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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

II. LES LOIS DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES N° 2012-1558 DU 31 DÉCEMBRE 2012 ET N° 2014-1653 DU 29 DÉCEMBRE 2014 ONT INTRODUIT DE NOUVELLES MESURES DE GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES

En vertu de l'article 4 de la loi organique de 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de programmation des finances publiques peut « comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion ».

Deux lois de programmation ont ainsi été adoptées en application de la loi organique de 2012 : la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 et la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Ø Le bilan d'application de ces deux lois est partiel : hormis un décret prévu par la loi de programmation 2012, les mesures règlementaires ont été prises.

Les mesures de gouvernance prévues par les lois de programmation de 2012 et de 2014 ont permis d'apporter des améliorations sur plusieurs points, en particulier l'évaluation préalable des investissements de l'État et le suivi des opérateurs.

1. L'évaluation préalable des investissements de l'État

L'article 17 de la loi de programmation de 2012 a prévu une évaluation socio-économique préalable à tout projet d'investissement civil financé par l'État, ses établissements publics ou les établissements publics de santé dès lors qu'il dépasse le seuil de 20 millions d'euros (fixé par décret). Une contre-expertise indépendante est obligatoire pour tous les projets d'investissement supérieurs à 100 millions d'euros. Les évaluations sont réalisées par le Commissariat général à l'investissement (CGI), qui chapeaute également la procédure de contre-expertise.

Les évaluations et les contre-expertises sont transmises au Parlement, comme la loi le prévoyait et la commission des finances a reçu 8 évaluations et 8 contre-expertises en 2016.

2. Le suivi des opérateurs

La loi de programmation de 2014 a resserré le suivi de leurs dépenses et de leur situation financière à plusieurs niveaux. Ainsi, l'article 24 de la loi interdit l'endettement des opérateurs de l'État et l'article 25 enrichit l'annexe « Jaune Opérateurs » de plusieurs informations permettant d'apprécier la qualité de leur gestion : par exemple l'évolution de la masse salariale, du fonds de roulement, surface utile brute du parc immobilier, ou encore la somme des dix rémunérations brutes les plus importantes. Ces informations ont été intégrées à l'annexe en question dès le projet de loi de finances pour 2016.

3. L'instauration de revues de dépenses

Il s'agit d'une mesure prévue par la loi de programmation de 2014 qui devait permettre « d'éclairer la préparation » du projet de loi de finances et de documenter des mesures d'économies. Le Gouvernement devait transmettre au Parlement, au plus tard le 1er mars, les constats et propositions issues de ces revues.

Les travaux ont bien été menés et transmis au Parlement : à ce jour, 24 revues de dépenses (14 en 2015, 10 en 2016) ont été remises à la commission des finances du Sénat.

4. Les mesures concernant les dépenses fiscales

L'article 18 de la loi de programmation de 2012 prévoyait qu'un cinquième des « niches » serait évalué chaque année, afin d'apprécier leur efficience et leur efficacité. Cette disposition n'a pas été respectée. La loi de programmation de 2014 est revenue à un encadrement beaucoup plus lâche et ses articles 21 et 23 prévoient seulement que les créations ou les extensions de niches doivent être évaluées avant l'expiration d'un délai de trois ans après leur entrée en vigueur. Il est difficile d'apprécier formellement le respect de ce dispositif dans la mesure où la période de trois ans à compter de la promulgation de la loi n'est pas encore écoulée. Il est cependant d'ores et déjà possible de constater que les évaluations de dépenses fiscales sont restées très rares et que de nouvelles dépenses fiscales ont été créées.

5. Les mesures concernant les taxes affectées

L'article 16 de la loi de programmation de 2014 était très ambitieux : il restreignait considérablement les possibilités d'affectation de taxe à un opérateur de l'État et posait une alternative entre plafonnement et rebudgétisation à horizon 2017. En outre, toute nouvelle affectation devait s'accompagner d'une suppression d'une taxe affectée au sein du périmètre ministériel concerné. Ce dispositif n'a pas été mis en oeuvre.

6. La conférence des finances publiques : une structure prévue par la loi de programmation de 2014 qui n'a jamais été réunie

Le IV de l'article 6 de la loi de programmation de 2014 proposait la création d'une conférence des finances publiques. Celle-ci devait associer « les représentants des différents sous-secteurs des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale » et se réunir « en cas de constatation d'un écart important [...] et au moins une fois an » (alinéa 6). Aussi cette conférence était-elle pleinement conçue comme un rouage du mécanisme de correction automatique prévu par l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques, déclenché par le Haut Conseil des finances publiques lorsqu'un écart important est constaté entre l'exécution de solde structurel une année donnée et la trajectoire de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques applicable.

La finalité de la conférence des finances publiques était d'élaborer « un diagnostic sur la situation des finances publiques » et d'apprécier « les conditions requises pour assurer le respect de la trajectoire des finances publiques ». À cet effet, elle devait évaluer la contribution des différentes administrations publiques requise pour assurer le respect de la trajectoire des finances publiques et pouvait « formuler toute recommandation permettant d'assurer l'atteinte de l'objectif de moyen terme » (alinéa 7).

Enfin, la composition et les modalités de fonctionnement de la conférence des finances publiques devaient être déterminées par décret. Envisagée en mars 2015, la publication de ce décret n'a jamais eu lieu. Le IV de l'article 6 demeure donc inapplicable en l'état.