II. DES RECETTES À DIVERSIFIER
A. DES RECETTES D'ANNONCES PRÉPONDÉRANTES
1. Un budget annexe jusqu'à présent excédentaire...
Selon l'article 16 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ».
Le recours à un budget annexe constitue donc une exception au principe de non affectation d'une recette à une dépense ; c'est pourquoi, il a été strictement encadré par l'article 18 de la LOLF : « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances , lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services » .
Le budget annexe « Publications officielles et information administrative » remplit les conditions prévues par la LOLF et la DILA perçoit des recettes issues de la publication des annonces légales et, mais de façon plus marginale, de la vente de publications (cf. infra ).
Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, « l'excédent budgétaire du budget annexe est pris en compte chaque année pour calculer le solde du budget général de l'État ».
En 2013, l'excédent budgétaire s'élève à 26 millions d'euros , en baisse depuis 2011 (- 18 millions d'euros, soit 41 %). Dans la mesure où les dépenses de la mission sont relativement stables, les variations de l'excédent dépendent principalement du dynamisme des recettes .
En effet, malgré cette affectation de recettes au budget annexe, la DILA n'en dispose pas à son gré : en particulier, elle ne peut pas adapter (à la hausse) ses dépenses à l'évolution de ses recettes.
Évolution parallèle des recettes et de l'excédent budgétaire depuis 2010
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Cet excédent résulte d'encaissements supérieurs aux décaissements pendant l'année considérée. Depuis 2010 et chaque année, la prévision de l'excédent s'avère assez nettement en-dessous de la réalité , l'écart variant, sur ces quatre années, entre 34 millions et 19 millions d'euros.
Évolution de l'excédent du budget annexe
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
La sous-estimation de l'excédent s'explique par des prévisions de recettes prudentes et un niveau de dépenses moindre par rapport aux prévisions.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la DILA affiche traditionnellement des objectifs ambitieux s'agissant des projets à mener dans l'année - justifiant le niveau des dépenses prévues -, qui doivent être revus à la baisse en cours de gestion .
Écarts à la prévision (recettes et dépenses) depuis 2010
(en euros)
Recettes
Dépenses
Source : commission des finances du Sénat
Si l'on peut saluer la prudence de ces prévisions, la « bonne surprise » qu'apporte le budget annexe chaque année grâce à un excédent supérieur à la prévision ne doit pas pour autant conduire à négliger une réflexion sur les réformes que la DILA doit entreprendre .
2. ... grâce à des recettes correspondant à des dépenses obligatoires des entreprises ou des collectivités publiques
Au sein des recettes de la DILA, il convient de distinguer les recettes d'annonces légales des autres recettes.
En effet, en 2013, 94 % des recettes du budget annexe proviennent des seules annonces légales (annonces des marchés publics, annonces légales obligatoires et annonces civiles et commerciales) qui constituent des dépenses obligatoires pour certaines entreprises et collectivités publiques.
En effet, les organismes publics passant une commande publique doivent rendre publics leurs appels d'offres : ainsi, à partir de certains seuils, la publication au bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) - et au JO de l'Union européenne - est obligatoire. Par exemple, pour les marchés de travaux, ce seuil est fixé à 5,186 millions d'euros. En 2013, les annonces publiées au BOAMP ont procuré 95 millions d'euros de recettes à la DILA.
Les entreprises ont également des obligations de publications d'informations administratives et financières : le code de commerce prévoit ainsi que les sociétés dont les actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé doivent notamment publier au bulletin des annonces légales obligatoires (BALO) les comptes annuels approuvés par l'assemblée générale et l'attestation des commissaires aux comptes. Une telle obligation existe également s'agissant de certains établissements de crédit. Les recettes du BALO s'élèvent en 2013 à 4,8 millions d'euros.
Enfin, la publicité des actes enregistrés au Registre du commerce et des sociétés (RCS) ou des avis de dépôt des comptes des entreprises est assurée par le bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC), qui a procuré à la DILA en 2013 des recettes à hauteur de 84 millions d'euros.
Origine des recettes du budget annexe en 2013
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Alors même que les recettes, et notamment celles des annonces, sont en baisse depuis 2011, la part des recettes des annonces dans l'ensemble des recettes tend à augmenter : la DILA ne parvient pas à diversifier ses sources de financement et seules les redevances perçues grâce aux annonces permettent de financer ses autres activités (l'information légale ou les activités d'édition et de diffusion). Les ventes d'abonnements et de publications, qui constituent la deuxième source de recettes de la DILA, demeurent une source marginale de son financement, malgré les investissements (en particulier la rotative) consentis ces dernières années.
Évolution par types de recettes
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat
Ainsi, la situation ressemble à celle d'avant la fusion des directions de la Documentation française et des Journaux officiels : les activités « monopolistiques » de cette dernière permettent de financer les missions déficitaires de l'ancienne Documentation française.