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Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles

17 juin 2014 : Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles ( rapport d'information )

N° 623

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2014

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois (1) sur l'application des lois - Session parlementaire 2012-2013,

Par M. David ASSOULINE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. David Assouline, Président ; M. Philippe Bas, Mmes Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, MM. Ambroise Dupont, Louis Nègre, Mme Isabelle Pasquet, Vice-Présidents ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard, secrétaires ; M. Marcel-Pierre Cléach, Mme Cécile Cukierman, M. Philippe Darniche, Mmes Catherine Deroche, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Félix Desplan, Yves Détraigne, Mmes Anne-Marie Escoffier, Frédérique Espagnac, MM. Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome et M. René Vandierendonck.

LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT

Lors de sa réunion du 17 juin 2014, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a approuvé le rapport de son Président, M. David Assouline, récapitulant les statistiques de mise en application des lois au cours de l'année parlementaire 2012-2013 et présentant différentes réflexions en cours sur le contrôle de l'application des lois, l'évaluation des politiques publiques et l'amélioration de l'environnement normatif.

Concernant les statistiques 2012-2013, le Président David Assouline, rapporteur, a précisé que les chiffres avaient été arrêtés à partir des bilans adoptés par chaque commission permanente sur le suivi réglementaire des lois relevant de son domaine de compétences, ainsi que des données de la base informatique spécialisée APLEG, mise en place et gérée par le Sénat.

Il a ajouté que la commission sénatoriale avait recoupé ses chiffres avec ceux du Secrétariat général du Gouvernement (qui assure un suivi comparable pour le compte du pouvoir exécutif), et que leurs décomptes respectifs aboutissaient à des résultats convergents.

Sur cette base, la commission sénatoriale a constaté les grandes tendances suivantes :

La mise en application des lois est une priorité forte du nouveau Gouvernement qui, dès son entrée en fonction, a confirmé l'objectif de ses prédécesseurs à partir de 2008, de faire paraître les décrets d'application de toutes les lois nouvelles dans un délai maximum de six mois. Cette préoccupation s'inscrit dans une politique normative d'ensemble tournée vers une législation de meilleure qualité, plus efficace, plus accessible et répondant mieux aux attentes des citoyens.

Les statistiques d'application des textes de l'année 2012-2013 restent au même niveau élevé de l'exercice précédent, en valeur absolue (nombre de lois mises en application et nombre de mesures publiées au cours de la période de référence) comme pour ce qui concerne les délais de publication des décrets d'application.

Le taux global de mise en application des mesures législatives de la session atteint un taux global d'environ 65 %, sans commune mesure avec les taux très faibles observés jusqu'en 2009-2010 (entre 10 % et 35 %seulement). Rapportée à la moyenne des années précédentes, la progression est significative, alors même qu'à partir de juin 2012, la nouvelle majorité a dû mettre en application, dès son arrivée, un certain nombre de lois héritées de la majorité précédente.

Le Gouvernement de Manuel Valls maintient ce cap, comme l'a confirmé le 11 juin le nouveau secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, Jean-Marie Le Guen, lors de son audition par la commission sénatoriale.

Pour les textes votés sous l'actuelle XIVème législature, les premières statistiques disponibles confirment cette orientation positive, avec environ 88 % de lois déjà mises en application partielle ou totale.

Reste que si la tendance générale est favorable, le taux réel de mise en application n'atteint pas les 100 % que le Parlement serait en droit d'attendre, et que cette question est perçue de manière assez variable d'une commission permanente à l'autre. Par ailleurs, quatre constatations ternissent un peu le bilan d'ensemble :

Les taux et délais de mise en application des textes issus de l'initiative parlementaire (propositions de loi et amendements) sont moins bons que ceux des textes d'origine gouvernementale, avec en outre un traitement moins favorable des textes émanant du Sénat par rapport à ceux de l'Assemblée nationale.

La mise en application des textes adoptés selon la procédure accélérée n'est en moyenne pas plus rapide que celle des autres lois. À quoi bon imposer au Parlement des cadences rapides si l'urgence invoquée en amont bute, en aval, sur les délais incompressibles ? La réalité montre que l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi selon la procédure accélérée n'est pas le gage de sa mise en application plus rapide après promulgation.

Le taux de mise en application du « stock ancien » -c'est-à-dire des lois antérieures à 2007 non encore appliquées- végète et n'enregistre aucun progrès significatif par rapport aux années précédentes. Cette situation, qui tient principalement aux changements de priorités politiques survenus dans l'intervalle, aboutit à ce qu'une loi non mise en application rapidement risque fort, au bon de quelques années, de tomber aux oubliettes réglementaires. Cette sorte de péremption de fait au bout de quelques années pose un problème de fond sur laquelle il conviendrait de s'interroger.

Outre les décrets d'application, le Gouvernement est tenu de remettre au Parlement un certain nombre de rapports, qui relèvent principalement de deux types : des rapports d'information demandés de manière ponctuelle dans différentes lois, et les rapports dits « de l'article 67 » par lesquels le Gouvernement est tenu d'expliciter, dans les six mois de leur promulgation, la mise en application de toutes les lois nouvelles. Or, cette année encore, la production de tous ces rapports est à la fois moindre et plus tardive qu'attendu, en dépit d'observations récurrentes du Parlement sur cette question ; quant aux informations figurant dans les rapports de l'article 67, elles sont souvent trop sommaires pour permettre un véritable contrôle. Du coup, l'exploitation des rapports déposés par le Gouvernement n'est pas toujours optimale.

La rationalité serait donc, d'une part que les parlementaires demandent moins de rapports ponctuels pour en tirer un meilleur parti (d'autant que beaucoup de rapports ponctuels sont la simple contrepartie du retrait d'un amendement auquel le Gouvernement s'oppose), d'autre part que les rapports de l'article 67 soient effectivement déposés dans les six mois et qu'ils comportent des indications précises permettant de suivre plus efficacement la parution des décrets d'application attendus.

Le rapporteur a ensuite formulé plusieurs recommandations techniques en vue d'alléger les procédures et d'affiner la méthodologie du contrôle : mieux réguler la pratique du renvoi à un décret en Conseil d'État, qui provoque un engorgement du processus réglementaire ; tirer meilleur parti des questions parlementaires et de leur suivi au service de l'application des lois ; assurer un suivi spécifique des propositions formulées dans les bilans d'évaluation de la commission, en coordination avec les commissions permanentes, etc...

Il a également préconisé une meilleure coordination de l'Assemblée et du Sénat sur le contrôle de l'application des lois et l'évaluation des politiques publiques -notamment avec le comité d'évaluation des politiques publiques de l'Assemblée- pour éviter les doublons, mieux répartir le travail de contrôle et favoriser le partage d'expérience.

Le Président David Assouline a par ailleurs fait part à la commission d'un certain nombre de réflexions plus générales sur l'amélioration de la qualité de la législation, tout en soulignant les risques de la nouvelle culture normative en vogue actuellement, sous-tendue par l'idée que la loi doit être « rentable » et « réaliste » ; il a considéré que la recherche de l'efficacité normative ne devait pas conduire les parlementaires à s'autocensurer dans leur liberté d'appréciation et de proposition ou dans l'exercice de leur droit d'initiative.

Concernant l'amélioration des normes intéressant les collectivités territoriales, le rapporteur a déploré que élus locaux -en particulier les maires des petites et moyennes communes- soient submergés par une avalanche de circulaire et confrontés à un véritable « choc de complication », au moment où chacun s'accorde sur la nécessité du choc de simplification.

Dans ce contexte, il a récapitulé quelques-unes des mesures décidées cette année pour alléger le carcan normatif enserrant les collectivités territoriales -en écho à une demande exprimée lors des États généraux de la démocratie territoriale organisés l'an dernier à l'initiative du Président du Sénat- avec notamment la création d'un Conseil national en charge de l'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales (issu d'une proposition de loi d'origine sénatoriale) et la nomination d'un médiateur spécialisé pour faciliter un dialogue plus fluide entre l'administration et les collectivités territoriales.

Le rapporteur a enfin évoqué les études d'impact, un outil encore imparfait et dont il était dès lors difficile d'exploiter toutes les potentialités, aussi bien au moment de l'examen des textes devant le Parlement, qu'une fois les lois entrées en vigueur.

*

* *

En conclusion, la commission a constaté qu'il reste encore beaucoup de mesures votées par le Parlement non encore mises en application, mais a donné acte aux deux Gouvernements de Jean-Marc Ayrault et de Manuel Valls de leurs efforts appréciables pour faire paraître les décrets en temps utile.

Sans être optimaux, les chiffres de l'année parlementaire 2012-2013 traduisent une réelle volonté politique de veiller à ce que les lois entrent en application rapidement.

D'une manière générale, le Président David Assouline a rappelé les limites institutionnelles et pratiques du contrôle parlementaire français où, faute de moyens autonomes, les assemblées se trouvent la plupart du temps confrontées à un paradoxe : celui de devoir demander au Gouvernement de leur fournir les moyens et les informations nécessaires pour exercer leur contrôle.

Ce système pondère la portée et l'efficacité du contrôle, comparé, par exemple, à la situation du Sénat américain dont les membres disposent tous d'équipes nombreuses et de moyens considérables qui leur permettent de réellement contrôler l'administration.

Sous cette limite inhérente au système de la Vème République, le Président David Assouline s'est néanmoins déclaré convaincu que la création de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois avait favorisé l'amélioration sensible du rythme de publication des décrets, en portant le débat de l'application des lois sur la scène politique, ce qui avait mis le Gouvernement sous pression. Il y a vu la preuve d'une nouvelle prise de conscience, toutes tendances politiques confondues.

Il a souligné que cette question touchait à une exigence essentielle au bon fonctionnement de la démocratie, chacun ayant bien conscience aujourd'hui qu'une bonne application des lois est à la fois un gage de crédibilité de l'activité législative du Parlement et un élément indispensable à la sécurité juridique. Dans un tel contexte le Parlement ne peut plus se contenter de voter des lois, et doit contrôler en aval la manière dont ces lois sont appliquées par le Gouvernement sous l'autorité du Premier ministre.

Bien entendu, contrôler l'application des lois ne saurait se résumer à vérifier si les décrets d'application ont été publiés à la date prévue. Ce suivi est certes indispensable mais il ne représente qu'une phase d'une démarche globale et plus ambitieuse, amenant les assemblées parlementaires à s'interroger sur les effets concrets des textes qu'elles votent

Aussi, eu égard à l'ampleur de la mission confiée à la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, le Président David Assouline a souhaité que cette commission soit dotée, à l'avenir, de moyens plus conséquents, pour lui permettre de continuer à promouvoir au Sénat la culture du contrôle et de l'évaluation.