B. LE CONSEIL D'ÉCOLE N'APPARAÎT PAS AUJOURD'HUI COMME LE LIEU D'UN DIALOGUE SEREIN, INFORMÉ ET CONSTRUCTIF
1. Le conseil d'école peine à fonctionner de manière satisfaisante et n'est pas le lieu d'un débat serein et instruit
Il ressort de l'ensemble des auditions et des témoignages recueillis par votre rapporteur le constat d'une insatisfaction quasi générale quant au fonctionnement du conseil d'école.
Votre rapporteur souhaite tout d'abord souligner la grande hétérogénéité des situations en matière d'organisation et de fonctionnement des conseils d'école.
Les conflits ouverts y sont rares, et ceux dont votre rapporteur a eu connaissance ont lieu dans des situations particulières. Mais comme le soulignait un représentant du SGEN-CFDT, « en l'absence de difficultés, il ne s'y passe souvent rien ou très peu de choses » 18 ( * ) .
a) Une focalisation sur l'accessoire...
En particulier, le sentiment que l'accessoire y prend la place de l'essentiel ressort de l'ensemble des témoignages recueillis . Parents d'élèves comme enseignants ont souligné la « place démesurée » qu'occupent dans les discussions certains sujets matériels, à l'instar des travaux à effectuer, des questions d'hygiène et de sécurité, ou encore de la restauration scolaire. Une IEN mettait en évidence une « ritualisation des sujets » : les mêmes questions, souvent d'intérêt limité, revenant infailliblement au gré des réunions .
Les représentants de parents d'élèves comme les élus sont unanimes pour déplorer que les questions « pédagogiques », c'est-à-dire relevant de l'organisation générale des enseignements , des activités annexes (sorties ou ateliers, par exemple), des objectifs de l'enseignement, des résultats obtenus par les élèves et de la mise en oeuvre du projet de l'école, ne soient qu'insuffisamment abordées, voire pas du tout . Comme le résumait un élu, « on y parle de tout sauf de ce qui nous intéresse, c'est-à-dire de l'enseignement ». Beaucoup relèvent une « crispation » des équipes éducatives lorsque sont évoqués ces sujets, invoquant le fait que la pédagogie relève exclusivement des enseignants et du conseil des maîtres.
b) ...qui nourrit le désintérêt, voire la frustration de certains acteurs
Cette situation est, pour les élus comme pour les parents d'élèves, source de frustration, d'autant que la distinction entre ce qui relève de l'enseignement et ce qui n'en relève pas est de plus en plus difficile à établir.
Les élus comme les parents d'élèves peuvent ainsi être amenés à se prononcer sur l'opportunité pédagogique des activités périscolaires et extrascolaires, des sorties et voyages scolaires ainsi que de l'équipement numérique de l'école, prévus par le projet d'école et qui nécessitent un soutien financier de la commune. De plus, dans le cadre de la mise en oeuvre des projets éducatifs territoriaux (PEDT), la recherche d'une complémentarité entre activités scolaires et périscolaires nécessite également un échange en matière d'organisation des enseignements.
En outre, les représentations et les attentes des différents acteurs - équipe éducative, parents d'élèves et élus - vis-à-vis du conseil d'école diffèrent de ses prérogatives réelles ou effectives , si bien qu'un responsable syndical le qualifiait de « calque imparfait » du conseil d'administration de l'établissement public local d'enseignement (EPLE). À l'exception du règlement intérieur qu'il adopte par vote, le conseil d'école apparaît dans les faits moins comme une instance de décision que d'information et de consultation.
Ainsi, si la loi prévoit l'adoption du projet d'école par le conseil d'école, sur proposition de l'équipe pédagogique « pour ce qui concerne sa partie pédagogique » 19 ( * ) , votre rapporteur observe, qu'en pratique, celle-ci se borne à la présentation et à l'approbation d'un projet rédigé par le conseil des maîtres, sans que les membres du conseil d'école ne soient réellement associés à son élaboration. Plusieurs personnes rencontrées - élus, IEN, parents d'élèves - n'ont pas hésité à qualifier le conseil d'école de « chambre d'enregistrement » des décisions du conseil des maîtres.
c) Une relation de confiance qui reste à construire
Il a été fait état à votre rapporteur de la difficulté à impliquer, dans de nombreuses écoles, les élus locaux et surtout les parents d'élèves dans le fonctionnement du conseil d'école.
La non-représentation de la commune dans certains conseils d'école concerne particulièrement les villes comptant un nombre important d'écoles. Comme l'ont fait observer plusieurs maires adjoints à l'éducation lors des auditions menées par votre rapporteur, l'obligation de tenir le premier conseil d'école dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats des élections des représentants de parents d'élèves a pour conséquence l'organisation simultanée de plusieurs conseils, rendant complexe voire impossible la venue du représentant de la commune.
Les parents d'élèves et les enseignants interrogés ont insisté sur l'importance de la présence du maire ou de son adjoint chargé de l'éducation, dont les responsabilités politiques permettent d'engager la commune.
Parallèlement, beaucoup d'élus dénoncent la dérive des réunions de conseils d'école en « instances de recueil des doléances », voire en « lieux de règlement de comptes » ou en « tribunaux » . Une étude menée par l'Association des maires adjoints à l'éducation des Yvelines (AME 78), menée auprès de quarante-cinq élus de communes de 321 à 87 000 habitants, met en évidence que « le conseil d'école est très souvent un tribunal où la municipalité est jugée. Ce sont des moments assez difficiles pour beaucoup d'élus, un moment où les enseignants essaient de régler leurs comptes et où les parents demandent toujours plus » 20 ( * ) .
Dans de nombreux cas, la focalisation du conseil d'école sur des problèmes matériels ou sur des demandes de subventions pour des sorties scolaires conduit à ce que la majorité des interrogations visent le représentant de la commune. Comme le soulignait Arnaud Wauquier, vice-président de l'Association nationale des directeurs de l'éducation des villes (ANDEV), « dans certains cas, on observe un front commun des parents d'élèves et des enseignants contre l'institution de l'éducation nationale ou la municipalité, ce qui met le représentant de cette dernière dans une position difficile » 21 ( * ) .
L'interférence de la vie politique locale peut également contribuer à dégrader fortement le travail du conseil d'école , par exemple lorsque des représentants des parents d'élèves, voire des enseignants, siégeant dans l'opposition au conseil municipal assistent au conseil d'école. Après des réunions houleuses, certains élus ont même fait part de leur refus d'assister à certains conseils d'école, estimant y être « livrés en pâture » à l'agressivité de certains parents d'élèves ou enseignants.
Votre rapporteur souligne également la difficile implication des parents d'élèves dans le fonctionnement des écoles . En l'absence de candidats, il appartient souvent au directeur d'école de démarcher des parents d'élèves afin de former une liste en vue des élections. Les parents d'élèves ainsi démarchés cherchent davantage à « rendre service » qu'à s'engager dans une démarche militante.
Malgré ces efforts, de nombreux sièges de représentants de parents d'élèves demeurent vacants . Une enquête conduite en 2014 par Georges Fotinos auprès de directeurs d'école mettait en évidence que l'ensemble des sièges n'étaient pas pourvus dans près 60 % des écoles 22 ( * ) . La difficulté à trouver des candidats et le faible taux de participation des parents d'élèves (45,86 % pour l'année 2014-2015, avec de fortes variations) tendent à amoindrir la représentativité des délégués de parents d'élèves, ou du moins la perception qu'en ont les autres membres du conseil d'école ; ainsi près de 40 % des directeurs d'écoles estiment que les parents d'élèves ne sont pas bien représentés par leurs élus 23 ( * ) . Comme le relevait en 2006 un rapport des inspections générales de l'éducation nationale, « le faible nombre de parents participant aux élections de leurs représentants est préoccupant en ce qu'il met en évidence l'échec du service public à impliquer ses usagers et aussi parce qu'il limite la représentativité des organisations » 24 ( * ) . Force est de constater que beaucoup de représentants de parents d'élèves ne se considèrent pas eux-mêmes comme des partenaires de l'école , mais souvent comme des usagers du service public dans une démarche de revendication. L'étude précitée de l'AME 78 fait état de parents revendicatifs qui, « ne connaissant pas le service public, ne se rendent pas toujours compte des difficultés pour mettre en place certaines actions ou décisions ».
Les tensions entre les équipes éducatives et les parents d'élèves sont de plus en plus visibles , comme le soulignait un récent rapport de Mme Valérie Corre, députée 25 ( * ) . Les facteurs de défiance les plus cités sont l'attitude « consumériste » de certains parents d'élèves, le mépris affichés par certains pour l'institution scolaire comme pour les enseignants, ainsi que l'immixtion de certains parents d'élèves dans les contenus et les méthodes d'enseignement. Le rapport précité des inspections générales de l'éducation nationale mettait en évidence que « bien loin d'être des partenaires, les parents, et en particulier les parents de niveau socioculturel élevé, sont alors suspectés de vouloir contrôler et juger la prestation professionnelle de l'enseignant, et d'exiger une efficacité, en termes de réussite scolaire de leur enfant » 26 ( * ) . Dernier élément, l'intérêt exclusif de certains représentants de parents d'élèves pour le seul cas de leur enfant exacerbe les tensions.
d) Des débats insuffisamment informés
Enfin, votre rapporteur constate que les débats qui ont lieu en conseil d'école sont , en règle générale et de l'aveu de nombreux participants, insuffisamment instruits , ce qui est à l'origine de confusions, voire de tensions.
Comme le soulignait Mme Laëtitia Barel, déléguée nationale du Syndicat des enseignants (SE-UNSA), « la faible information de certains participants sur le fonctionnement de l'institution, comme sur le rôle et la place de chacun, tend à ôter leur intérêt aux débats » 27 ( * ) . En effet, il apparaît que l'organisation de l'enseignement primaire et la répartition des responsabilités entre l'éducation nationale et la municipalité, sont mal comprises par de nombreux parents d'élèves. Il n'est ainsi pas rare que des parents d'élèves se plaignent du contenu des activités périscolaires auprès du directeur d'école, ou du contenu des enseignements auprès du maire. Le manque d'information concerne également les élus locaux, souvent dans les petites communes, qui peuvent parfois être peu au fait du fonctionnement de l'éducation nationale.
Face à la place grandissante qu'occupent les listes autonomes de parents d'élèves, Mme Valérie Marty, présidente de la Fédération des parents d'élèves de l'enseignement public (PEEP), rappelait « le rôle essentiel de formation de leurs adhérents » à la culture scolaire ainsi qu'au fonctionnement de l'institution que jouent les fédérations historiques d'associations de parents d'élèves 28 ( * ) .
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Les résultats des élections des
représentants de parents d'élèves
Taux de participation : 4 281 268 votants, soit 45,86 %, en baisse de 0,17 point par rapport à 2013. Nombre de sièges pourvus : 243 571 sur les 246 834 à pourvoir, soit 98,67 %, en hausse de 1,81 point par rapport à 2013. Répartition des sièges : - FCPE : 14,17 % ; - PEEP : 2,36 % ; - UNAAPE : 1,52 % : - Associations locales non affiliées : 13,73 % - Listes de parents d'élèves non constituées en associations : 62,03 % - Listes d'union : 6,19 % |
Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
2. La réforme des rythmes scolaires a agi comme un révélateur des insuffisances de la concertation au sein de l'école
La mise en oeuvre des nouveaux rythmes scolaires est à l'origine de nombreuses tensions au sein des conseils d'école .
Le décret « Peillon » du 24 janvier 2013 confie au directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) la compétence d'arrêter l'organisation de la semaine scolaire, après examen des projets d'organisation qui lui ont été transmis par le conseil d'école ou la commune. Cette formulation a ouvert la voie à de nombreuses divergences. Dans certains cas, la commune et le conseil d'école ont adopté des projets d'organisation de la semaine scolaire concurrents. Dans d'autres, lorsque les municipalités ont souhaité laisser les conseils d'école décider de l'organisation de la semaine scolaire, beaucoup ont vu plusieurs écoles d'une même commune adopter des projets différents, rendant impossible leur application. À plusieurs reprises, les communes ont été contraintes de passer outre l'avis d'un ou de plusieurs conseils d'école, alimentant ainsi les tensions .
Le décret « Hamon » du 7 mai 2014, qui ouvre la possibilité de procéder à des expérimentations en matière d'organisation de la semaine scolaire, a conduit de nombreuses communes à revoir les projets d'organisation de la semaine scolaire, qui avaient souvent été déjà convenus avec les conseils d'école. Le décret exigeant la « proposition conjointe d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale et d'un ou plusieurs conseils d'école », sur laquelle se prononce le recteur, « qui peut décider que l'expérimentation s'applique dans toutes les écoles de la commune (...) quand une majorité des conseils d'école s'est exprimée en sa faveur ». Ces dispositions se sont traduites dans les faits par la simple consultation des conseils d'école sur un projet élaboré par la commune, plutôt que leur association à son élaboration. Ainsi, à Lyon, la consultation a pris la forme d'un vote des conseils d'école, une courte majorité approuvant le projet d'organisation.
L'ensemble des personnes rencontrées par votre rapporteur ont fait état de discussions âpres et difficiles à l'occasion de ces consultations . Le fait que les projets élaborés par certains conseils d'école puissent ne pas être pris en compte, ou que le rôle des conseils d'école en la matière ait été réduit à une simple consultation, a été vécu comme un recul des prérogatives du conseil d'école .
Toutefois, le conseil d'école ne possède pas les moyens d'être décisionnaire en la matière, l'organisation des activités périscolaires - ainsi que leur financement - relevant de la commune . Sans moyens, notamment financiers, de mettre en oeuvre ses décisions, le conseil d'école est voué à demeurer une instance d'information et de consultation plutôt qu'une véritable instance de décision, à l'instar d'un conseil d'administration.
De plus, en accentuant l'imbrication des temps et des activités scolaires, périscolaires et extrascolaires, la réforme des rythmes scolaires renforce considérablement le rôle éducatif de la commune et de ses services . Un directeur d'école déclarait ainsi que l'éducation nationale était entrée dans une logique de « co-gestion » avec les communes. Directeurs, enseignants comme parents d'élèves ont fait part des difficultés engendrées par le séquençage de la journée de l'élève entre les temps scolaires et temps d'activités périscolaires (TAP), qu'il est parfois difficile de distinguer clairement. D'autres problèmes se posent, liés au partage des locaux scolaires avec les animateurs des TAP ou à l'absence d'autorité fonctionnelle des directeurs d'école sur ces derniers. Plusieurs directeurs d'école ont fait état des difficultés qu'ils rencontrent à assurer le respect du règlement intérieur lors des TAP. Cette nouvelle répartition des compétences et des responsabilités est également source de confusion pour les parents d'élèves, qui regrettent de ne pas avoir un interlocuteur unique - lorsque le directeur d'école ne joue pas ce rôle à son corps défendant.
Votre rapporteur relève que les responsables des activités périscolaires sont rarement invités à participer au conseil d'école , alors que les questions liées au TAP y occupent bien souvent une part importante. La mise en place des nouveaux rythmes scolaires, souvent douloureuse, illustre à la fois la place grandissante qu'occupent les communes dans le domaine de l'éducation et l'incapacité du conseil d'école à refléter ces enjeux.
* 18 Audition du 24 mars 2015.
* 19 Article L. 401-1 du code de l'éducation.
* 20 Les conseils d'école - résultats d'un questionnaire réalisé par l'Association des maires adjoints à l'éducation des Yvelines (AME 78), juin 2015.
* 21 Audition du 25 mars 2015.
* 22 L'état des relations école-parents. Entre méfiance, défiance et bienveillance , enquête conduite par M. Georges Fotinos, mai 2014.
* 23 Idem.
* 24 La place et le rôle des parents dans l'école, rapport n° 2006-057 de l'IGEN et de l'IGAENR, octobre 2006.
* 25 Pour une coopération éducative au service de la réussite des élèves, rapport d'information n° 2117 de Mme Valérie Corre, au nom de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, juillet 2014.
* 26 La place et le rôle des parents dans l'école, ibid .
* 27 Audition du 24 mars 2015.
* 28 Audition du 25 mars 2015.