N° 678
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2014-2015
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 septembre 2015 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l' association des collectivités territoriales à la maîtrise des finances publiques à la lumière des exemples de l' Autriche et de l' Italie ,
Par MM. Charles GUENÉ et Claude RAYNAL,
Sénateurs.
|
(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel . |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. La volonté d'encadrer les finances des collectivités territoriales n'est pas propre à la France
- La France est loin d'être le seul pays à réfléchir aux modalités d'un encadrement des finances de ses collectivités territoriales. Confrontés aux mêmes règles communautaires et au même contexte économique et financier, de nombreux pays européens ont suivi cette voie.
- L'étude des exemples autrichien et italien montre que ces pays ont une avance certaine sur le sujet , leur mécanisme d'encadrement ayant été mis en place il y a plus de dix ans, avec souvent une volonté affichée débouchant sur des règles certes contraignantes mais lisibles pour les collectivités.
2. Le succès d'un pilotage des finances locales passe par l'association des collectivités territoriales à son élaboration afin de rétablir un dialogue confiant
- Il convient de rénover la gouvernance des finances publiques françaises , en particulier s'agissant des finances locales, pour qu'émergent des instances ayant le temps et les moyens d'une véritable concertation - au niveau technique, puis au niveau politique, sur le modèle autrichien - entre tous les acteurs impliqués.
- Afin d'éviter les différences d'analyse, il est proposé de mettre en place un groupe de travail paritaire et pérenne entre l'État et les collectivités territoriales, chargé d' établir un diagnostic partagé des efforts passés en matière de dépenses et des éventuels efforts à fournir à l'avenir .
- Il semble nécessaire de donner un cap aux collectivités territoriales , d'une part en définissant un objectif de moyen/long terme qui ait un sens économiquement, pour les collectivités comme pour les citoyens, et, d'autre part, en prévoyant dès aujourd'hui l'évolution des concours de l'État une fois la situation des finances publiques assainie, afin de donner des perspectives positives aux collectivités.
- Ces mesures pourraient être formalisées dans un « pacte de stabilité interne » qui tirerait toutes les conséquences des engagements de la France vis-à-vis de ses partenaires européens. Celui-ci permettrait de construire la nécessaire confiance entre l'État et les collectivités territoriales, en énonçant des règles claires et durables, dans une logique pluriannuelle, et en rendant possible un suivi des performances respectives de l'État et des collectivités.
- Comme en Autriche, où une amélioration de la conjoncture profite financièrement à la fois à l'État fédéral et aux collectivités territoriales, il pourrait être envisagé dès à présent une répartition, entre l'État et les collectivités territoriales, des fruits d'une croissance retrouvée, dès lors que les grands équilibres seraient en voie de résolution.
3. La contrainte globale pourrait être déclinée collectivité par collectivité en adoptant des règles mieux adaptées à la diversité des territoires
- Comme dans le cas autrichien, ces règles pourraient concerner non seulement les dépenses, mais aussi les déficit et dette publics, afin de mettre en évidence le poids de chaque secteur d'administration publique , État compris.
- Étant donnés le faible poids du déficit et de la dette des collectivités territoriales françaises et l'existence de la « règle d'or », le sujet central de l'encadrement des finances locales françaises demeure néanmoins, comme le prévoit l'Odedel, le niveau de leurs dépenses.
- Les contraintes financières pourraient être déclinées collectivité par collectivité , comme c'est le cas dans les deux pays étudiés, dans un souci de responsabilisation ; en contrepartie, les collectivités territoriales bénéficieraient d'un allégement des normes pesant sur elles et d'une plus grande liberté en matière de gestion .
- L'exemple italien montre que les « rabots » de ressources ou de dépenses ont le mérite de la facilité mais présentent des limites en termes d'efficacité économique, en ne tenant pas compte de la situation réelle de chaque collectivité.
- Il pourrait être utile d' étudier l'opportunité de mettre en place un outil de mesure des charges des collectivités s'inspirant des fabbisogni standard italiens , qui permettrait de dépasser la logique des indices synthétiques français, qui ne suffisent pas à apprécier assez finement les contraintes de chaque territoire et dont la définition n'est jamais consensuelle.
4. Le bilan du pacte de stabilité interne italien invite à veiller, notamment, à préserver les investissements des collectivités
- Le pacte de stabilité interne italien a eu un effet modérateur et permis une relative maîtrise des finances locales italiennes ; l'effort considérable a pu être absorbé sans réduire excessivement l'offre de services publics, en améliorant la qualité de la dépense mais, au moins partiellement, en ayant aussi recours au levier fiscal.
- La méthode a pu avoir des effets pervers, qu'il s'agit d'anticiper , en matière de « créativité comptable », de recours aux emprunts structurés ou d'externalisation des dépenses.
- L'effondrement des investissements des collectivités territoriales en Italie montre la nécessité de définir une méthode qui les préserve , par exemple en les excluant de la contrainte, ou de prévoir, comme l'a fait l'Italie par la suite, des souplesses spécifiques en matière d'investissement.