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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

B. LA PRISE EN CHARGE ET L'ACCUEIL DES PERSONNES ÂGÉES : D'IMPORTANTS RETARDS DE PUBLICATION ET UNE INTERPRÉTATION PARFOIS CONTESTABLE DE LA LOI

1. L'intervention à domicile : une vigilance nécessaire face à un possible contournement de l'esprit de la loi

a) L'instauration du régime unique d'autorisation

Dans le champ de l'aide à domicile, la loi ASV a remédié à la dualité de régimes entre l'autorisation, délivrée par le président du conseil départemental, et l'agrément, délivré par les services préfectoraux, au bénéfice de la première. Il a effectivement paru de bonne gestion de réunir dans les mains du département, financeur principal de l'aide à domicile via le versement de l'APA, le pilotage de ce secteur. Il était également souhaitable d'imposer à l'ensemble des acteurs de ce secteur les exigences minimales du régime de l'autorisation, comme par exemple le respect d'un cahier des charges élaboré au niveau national dont les contours ont été définis par un décret33(*) et l'obligation d'une évaluation externe.

La publication tardive de ce décret par rapport à la date de son opposabilité (le 22 avril 2016 pour le 1er juillet suivant) a pu mettre en difficulté les services d'aide à domicile (Saad) anciennement agréés, dont les cahiers des charges étaient moins contraignants. Plusieurs dispositions transitoires contenues dans la loi ASV (exonération de la procédure d'appel à projet pour les Saad anciennement agréés entamant une extension, délai de dix ans pour obtenir la qualification requise des personnels exerçant en Saad autorisé) permettront normalement de minimiser les heurts liés au changement de régime.

b) Plusieurs dérives déjà identifiées

· Une atteinte de fait à la liberté de choix du bénéficiaire selon le mode de gestion du Saad

Le régime unique d'autorisation donne au département une latitude accrue pour redéfinir l'offre territoriale de services d'aide à domicile, mais, en faisant relever de sa compétence les anciens services agréés auxquels il devra désormais verser leurs tarifs, il augmente également ses charges financières. À ce titre, plusieurs dérives ont déjà été identifiées sur le terrain, sur lesquelles la commission des affaires sociales maintient une vigilance élevée.

La première dérive découle directement de l'élévation de la charge administrative de nombreux départements liée au passage des anciens Saad agréés au régime de l'autorisation. De façon générale, l'intervention d'un Saad peut se faire selon trois modalités : le gré à gré, le mode prestataire ou le mode mandataire. Lorsqu'un Saad est assuré par une association tarifée par le département, cette dernière a le choix entre les deux derniers modes qui, pour le premier, fait d'elle l'employeur de l'aide à domicile et, pour le second, implique seulement de sa part un appui comptable et juridique à la personne bénéficiaire du service. Selon le mode choisi, le tarif versé par le département sera plus (dans le cas du mode prestataire) ou moins (dans le cas du mode mandataire) important34(*).

Faire du département le régulateur unique de l'offre de soins à domicile pourrait donc, dans certains cas, directement favoriser les associations ayant fait le choix du mode mandataire, moins coûteuses pour les finances départementales que les associations prestataires. Cette dérive contredit, de fait, l'esprit de la loi ASV qui garantit la liberté de choix entre les trois modes d'intervention35(*). Il convient de souligner que la préférence éventuelle que le département peut accorder aux Saad gérés en mode mandataire est paradoxalement facilitée par les dispositions de la loi ASV visant à simplifier les modalités de versement de l'APA. Effectivement, dans le cas où le bénéficiaire de l'APA a recours à un Saad, le département n'a plus l'obligation de recourir à son accord préalable sur le principe du versement au service.

Malgré l'identification de cette dérive, il est à noter que plusieurs départements ont décidé de pleinement appliquer l'esprit de la loi ASV en fixant un tarif unique pour tous les Saad quel que soit leur mode de gestion. C'est notamment le cas du département du Nord, par une délibération de son conseil départemental du 12 décembre 2016. La démarche est particulièrement louable, surtout si l'on considère que ni le législateur, ni le pouvoir réglementaire n'ont pris des dispositions favorables à la convergence des tarifs versés au Saad. A contrario, les dispositions du décret précité du 26 février 2016 prévoient en effet que « la valorisation des heures d'aide à domicile est opérée en fonction de tarifs arrêtés par le président du conseil départemental, notamment selon qu'il y ait recours à un prestataire, un mandataire ou un emploi direct ».

· Le risque de maintien de disparités intra- et interdépartementales

Une seconde dérive potentielle concerne la mise en oeuvre de la possibilité ouverte par l'article L. 313-11-1 du code de l'action sociale et des familles36(*) pour les Saad de conclure un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom) avec le président du conseil départemental « dans le but de favoriser la structuration territoriale de l'offre d'aide à domicile et la mise en oeuvre de leurs missions au service du public ».

Outre ces avantages, le Cpom permet au Saad d'acquérir une visibilité de gestion offerte par la projection sur plusieurs exercices budgétaires. Si la signature d'un Cpom demeure une faculté pour les Saad (alors que la loi ASV en fait une obligation pour les établissements d'accueil des personnes âgées), la loi ne prévoit en aucune manière le droit pour le département de retenir certains critères (de taille ou de régime juridique) pour déterminer l'éligibilité des Saad au Cpom. Or, il semblerait que cette pratique, qui a pour but de favoriser les structures importantes afin d'en rationaliser les coûts, connaisse un développement progressif dans certains territoires.

Une troisième difficulté, de nature plus générale, concerne un chantier important que la réforme des Saad n'a pour le moment fait qu'aborder : la question des disparités de tarification entre départements. La liberté laissée à ces derniers peut conduire à des tarifs très différents d'un département à un autre. Tout dépendra in fine d'un choix politique : soit le département peut choisir de solvabiliser au maximum les Saad dont il a la charge et le tarif qu'il établira sera alors plutôt élevé, ce qui supposera un reste à charge pour la personne, mais qui peut être en partie compensé par des renforts d'APA ; soit le département, incapable de revaloriser l'APA - et c'est le cas le plus fréquent - fait le choix d'un tarif plus bas, au risque de sous-budgétiser les Saad.

c) La nécessité de dynamiser les services polyvalents d'aide et de soins à domicile

La loi ASV a permis, en donnant une consistance juridique aux services polyvalents d'aide et de soins à domicile (Spasad) qui existaient depuis 2004, d'améliorer grandement leur fiabilité et leur gestion. Ces structures peuvent rassembler un Ssiad (service de soins infirmier à domicile) et un Saad, et ont pour objectif d'offrir à la personne un projet individualisé d'accompagnement et de soins au plus proche de ses besoins, et à sa famille une simplification bienvenue des démarches. Il s'agissait d'une initiative plus que louable de faire davantage dialoguer le social (l'aide à domicile intervient dans le cadre du Saad) et le médical (l'infirmier, sur prescription médicale, intervient dans le cadre du Ssiad).

L'intention était donc excellente, et le flou juridique longtemps maintenu sur ces structures a été en partie dissipé par un arrêté du 30 décembre 201537(*).

Malgré cela, le recours à cette forme innovante de service à domicile est encore loin d'être satisfaisant. Avant que la loi ne formalise leur cadre, les Saad étaient souvent considérés comme l'élément « faible » de la combinaison, en raison d'une concurrence plus agressive de leur secteur et d'une moindre spécialisation de leur personnel, ce qui pouvaient désinciter certains Ssiad à l'association. La crainte que le médical ne finance les carences du social met visiblement encore du temps à se dissiper. Ensuite, l'absence de cadre commun s'est souvent traduite par des difficultés de gestion et par un partage mal défini des responsabilités.

La commission des affaires sociales encourage donc le Gouvernement à prendre des mesures supplémentaires afin que les acteurs de terrain se saisissent pleinement des Spasad, qui présente tant pour les usagers que les financeurs une opportunité de meilleure gestion et de baisse des coûts.

2. La réforme tarifaire des établissements : un ensemble cohérent dont l'application dès 2017 présente quelques risques

L'une des principales modifications apportées par la loi ASV en son article 58 touche les modes de tarification des établissements chargés de l'accueil des personnes âgées. La loi a défini de nouveaux principes tarifaires, parmi lesquels la généralisation du Cpom et la mise en place de l'état prévisionnel de recettes et de dépenses (EPRD). Ces principes, soutenus par le législateur, visent d'abord à donner aux gestionnaires d'établissements, via la pluriannualité des conventions, une visibilité de gestion accrue. Ils proposent ensuite de substituer à la logique budgétaire prévisionnelle, qui définit le tarif versé à l'établissement en fonction d'un budget prévisionnel établi par ses services internes, une logique de « tarification à l'activité », qui détermine le montant du tarif versé en fonction des prévisions liées à l'activité.

Les décrets et arrêtés d'application de l'article 58 de la loi ASV ont tous été pris, afin de remplir l'objectif de mise en oeuvre de la réforme dès la campagne budgétaire de 2017.

a) Pluriannualité et renouvellement du cadre de la négociation tarifaire : un arrêté important encore à paraître

L'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles prévoit que le « contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens respecte le cahier des charges comprenant notamment un modèle de contrat, établi par arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale ». Or, cet arrêté n'a toujours pas été publié. Ce défaut de publication présente des risques élevés d'insécurité juridique pour les gestionnaires d'établissements. En effet, il n'est pas à exclure qu'en anticipation de la généralisation prévue au 1er janvier 2017, de nombreux établissements aient entamé des négociations contractuelles avec les autorités tarifaires. La parution ultérieure à ces négociations de cet arrêté les contraindra sans doute à redéfinir ces dernières.

Ce flou juridique est d'autant plus préjudiciable que le Gouvernement, via la loi de financement de la sécurité sociale pour 201738(*), a profité de cette carence réglementaire pour introduire par voie législative une nouvelle clause au Cpom, prévoyant « le cas échéant, un plan de retour à l'équilibre lorsque la situation financière de l'établissement l'exige ». Le retard de publication de l'arrêté a ainsi offert toute latitude au législateur de rigidifier par la loi les modalités d'un dialogue de gestion dont la commission des affaires sociales du Sénat a toujours souhaité qu'elles demeurent les plus souples possibles.

b) Inquiétudes autour de l'EPRD

L'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles dispose que les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes transmettent un état des prévisions de recettes et de dépenses (EPRD), dont les contours sont définis par l'article L. 314-7-1 du même code. Ce document budgétaire vient se substituer aux anciennes pratiques de négociation tarifaire entre établissements et autorités de tarification et de contrôle, fondées sur une logique prévisionnelle.

Les mutations entraînées par l'EPRD sont de plusieurs ordres :

- fin de la logique prévisionnelle : l'ancienne négociation tarifaire se fondait sur « les prévisions de charges et de produits d'exploitation [qui permettaient] de déterminer les tarifs des prestations prises en charge par l'État39(*) ». Or, l'EPRD fonde la négociation du tarif sur une anticipation de l'activité de l'établissement, dont découleront les dépenses à satisfaire ;

- fin du caractère contradictoire de la procédure : les tarifs des établissements étaient fixés par l'autorité tarifaire au terme d'une procédure contradictoire, « au plus tard soixante jours à compter de la date de notification des dotations ». La brièveté de ces délais ayant à de nombreuses reprises été dénoncée par les établissements, la nouvelle procédure tarifaire et la détermination des tarifs ne reposent désormais plus que sur l'élaboration de l'EPRD ;

- atténuation des prérogatives de l'autorité tarifaire : il n'est désormais plus possible aux autorités tarifaires de modifier le montant global des recettes et dépenses prévisionnelles, ou encore de supprimer ou diminuer les prévisions de dépenses qu'elles estiment injustifiées ou excessives. Néanmoins, le contrôle de l'autorité tarifaire est maintenu, notamment par plusieurs clauses au Cpom intégrées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, l'autorisant à moduler les dotations globales, même au sein de la période pluriannuelle, en fonction de critères d'activité.

Même si le législateur a favorablement accueilli cette réforme de la négociation tarifaire, il déplore que cette dernière se soit faite dans des délais qui ne prennent pas suffisamment en compte la complexité de la tarification des Ehpad. En effet, en tant qu'établissement médicalisé d'accueil de personnes âgées, l'Ehpad est placé sous le double contrôle de l'agence régionale de santé (ARS) et du conseil départemental. Chacune de ces deux autorités est chargée de la tarification du forfait global de soins pour la première et du forfait dépendance et hébergement pour la seconde. L'important changement supposé par le passage du budget prévisionnel à l'EPRD nécessite de la part des équipes tarificatrices de ces deux entités une adaptation profonde de leurs méthodes de travail.

Si la commission des affaires sociales n'a pas identifié de difficulté au niveau des ARS, dont les équipes sont suffisamment étoffées pour absorber la réforme dans les délais, il n'est pas certain qu'il en aille de même pour les équipes tarificatrices des conseils départementaux. Ces dernières sont souvent plus légères et les tensions bien connues des finances départementales peuvent constituer des freins à la formation réactive de leurs personnels. Un arrêté du 27 décembre 201640(*) prévoit plusieurs dispositions transitoires pour l'exercice 2017, qui remplacent l'EPRD par un « budget prévisionnel de transition ».

c) Les problèmes soulevés par le mode de calcul des différents forfaits

Les Ehpad font l'objet de trois types de forfaits différents : le forfait global de soins, versé par l'ARS et que la loi ASV a redéfini sous la forme d'une équation tarifaire nationale, le forfait dépendance financé par le conseil départemental, construit à partir d'un indice périodiquement renouvelé, et le forfait hébergement, également versé par le conseil départemental.

· Les risques du forfait soins

Concernant le forfait soins, le passage à la dotation globale ne devrait pas poser de difficultés particulières, le circuit financier n'impliquant qu'un nombre d'acteurs limité (CNSA puis ARS).

Subsiste néanmoins une difficulté relative à la périodicité de l'évaluation des besoins du résident. Cette dernière a fait l'objet d'une définition dans un décret du 21 décembre 201641(*). Ce décret codifie ces évaluations à l'article R. 314-170 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit qu'elles interviendront d'une part avant la signature du contrat de séjour et d'autre part au bout de la troisième année de séjour. Cette disposition, qui limite à deux le nombre d'évaluations de l'autonomie des résidents, ne semble pas tout à fait conforme à l'article de loi correspondant qui prévoyait une « périodicité de l'évaluation ».

La commission des affaires sociales est consciente des enjeux antagoniques soulevés par ce décret. D'une part, une fréquence de révision trop importante aurait risqué de mettre sous pression les équipes médico-sociales des agences régionales de santé et des conseils départementaux, dont on sait qu'elles sont déjà insuffisamment dotées et dont la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a déjà allégé les interventions. D'autre part, une fréquence de révision insuffisante présente le risque non moins élevé de perpétuer des tarifs globaux de soins qui ne prendraient qu'insuffisamment en compte l'évolution de l'état réel des résidents.

· Les risques du forfait dépendance

L'instauration du forfait dépendance suppose une modification importante des pratiques tarifaires du conseil départemental, qui assurait jusqu'à la loi ASV son financement par le versement individuel de l'APA au résident.

Passer d'un financement individuel à la définition d'une dotation globale dépendance prenant en compte le niveau de dépendance moyen des résidents et versée directement à l'établissement suppose un changement de politique tarifaire qui paraît plus complexe à mettre en oeuvre au sein des conseils départementaux qu'au sein des ARS.

Il semblerait que certains départements aient pris prétexte de la publication tardive des décrets d'application relatifs au forfait dépendance42(*) pour décider de ne pas appliquer la réforme tarifaire en 2017. À cet égard, la commission des affaires sociales, qui ne peut que déplorer le retard de parution d'un décret portant modification de matières aussi importantes, ne peut néanmoins cautionner des pratiques qui, malgré les meilleurs prétextes, s'inscriraient de facto en contravention de la loi.

· Les risques du forfait hébergement

Quant au forfait hébergement, un décret du 30 décembre 201543(*) a explicité la formule de calcul permettant de déterminer le taux maximal d'évolution des prix du socle de prestations et des autres prestations d'hébergement dans les établissements. La détermination de ce taux prend en compte deux critères : les charges des Ehpad et le taux d'évolution des retraites de base. Plusieurs fédérations d'établissements ont estimé que la prise en compte des retraites à hauteur de 50 % dans la détermination de ce taux empêchait les établissements de répercuter l'élévation de leurs charges dans leur prix et menaçait à terme leur équilibre financier. Ainsi, un recours contentieux a été déposé le 26 juin 2016 devant le Conseil d'État, dont les conclusions seront rendues autour de mars 2017.

d) La destination du plan d'aide à l'investissement (PAI)

Sur l'initiative de MM. Georges Labazée et Gérard Roche, rapporteurs de la commission des affaires sociales du Sénat, le plan d'aide à l'investissement44(*) (PAI), selon son élaboration initiale, devait financer tant des « opérations d'investissement immobilier portant sur la création de places [que] la mise aux normes techniques et de sécurité et la modernisation des locaux des établissements et des services mentionnés à l'article L. 312-145(*) ». Cette intention du législateur de dédier les ressources du PAI à ces deux usages -création de places et modernisation du parc existant- s'est retrouvée codifiée à l'article L. 14-10-9 du code de l'action sociale et des familles.

Malgré les priorités définies par le Conseil de la Caisse nationale de solidarité pour l'autorité (CNSA) du 12 avril 2016, qui plaçaient les « opérations de modernisation d'Ehpad habilités à l'aide sociale » en tête du ciblage des crédits du PAI consacré au secteur des personnes âgées, certaines pratiques ont été relevées par les rapporteurs du Sénat consistant à réduire le bénéfice du PAI aux seuls projets de créations de places.

À leur demande, il a donc été réaffirmé au Conseil de la CNSA du 22 novembre 2016 le principe de la double destination de l'aide à l'investissement.

3. L'accueil en résidence : des arbitrages interministériels contestables qui menacent une forme innovante d'habitat collectif

Le chapitre II du titre II de la loi ASV organise et rationalise les différentes formes prises par l'habitat collectif pour personnes âgées. Entre l'intervention à domicile et l'accueil en établissement médicalisé, la promotion du logement intermédiaire, favorisant l'autonomie du résident tout en lui assurant des prestations minimales, a paru comme un axe majeur de la loi. L'intégration des résidences-autonomie et des résidences-services, qui accueillent différents publics selon leur degré d'autonomie, au code de l'action sociale et des familles réaffirme leur caractère d'établissement médico-social et les droits qui en découlent pour leurs usagers.

a) La résidence-autonomie : des financements à viabiliser

La loi définit notamment les contours des nouvelles résidences-autonomie (anciennement « logements-foyers »), qui désignent des établissements comportant à la fois des locaux privatifs et des locaux communs et qui offrent des prestations minimales, individuelles ou mutualisées (dont la liste figure au décret du 27 mai 201646(*)), de nature à améliorer la qualité de vie des résidents.

En raison de leur vocation à accueillir des personnes au niveau d'autonomie variable, elles peuvent également fournir des services médico-sociaux similaires à ceux offerts en Ehpad, sans pour autant être qualifiées comme tel en raison d'un seuil capacitaire maximal défini par ce même décret. Dans ce dernier cas, le financement de cette forme nouvelle d'habitat collectif peut être assuré par la dotation globale de soins applicable aux Ehpad. Le décret favorise opportunément les rapprochements entre résidences-autonomie et autres établissements médico-sociaux en définissant le contenu de conventions de partenariat.

Dans le cas général, les résidences-autonomie bénéficient d'un « forfait-autonomie », auxquelles elles sont éligibles sous réserve de la conclusion d'un Cpom avec le département. Ce « forfait-autonomie » est financé par la section V du budget de la CNSA, qui y consacre 25 millions d'euros en 201647(*) et qui en prévoit 40 pour 2017. Ce concours est ensuite réparti chaque année entre les départements en fonction du nombre de places dans les départements éligibles, cette répartition figurant au nombre des attributions des nouvelles conférences des financeurs, dont le but est d'assurer l'homogénéité de l'offre départementale à destination des personnes âgées.

Il est encore trop tôt pour dresser un bilan tout à fait exhaustif du succès des résidences-autonomie. La commission des affaires sociales souhaite néanmoins rappeler que cette forme innovante d'habitat collectif doit pouvoir s'affirmer comme alternative crédible à l'Ehpad, pour les publics dont le niveau d'autonomie le permet. En conséquence, la commission déplore que les crédits de la section V du budget de la CNSA soient mobilisés pour des actions ponctuelles en-dehors de son champ de compétence (notamment le fonds de soutien aux départements en difficulté doté de 50 millions d'euros48(*)), alors qu'ils devraient abonder le financement de solutions plus pérennes.

b) La résidence-services de deuxième génération : un modèle récent déjà menacé

· Interrogations autour des services non individualisables

La résidence-services s'adresse quant à elle à un public âgé autonome, qui bénéficie d'un logement privatif ainsi que de diverses prestations mutualisées (restauration, blanchisserie, salle de sport...). Leur statut se fondait initialement sur la loi du 10 juillet 196549(*), qui régissait le statut des immeubles détenus en copropriété. L'émergence de nouvelles formes de résidences-services, notamment celles où le résident est locataire et non propriétaire, a rendu nécessaire l'adaptation de l'arsenal législatif. Ce dernier a notamment posé la distinction entre « résidences-services de première génération » (fonctionnant sur le mode de la copropriété) et « résidences-services de deuxième génération » (fonctionnant sur le mode de la location).

L'un des grands enjeux de la loi ASV fut de distinguer, au sein des services offerts dans le cadre des résidences-services, les services individualisables, facturables au seul résident, et les services non-individualisables, facturables à l'ensemble.

Aux termes de la loi50(*), « les services spécifiques non individualisables sont ceux qui bénéficient par nature à l'ensemble des occupants. Les catégories de ces services sont définies par décret ». Ils sont ensuite précisés au sein du contrat de location.

Ces services non individualisables ont été définis par un décret du 14 décembre 201651(*) et comprennent l'accueil personnalisé et permanent des résidents et de leurs visiteurs, l'embauche d'un personnel chargé de la sécurité et de la surveillance et le libre accès aux espaces de convivialité. Ces trois catégories de services ont été retenues au motif que ce sont les mêmes que celles définies comme non individualisables pour les résidences-services en copropriété52(*).

La commission des affaires sociales fait valoir à cet égard trois objections :

- premièrement, il paraît surprenant que le décret instaure parmi les services non individualisables un « personnel spécifique attaché à la résidence [...] permettant d'assurer une veille continue ». Cette rédaction ne semble pas prendre en compte les mutualisations rendues possibles par l'adossement d'une résidence-services à un Ehpad, ni les dispositifs moins coûteux de télésurveillance. La rigidité de cette disposition ne manquera pas d'engendrer une charge financière qu'il aurait été aisé d'atténuer ;

- deuxièmement, de l'avis de plusieurs fédérations d'établissements, mais aussi de celui du législateur, les services « par nature » non individualisables étaient tout à fait susceptibles d'inclure l'accès au service de restauration et les investissements afférents53(*). Considérés comme individualisables, donc facturés sans mutualisation, ces services seront plus onéreux pour les résidents aux revenus moins élevés ;

- troisièmement, vouloir calquer le modèle juridique des résidences-services en copropriété sur celui des résidences-services en location ne manque pas de menacer la soutenabilité financière de ces dernières. Les services individualisables étant répercutés par le propriétaire soit sur les loyers, soit sur les charges de copropriété, élever leur niveau risque de diminuer la solvabilité des résidents les moins favorisés.

Là encore, au même titre que pour les résidences-autonomie, on ne peut que s'inquiéter de ces mesures prises par le Gouvernement qui, en plus de contourner l'esprit de la loi, ne sont pas de nature à donner toutes leurs chances à des formes innovantes d'habitat collectif54(*).

· L'exclusion des bailleurs sociaux

La commission des affaires sociales souhaite relever un dernier écueil, qui relève davantage de la loi que des mesures réglementaires qui lui sont liées.

La définition de la résidence-services de deuxième génération retenue par la loi ASV et insérée au code de l'action sociale et des familles distingue trois acteurs : le résident locataire, le propriétaire de l'immeuble, souvent un investisseur souhaitant bénéficier d'avantages fiscaux, et éventuellement l'exploitant de la résidence qui gère les services offerts en possédant ou louant les locaux affectés aux services.

Dans ces termes, la définition exclut la forme de résidence-services qui figure au code de la construction et de l'habitat où le propriétaire de l'immeuble a qualité de bailleur social. La distinction services individualisables/services non individualisables n'y est donc pas applicable.

Cette exclusion a de quoi surprendre, si l'on considère que de nombreuses résidences-services ont été conçues à destination de publics peu aisés par des associations reconnues bailleurs sociaux. Paradoxalement, la rédaction restrictive du décret définissant les services non individualisables anéantit tout avantage qu'auraient trouvé les bailleurs sociaux propriétaires de résidences-services à dépendre du régime instauré par la loi ASV.


* 33 Décret n° 2016-502 du 22 avril 2016 relatif au cahier des charges national des services d'aide et d'accompagnement à domicile et modifiant le code de l'action sociale et des familles.

* 34 Dans la Somme, le département attribue 12,80 euros par heure en mode mandataire, alors que les services en mode prestataire reçoivent entre 19 et 21,88 euros par heure.

* 35 Dans un courrier du 19 décembre 2016 adressé au président du conseil départemental de la Somme, le Défenseur des droits rappelle que la pratique qui tend à « privilégier les interventions à domicile en mode mandataire au détriment des interventions en mode prestataire » s'oppose au « principe de libre choix entre les modes d'intervention tel qu'il se dégage de l'esprit des textes régissant les modalités d'attribution de l'aide à domicile ».

* 36 Créé par l'article 46 de la loi ASV.

* 37 Arrêté du 30 décembre 2015 fixant le cahier des charges des expérimentations relatives aux services polyvalents d'aide et de soins à domicile prévues à l'article 49 de la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement.

* 38 Loi n°2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017, article 89.

* 39 Article L. 314-7 du code de l'action sociale et des familles.

* 40 Arrêté du 27 décembre 2016 fixant les modèles de documents transitoires mentionnés à l'article 9 du décret n° 2016-1815 du 21 décembre 2016 modifiant les dispositions financières applicables aux établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 41 Décret n° 2016-1814 du 21 décembre 2016 relatif aux principes généraux de la tarification, au forfait global de soins, au forfait global dépendance et aux tarifs journaliers des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes relevant du I et du II de l'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles.

* 42 Décret n° 2016-1814 du 21 décembre 2016 relatif aux principes généraux de la tarification, au forfait global de soins, au forfait global dépendance et aux tarifs journaliers des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes relevant du I et du II de l'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles.

* 43 Décret n° 2015-1873 du 30 décembre 2015 définissant le taux maximal d'évolution annuelle des prix des prestations relatives à l'hébergement de certains établissements accueillant des personnes âgées.

* 44 Qui s'élève pour chacun des exercices 2015, 2016 et 2017 à 100 millions d'euros.

* 45 Amendement n° COM-94 portant article additionnel après l'article 45 bis, première lecture au Sénat.

* 46 Décret n° 2016-696 du 27 mai 2016 relatif aux résidences autonomie et portant diverses dispositions relatives aux établissements sociaux et médico-sociaux pour personnes âgées.

* 47 Annexe 8 du PLFSS pour 2017.

* 48 Voir le tome III du rapport n° 114 (2016-2017), loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, p. 20-21.

* 49 Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* 50 Article 15.

* 51 Décret n° 2016-1737 du 14 décembre 2016 déterminant les catégories de services spécifiques non individualisables pouvant bénéficier aux occupants des résidences-services prévue à l'article L. 631-13 du code de la construction et de l'habitation.

* 52 Décret n° 2016-1446 du 26 octobre 2016 relatif aux résidences-services en copropriété.

* 53 Compte-rendu intégral des débats du 17 mars 2015 - M. Georges Labazée : « Ainsi, pour un service de restauration, les coûts d'entretien du réfectoire sont supportés par l'ensemble des copropriétaires, tandis que chaque repas est facturé individuellement. [...] Ce mode de fonctionnement est la condition de la viabilité financière des services offerts et correspond à l'esprit dans lequel les résidences-services se sont créées. »

* 54 La commission des affaires sociales est d'autant plus surprise du choix du Gouvernement retenu dans le décret que, dans une réponse à une question de Mme Michèle Tabarot, députée des Alpes-Maritimes (n° 60 517), le Gouvernement évoque la distinction entre services individualisables et non individualisables comme permettant « de ne pas méconnaître les effets positifs de la mutualisation pour les services non individualisables » et de « garantir une répartition plus précise et plus juste des charges relatives aux services en fonction de leur consommation réelle ».