Allez au contenu, Allez à la navigation

Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles

17 juin 2014 : Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles ( rapport d'information )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans quelques jours, le Sénat va débattre en séance plénière du rapport annuel de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, en présence du Gouvernement représenté par le nouveau secrétaire d'État en charge des relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, selon la procédure institutionnalisée à partir de 2012.

Ce débat va intervenir à un moment privilégié, en toute fin de la session ordinaire du Parlement 2013-2014 -la dernière avant le prochain renouvellement triennal du Sénat en octobre 2014- offrant ainsi l'occasion de présenter un bilan plus global de trois années d'activité de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, une instance nouvelle, créée fin 2011 dans le prolongement de la révision constitutionnelle de 2008.

Depuis sa mise en place effective en janvier 2012, cette commission s'est installée sans heurt dans le paysage institutionnel du Sénat, et y est rapidement montée en puissance.

Elle a établi un dialogue de confiance et de qualité avec les commissions permanentes du Sénat, avec la Conférence des Présidents -le Président de la commission en est membre- et avec le Gouvernement sur toutes les questions d'application des lois.

La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois est perçue aujourd'hui comme un organe encore récent, certes, mais dont le travail est reconnu et apprécié aussi bien au sein de l'institution parlementaire -par les commissions permanentes, en particulier- qu'à l'extérieur. En moins de trois ans, la commission s'honore d'avoir pleinement rempli une mission dont l'importance ne cesse de croître.

De fait, la question de l'application des lois est un enjeu très important, car à quoi bon faire des lois, si ces textes demeurent inappliqués ?

Faire en sorte que les lois s'appliquent n'est pas seulement une démarche de bon sens, c'est aussi une exigence de démocratie en même temps qu'un gage de crédibilité de l'activité législative du Parlement, autant qu'un élément indispensable à la sécurité juridique. Dans un tel contexte le Parlement ne peut plus se contenter de voter des lois, et doit contrôler en aval la manière dont ces lois sont appliquées par le Gouvernement sous l'autorité du Premier ministre.

Lors de son audition devant votre commission, le 11 juin 2014, le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement a confirmé l'importance que le nouveau Gouvernement de Manuel Valls et lui-même attachent à une bonne application des lois, refusant que leur non application contribue « à transformer la parole publique en langue morte », pour reprendre une expression du Premier ministre.

Il en a voulu pour preuve la réunion tout début juin, à son initiative et conjointement avec le secrétaire général du Gouvernement, d'un Comité interministériel pour l'application des lois (CIAL), au cours duquel il a pu s'informer auprès de chaque ministère de l'état de parution des décrets en instance, des raisons pour lesquelles certains ont pris du retard et quelles mesures seraient prises pour aller plus vite à l'avenir.

Car en dépit d'incontestables progrès constatés depuis quelques années, beaucoup d'articles de lois théoriquement en vigueur ont encore du mal à s'imposer dans les faits, soit parce que leur mise en oeuvre concrète nécessite des règlements d'application que le Gouvernement tarde à publier, soit parce que les moyens font défaut (manque de personnels, manque de crédits, etc...), soit encore parce que le dispositif conçu par le législateur est trop compliqué ou se révèle impraticable.

Le constat n'est pas nouveau, même s'il s'est nettement amélioré depuis trois ans : dès les années 1970, le Sénat s'est donc efforcé de contrôler la manière dont les lois s'appliquent, notamment en vérifiant si le Gouvernement publie les décrets d'application dans les délais requis.

À cet effet, notre assemblée a très tôt mis en place des procédures et des outils permettant à ses commissions permanentes de suivre pour chaque article de loi la publication des décrets et arrêtés attendus. De cette sorte, dans l'exercice de sa mission de veille juridique sur la publication des textes d'application, la commission sénatoriale a tout de suite pu s'appuyer sur leur expertise développée de longue date.

Quarante ans plus tard, ce travail conserve toute sa pertinence.

Contrôler la parution des textes réglementaires n'est sans doute qu'un des angles d'attaque du problème plus global de l'application des lois, mais ce contrôle, en dépit de son champ limité et de son caractère technique assez rébarbatif, revêt une réelle importance.

Sur le plan juridique, ce contrôle est le corollaire de la délimitation opérée par la Constitution de la Vème République entre de deux domaines de compétence normative, celui de la loi et celui du règlement, avec pour conséquence que le législateur doit souvent s'en remettre au pouvoir réglementaire pour définir ou préciser un certain nombre de modalités de mise en oeuvre des lois qu'il vote.

De ce fait, les décisions du Parlement, bien que censément en vigueur à compter de leur promulgation, peuvent donc rester suspendues à la capacité ou à la volonté du Gouvernement de publier les textes d'application requis.

Or, la pratique révèle que cette capacité -et parfois cette volonté- ne sont pas toujours au rendez-vous...

Sans entrer dès à présent dans le détail des statistiques, qui figurent dans la partie suivante du présent rapport, deux remarques liminaires s'imposent.

Tout d'abord, depuis qu'elle a été mise en place, votre commission constate que les taux de mise en application des lois se sont très sensiblement améliorés par rapport à la situation antérieure, et les résultats obtenus sur ce point sont à mettre au crédit des Gouvernements de Jean-Marc Ayrault et, aujourd'hui, de Manuel Valls, même s'il est vrai qu'un premier frémissement a été observé dans les derniers mois du Gouvernement de François Fillon.

La situation actuelle tranche ainsi nettement avec celle des exercices précédents, alors que sur le plan réglementaire, l'objectif de faire paraître tous les décrets d'application dans les six mois de la promulgation de la loi remonte à 2008.

Ainsi, pour les lois promulguées durant l'année parlementaire 2012-2013, le taux d'application des lois s'élève à 90 % (si on compte en nombre de lois) ou à environ 64 % (si on compte en nombre de mesures), pourcentages calculés à partir de la base statistique du Sénat et qui recoupent parfaitement ceux calculés par les services du Gouvernement.

De même, sur l'ensemble de la XIVème législature (c'est-à-dire à compter du 20 juin 2012), le taux d'application des lois oscille-t-il aux alentours de 88 %.

Toute polémique mise à part, ces résultats sont sans commune mesure avec ceux observés depuis 2004 où le taux moyen de mise en application des lois (décompte par mesure) tournait d'une année sur l'autre aux alentours de 20 % à 30 %, comme le montre sans ambiguïté le tableau ci-après :

Année parlementaire

2003
2004

2004
2005

2005
2006

2006
2007

2007
2008

2008
2009

2009
2010

2010
2011

2011
2012

2012
2013

Pourcentage

14 %

16 %

30 %

32 %

24 %

27 %

20 %

64 %

66%

64 %

Évolution décennale du taux d'application des lois (en nombre de mesures)

En second lieu, ainsi que le rapport de votre commission le soulignait déjà l'an dernier, il convient, en tout état de cause, de rapporter les statistiques disponibles à la succession des mandatures, sachant qu'un nouveau Gouvernement -quel qu'il soit- est toujours plus enclin à mettre en application ses propres lois avant celles héritées de ses prédécesseurs, surtout si ces dernières ont été adoptées par une majorité parlementaire opposée à la sienne.

C'est pourquoi une lecture politique correcte des statistiques de la session impose de tenir compte des changements survenus au sommet de l'État, depuis 2007, en distinguant les lois votées sous la présidence de Nicolas Sarkozy -avec François Fillon comme seul Premier ministre durant toute la XIIIème législature- puis, celles votées depuis l'arrivée à l'Élysée de François Hollande et la nomination de Jean-Marc Ayrault, puis de Manuel Valls à Matignon.

De fait, durant toute la présidence Sarkozy, le pouvoir exécutif n'a pratiquement eu à mettre en application que des lois proposées par le Premier ministre du moment ou, le cas échéant, des lois votées sous les derniers Gouvernements du Président Jacques Chirac (Jean-Pierre Raffarin jusqu'en 2005, puis Dominique de Villepin jusqu'en mai 2007), c'est-à-dire des textes qui répondaient aux souhaits du Gouvernement en place et dont la plupart provenaient de sa propre majorité parlementaire.

La situation est devenue différente à partir de 2012 avec l'alternance à l'Élysée puis à Matignon en mai-juin 2012. C'est ainsi que le nouveau Gouvernement de Jean-Marc Ayrault a dû non seulement mettre en application ses propres lois, mais également un certain nombre de mesures voulues par l'ancienne majorité, y compris celles qu'il avait combattues alors qu'il était encore dans l'opposition... En termes d'incidence statistique, cette situation politique nouvelle ne pouvait pas rester totalement neutre.

Or, sans s'arrêter à cette évolution politique, le Gouvernement de Jean-Marc Ayrault -et aujourd'hui, celui de Manuel Valls- ont clairement posé la mise en application des lois comme une de leurs priorités fortes, confirmant l'objectif fixé par leur prédécesseur en 2008 de faire paraître les décrets d'application de toutes les lois nouvelles dans un délai maximum de six mois.

À ce titre, le redressement des statistiques depuis deux ans leur est clairement imputable. Ce constat ne minore nullement l'action conduite par le Gouvernement de François Fillon dans les derniers mois de la législature, marqués en effet par une progression significative. Mais son effort de rattrapage ne traduisait pas une tendance durable, contrairement à celle constatée depuis lors.

Mais contrôler l'application des lois ne se résume pas à vérifier si les décrets d'application ont été publiés à la date prévue. En effet, la réalité enseigne que bien souvent, l'inapplication d'une loi ne tient pas seulement à l'absence de ses décrets d'application, ni nécessairement à l'insuffisance des moyens mis en oeuvre.

Plusieurs rapports thématiques publiés cette année par votre commission en apportent la parfaite démonstration.

Tel est le cas, par exemple, du très instructif bilan d'évaluation réalisé par Mme Corinne Bouchoux et M. Jean-Claude Lenoir sur la loi du 5 janvier 2010 sur la reconnaissance et l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, dite « loi Morin ».

En votant ce texte, le Parlement avait voulu faire oeuvre de justice envers tous ceux qui ont pu subir -involontairement et sans le savoir- des dommages des essais nucléaires français, aussi bien pour les premiers essais en Algérie que lors des campagnes en Polynésie française.

Or, les rapporteurs ont montré que la loi de 2010 n'avait quasiment pas fonctionné alors que son environnement juridique et financier se présentait pourtant de manière favorable : les mécanismes mis en place semblaient en apparence simples et rapides, le Gouvernement avait publié les décrets d'application dans des délais brefs et les pouvoirs publics avaient provisionné d'importants crédits, qui n'ont, de ce fait, pas été consommés... Mais la loi a pâti de la complexité du dispositif et l'instruction des dossiers individuels a paralysé plus ou moins le processus.

On pourrait également citer quelques autres exemples emblématiques sur lesquels la commission a travaillé en 2012 et 2013, comme la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (sur le rapport de MM. Claude Dilain et Gérard Roche) ou, plus récemment, la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (sur le rapport de Mmes Claire-Lise Campion et Isabelle Debré), qui l'une comme l'autre affichaient des objectifs très ambitieux qui, avec le recul, se sont révélés inatteignables dans les délais requis et avec les moyens dont disposent réellement l'État et les collectivités territoriales.

Ces exemples, parmi bien d'autres, confirment que l'inapplication de la loi peut aussi résulter de dispositifs mal adaptés, trop ambitieux ou dont les effets n'avaient pas été convenablement anticipés au moment de leur élaboration.

En clair, le fond du problème réside dans une insuffisante « qualité normative de la loi », entendue comme sa capacité à atteindre l'objectif que poursuivait le législateur en l'adoptant.

La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a placé cette problématique au coeur de ses préoccupations, notamment en tentant de vérifier, dans chacun de ses « bilans d'évaluation », si les dispositions qu'elle évalue répondent bien aux attentes ; si tel n'est pas le cas, ses rapporteurs formulent des préconisations de nature à redresser la situation, que le Gouvernement et les commissions permanentes du Sénat ou de l'Assemblée nationale pourront prendre en compte en cas de remise en chantier du dispositif en vigueur.

Comme le Président de la commission a souvent eu l'occasion de le dire, cette approche reste fidèle au schéma constitutionnel classique de séparation des pouvoirs et du « contrôle de l'action du Gouvernement », puisque c'est au pouvoir exécutif qu'il appartient d'exécuter les lois, mais elle revêt en même temps une dimension supplémentaire, en réorientant le contrôle parlementaire sur la loi elle-même.

Dans ce questionnement, le Parlement dépasse le face à face « pouvoir législatif / pouvoir exécutif » et le rénove par une réflexion plus concrète tournée vers sa propre activité normative : la loi qu'il a votée était-elle réellement applicable ? Comment est-elle effectivement appliquée ? A-t-elle répondu -et répond-elle encore- aux attentes placées en elle ? Bref, a t-elle permis d'atteindre les objectifs poursuivis par le législateur ?

Ces interrogations n'ont rien d'abstrait : elles relaient, au contraire, les préoccupations les plus courantes de nos concitoyens, peu sensibles aux subtiles distinctions entre le domaine de la loi et celui du règlement, mais auxquels il importe avant tout que les textes qu'on leur présente soient applicables et correctement appliqués.

La question de la « qualité normative » n'est d'ailleurs pas spécifique aux lois proprement dites. Elle se pose également pour toutes les autres normes, qu'il s'agisse de celles du droit européen, de plus en plus présent -certains disent pesant !- dans l'ordre juridique interne, ou de celles des normes infra-législatives, en particulier les décrets d'application ou même les circulaires qui, parfois, n'épousent pas exactement le contour normatif des lois qu'elles sont censées appliquer...

L'écart entre les dispositions des lois et les règlements d'application -les circulaires et instructions, notamment- a été évoqué à plusieurs reprises au cours des réunions de votre commission. Tout dernièrement, dans la discussion ayant suivi l'audition du secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, le 11 juin 2014, plusieurs membres de la commission ont ainsi signalé le cas de circulaires s'écartant du sens de la loi ou venant parfois compliquer inutilement des procédures que le législateur avait, au contraire, conçues comme les plus simples possibles...

Du coup, on pourrait aussi songer à s'intéresser non pas simplement à l'existence mais aussi au contenu des textes d'application, car la manière dont une loi s'applique réellement peut dépendre des choix et des solutions retenus par les rédacteurs des décrets.

Mais, comme le soulignait le rapport de l'an dernier, cette idée, évoquée à plusieurs reprises lors des réunions de votre commission, ne paraît ni très opportune -car elle se heurterait vite à la séparation des pouvoirs (en l'occurrence, la compétence réglementaire exclusive du Gouvernement)- ni très réaliste, du fait de l'insuffisance évidente des moyens humains et techniques dont le Parlement dispose pour faire face à une telle mission.

En revanche, rien n'interdirait de confier aux rapporteurs des lois la mission spécifique de suivre le processus d'écriture des décrets, comme l'a préconisé notre collègue Jean-Claude Lenoir lors de l'audition du 11 juin 2014 et, à nouveau, au cours de la réunion du 17 juin.

Quoi qu'il en soit, il ne fait pas de doute que depuis quelques années, l'enjeu du « mieux légiférer » fait l'objet d'une prise de conscience croissante dans les instances publiques nationales comme internationales. Les normes étant liées les unes aux autres, le Parlement et le Gouvernement, tout en exerçant des missions constitutionnelles distinctes, sont directement impliqués dans cette réflexion d'ensemble, car ils sont partie intégrante du « circuit normatif » qui va de l'initiative à l'élaboration puis à l'évaluation en passant par le contrôle.

C'est, en tous cas, une des conclusions majeures du colloque comparatiste que votre commission a organisé sur ce thème, au Palais du Luxembourg, le 5 décembre 2013, en partenariat avec l'OCDE.

Pour autant, la légitime recherche de la qualité de la législation ne doit pas faire tomber dans le travers inverse, qui consisterait à n'évaluer cette qualité qu'à l'aune de sa « performance juridique » !

En effet, sauf à considérer la loi comme un simple outil de rationalité technocratique, la « performance » de la loi -pour reprendre un terme actuellement en vogue- peut devenir un critère réducteur, axé principalement sur son rendement économique : or, il est aussi de la nature de la loi et de l'action du Parlement d'exprimer des projets politiques et des options de société qui seront déclinés en textes juridiques au service d'une politique publique.

Si la voie paraît étroite entre une démarche normative trop strictement politique -dont la qualité juridique pourrait pâtir- et une approche trop technique, qui limiterait l'expression des choix politiques, votre rapporteur considère que la recherche d'une meilleure qualité juridique de la loi ne doit pas avoir pour effet de limiter la capacité propositionnelle du législateur ni l'ambition politique que les parlementaires traduisent dans leurs propositions de loi ou dans leurs amendements.

Le Parlement comme le Gouvernement doivent prendre en compte cette problématique dans l'élaboration de la loi et, plus généralement, dans toutes les actions actuellement conduites pour renforcer et améliorer l'environnement juridique et le fonctionnement de l'appareil normatif.

En outre, la qualité de la loi et la cohérence de l'action législative sont des objectifs partagés, et il appartient donc au Parlement de faire preuve, dans l'élaboration des lois, de la même rigueur que celle qu'il attend de l'exécutif.

Dans cette optique, plusieurs membres de votre commission ont souligné les effets pervers de certaines pratiques fréquemment observées tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, consistant par exemple à multiplier les renvois à des décrets « en Conseil d'État » (qui provoquent des goulots d'étranglement dans la phase réglementaire de mise en application des lois), à demander toujours plus de rapports au Gouvernement (bien souvent en compensation du retrait d'un amendement) ou à ajouter de nombreux articles et dispositions additionnelles à chaque étape de la navette (avec des textes définitifs deux ou trois fois plus longs qu'au départ).

Mme Corinne Bouchoux a également dénoncé la pratique du « détricotage équestre » (sic), technique par laquelle des auteurs d'amendements (en fait, de véritables cavaliers législatifs) tentent de déconstruire discrètement des textes récents ayant fait l'objet d'un consensus au moment de leur adoption.

L'an dernier, votre commission avait consacré d'amples développements à ces actions menées en particulier dans le prolongement des travaux du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) réuni par le Premier ministre le 18 décembre 2012.

À l'issue de sa réunion du 2 avril 2013, le CIMAP avait, en effet, rendu public un relevé de décisions constituant une véritable feuille de route mobilisant l'ensemble des ministères en vue d'une modernisation et d'une simplification de l'action publique.

Plusieurs de ces décisions entrent dans le champ des préoccupations de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, en particulier les mesures très novatrices prévues pour endiguer l'inflation normative sur la base du principe « 1 pour 1 : une norme créée = une norme supprimée », pour renforcer l'efficacité des études d'impact) auxquelles le présent rapport consacre de nouveaux développements et pour limiter l'instabilité législative.

C'est pourquoi votre commission a invité le nouveau Secrétaire d'État, ainsi que le Secrétaire général du Gouvernement, le 11 juin, à lui faire part de leurs premières réflexions à ce sujet, en particulier sur la diminution de quelque 80 000 pages de circulaires qui submergent chaque année les préfectures et, plus encore, les maires (cf. le compte rendu de cette audition en annexe du présent rapport).

*

* *

Telles sont les lignes directrices du présent rapport, qui présente dans sa première partie le bilan de la mise en application réglementaire des lois promulguées au cours de la période de référence, c'est-à-dire l'année parlementaire du 1er octobre 2012 au 30 septembre 2013.

Cette première partie, dont les statistiques ont été soigneusement recoupées avec celles tenues par le Secrétariat général du Gouvernement, esquisse également un bilan récapitulatif de l'application des lois de l'actuelle XIVème législature (donc du 30 juin 2012 à aujourd'hui) même si, bien évidemment, il ne s'agit pour le moment que d'indicateurs tendanciels puisque cette législature est loin d'être arrivée à son terme.

En deuxième partie du rapport, votre commission a jugé opportun de récapituler l'ensemble de ses activités depuis sa création fin 2011 et sa mise en place effective en janvier 2012. En effet, à trois mois du prochain renouvellement triennal au terme duquel seront reconstitués l'ensemble des organes internes du Sénat -dont ses commissions permanentes, sa commission des affaires européennes et sa commission pour le contrôle de l'application des lois- votre commission a cru utile de livrer au Sénat un bilan d'ensemble sur son action durant sa première mandature.

La commission a ainsi déjà présenté au Sénat 14 rapports d'information, dont la plupart ont fait l'objet d'un débat de contrôle approfondi en séance plénière, en présence des ministres responsables. S'y ajoutent sept autres rapports cours d'élaboration, que les rapporteurs pourront présenter au cours de la session extraordinaire de juillet 2014 ou après le renouvellement du Sénat dans les premières semaines de la prochaine session ordinaire, soit au total 21 bilans d'évaluation en moins de trois ans.

En troisième partie, comme elle l'avait fait l'an dernier à propos de la rationalisation de l'activité normative du Gouvernement dans le cadre de la modernisation de l'État, votre commission présente au Sénat, quelques considérations plus générales portant cette année sur la « qualité normative de la loi », conçue comme un facteur indispensable de sa bonne application.

Cette démarche conduit naturellement à s'intéresser aux instruments permettant au Parlement d'évaluer correctement l'effet des mesures qu'il vote, aussi bien dans leur phase d'élaboration qu'après leur mise en vigueur, parmi lesquelles les études d'impact, constitutionnalisées depuis la révision constitutionnelle de 2008, pourraient -ou devraient pouvoir- jouer un rôle essentiel.

Enfin, la dernière partie du rapport présente in extenso les bilans particuliers 2012-2013 de l'application des lois, établis par chacune des sept commissions permanentes du Sénat sur les textes de son ressort.

Votre commission tient à souligner l'intérêt et la pertinence des observations -tant quantitatives que qualitatives- formulées par les commissions permanentes qui ont du reste modernisé, dynamisé et harmonisé leur présentation, ainsi que l'avait suggéré l'an dernier le rapport de la commission pour le contrôle de l'application des lois.