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Le coût de l'organisation des élections

28 octobre 2015 : Le coût de l'organisation des élections ( rapport d'information )

B. LE COÛT DES REMBOURSEMENTS AUX CANDIDATS DE TOUT OU PARTIE DE LEURS DÉPENSES DE CAMPAGNE

Le financement des campagnes électorales fait l'objet d'un encadrement strict par la loi. Ce financement est à la fois d'origine privé, à travers les apports personnels des candidats et les dons qu'ils peuvent percevoir jusqu'à la date de dépôt du compte de campagne et dont les montants sont plafonnés23(*), et d'origine publique, à travers le remboursement de tout ou partie des dépenses de campagne par l'État.

Plus précisément, les dépenses de campagne des candidats sont susceptibles de faire l'objet de deux types de remboursement public. D'une part, à condition d'avoir atteint un certain seuil de suffrages exprimés, les candidats peuvent se voir rembourser intégralement leurs frais d'impression de la propagande électorale officielle. D'autre part, les candidats se voient rembourser, sous condition, tout ou partie de leurs dépenses de campagne.

Par ailleurs, une forme indirecte d'aide publique au financement des campagnes électorales existe à travers la possibilité, pour les personnes physiques, de bénéficier d'une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % des dons versés à une association de financement électoral ou à un mandataire financier pour le financement d'une campagne électorale24(*) (dans la limite de 20 % du revenu imposable25(*)).

La part du financement public (hors dépense fiscale) dans le financement des campagnes électorales est substantielle, bien qu'elle varie logiquement en fonction des années électorales, du montant des recettes privées récoltées par les partis et du montant des dépenses électorales faisant l'objet d'un remboursement.

Part du financement public dans le financement des campagnes électorales depuis 2007*

 

Remboursements forfaitaires des dépenses de campagne versés aux candidats

Part du financement public dans le financement des campagnes électorales

2007

86 932 037

46 %

2008

72 907 275

51 %

2009

27 534 314

73 %

2010

36 706 461

67 %

2011

26 669 498

74 %

2012

85 781 219

45 %

2014

89 782 165

41 %

* L'année 2013 n'est pas indiquée car il s'agit d'une année sans élections générales.

Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial

1. Le remboursement des dépenses de propagande électorale officielle

Les dépenses de propagande électorale des candidats liées à l'impression des bulletins de vote, des affiches et des professions de foi officielles, ainsi qu'aux frais d'affichage, peuvent faire l'objet d'un remboursement par l'État. Les conditions nécessaires à l'obtention de ce remboursement varient selon les élections. Pour la plupart des élections, les candidats doivent avoir obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à l'un des deux tours du scrutin. S'agissant de l'élection présidentielle, l'impression de la propagande électorale est directement prise en charge par l'État.

Seuils de remboursement des frais d'impression de la propagande électorale

 

Seuils requis de suffrages exprimés

Seuil requis à l'un des deux tours de scrutin

Élection présidentielle

-

 

Élections législatives

5 %

 

Élections européennes

3 %

 

Élections municipales

5 %

 

Élections départementales

5 %

x

Élections régionales

5 %

 

Élections sénatoriales

Scrutin proportionnel

5 %

 

Scrutin majoritaire

10 %

x

Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial

L'article R. 39 du code électoral fixe le nombre d'imprimés que les candidats peuvent se voir rembourser par l'État, et prévoit que la somme remboursée « ne peut excéder celle résultant de l'application, au nombre des imprimés admis à remboursement, des tarifs d'impression et d'affichage fixés par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé de l'économie ».

Cette rédaction résulte de la modification des dispositions de l'article R. 39 introduite par l'article 18 du décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013 portant application de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral. Auparavant, les tarifs maxima de remboursement étaient fixés par des arrêtés préfectoraux pris dans chaque département, ce qui conduisait à des tarifs de remboursement hétérogènes selon les territoires. Depuis les élections municipales de mars 2014, un arrêté national des tarifs maxima de remboursement de la propagande est pris pour chaque d'élection26(*).

Comme il a été rappelé précédemment, le remboursement des dépenses de propagande aux candidats représente, à côté de celui relatif à la mise sous pli et à l'acheminement de la propagande, un des postes de dépense majeurs lors de la tenue d'élections, qui oscille entre 14 % et 20 % de la dépense électorale totale.

Évolution du remboursement des dépenses de propagande électorale

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Remboursement des dépenses de propagande électorale

56,7

29,4

22,4

26

13,7

55

0,5

42,8

Part des remboursements dans la dépense électorale totale

18 %

13,7 %

18,1 %

15,9 %

16,6 %

19,4 %

-

20,6 %

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

2. Le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne des candidats

Outre les dépenses de propagande électorale, les candidats aux élections peuvent prétendre, sous certaines conditions, au remboursement forfaitaire de leurs dépenses de campagne.

En vertu de l'article L. 52-11 du code électoral, les dépenses électorales de chaque candidat ou liste de candidats sont plafonnées. Le législateur a fixé des plafonds de dépense pour chaque élection. Un montant fixe est déterminé pour l'élection présidentielle et l'élection des représentants au Parlement européen, alors que pour les autres élections, le plafond varie en fonction de la population de la circonscription d'élection. Les candidats ne sont pas autorisés à dépenser plus que ce plafond, sous peine de voir leurs comptes de campagne invalidés par la CNCCFP.

Afin de bénéficier de ce remboursement forfaitaire, les candidats doivent avoir obtenu un certain nombre de suffrages exprimés au premier tour de scrutin, qui est de 5 % sauf pour l'élection des représentants au Parlement européen où il est de 3 % et pour l'élection présidentielle qui connaît un régime particulier, et doivent avoir respecté la législation relative à la transparence financière des dépenses électorales27(*).

Ils peuvent alors bénéficier d'un remboursement de leurs dépenses électorales dont le montant ne peut dépasser plus de 47,5 % du montant du plafond en vigueur. Ce taux, qui était auparavant de 50 %, a été abaissé par l'article 112 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 afin de limiter les dépenses de l'État en matière de remboursement des dépenses électorales. Cet article a également prévu que les montants des plafonds de dépenses électorales ne seront plus revalorisés en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation des ménages à compter de 2012, tant que le déficit public des administrations publiques ne sera pas devenu nul.

Le montant du remboursement forfaitaire versé par l'État ne peut pas non plus excéder le montant de l'apport personnel du candidat.

S'agissant de l'élection présidentielle, le pourcentage du plafond de dépenses pouvant faire l'objet d'un remboursement a été abaissé, par analogie avec les autres élections, à 47,5 % pour les candidats ayant obtenu plus de 5 % du total des suffrages exprimés au premier tour par la loi organique n° 2012-272 du 28 février 2012 relative au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle. Contrairement aux autres élections, les candidats ayant obtenu moins de 5 % du total des suffrages exprimés bénéficient quand même d'un remboursement de leurs dépenses électorales jusqu'à 4,75 % du plafond des dépenses.

Modalités de calcul des plafonds de dépenses électorales
pour les différentes élections

 

Plafond des dépenses de campagne

(en euros)

Seuil requis de suffrages exprimés au 1er tour de scrutin pour obtenir le remboursement forfaitaire

(en pourcentage)

Élection présidentielle

1er tour

13 700 000

-

2e tour

18 300 000

Élections législatives

38 000 par candidat + 0,15 par habitant de la circonscription

5 %

Élections européennes

1 150 000

3 %

Élections municipales

Plafond variable en fonction de la population de la circonscription d'élection

5 %

Élections départementales

Élections régionales

Élections sénatoriales

Scrutin proportionnel

10 000 par candidat + 0,02 par habitant du département

5 %

Scrutin majoritaire

10 000 par candidat + 0,05 par habitant du département

5 %

Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial

Comme il a été rappelé précédemment, les dépenses liées au remboursement forfaitaire des dépenses de campagne des candidats représentent pour l'État, après les dépenses liées à la propagande électorale, le second poste de dépense le plus important lors de la tenue d'élections.

Les dépenses de campagne doivent être ventilées, au sein du compte de campagne, par catégories de dépenses, selon une nomenclature élaborée par la CNCCFP. Parmi ces catégories figurent des postes de dépenses importants, comme les dépenses de matériels et de locaux, l'organisation des réunions publiques ou les impressions hors propagande électorale officielle faisant l'objet d'un remboursement à part entière, dites impressions « hors R. 3928(*) ».

À l'exception des élections présidentielles, le poste le plus important de dépenses déclarées à la Commission sont les impressions « hors R. 39 », qui représentent environ 50 % du montant des dépenses du compte, comme lors des élections municipales de 2008 et 2014 ou des élections législatives de 2007 et 2012, voire 60 % comme lors des élections cantonales de 2011. Pour les élections présidentielles, les dépenses liées aux réunions publiques représentent la part la plus importante des dépenses déclarées (42 % en 2007 et 48 % en 2012).

Dépenses déclarées par les candidats selon différents postes de dépenses

(en euros)

 

Impressions hors R. 39

Frais postaux et de distribution

Déplacements, restauration, réception

Locaux, téléphone, matériel

Études et communication

Frais de personnel

Réunions publiques

Présidentielle 2007

14 622 429

570 725

2 203 028

5 251 426

2 496 176

8 834 814

31 932 892

Présidentielle 2012

12 412 607

524 222

2 402 969

3 499 385

1 458 448

8 199 903

35 487 226

Législatives 2007

39 178 367

8 879 548

7 349 964

7 811 092

3 201 870

2 290 428

2 489 147

Législatives 2012

39 052 828

9 042 418

8 141 224

7 263 891

4 054 000

2 424 823

2 138 211

Municipales 2008

42 789 140

4 850 525

2 974 843

10 632 291

6 072 440

1 424 931

4 367 243

Municipales 2014

50 443 857

5 793 021

3 918 973

14 793 680

8 584 221

2 037 467

5 003 074

Cantonales 2008

16 363 222

2 047 508

1 941 957

2 022 910

1 324 354

245 629

292 182

Cantonales 2011

22 149 416

2 705 929

2 979 813

2 791 919

2 020 362

617 312

665 911

Européennes 2009

8 263 897

2 705 653

3 705 557

4 201 916

2 011 417

3 888 584

3 845 023

Européennes 2014

6 333 778

2 958 783

2 134 237

2 051 812

1 806 889

3 533 356

4 174 785

Régionales 2010

17 964 276

5 051 271

4 384 945

5 843 672

4 814 164

4 118 466

3 928 766

Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial

Le montant des remboursements forfaitaires aux candidats connaît une évolution contrastée selon les élections, qui résulte de paramètres non prévisibles liés au nombre de candidats ayant droit au remboursement de tout ou partie de leurs dépenses électorales et aux montants donnant lieu à remboursement. Le graphique ci-dessous permet de mesurer cette évolution selon les années et de la comparer à celle des dépenses de remboursement des frais de propagande électorale officielle. Il existe une relative instabilité dans l'évolution du montant des remboursements forfaitaires en fonction des scrutins. Ainsi, les élections législatives de 2012 ont été caractérisées par une hausse des remboursements forfaitaires de 11 % par rapport au scrutin de 2007 principalement due à un nombre de candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages au premier tour élevé (2 375 candidats ont franchi ce seuil contre 2 157 en 2007). En revanche, le montant des remboursements forfaitaires a baissé lors des élections européennes de 2014 par rapport aux élections précédentes en raison de dépenses des listes de candidats inférieures aux prévisions budgétaires.

Évolution des remboursements des frais de propagande électorale et des remboursements forfaitaires des dépenses de campagne depuis 2007

(en millions d'euros)

Source : rapports annuels de performance de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »


* 23 Seuls sont admis les dons des personnes physiques et les apports des partis politiques. Les dons ou aides matérielles de toute autre personne morale de droit privé ou de droit public sont interdits. Le montant des dons de chaque personne physique ne peut excéder 4 600 euros, quel que soit le nombre de candidats soutenus. Les dons des personnes physiques sont plafonnés à 150 euros pour les versements en espèce. Le montant global des recettes recueillies par dons n'est pas plafonné.

* 24 Article 200 du code général des impôts.

* 25 Lorsque le montant des dons dépasse la limite de 20 % du revenu imposable, l'excédent est reporté sur les cinq années suivantes et ouvre droit à la réduction d'impôt dans les mêmes conditions.

* 26 À titre d'exemple, les tarifs maxima de remboursement des frais d'impression et d'affichage des documents électoraux pour les élections départementales du 22 et 29 mars 2015 ont été fixés par un arrêté du 22 janvier 2015.

* 27 Il s'agit en particulier des diverses prescriptions légales relatives à la tenue et aux délais de dépôt d'un compte de campagne.

* 28 L'article R. 39 du code électoral prévoit le remboursement des frais d'impression et d'affichage de la propagande électorale aux candidats.