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« Garde nationale » : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises

13 juillet 2016 : « Garde nationale » : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises ( rapport d'information )

II. UNE MONTÉE EN PUISSANCE TOUJOURS EN ATTENTE

Depuis la professionnalisation des armées engagée en 1997 et la réorganisation de la réserve militaire par la loi susmentionnée du 22 octobre 1999, la chronique des résultats de la politique menée en direction des réserves des armées est celle d'une ambition toujours déçue, bien que régulièrement revue à la baisse - jusqu'à l'apparition, en 2015, de nouveaux besoins, et la relance alors décidée par le Gouvernement53(*). À côté du manque de moyens budgétaires conséquents, l'absence d'une véritable doctrine d'emploi des réservistes et la difficulté objective de la gestion en la matière ont contribué à cette situation.

A. UNE PRATIQUE EN DEÇÀ DES OBJECTIFS

Les cibles fixées par les Livres blancs sur la défense et la sécurité nationale et les lois de programmation militaire qui se sont succédés, depuis une quinzaine d'années, à l'égard de la réserve opérationnelle d'engagement (RO1), n'ont jamais été atteintes. Le constat vaut pour le taux d'activité des réservistes comme pour le volume de leurs effectifs.

L'évolution des effectifs et de l'activité de la RO1 de 2009 à 2014

(en nombre de réservistes et de jours d'activité,

gendarmerie incluse)

Source : Conseil supérieur de la réserve militaire

1. S'agissant du volume des effectifs

En ce qui concerne les effectifs de la réserve militaire opérationnelle, avant même la mise en place des principes d'organisation actuels de celle-ci, le plan « Réserves 2000 » en vigueur à partir de 1993, cité plus haut, avait opéré une réduction de cible en limitant à environ 500 000 réservistes un vivier de renfort potentiel des forces qui, en théorie, s'élevait alors, comme on l'a noté déjà, à trois millions d'hommes mobilisables. Il s'agissait de ne conserver que la frange a priori la plus utile pour les armées de cette réserve pléthorique et, faute d'un entraînement suffisant, peu opérationnelle. Cependant, en 1996, soit à la veille de la suspension du service national, le ministre de la défense54(*) reconnaissait que seul un dixième des réservistes en droit, soit 50 000 hommes, répondaient aux convocations de l'autorité militaire.

En anticipant la nouvelle organisation du système, définie par la loi du 22 octobre 1999, à laquelle allait donner lieu la fin de la conscription - organisation conçue, on l'a rappelé, comme promouvant désormais une réserve militaire non plus de masse, disponible de façon virtuelle par le recours à la mobilisation, mais d'emploi, effectivement utilisée pour apporter aux forces d'active les compléments dont elles ont besoin -, la LPM pour les années 1997 à 2002 retenait un format de réserve militaire opérationnelle de premier niveau (RO1) fixé à 100 000 hommes au total : 50 000 pour la gendarmerie et 50 000 pour les armées (DGA incluse). Pourtant, ces dernières, à la fin de l'année 2002, comptaient seulement 20 510 réservistes ayant souscrit un engagement à servir dans leurs rangs.

La LPM pour les années 2003 à 2008 reportait à 2008 la réalisation de l'objectif des 50 000 réservistes de la RO1 des armées. Cependant, dès janvier 2004, le ministre de la défense présentait un « Plan d'action pour la réserve militaire » qui substituait, à cette cible, celle de 54 050 réservistes à atteindre en 2012 ; un objectif intermédiaire se trouvait fixé à hauteur de 40 470 réservistes pour 2008. Toutefois, malgré la montée en puissance alors effectivement réalisée, les armées, fin 2008, ne disposaient que de 33 753 réservistes volontaires sous ESR, soit 83,4 % de l'objectif.

À la suite du Livre blanc sur la défense de 2008, la LPM pour les années 2009 à 2014 comportait une nouvelle réduction de format pour la RO1 des armées, limitée à 40 500 réservistes à l'horizon 2015. Mais cet objectif, une fois encore, n'a pas été atteint ; les effectifs de la RO1 ont même baissé pendant la période d'exécution de la LPM : ils s'établissaient à 27 785 réservistes à la fin de 2014, soit seulement 68,6 % de la cible.

La LPM pour 2014-2019, dans sa version initiale, ne mentionnait plus d'objectif chiffré pour les effectifs de la réserve militaire. L'actualisation de cette programmation par la loi précitée du 28 juillet 2015, en revanche, a inscrit dans le rapport annexé à la loi une augmentation des effectifs de la RO1 des armées à hauteur de 40 000 réservistes au terme de la période, « principalement en renfort des unités d'active ».

Au 31 décembre 2015, les réservistes opérationnels volontaires des armées, au nombre de 28 100 (DGA incluse), s'avéraient en légère augmentation par rapport à l'année précédente (+ 305 personnes, soit + 1,1 %) - alors que, sur l'ensemble de la réserve militaire (gendarmerie incluse), les 10 356 nouveaux engagements de l'année n'ont compensé qu'à 94,9 % les 10 910 ESR non reconduits dans le même temps55(*). Ce résultat représente 70,2 % de la cible du volume de la RO1 des armées fixée pour 2019.

Les engagements nouveaux et les engagements non reconduits dans la réserve militaire en 2015

(en nombre d'ESR, gendarmerie incluse)

Source : Conseil supérieur de la réserve militaire

2. S'agissant du niveau d'activité

En ce qui concerne l'activité de la réserve militaire opérationnelle, le Livre blanc sur la défense de 2008 avait fixé un objectif de trente jours par an, en moyenne, par réserviste. Le Livre blanc de 2013, et à sa suite la LPM pour 2014-2019 dans sa rédaction initiale, ont abaissé cet objectif à vingt jours par an, « pendant plusieurs années » - en mentionnant la possibilité, « dans certains cas », d'aller « jusqu'à cent vingt jours pour agir en renfort des unités d'active ». Finalement, la loi d'actualisation du 28 juillet 2015 a rétabli la cible des trente jours annuels.

En 2015, en totalisant 784 044 jours d'activité dans l'année, la réserve opérationnelle des armées présentait un taux moyen d'activité par réserviste de 27,9 jours, soit une progression de 15,9 % par rapport au taux enregistré en 2014 (moins de 24,1 jours) et une atteinte à 93 % de la cible. Néanmoins, cette moyenne masque d'importantes disparités, d'un réserviste à l'autre.

D'une part, certains réservistes n'accomplissent aucune journée d'activité dans l'année : 18,5 % se trouvaient dans cette situation en 2015 ; et seulement 46 % des réservistes ont alors effectué plus de 20 jours d'activité dans l'année.

La durée d'activité des réservistes de la RO1 en 2015

Source : Conseil supérieur de la réserve militaire

D'autre part, on observe un déséquilibre entre catégories de réservistes, selon qu'ils sont anciens militaires ou non. Ainsi, en 2015, les anciens militaires d'active ont été employés, en moyenne, près de 34,7 jours, contre seulement plus de 22,9 jours pour leurs homologues directement issus de la société civile, de sorte que ces derniers, qui représentaient alors près de 57,8 % de l'effectif total de la RO1 des armées, n'ont accompli que moins de 47,6 % de son activité56(*).

L'activité de la RO1 des armées en 2015

 

Effectif des réservistes

Proportion

Activité de la réserve

Proportion

Moyenne d'activité

Anciens militaires d'active

11 850

42,17 %

411 066 jours

52,43 %

34,69 jours

Issus de la société civile

16 250

57,83 %

372 978 jours

47,57 %

22,9 jours

Total

28 100

100,00 %

784 044 jours

100,00 %

27,90 jours

Source : Conseil supérieur de la réserve militaire

Davantage que le volume des effectifs, qui dépend en grande partie de l'aptitude des armées à recruter et fidéliser les réservistes, le taux d'emploi global de ces derniers - au moins jusqu'à un certain seuil, qui paraît encore assez loin d'être atteint - s'avère corrélé de façon étroite aux disponibilités budgétaires. Il est ainsi remarquable que l'accroissement récent de l'activité de la réserve militaire (1 324 244 jours en 2015, dont 784 044 pour les armées et 540 200 pour la gendarmerie, soit une progression de près de 16,4 % au total : + 17,2 % pour les armées et + 15,1 % pour la gendarmerie) correspond précisément au relèvement du budget57(*). À cet égard, l'année 2015 a bien marqué une inflexion en faveur du renouveau de la réserve, concrétisée par un niveau d'emploi sans précédent.

Évolution de l'activité des réservistes de la RO1 de 2010 à 2015

(en nombre moyen de jours d'activité par an)

Source : Conseil supérieur de la réserve militaire


* 53 Cf. infra, 2e partie.

* 54 M. Charles Million, cité par nos collègues députés Mariane Dubois et Joaquim Puey dans leur rapport d'information précité n° 3322 (AN, XIVe législature), « Le service national universel », décembre 2015.

* 55 La non reconduction des ESR tient soit à la limite d'âge atteinte par les réservistes, soit à une décision de résiliation prise par eux ou, en cas de constat d'inadaptation des intéressés à l'emploi, par l'institution militaire.

* 56 La RO1 de la gendarmerie enregistre un écart semblable : en 2015, les anciens gendarmes d'active y ont été employés, en moyenne, près de 27,8 jours, contre seulement plus de 18,2 jours pour les réservistes directement issus de la société civile ; ces derniers, représentant près des trois quarts de l'effectif, n'ont ainsi accompli qu'un peu plus de 67 % de l'activité annuelle de la réserve.

* 57 Cf. infra, 2e partie (point I).