N° 441
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 mars 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le suivi des résolutions européennes , des avis motivés et des avis politiques ,
Par M. Jean BIZET,
Sénateur.
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires , MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, MM. Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Michel Mercier, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle . |
AVANT-PROPOS
Le Sénat est traditionnellement attaché à contrôler les suites données à ses positions, par exemple en s'assurant de la bonne application des lois.
Cette démarche doit aussi se retrouver dans le domaine des affaires européennes, les textes en provenance de Bruxelles ayant vocation à intégrer le droit national, soit directement avec les règlements, soit à l'issue d'un exercice de transposition législative avec les directives 1 ( * ) .
En la matière, le Sénat et sa commission des affaires européennes se prononcent sur le fond des textes et actes qui leur sont soumis, en adoptant des résolutions européennes adressées au Gouvernement sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution et des avis politiques nourrissant le dialogue avec la Commission européenne, ainsi que des avis motivés relatifs au respect du principe de subsidiarité au titre de l'article 88-6.
Il convient de dresser un bilan de la prise en compte et de la mise en oeuvre de ces différentes positions européennes du Sénat.
Au cours de sa réunion du 26 novembre 2014, votre rapporteur avait évoqué le suivi des résolutions européennes adoptées par le Sénat.
Rappelant l'élargissement du champ des résolutions européennes permis par la révision constitutionnelle de 2008, qui a rendu possible pour le Parlement de prendre désormais position sur « tout document émanant d'une institution européenne », votre rapporteur a insisté sur la nécessité de connaître le sort réservé par le Gouvernement aux résolutions adoptées.
Dans notre système de séparation des pouvoirs, le pouvoir exécutif n'est pas juridiquement tenu de se conformer aux résolutions votées par les assemblées parlementaires. Il n'existe pas, comme dans certains États membres, la Finlande et le Danemark par exemple, de mandat de négociation auquel le Gouvernement doit obligatoirement se tenir. C'est pourquoi il est indispensable, au titre du contrôle de l'action européenne du Gouvernement, de disposer d'informations sur la position que celui-ci a adoptée dans les négociations européennes et sur l'influence qu'ont pu avoir les décisions du Sénat sur le texte européen finalement adopté.
Pour autant, cette préoccupation n'est pas nouvelle pour votre commission des affaires européennes. Le sujet est abordé de façon récurrente depuis quelques années avec les ministres en charge des affaires européennes et avec le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE).
Mais la démarche n'est pas assez formalisée et, surtout, le Gouvernement ne rend pas suffisamment compte au Sénat. Le dispositif de suivi des résolutions européennes a donc été relancé en juin 2013, sur un rythme trimestriel : le Gouvernement est censé adresser à la commission des affaires européennes des fiches faisant le point sur l'état des négociations et sur la position française sur les questions ayant fait l'objet de la résolution.
Toutefois, deux difficultés subsistent quant à la procédure de suivi dans sa forme actuelle :
- en premier lieu, le SGAE adresse des fiches de suivi seulement lorsque les résolutions ont porté sur un projet d'acte. Dès lors, les résolutions qui ne portent pas sur un projet d'acte ne sont pas prises en compte, le sujet abordé pouvant néanmoins être important. Non seulement, cette position de principe ne permet pas le dialogue entre le Sénat et le Gouvernement, mais, de surcroît, elle n'est pas conforme à l'esprit de la nouvelle rédaction de l'article 88-4 issue de la révision constitutionnelle de 2008 ;
- en second lieu, le SGAE établit une fiche de suivi lorsque le texte a fait l'objet d'un accord politique au Conseil au cours du trimestre écoulé. Certes, cette circonstance peut donner une base plus solide pour faire un état de la négociation. Cependant, elle conduit à n'obtenir que des retours très tardifs sur les résolutions et, compte tenu du temps écoulé, ne permet plus un échange utile avec le Gouvernement.
Naturellement, cette procédure de fiches de suivi ne représente qu'un moyen, certes important, pour savoir ce que deviennent les résolutions votées par le Sénat. Il existe d'autres façons de contrôler l'action du Gouvernement en matière européenne, en particulier par l'audition de ministres ou lors des débats préalables au Conseil européen, en séance publique.
Ce rapport vise à présenter un état de ce contrôle depuis lors, en élargissant le champ du bilan des résolutions européennes aux avis politiques et avis motivés adoptés par le Sénat et sa commission des affaires européennes.
* 1 Sur ce sujet, on se reportera utilement à l'étude du Conseil d'État de 2015, intitulée Directives européennes : anticiper pour mieux transposer .