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Le vrai rôle du Fonds de solidarité vieillesse

8 juin 2016 : Le vrai rôle du Fonds de solidarité vieillesse ( rapport d'information )

B. DES RESSOURCES MARQUÉES PAR L'INSTABILITÉ

1. En 23 ans d'existence, le FSV a seulement connu cinq années sans modification de ses ressources

A son origine, le financement du FSV était simple et suffisant.
La loi lui avait affecté 1,3 point de CSG53(*) ainsi qu'une fraction des droits sur les alcools et les boissons non alcoolisées. Ces recettes, plus dynamiques que les dépenses, ont conduit dans le courant des années 1990 à des situations d'excédent et à la constitution de réserves (1,6 milliard d'euros en 2000).

Dans un contexte budgétaire de plus en plus contraint, plusieurs mesures ont été prises dès 2001 visant à recycler cet excédent. Le FSV devait tout d'abord devenir l'une des principales ressources du Fonds de réserve des retraites (FRR)54(*), par l'affectation de ses excédents annuels. De plus, un transfert de 0,15 point de CSG du FSV à la branche maladie a été décidé la même année, et de 0,1 point supplémentaire en 2002, pour le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).
En contrepartie, le législateur a affecté au FSV un panier de recettes moins dynamiques, qui a eu pour conséquence de complexifier le compte du fonds et d'en compromettre l'équilibre.

C'est en effet à partir de 2001 que le déficit du FSV a commencé à se creuser et que l'instabilité des recettes va s'accélérer (voir tableau ci-contre). L'année 2001 est également marquée par le début du financement de la prise en charge de la majoration de pension pour enfant par la Cnaf, qui la financera intégralement à partir de 2011 au point que cette prestation n'apparait plus, depuis 2016, dans le compte du FSV. C'est aussi à partir de 2001 qu'une fraction du solde de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) est affectée au fonds, rendant de plus en plus difficile la prévisibilité des recettes annuelles.

Évolutions des recettes du FSV depuis 1994

Date d'affectation
de la recette

Recette prévue
à l'origine mais
qui ne relève plus désormais du FSV

Recette non prévue
à l'origine et qui
ne relève plus désormais du FSV

Recette prévue
à l'origine
et relevant toujours du FSV

Recette non prévue
à l'origine et relevant désormais du FSV

1994

CSG activité
(jusqu'en 2015)

     

CSG remplacement (jusqu'en 2015)

     
   

CSG patrimoine

 
   

CSG placement

 

CSG jeux
(jusqu'en 2015)

     

Droits sur les alcools
(jusqu'en 2009)

     

1996

 

Contribution employeur
à la prévoyance
(jusqu'en 2000)

   

2000

 

Solde C3S
(jusqu'en 2015)

   

2001

 

Financement Cnav-ME
(jusqu'en 2015)

   
     

Prélèvement social patrimoine et placement (jusqu'en 2013
puis depuis 2016)

2004

 

Contribution avantages
pré-retraite ou cessation anticipée d'activité
(jusqu'en 2008)

   
     

Contribution sur retraites
à prestations définies

2011

     

Taxe sur les salaires

 

Contribution add.
à la C3S
(jusqu'en 2015)

   
 

Forfait social
(jusqu'en 2015)

   
     

Contrib. add. sur rentes>400 €
(retraite chapeau)

 

Fonds en consignation
ou en déshérence
(jusqu'en 2015)

   
 

Redevance sur fréquence UMTS de 2e gén.
(jusqu'en 2015)

   
 

Contribution épargne salariale (jusqu'en 2015)

   
 

Pénalité art. L. 2242-5-1 du code du travail

   

2016

     

Prélèvement de solidarité
sur le patrimoine et les produits
de placement

Changements de taux d'affectation :

6 changements de fraction pour la CSG sur les cinq catégories de revenus

7 changements de fraction pour la CSG patrimoine et placement (CSG sur les revenus du capital)

Dans l'histoire mouvementée des recettes du FSV, l'année 2011 constitue une deuxième année charnière. La LFSS pour 2011 devait assurer le volet financier de la réforme des retraites qui était en cours de discussion au Parlement à l'automne 2010. La principale mesure concernant le FSV était le transfert du financement d'une fraction du Mico, ce qui représentait une dépense supplémentaire de plus de 3,5 milliards d'euros. Pour compenser cette nouvelle mission, la LFSS pour 2011 a mis en oeuvre une « tuyauterie » par essence complexe en affectant un nouveau panier de recettes au FSV. On notera que parmi les recettes transférées en 2011, seules deux catégories subsistent encore dans les comptes du FSV en 2016 : une fraction de la taxe sur les salaires et la contribution additionnelle sur les retraites chapeaux.

Il serait possible d'épiloguer longuement sur les nombreuses évolutions ayant touché les recettes du FSV. Elles révèlent une indéniable inventivité en matière de « plomberie » financière, les administrations sociales jouant, par voie législative ou réglementaire, avec les catégories, les taux et les fractions de ressources mises à la disposition du FSV. Pour une vision exhaustive de ces évolutions, vos rapporteurs renvoient le lecteur curieux aux rapports annuels d'activité du FSV55(*), qui établissent la liste complète de ces modifications.

Entre 1994 et 2016, sur 23 exercices budgétaires, le FSV n'aura donc connu que cinq années sans modification du périmètre de ses ressources. Cette forte instabilité conduit à rendre difficilement compréhensible la lecture de son compte, et ce d'autant plus que ce dernier a connu en 2016 une refonte importante.

2. En 2016, le compte du FSV et ses ressources ont été, une nouvelle fois, complètement modifiés pour répondre aux conséquences de l'arrêt de Ruyter de la CJUE

La LFSS pour 2016 a considérablement modifié les ressources du FSV à la suite de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 26 février 2015 de Ruyter (voir encadré).

L'arrêt de Ruyter et la mise en conformité avec le droit communautaire

« Dans un arrêt du 26 février 2015, la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE) a remis en cause la faculté de soumettre à des prélèvements affectés à des régimes de sécurité sociale les revenus du capital perçus par des personnes rattachées à un régime de sécurité sociale d'un autre État-membre de l'Union européenne. Cette décision remet ainsi en question le principe de territorialité sur lequel se fonde depuis 1991 l'assujettissement aux prélèvements sociaux des revenus du capital, dont le produit total annuel s'élève à plus de 18 milliards d'euros (pour un taux de 15,5 %). Selon l'interprétation retenue par la Cour, ceux-ci étant affectés au financement des prestations de sécurité sociale, bénéficiant aux seuls assurés à la sécurité sociale en France, l'assujettissement de personnes affiliées dans d'autres États de l'Union pouvait être regardé comme étant de nature à contrevenir au principe d'unicité de la législation sociale applicable à un travailleur et, par suite, comme une entrave à la liberté de circulation au sein de l'Union.

Afin de tenir compte de cette décision, le droit national doit être modifié pour changer l'affectation de ces prélèvements afin de garantir qu'ils ne soient plus dirigés vers le financement des prestations de sécurité sociale française. En effet, à l'heure actuelle, ces prélèvements sont essentiellement répartis entre les différentes branches du régime général (et à titre majoritaire, à l'assurance maladie), donc à des dépenses entrant dans le champ principal du règlement n° 883/2004 de coordination des systèmes de sécurité sociale, comme les prestations de sécurité sociale retracées dans les comptes des différentes branches du régime général.

Afin de mettre en conformité les comptes du [FSV] avec cette jurisprudence communautaire, deux nouvelles sections étanches sont créées dans les comptes en vue d'affecter certaines recettes à certaines catégories de dépenses et les recettes affectées au FSV, dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité, sont renouvelées afin d'éviter d'éventuelles contestations. Ainsi, les charges afférentes au Mico, bien que de nature non contributive, constituent le complément de prestations qui elles, le sont. Aussi cette dépense pourrait être regardée comme contributive et doit être financée par une recette autre que les prélèvements sur les revenus du capital. Inversement, les prises en charge de cotisations de retraite résultant de la validation gratuite de trimestres de chômage, d'arrêts de travail, du volontariat du service civique et de l'apprentissage ainsi que le financement du minimum vieillesse, prestations non contributives dont peuvent bénéficier l'ensemble des résidents qui remplissent les conditions d'âge et de ressources, seront regroupées dans une section étanche qui se verra affecter des prélèvements sociaux sur le capital56(*) ».

Extrait de l'annexe n°8
du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, p. 12.

Cette décision juge contraire au droit communautaire le fait que la France soumette à des prélèvements sociaux (voir encadré infra) les revenus du capital des ressortissants d'un autre État-membre de l'Union européenne résidant en France ou percevant des revenus du capital de source française tout en n'étant pas affiliés à la sécurité sociale française.

Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital en 2016

Les revenus du capital sont constitués par les revenus du patrimoine et les revenus de placement.

Ils sont frappés par :

- la CSG au taux de 8,2 %57(*) ;

- la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) au taux de 0,5 % ;

- les prélèvements sociaux au taux de 4,5 % ;

- le prélèvement de solidarité au taux de 2 % ;

- la contribution de solidarité pour l'autonomie au taux de 0,3 %.

Le taux d'imposition sur les revenus du capital s'élève donc à 15,5 %. Ces prélèvements n'étant pas déductibles de l'impôt sur le revenu de la personne physique (IRPP), ces revenus sont soumis à un taux marginal d'imposition de 64,5 %.

La nature de la CSG et de la CRDS fait l'objet d'un différend ancien entre la France et la commission européenne58(*), cette dernière refusant d'assimiler ces prélèvements à des impositions de toute nature en raison de leur affectation au financement de la sécurité sociale. Le principe d'unicité de la législation sociale au sein de l'Union interdit en effet qu'un contribuable, assuré au sein d'un régime de protection sociale d'un État-membre, soit redevable d'un prélèvement obligatoire finançant la protection sociale d'un autre État-membre59(*).

Après l'arrêt de Ruyter, le Gouvernement disposait de deux options : soit ne plus soumettre aux prélèvements sociaux les revenus français du capital des ressortissants de l'UE, assuré social dans un autre État-membre ; soit modifier l'affectation des prélèvements sociaux sur le capital à des dépenses ne pouvant pas être considérées comme finançant le système assurantiel de protection sociale français.

La première option présentait l'inconvénient d'une perte de recettes non négligeable, estimée à environ 300 millions d'euros60(*) par an sur les 15 milliards d'euros de recettes des prélèvements sociaux sur les revenus du capital. La seconde option aurait pu conduire le Gouvernement à affecter ces prélèvements sociaux au budget de l'État, quitte à les reverser ensuite à la sécurité sociale61(*). Il s'y est toutefois refusé au motif « que cela aurait été un coup de canif à la vocation de la CSG, que la Cour de Luxembourg aurait aussi pu interpréter comme un contournement de ses décisions »62(*). La décision prise dans la LFSS pour 2016 a finalement consisté à affecter les prélèvements sociaux sur les revenus du capital principalement à la Cades et au FSV, ces deux organismes étant censés ne pas financer, ou pas directement, le système assurantiel de protection sociale63(*).

· Les conséquences pour les recettes du FSV

Les recettes du FSV ont donc été, à cette occasion, recentrées principalement sur trois ressources assises sur les revenus du capital : 7,6 points de CSG ; 3,35 points de prélèvements sociaux et la totalité (2 points) des prélèvements de solidarité.

Aux yeux de vos rapporteurs, cette solution fragilise doublement les recettes du FSV.

A court terme, elle entraîne une très forte imprévisibilité des ressources. En effet, les recettes des prélèvements sociaux sur les revenus du capital sont beaucoup plus erratiques que celles assises sur les revenus d'activité. Comme le montre le graphique ci-dessous, entre 2004 et 2015, le rendement des prélèvements sur le capital est très fortement instable d'une année sur l'autre même s'il enregistre une dynamique moyenne de 1,8 % par an sur la période. L'instabilité de ces prélèvements est due à leurs différentes assiettes qui ont chacune des sous-jacents différents : revenus immobiliers, placements obligataires ou en action...

A plus long terme, il n'est pas exclu que cette solution entraîne une nouvelle contestation devant la CJUE. Si la réorganisation du compte du FSV affectant les recettes des prélèvements sociaux sur les revenus du capital vers les dépenses de solidarité pourrait éventuellement satisfaire les exigences européennes, il semble plus délicat de justifier le financement de la Cades, donc de la dette sociale, par ces prélèvements. Dès lors, si la France devait être une nouvelle fois condamnée et contrainte à réaffecter ces recettes vers des dépenses non sociales, le FSV pourrait subir un nouveau bouleversement de ses recettes.

Évolution des recettes tirées des prélèvements sociaux
sur les revenus du capital

Il convient au passage de souligner l'impact budgétaire qu'entraîne en termes de frais d'assiette, de recouvrement et de dégrèvement, un financement du FSV presqu'exclusivement assuré par des recettes sur les revenus du capital. Ces frais sont en effet passés de 96 millions d'euros en 2015 à 343 millions d'euros en 2016. Cette explosion s'explique par le précompte forfaitaire, pratiqué par la direction générale des finances publiques (DGFIP), facturé aux organismes auxquels sont affectés des prélèvements sur les revenus du patrimoine. En matière de recettes assises sur ces derniers, les montants versés par la DGFIP au FSV sont calculés à partir des rôles émis et non pas des recettes effectivement recouvrées par les services. Les restes à recouvrer, les admissions en non-valeur et les dégrèvements ne sont pas imputés au FSV. En contrepartie, un précompte forfaitaire de 3,6 % est facturé. Compte tenu de la forte progression des recettes tirées des prélèvements sur les revenus du capital affectées au FSV en 2016 (passant d'un total de 0,85 à 12,95 points après la LFSS pour 2016), le coût de précompte s'élèverait à 243 millions d'euros. Il s'ajoute aux frais d'assiette et de recouvrement sur l'ensemble des recettes du FSV, soumis à un taux de 0,5 % soit 80 millions d'euros. Cette charge de plus de 200 millions d'euros correspond à l'écart entre le déficit du FSV pour 2016 prévu en loi de financement (-3,7 milliards d'euros) et celui affiné au 1er avril 2016 (-3,9 milliards d'euros)64(*).

· Les conséquences pour l'organisation du compte du FSV

La décision d'affecter les recettes des prélèvements sociaux sur les revenus du capital au FSV a conduit à la réorganisation de son compte en trois sections, de façon à s'assurer que ces recettes financent uniquement des dépenses de solidarité (voir ci-après).

Budget du FSV en 2016

(selon la nouvelle organisation issue de la LFSS 2016)

(en millions d'euros)

Section 1 : prestations non contributives

CHARGES (art. L. 135-2 CSS - I)

PRODUITS (art. L. 135-3 CSS - I)

Prise en charge des cotisations

12 956

CSG sur revenus
du patrimoine

9 440

PA chômage

11 031

PA service civique

29

PA maladie

1 645

PA stages de la formation prof.

233

PA apprentissage

18

Prélèvement social
sur revenus du capital

4 091

Prise en charge des prestations

3 095

Minimum vieillesse

3 095

Transfert avec les régimes complémentaires

339

Prélèvement de solidarité sur revenus du capital

2 431

Autres charges nettes

157

Charges de gestion courante

0,5

SOUS-TOTAL CHARGES DE LA SECTION 1

16 546

SOUS-TOTAL PRODUITS DE LA SECTION 1

15 924

Section 2 : prestations contributives

CHARGES (art. L. 135-2 CSS - II)

PRODUITS (art. L. 135-3 CSS - II)

Minimum contributif

3 490

Taxe sur les salaires

270

Majoration de pension pour conjoint à charge

39

Contributions sur avantages de retraite et pré-retraites (retraite chapeau)

186

Redevance (licence UMT

37

SOUS TOTAL CHARGES DE LA SECTION 2

3 529

SOUS-TOTAL PRODUITS DE LA SECTION 2

493

Section 3

CHARGES (art. L. 135-2 CSS - III)

PRODUITS (art. L. 135-3 CSS - III)

Maintien du bénéfice de l'âge d'annulation de la décote à 65 ans pour les parents de 3 enfants ou d'enfants handicapés.

305 (à horizon 2022)

373 (à horizon 2050)

(Premiers versements à partir du 1er juillet 2016)

Recettes mises en réserve (depuis 2011 : 0,5 point
de forfait social et 0,2 point des prélèvements sociaux sur les revenus du capital)

Produits financiers résultant du placement des disponibilités excédant les besoins
de trésorerie de cette section.

887

Montant des réserves non utilisées

514

RÉSULTATS NET

Résultats section 1

-622

Résultats section 2

-3 036

Résultats FSV

-3 658

Source : Commission des affaires sociales d'après annexe 8 du PLFSS pour 2016

Comme l'indiquait l'annexe 8 du PLFSS pour 2016 (voir passage souligné dans l'encadré ci-dessus), la création de deux nouvelles sections résulte de l'ambiguïté de la nature du minimum contributif et de la majoration de pension pour conjoint à charge. Si elles relèvent bien, d'après le Gouvernement, du domaine de la solidarité, elles viennent en complément d'une pension, qui, elle, est de nature contributive. Pour couper court à toute éventuelle contestation, deux sections distinctes ont donc été créées.

En conséquence, les recettes de la section 1 ne peuvent pas être fongibles avec les autres recettes du FSV. Un excédent de cette section ne pourrait ainsi pas financer le déficit de la section 2. Or, la répartition actuelle des recettes entre les sections conduit à un déséquilibre important et structurel de la section 2 alors même que les perspectives pluriannuelles du FSV prévoient un excédent de la section 1 de 138 millions d'euros en 201965(*).

Une incertitude demeure aujourd'hui sur l'utilisation de la section 3 et de son éventuel excédent de plus de 500 millions d'euros. Le décaissement progressif devrait entraîner des intérêts supplémentaires résultant du placement des disponibilités excédant les besoins de trésorerie de cette section. Ces produits financiers sont toutefois actuellement très faibles.

D'après les informations obtenues par vos rapporteurs, le FSV a dès le 1er janvier 2016 appliqué très strictement ce nouveau cadre en considérant que le cloisonnement en sections devait être interprété aussi bien d'un point de vue budgétaire, comptable que financier. Les versements mensuels réalisés par le FSV aux régimes de retraite, sous la forme d'acomptes, distinguent désormais le paiement des dispositifs de solidarité de la section 1 de ceux de la section 2.

Il semble donc que l'instabilité des ressources du FSV ait accompagné au fil des années le creusement de son déficit, justifiant l'image, chère à votre rapporteur d'un fonds utilisé comme « dépanneuse » pour répondre aux évolutions conjoncturelles touchant le déficit des différentes branches de la sécurité sociale.


* 53 La CSG frappe cinq types de revenus : les revenus d'activité, les revenus de remplacement (chômage, retraite...), les revenus du patrimoine, les revenus de placement (ces deux dernières catégories constituant les revenus dits du capital) et les sommes engagés ou les produits réalisés à l'occasion des jeux.

* 54 Loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.

* 55 Disponibles en ligne, ils sont toutefois difficiles à trouver et mériteraient d'être plus accessibles depuis le site internet du FSV.

* 56 Souligné par vos rapporteurs, voir le développement sur les conséquences de cet arrêt sur l'organisation du compte du FSV p. 43 et suivantes.

* 57 Pour rappel, le taux de CSG diffère selon la catégorie de revenus :

- 7,5 % sur les revenus d'activité ;

- 6,6 % sur les revenus tirés de l'indemnisation du chômage ;

- 6,2 % sur les pensions de retraite ;

- 6,9 % sur les sommes engagées ou produits réalisés à l'occasion des jeux.

* 58 Pour une synthèse complète sur ce contentieux, on se réfèrera utilement à l'étude sur le cadre juridique actuel applicable aux cotisations et contributions sociales réalisée par Jean-Luc Matt et publiée dans le rapport du Haut Conseil sur le financement de la protection sociale sur La lisibilité des prélèvements et l'architecture financière des régimes sociaux, juillet 2015.

* 59 La Cour de justice des communautés européennes avait d'ailleurs jugé contraire au droit communautaire la soumission à la CSG des revenus d'activité pour un travailleur exerçant son activité en France mais affilié dans un autre État-membre des communautés (CJCE, 15 février 2000, Commission contre France). L'arrêt de Ruyter réaffirme cette contradiction pour les revenus du capital qui continuaient à être soumis à la CSG et à la CRDS depuis 2000 alors que la CSG ne peut depuis lors être prélevée sur des revenus d'activité que s'ils sont perçus en France (critère de territorialité) et si le travailleur est bien affilié à la sécurité sociale française (critère d'affiliation).

* 60 Selon la première estimation évoquée devant votre commission par le secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, le 8 octobre 2015.

* 61 Cette option avait d'ailleurs la préférence du rapporteur général de votre commission.

* 62 Compte-rendu de l'audition de Christian Eckert devant votre commission, 8 octobre 2015.

* 63 Pour une vision complète sur la réaffectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital à la suite de l'arrêt de Ruyter, voir le tome VII du rapport de votre commission sur le PLFSS pour 2016, en particulier le commentaire de l'article 15 (pp. 83 et suivantes).

* 64 Cf. annexe 2 Les comptes prévisionnels du FSV de 2016 à 2019.

* 65 Cf. annexe 2.