pour procéder à la liquidation du régime matrimonial et au partage des intérêts patrimoniaux des époux. En revanche, après le prononcé du divorce, la compétence de la liquidation et du partage était conservée au TGI. Ce texte confiait également au JAF une nouvelle procédure de protection judiciaire de l'époux, voire des enfants, victimes de violences, avec le « référé violences » 5 ( * ) .
La loi du 12 mai 2009 6 ( * ) a ensuite renforcé le regroupement des procédures familiales sous forme de pôle au sein du tribunal de grande instance. Elle a ainsi démantelé le bloc de compétences du tribunal d'instance en matière de protection des personnes vulnérables, en transférant au JAF le contentieux des tutelles des mineurs et de l'administration légale, le juge des tutelles ne conservant plus que les tutelles des majeurs.
Elle a également entendu permettre au JAF de suivre la procédure de divorce dans sa totalité en lui confiant la liquidation et le partage des intérêts patrimoniaux des époux après le divorce, compétence jusque-là dévolue au TGI. Pour tenir compte de l'évolution des modes de conjugalité, elle lui a également transféré le contentieux relatif au fonctionnement et au partage des indivisions entre concubins ou partenaires d'un pacte civil de solidarité 7 ( * ) .
Le JAF est également juge du provisoire. Il intervient lorsque la famille est en péril. Cette compétence générale, pour toutes les mesures d'urgence nécessaires, a été considérablement enrichie en ce qui concerne les violences au sein des couples, par la mise en place de l'ordonnance de protection prévue par la loi du 9 juillet 2010 8 ( * ) , en remplacement du « référé violences ».
Comme le JAM avant lui, le JAF exerce également des fonctions de juge des référés dans les matières relevant de sa compétence au fond, et de juge de la mise en état.
La logique de regroupement visant à éviter l'éclatement du contentieux familial n'est pas absolue. La « jaferie » n'a pas vocation à intervenir dans certaines matières particulières qu'on rattache pourtant généralement à la justice familiale .
Le législateur n'a ainsi pas souhaité modifier les attributions spécifiques du juge des enfants, juge de l'assistance éducative des mineurs en danger, à cheval entre le civil et le pénal. Il n'est pas non plus revenu sur la compétence du tribunal de grande instance statuant en matière de succession ou de filiation (questions d'adoption, recherche ou contestation de filiation), rattachant ce contentieux à l'état civil, ni sur celle du président du tribunal de grande instance (recueil du consentement en matière de procréation médicalement assistée notamment).
En revanche, un effort particulier a été mené pour renforcer les échanges entre ces différentes juridictions 9 ( * ) . Le décret n° 2009-398 du 10 avril 2009 organise la communication de pièces entre le juge aux affaires familiales, le juge des enfants et le juge des tutelles. Par ailleurs, le décret n° 2010-1395 du 12 novembre 2010 relatif à la médiation et à l'activité judiciaire en matière familiale a prévu que le président du tribunal de grande instance désigne un magistrat qui assure la coordination de l'activité des magistrats du siège du ressort du tribunal en matière de droit de la famille et des personnes.
En tout état de cause, si le JAF ne traite pas de l'intégralité des affaires familiales, les évolutions législatives successives lui ont dessiné un périmètre de compétence cohérent. Le regroupement de l'ensemble du contentieux familial se fait au niveau du TGI , devenu une juridiction à géométrie variable, s'adaptant aux caractéristiques et à la complexité des différents contentieux familiaux.
2. Une gestion efficace d'un contentieux de masse
Avec 393 778 affaires nouvelles, le JAF est saisi de près de 48 % de l'ensemble du contentieux civil. En 2011, le nombre d'affaires nouvelles a augmenté de 2,5 % par rapport à 2010. Le nombre d'affaires terminées était également croissant. De 371 600 en 2010, leur nombre est passé à 387 655 en 2011, soit une hausse de 4,3 %.
Cette situation est le résultat de l'extension de la compétence du JAF aux domaines anciennement dévolus au juge d'instance, de l'administration légale et de la tutelle des mineurs. L'afflux de ces nouvelles affaires (au nombre de 18 672) a compensé la baisse des demandes relatives aux ruptures d'union (176 807 demandes, soit une baisse de 1,2 %) et la baisse de 5 % des affaires hors divorce : droit de visite, autorité parentale et obligations alimentaires pour l'enfant né hors mariage (141 990 demandes). Quant au contentieux de l'après-divorce, qui concerne les mêmes types de demandes, mais pour des personnes divorcées, celui-ci est également en hausse (+ 1,4 %).
Malgré l'importance de ce contentieux et son augmentation quasi constante, le délai moyen de traitement des affaires par le JAF ne s'est pas dégradé. Plus particulièrement, en matière de divorce (34 % du total des affaires traitées par le juge aux affaires familiales), le délai moyen de traitement des affaires a globalement diminué, passant de 13,3 mois en 2004 à 11,6 mois en 2010. Toujours en 2010, la moitié des affaires a été traitée en moins de 5 mois.
Si un raccourcissement des délais de jugement est toujours souhaitable, il est cependant nécessaire de prendre en considération le temps judiciaire un peu particulier en matière familiale. Les affaires soumises au JAF s'inscrivent dans un contexte de crise familiale parfois profonde. Il est alors essentiel, comme l'ont fait valoir les représentants du conseil national des barreaux, lors de leur audition par vos rapporteurs, de donner le temps à l'apaisement du conflit. Une justice trop rapide risque de générer une décision « mal digérée » par les parties, pour reprendre l'expression utilisée par le professeur Loïc Cadiet lors de son audition, et aboutir, in fine , à une hausse du contentieux de l'après-divorce.
De manière générale, les personnes rencontrées par vos rapporteurs ont estimé que la « jaferie » fonctionnait bien et remplissait son office. Selon Mme de Crouy-Chanel, juge aux affaires familiales au tribunal de grande instance de Pontoise, les convocations des parties se font à deux ou trois mois et, après l'audience de divorce, le délibéré est à deux ou trois semaines. Bien sûr, la situation n'est pas la même dans tous les ressorts. Lors de son audition, M. Marc Juston, juge aux affaires familiales, président du TGI de Tarascon, a précisé que la situation était plus dégradée dans les tribunaux du Midi, où les délais de convocation des parties à une procédure de divorce sont plutôt de quatre à six mois.
Quant à la prise en charge de ce contentieux important, elle est efficace puisque le traitement des affaires relevant de la compétence du JAF, pour 2012, équivaut à près de 425 équivalents temps plein travaillé (ETPT) 10 ( * ) sur un total de 9 174 ETPT de magistrats 11 ( * ) . S'il n'est pas connu, le nombre de juges aux affaires familiales ne correspond pas, dans les faits, au nombre d'ETPT consacrés au traitement du contentieux familial car les fonctions de JAF sont bien souvent réparties entre plusieurs magistrats qui n'exercent pas cette fonction à plein temps.
Plusieurs pistes peuvent être avancées pour expliquer le bon fonctionnement de la justice familiale. En premier lieu, la concentration progressive des compétences familiales entre les mains de juges dédiés 12 ( * ) a permis aux magistrats de développer une certaine expertise des questions familiales , caractérisées par leur dimension humaine sensible et par leur technicité et leur complexité. Les échanges sur les bonnes pratiques se développent progressivement, notamment à travers le réseau « jafnet », organisé à l'initiative des magistrats, hors hiérarchie judiciaire, et des pratiques innovantes ont pu être mises en place, comme par exemple, l'installation de permanences de médiateurs pendant les audiences, apportant ainsi une meilleure réponse au justiciable.
En second lieu la mise en place de procédures adaptées contribue également à rendre la justice familiale efficace.
En 1993, en instituant le juge aux affaires familiales, juge unique , alors même qu'en principe le TGI siège en formation collégiale, le législateur s'est inscrit dans un mouvement contemporain d'allégement des procédures, tout en prévoyant la possibilité de renvoyer à la formation collégiale les affaires les plus complexes 13 ( * ) . En pratique, cette possibilité de renvoi est d'ailleurs peu utilisée par les parties en raison de l'effet dissuasif de l'allongement de la procédure devant la formation collégiale.
Par ailleurs, en simplifiant la procédure de divorce , et notamment celle applicable aux divorces gracieux, la loi de 2004 a facilité leur traitement et a permis une réduction sensible de leurs délais. Depuis l'entrée en vigueur de ce texte, le juge peut prononcer le divorce à l'issue d'une seule audience, au cours de laquelle il homologue l'accord conclu entre les époux. Dans la mesure du possible, l'ensemble des conséquences de la séparation des époux a été réglé en amont de la saisine du juge, y compris la liquidation du régime matrimonial.
Le décret du 29 octobre 2004 portant réforme de la procédure en matière familiale 14 ( * ) a, en outre, soumis l'ensemble du contentieux familial à une procédure uniforme et simplifiée , sous réserve de quelques exceptions. Ce décret a entendu mettre fin à un désordre textuel et à une application différenciée des procédures d'une juridiction à l'autre, résultant des transferts de compétences opérés au profit du JAF par la loi de 1993, qui n'avaient pas été accompagnés d'un toilettage du code de procédure civile.
Enfin, la part la plus complexe du contentieux familial, à commencer par les procédures de divorce, impose la représentation par un avocat , ce qui favorise le dialogue, la recherche de compromis entre les parties et apporte une certaine fluidité dans le traitement de ce type de contentieux.
3. Une justice accessible
La concentration des affaires familiales au tribunal de grande instance, principalement entre les mains du JAF, apporte une véritable cohérence à la justice familiale et permet au justiciable d'identifier facilement la juridiction compétente. Plus de 20 ans après sa création, en 1993, la « jaferie » fait partie du paysage judiciaire.
Dans leur rapport sur la justice de première instance, Mme Virginie Klès et M. Yves Détraigne ont considéré que la localisation du contentieux familial au TGI était pertinente , même s'il pouvait être envisagé de renforcer la proximité avec le justiciable en mettant en place un guichet unique de greffe, voire des audiences foraines ou des chambres détachées pour certains contentieux familiaux hors divorce.
À cet égard, ils ont estimé que « décider de traiter ce contentieux dans les implantations judiciaires de proximité du tribunal de première instance installées au siège des actuels tribunaux d'instance, imposerait [...] de réaffecter près du quart des emplois de magistrats aujourd'hui dédiés au traitement du contentieux civil du TGI.
« Ceci irait à rebours de la logique de spécialisation qui a justifié la concentration du contentieux familial au sein du TGI, afin de permettre la création d'un pôle familial identifié. En outre, se poserait inévitablement la question de l'encombrement de tribunaux déjà surchargés, par importation d'un contentieux massif » 15 ( * ) .
Au-delà des considérations liées à la proximité géographique et à la visibilité du juge, la justice familiale est rendue accessible par les procédures qui lui sont applicables.
Selon M. Jean-Marc Houée, juge aux affaires familiales au tribunal de grande instance de Clermont-Ferrand, la justice familiale est particulièrement accessible pour le justiciable du fait de son mode de saisine , une simple requête, avec ou sans avocat selon le type de contentieux.
L'article 1137 du code de procédure civile prévoit en effet deux modes de saisine du JAF. Il peut être saisi dans les formes prévues pour les référés. La saisine peut également intervenir sur requête émanant d'une partie seulement ou des parties conjointement. Le formalisme de la requête est allégé. Elle doit seulement indiquer les nom, prénom et adresse des parties ou, le cas échéant, la dernière adresse connue du défendeur. Pour les personnes morales, elle mentionne leur forme, leur dénomination, leur siège et l'organe qui les représente légalement. Elle contient l'objet de la demande et un exposé sommaire de ses motifs. Elle est datée et signée par celui qui la présente ou par son avocat.
Les modalités de convocation des parties sont prévues à l'article 1138 du même code. La convocation a lieu dans les quinze jours de la requête. Elle mentionne les dispositions des articles 1139 à 1141 relatifs aux règles de comparution, d'assistance et de représentation devant le JAF. En l'absence de dispositions spécifiques, les décisions du JAF sont toutes qualifiées de jugement et susceptibles d'appel dans un délai de droit commun d'un mois.
Enfin, en dehors du divorce, qui relève d'une procédure avec représentation obligatoire, le contentieux familial ne nécessite pas la présence d'un avocat , ce qui renforce encore son accessibilité pour le justiciable.
* 1 Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance , rapport d'information n° 54 (2013-2014) fait au nom de la commission des lois du Sénat par Mme Virginie Klès et M. Yves Détraigne (http://www.senat.fr/rap/r13-054/r13-0541.pdf).
* 2 Antérieurement à la création du juge aux affaires matrimoniales, de leur propre initiative, certains tribunaux de grande instance, comme Bordeaux, Lille, Paris, Lyon, Marseille ou Nantes, avaient mis en place, dès 1963, des chambres de la famille, ayant vocation à connaître de l'ensemble du contentieux de la famille. Le périmètre de compétences de ces chambres était variable d'une juridiction à l'autre. Si elles étaient principalement compétentes pour les affaires de divorce, de séparation de corps, d'adoption, d'exercice de l'autorité parentale, certaines intervenaient également, au pénal, pour régler les suites des litiges civils (abandon de famille, non représentation d'enfant...), voire dans les affaires pénales dans lesquelles un mineur était victime.
* 3 En application de l'article L. 213-4 du code de l'organisation judiciaire, le JAF a toujours la faculté de renvoyer au TGI, dans sa formation collégiale, l'affaire dont il est saisi. Le TGI statue alors « comme juge aux affaires familiales ». Pour le contentieux du divorce ou de la séparation de corps, ce renvoi à la formation collégiale du TGI est de droit lorsqu'il a lieu à la demande des parties. La formation collégiale comprend le juge qui a ordonné le renvoi.
* 4 Loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce.
* 5 Le juge aux affaires familiales était compétent pour statuer sur la résidence séparée des époux en précisant lequel des deux continuerait à résider dans le logement conjugal, cette jouissance étant, sauf circonstances particulières, attribuée au conjoint qui n'était pas l'auteur de violences. Le juge pouvait également statuer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale et sur la contribution aux charges du mariage.
* 6 Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.
* 7 Attributions précédemment dévolues au tribunal de grande instance.
* 8 Loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants.
* 9 Cf. infra B du II.
* 10 420 ETPT en 2011.
* 11 Plafond autorisé par la loi de finances pour 2014.
* 12 Cf. supra .
* 13 Cf. supra .
* 14 Décret n°2004-1158 du 29 octobre 2004 portant réforme de la procédure en matière familiale.
* 15 Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance, Rapport d'information fait au nom de la commission des lois du Sénat par Mme Virginie Klès et M. Yves Détraigne, n° 54 (2013-2014), p.73 (http://www.senat.fr/rap/r13-054/r13-0541.pdf).