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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

LISTE DES LOIS RETENUES PAR LA COMMISSION DES FINANCES

Lois significatives de la législature 2012-2017 retenues pour un bilan quinquennal de l'application des lois

Lois

Numéro

Date de promulgation

loi organique relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques

2012-1403

17 décembre 2012

loi de finances rectificative pour 2012 (article 66 portant sur le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi et mesures de révision des valeurs locatives)

2012-1510

29 décembre 2012

loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

2012-1558

31 décembre 2012

loi relative à la création de la Banque publique d'investissement (BPI)

2012-1559

31 décembre 2012

loi de séparation et de régulation des activités bancaires

2013-672

26 juillet 2013

loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière

2013-1117

6 décembre 2013

loi de finances rectificative pour 2013 (mesures de révision des valeurs locatives)

2013-1279

29 décembre 2013

loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence (dite « loi Eckert »)

2014-617

13 juin 2014

loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

2014-1653

29 décembre 2014

loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (dite « loi Macron »)

2015-990

06 août 2015

loi de finances rectificative pour 2015 (articles 5 et 14 réformant la contribution au service public de l'électricité et mesures de révision des valeurs locatives)

2015-1786

29 décembre 2015

EXAMEN EN COMMISSION

Communication de Mme Michèle André, présidente

Réunion du mercredi 25 janvier 2017

La commission entend une communication de Mme Michèle André, présidente, sur le suivi quinquennal de l'application des lois.

Mme Michèle André, présidente. - Comme vous le savez, notre assemblée accorde une attention particulière au suivi de l'application des lois et, au sein du Bureau du Sénat, Claude Bérit-Débat est plus particulièrement chargé de ce dossier.

Nous présenterons avant l'été le traditionnel bilan de l'application des lois de la session écoulée mais le président du Sénat et Claude Bérit-Débat ont souhaité dresser, avant la suspension de nos travaux, un bilan de l'application des lois significatives de la législature. La conférence des présidents a fixé ce débat au mardi 21 février à 17 h 45.

Évidemment sélectionner des lois significatives est un exercice subjectif et les lois de finances sont pleines de mesures que chacun d'entre nous pourrait juger emblématiques. La liste que nous avons retenue vous a été distribuée.

En outre, dresser le bilan de l'application des lois significatives conduit à s'affranchir de la méthodologie que nous retenons habituellement pour évaluer l'application des lois et qui consiste surtout à faire le point sur la mise en oeuvre des mesures d'application, décrets ou arrêtés. En effet, un grand nombre, voire la plupart, des mesures que nous avons retenues ne nécessitaient pas de décret d'application, ou alors seulement sur des points secondaires.

En revanche, dans beaucoup de cas, nous nous sommes attachés, au sein de la commission, à suivre la mise en oeuvre des dispositifs, soit en organisant des auditions publiques, par exemple pour suivre les différentes étapes de la séparation des activités bancaires, soit en confiant des rapports d'information aux rapporteurs spéciaux concernés, par exemple pour suivre l'application du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) comme l'a fait Marie-France Beaufils.

Sur le fond que pouvons-nous retenir ?

Je commencerai par les textes relatifs à la gouvernance des finances publiques.

Depuis le 17 décembre 2012, notre loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, n'est plus notre seul texte de référence puisque nous sommes également régis par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, prise essentiellement pour introduire dans notre droit interne les règles de gouvernance budgétaire décidées au niveau européen, et que nous avions adoptée à une large majorité.

Si on peut considérer que le vote au début de chaque loi de finances d'un article liminaire n'a pas eu d'incidence majeure sur le déroulement des débats, la création du Haut Conseil des finances publiques a introduit dans le débat budgétaire un acteur nouveau, dont l'existence même a conduit à améliorer le réalisme des prévisions budgétaires et dont les avis sont au coeur de nos discussions et même de l'examen des textes financiers par le Conseil constitutionnel.

Le seul décret d'application de cette loi portait sur la désignation des membres de cette institution. Je vous rappelle que le principe de la parité a été adopté au Sénat à l'initiative d'un amendement d'André Gattolin, que j'avais soutenu, et que c'est notre rapporteur général de l'époque François Marc qui a inventé le dispositif de parité absolue selon lequel chaque autorité de nomination désigne alternativement une femme et un homme. C'est ainsi que Philippe Marini avait désigné une femme en 2013 et que mes successeurs désigneront un homme en 2018, une femme en 2023 et ainsi de suite.

Les lois de programmation des finances publiques votées depuis cinq ans, celle de 2012 et celle 2014, comportaient de nombreuses mesures relatives à la gouvernance des finances publiques, adoptées de manière consensuelle mais diversement appliquées.

À l'initiative d'Albéric de Montgolfier, les documents budgétaires ont été très substantiellement enrichis pour permettre un meilleur suivi des opérateurs. La procédure d'évaluation socio-économique des investissements publics par le commissariat général à l'investissement s'installe peu à peu dans nos processus de prise de décision.

En sens inverse, le décret instituant une conférence des finances publiques n'a jamais été pris. Cette conférence devait réunir une fois par an des représentants de toutes les catégories d'administrations publiques, l'État, les organismes sociaux et les collectivités territoriales, pour élaborer un diagnostic sur la situation des finances publiques et apprécier les conditions requises pour respecter la trajectoire des finances publiques.

Aucune des dispositions pour restreindre le champ de la fiscalité affectée n'a été appliquée et les dispositifs d'évaluation des dépenses fiscales prévus dans la loi de 2012 comme dans celle de 2014 n'ont pas été mis en oeuvre. Des revues de dépenses ont bien été élaborées, mais sans susciter de réforme d'ampleur à ce jour.

En matière fiscale j'ai retenu trois réformes emblématiques, mais dont la mise en oeuvre n'est pas liée à la prise de textes réglementaires. Le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi voté fin 2012 est désormais la plus importante dépense fiscale, qui en régime de croisière diminuera de moitié environ le montant de l'impôt sur les sociétés. Elle est en vigueur depuis 2013, ses effets sur les marges des entreprises sont réels mais sa pérennité n'est pas assurée puisque sa transformation en baisse de charges est régulièrement évoquée, y compris au plus haut niveau de l'État.

Le consentement à l'impôt par le Parlement a retrouvé plus de sens avec la réforme de la contribution au service public de l'électricité, la CSPE, qui permet au Parlement de voter un impôt dont le produit est aujourd'hui supérieur à 7 milliards d'euros. Cette conquête démocratique avait été initiée par notre commission et en particulier notre rapporteur pour avis Jean-François Husson dans la loi de transition énergétique avant d'être confirmée dans la loi de finances rectificative de la fin 2015, dans une version dont notre rapporteur général Albéric de Montgolfier avait toutefois jugé qu'elle n'allait pas assez loin du point de vue des pouvoirs du Parlement.

La révision des valeurs locatives sur lesquelles sont assis nos impôts locaux est un processus au long cours que la loi vient périodiquement débloquer ou relancer. La révision des valeurs locatives des locaux professionnels avait été engagée sous la précédente législature et poursuivie depuis 2012, les lois de finances apportant les ajustements législatifs nécessaires. Elle entre en vigueur cette année, ce qui rend urgente la poursuite de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, lancée en 2013 par une proposition de loi de notre rapporteur général de l'époque François Marc que l'Assemblée nationale avait intégrée à la loi de finances rectificative de fin d'année. Nous n'avons pas encore reçu les résultats de l'expérimentation.

La législature a été marquée par un renforcement considérable des outils à la disposition de l'administration fiscale pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. La loi du 6 décembre 2013 relative à lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière est emblématique de cette démarche mais les lois de finances successives ont été riches en dispositions en ce sens. La prise de conscience a été progressive mais réelle, comme en témoigne la possibilité de rémunérer les aviseurs des douanes, proposée sans succès par notre commission en juillet 2013 mais finalement votée en décembre 2016.

Un cas original : celui du registre public des trusts. Créé par la loi de 2013, organisé par un décret de mai 2016, censuré en octobre 2016 par le Conseil constitutionnel saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, revu dans une version non publique par une ordonnance de décembre 2016, et désormais dans l'attente d'un nouveau décret d'application.

Une autre loi significative est la loi du 6 août 2015 sur la croissance et l'activité, la « loi Macron ». Je voudrais simplement signaler des cas révélateurs de la manière dont évolue notre façon de légiférer et en particulier l'instabilité de la législation fiscale et financière. Ainsi le dispositif de suramortissement bien connu de notre commission a, depuis août 2015, déjà été modifié par trois lois de finances. La réforme de la fiscalité des actions gratuites issue de la loi « Macron » et mise en oeuvre au premier semestre 2016 a pour sa part été revue dans la loi de finances pour 2017. Autre exemple : les textes d'application de la réforme de la mobilité bancaire issue de la loi « Hamon » de 2014 n'étaient pas encore pris au printemps 2015 que déjà la loi « Macron » venait compléter cette réforme, pour elle-même tenir compte de nouvelles dispositions du droit de l'Union européenne.

J'évoquerai aussi la possibilité ouverte par la loi « Macron » de régler un contrat d'assurance vie par la remise de titres non négociables. La portée de cet assouplissement limité et encadré est affaiblie non par le droit européen ou une autre loi nationale mais par la jurisprudence, en l'espèce par un arrêt de mai 2016 de la Cour de cassation qui reconnaît la possibilité de verser les primes sous forme de titres pour les contrats d'assurance vie régis par la loi française mais distribués par un assureur luxembourgeois, relançant ainsi le débat sur la nécessité de faire évoluer notre code des assurances.

En matière bancaire et financière, la loi la plus emblématique est celle de juillet 2013 sur la séparation et la régulation des activités bancaires, qui a abouti à un dispositif permettant de protéger la banque de détail des conséquences des activités les plus risquées, tout en limitant l'impact de ces règles sur le financement de l'économie. Cette loi illustre aussi l'imbrication entre droit national et droit européen en matière de régulation financière puisque le dispositif de résolution que nous avons voté ne s'applique plus qu'à une minorité d'établissements, le dispositif européen adopté depuis ayant pris le relai.

La Banque publique d'investissement fait désormais tellement partie du paysage du financement de l'économie française et de l'innovation que l'on oublierait presque qu'elle a été créée par une loi de décembre 2012. La gouvernance de l'établissement n'est pas forcément celle que l'on imaginait au départ mais la banque fonctionne. Son action a été notamment évaluée dans un rapport public thématique de la Cour des comptes paru en décembre 2016, qui identifie en particulier certaines débudgétisations.

Je voudrais conclure en évoquant les demandes de rapport. Elles ont mauvaise presse. Les rapports sont pourtant utiles lorsqu'ils permettent de faire le bilan de l'application d'une loi et au besoin d'en tirer les conséquences. Je prendrai l'exemple de la loi du 13 juin 2014, dite «Eckert », sur les comptes bancaires et les contrats d'assurance vie en déshérence. Notre rapporteur François Marc avait fait voter la remise avant le 1er mai 2016 d'un rapport dressant le bilan du respect de leurs obligations par les assureurs. Sur la base de ce rapport, notre rapporteur pour avis de la loi « Sapin 2 », Albéric de Montgolfier, a identifié que beaucoup de bénéficiaires de contrats d'assurance retraite complémentaire ne demandaient pas leur liquidation à leur départ en retraite, ce qui représentait 6,7 milliards d'euros non versés à leurs bénéficiaires. À l'initiative d'Albéric de Montgolfier, les assureurs ont désormais une obligation d'information des bénéficiaires. Et un nouveau rapport est prévu pour 2018, afin de faire le bilan de cette mesure et de s'assurer que tous les bénéficiaires profitent bien des sommes auxquelles ils ont droit.

Voici les quelques enseignements que je pouvais tirer de la mise en oeuvre de quelques lois significatives du quinquennat.

M. Michel Bouvard. - Je vous remercie de cette synthèse. Le sujet de l'imperfection de la loi relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques reste entier, puisqu'il n'en demeure pas moins qu'à ce jour, nous avons un débat sur l'engagement de la France vis-à-vis de l'Union Européenne mais nous n'avons pas systématiquement de vote. C'est tout de même un problème dans la mesure où la feuille de route fixée par le Gouvernement sur laquelle nous débattons nous engage, y compris en termes de potentielles pénalités, alors même que nous ne délibérons pas sur ce point. La loi-cadre des finances publiques de l'époque a certes été enterrée mais elle reste un sujet d'actualité qu'il faudra remettre sur la table si l'on veut qu'il y ait une cohérence, y compris avec une éventuelle censure du juge constitutionnel, entre ce qui est voté en loi de finances annuelle et l'engagement que nous prenons vis-à-vis de la Commission européenne et de nos partenaires européens.

M. Richard Yung. - Si dans les temps à venir, il y avait un renforcement du « semestre européen », c'est-à-dire la démarche budgétaire coordonnée au niveau de la zone euro, en particulier vis-à-vis de l'Allemagne, comment le Parlement national - et donc le Sénat - pourrait-il s'inscrire dans cette démarche, à côté du rôle joué par le Parlement européen et la Commission ? Pour l'instant, aucune réforme n'est initiée si ce n'est l'éventuelle création d'une sorte de commission spécialisée sur la zone euro à l'intérieur du Parlement européen. C'est une mesure envisageable mais qui nécessite des clarifications.

Par ailleurs, ces dernières années, je veux souligner que les processus de lutte contre l'évasion fiscale ont été renforcés de façon significative, notamment les déclarations des entreprises prévues par la loi de séparation et régulation des activités bancaires, les échanges obligatoires de données fiscales entre les administrations... Grâce à tous ces nouveaux dispositifs, nous pouvons mener une lutte contre l'évasion fiscale plus significative que les années passées.

M. Éric Bocquet. - Sur ce même sujet de la fraude fiscale, malgré le respect que je porte au Conseil constitutionnel, je trouve qu'il censure de façon récurrente, et particulièrement dans les sujets fiscaux ou les sujets intéressants les grands groupes économiques, les dispositions votées par le Parlement. Or, alors même que le Parlement est souverain et légitime, il n'a plus de recours pour éventuellement amender son texte. Ce genre de décision devient systématique et donc gênant pour la démocratie dans laquelle nous vivons.

Mme Michèle André, présidente. - Sur le thème de la gouvernance de la zone euro, je pense, comme Richard Yung, qu'il est indispensable qu'en tant que sénateurs membres de la commission des finances, nous nous approprions tous les outils mis à notre disposition, bien qu'ils ne soient pas encore tous parfaitement au point. Par exemple, bon nombre d'auditions sont menées et certains d'entre nous participent aux débats de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne, prévue à l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Malheureusement, les relations entre les parlementaires nationaux et les membres du Parlement européen évoluent souvent dans la rivalité plutôt que dans une interopérabilité réelle, ce qui ne fait que refléter le déséquilibre actuel dans la prise de décision : les Parlements nationaux votent la loi de finances alors que le Parlement européen aimerait davantage participer au débat. Les sénateurs prochainement élus et nous-mêmes avons véritablement besoin d'être de plus en plus à l'aise avec cette dialectique permanente entre le Parlement européen et les Parlements nationaux. La loi de programmation des finances publiques de 2010 prévoit la transmission au Parlement du projet de programme de stabilité avec la possibilité d'un débat et d'un vote.

Je rappelle ensuite qu'en 2011, le Sénat avait adopté une proposition de résolution relative aux observations de la Commission européennes sur le programme de stabilité de la France. Voilà autant d'outils que nous pouvons donc nous approprier.

En qui concerne la remarque d'Éric Bocquet, il est vrai que le place croissante prise le Conseil constitutionnel - légitime, dans une démocratie - mérite d'être observée, et parfois interrogée dans les cas où le point de vue du Parlement et du Conseil divergent significativement. Cela s'est produit plusieurs fois, et plus récemment sur la question du « reporting public » pays par pays.

La commission donne acte de sa communication à Mme Michèle André, présidente.