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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

DEUXIÈME PARTIE - ÉCLAIRAGE SUR QUELQUES LOIS MARQUANTES DE LA LÉGISLATURE

Dans le cadre de ce bilan provisoire de l'application des lois promulguées au cours de la législature, la commission des affaires sociales a souhaité apporter un éclairage sur quelques textes plus particulièrement marquants, sans reprendre pour autant des observations émises lors des précédents rapports, qui ne sont plus nécessairement d'actualité compte tenu de la parution ultérieure des textes d'application.

Le premier des grands domaines de compétence de la commission, à savoir la sécurité sociale, appelait notamment peu de commentaires. Les lois de financement de la sécurité sociale font traditionnellement l'objet d'une application rapide. Certaines mesures en attente ont été évoquées plus haut. Quant au principal texte de la législature en matière de sécurité sociale - la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites - elle est applicable à 97 %, la principale difficulté rencontrée, soulignée à plusieurs reprises par la commission, ayant trait au compte personnel de prévention de la pénibilité qui a d'ailleurs été revu sans la loi relative au dialogue social et à l'emploi du 17 août 2015.

Dans le domaine de la santé, seule la loi du 27 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé est en attente de mesures d'application. C'est donc sur ce texte que la commission centrera ses observations

Plusieurs textes concernant l'action sociale en faveur de l'enfance, des personnes âgées ou des personnes en situation de handicap sont intervenus au cours de la législature. Leur taux d'application est élevé et c'est sur le plus importants d'entre eux par son ampleur et le nombre de mesures réglementaires qu'il appelait - la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement - que le présent rapport formule des observations.

Enfin, les lois relatives au droit du travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, ont été nombreuses depuis cinq ans, avec une succession de textes importants sur les deux dernières sessions. La commission a particulièrement retenu pour ce bilan le volet « droit du travail » de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi et la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

I. LA LOI RELATIVE À L'ADAPTATION DE LA SOCIÉTÉ AU VIEILLISSEMENT

Avec un taux d'application global de 84 % au 31 décembre 2016, le rythme d'émission des mesures réglementaires prévues par la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement (ASV) présente un niveau satisfaisant. Malgré l'engagement louable pris par le Gouvernement d'une application totale de la loi ASV sous un délai d'un an à compter de sa promulgation, la commission des affaires sociales du Sénat souhaite pointer quelques difficultés liées à l'interprétation de certains de ses aspects tant législatifs que réglementaires.

De façon générale, la commission exprime sa satisfaction quant aux mesures appliquant les articles de la loi ASV relatifs à la réaffirmation et à l'approfondissement des droits des personnes âgées. Elle formulera un avis plus mitigé concernant les mesures qui définissent le rôle des acteurs de la prise en charge et de l'accueil de ces personnes selon les trois grands modes dégagés par la loi : aide à domicile, accueil en établissement médicalisé, accueil en résidence. Cet avis tient autant au caractère tardif de la parution de certains décrets qu'à leur occasionnel contournement de l'esprit de la loi.

A. LES DROITS DES PERSONNES ÂGÉES : DES DÉCRETS AU SERVICE D'UNE PROTECTION RENFORCÉE

1. Les conditions d'accueil en établissement : une attention accrue portée aux droits des résidents

En matière de protection des droits des résidents d'établissements, les mesures d'application de la loi ASV concrétisent deux innovations importantes que sont l'annexe au contrat de séjour et l'obligation de signalement aux autorités administratives de tout dysfonctionnement.

L'article L. 311-4-1 du code de l'action sociale et des familles issu de l'article 27 de la loi ASV introduit la possibilité de joindre une annexe au contrat de séjour entre le résident et l'établissement, définissant « les mesures particulières à prendre, autres que celles définies au règlement de fonctionnement, pour assurer l'intégrité physique et la sécurité de la personne et pour soutenir l'exercice de sa liberté d'aller et venir ».

Cette annexe au contrat de séjour, qui fait l'objet d'une description détaillée dans un décret du 15 décembre 201627(*), s'est révélée indispensable au regard de l'incompatibilité fréquente entre la liberté d'aller et venir des personnes et l'impératif de contention que peut supposer leur état. Alors que les mesures collectives sur la liberté d'aller et venir des résidents figurent dans le règlement de fonctionnement de l'établissement, l'annexe au contrat de séjour constitue un document à portée individuelle, mis en oeuvre seulement si la situation du résident le requiert, et qui stipule que les restrictions éventuelles ne peuvent intervenir que lorsqu'elles s'avèrent « strictement nécessaires ».

L'obligation de signalement en cas de maltraitance ne faisait quant à elle pas l'objet d'un régime juridique précis en raison des violations du secret professionnel qu'elle pouvait entraîner. Prenant appui sur la nouvelle rédaction de l'article L. 331-8-1 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit une information sans délai des autorités administratives en cas de dysfonctionnement grave, et sur la nouvelle rédaction de l'article L. 1110-4 du code de la santé publique28(*), le décret du 21 décembre 201629(*) précise les modalités de l'obligation de signalement. Il y est notamment disposé que « l'information transmise ne contient aucune donnée nominative et garantit par son contenu l'anonymat des personnes accueillies et du personnel ».

2. La redéfinition de l'allocation personnalisée d'autonomie

L'article 41 de la loi ASV redéfinit en profondeur les modalités de l'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Cette allocation, qui se définit avant tout comme une prestation en nature, peut être versée à son bénéficiaire, qu'il soit maintenu à son domicile ou accueilli en établissement, sous la forme d'un montant en argent ou du paiement de prestations externes. La loi ASV se proposait de promouvoir le maintien à domicile des personnes âgées en revalorisant les montants d'APA dont les bénéficiaires vivent encore chez eux.

La construction de l'APA obéit au schéma suivant :

Un décret du 26 février 201630(*) s'attache à revaloriser de façon importante les plafonds d'aide attribués par le conseil départemental, qui varient selon le classement de la personne dans la grille nationale Aggir. Ce plafond d'aide s'obtient en multipliant la majoration pour aide constante d'une tierce personne (MACTP) prévue pour les personnes titulaires d'une pension d'invalidité par un coefficient dont le niveau prend en compte le degré d'autonomie. Il est important à ce stade de préciser que cette revalorisation se concentre sur le plafond d'aide, et non sur le montant d'APA effectivement touché par le bénéficiaire. Pour certains bénéficiaires de l'APA (généralement des personnes dont le degré d'autonomie les place en-dessous des classifications Gir 1 et Gir 2), dont l'allocation n'atteint pas le niveau du plafond d'aide, cette revalorisation ne se traduit pas, malgré l'intention manifeste du texte de réduire le reste à charge des bénéficiaires, par une élévation de l'APA versée.

Classement Aggir

Coefficient avant le décret

Coefficient après le décret

GIR 1

1,19

1,553

GIR 2

1,02

1,247

GIR 3

0,765

0,901

GIR 4

0,51

0,601

Source : article R. 232-10 du code de l'action sociale et des familles

Néanmoins, la loi ASV prévoit un abaissement du ticket modérateur demeurant à la charge du bénéficiaire. Le même décret livre une nouvelle formule de calcul de nature à opérer des baisses significatives pour les revenus mensuels les moins élevés.

Taux de participation (ticket modérateur) du bénéficiaire au plan d'aide

Revenus mensuels moyens

Taux avant le décret

Taux après le décret

Pour un plan d'aide de 300 euros /mois

Pour un plan d'aide de 500 euros /mois

Pour un plan d'aide de 1 000 euros /mois

800 euros

2,5 %

0 %

0 %

0 %

1 100 euros

14,7 %

12,6 %

10,6 %

7,4 %

2 000 euros

51,4 %

50,3 %

46,4 %

39,7 %

Source : DGCS

Ainsi, les dispositions combinées du décret entraînent bel et bien une élévation des montants d'APA versés aux bénéficiaires maintenus à leur domicile, non par le biais d'une revalorisation de cette dernière mais par le biais d'une diminution de leur reste à charge. Afin de ne pas aggraver la situation des finances départementales, un autre décret publié le même jour organise la répartition entre départements de concours financiers de la CNSA31(*). La commission des affaires sociales se félicite de la rapidité de parution de ce décret mais déplore qu'il soit demeuré longtemps inapplicable en raison des dispositions de la loi ASV redéfinissant l'évaluation du degré d'autonomie de la personne âgée, excédant désormais le seul outil de la grille Aggir.

C'est un arrêté du 5 décembre 201632(*) qui définit, plus de dix mois après la publication des nouvelles modalités de calcul de l'APA, les critères de détermination de l'autonomie des bénéficiaires. Au-delà de la grille Aggir, ils intègrent des éléments « multidimensionnels » (état de santé, activités, habitudes de vie...). Il est regrettable que ce délai d'attente important n'ait pu être mis à profit par les équipes chargées du versement de l'APA au sein des conseils départementaux. Le retard pris par d'autres mesures réglementaires (cf. infra) concernant directement les missions tarificatrices des départements n'a pas manqué de placer ces derniers sous une pression dont les effets ne manqueront pas de se faire sentir en 2017 et qu'il aurait été possible de limiter.


* 27 Décret n° 2016-1743 du 15 décembre 2016 relatif à l'annexe au contrat de séjour dans les établissements d'hébergement sociaux et médico-sociaux pour personnes âgées.

* 28 Réécrit par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé et qui élargit le périmètre de l'échange et du partage d'informations entre professionnels.

* 29 Décret n° 2016-1813 du 21 décembre 2016 relatif à l'obligation de signalement des structures sociales et médico-sociales.

* 30 Décret n  ° 2016-210 du 26 février 2016 relatif à la revalorisation et à l'amélioration de l'allocation personnalisée d'autonomie et simplifiant l'attribution des cartes d'invalidité et de stationnement pour leurs bénéficiaires.

* 31 Décret n° 2016-212 du 26 février 2016 relatif à certains concours versés aux départements par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

* 32 Arrêté du 5 décembre 2016 fixant le référentiel d'évaluation multidimensionnelle de la situation et des besoins des personnes âgées et de leurs proches aidants, prévu par l'article L. 232-6 du code de l'action sociale et des familles.