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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

ANNEXES

Pages

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE M. MARC GUILLAUME, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT 367

CIRCULAIRE DU PREMIER MINISTRE EN DATE DU 29 FÉVRIER 2008 RELATIVE À L'APPLICATION DES LOIS 375

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE M. MARC GUILLAUME, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT

Le mardi 24 janvier 2017, M. Claude Bérit-Débat, vice-président du Sénat, Président de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et des études, a procédé à l'audition de M. Marc Guillaume, Secrétaire général du Gouvernement (audition à laquelle il avait convié les présidentes et présidents, ou leurs représentants, des sept commissions permanentes ainsi que de la commission des affaires européennes).

La réunion est ouverte à 9h30.

M. Claude Bérit-Débat, président. - Je vous remercie, Monsieur le secrétaire général du Gouvernement, de vous prêter à cet exercice un peu particulier consistant à nous présenter le bilan d'application des lois jugées les plus significatives par le Sénat et adoptées durant le quinquennat qui s'achève, soit 46 lois sur lesquelles nous vous avons fait parvenir un questionnaire. Elles vont de la loi « Macron » dont le suivi est assuré par plusieurs commissions, à des lois ne comportant que quelques dispositions sur lesquelles les commissions souhaitent se pencher.

La plus ancienne date de décembre 2012 et la plus récente d'août dernier. Le délai de six mois que s'est fixé le Gouvernement pour appliquer les lois n'est donc, en ce qui concerne ces derniers textes, pas échu à la date du 31 décembre 2016. Vous nous donnerez quelques indications à leur sujet.

Au même titre que le suivi annuel de l'application des lois, celui des lois jugées significatives incombe au premier chef aux commissions permanentes. Chaque commission effectue ainsi, tout au long de la session et session après session, le contrôle de l'application des lois qui la concernent.

Sur la base du court questionnaire que nous avons proposé à vos services, je vous invite à nous faire part des statistiques relatives à ces textes, de leur contexte général sur les 5 dernières années, ainsi que des difficultés ou spécificités soulevées par leur application.

Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement. - La méthode pour mesurer le taux d'application des lois a été fixée dans le prolongement de la LOLF. Elle est stable depuis 2008, notamment du fait du délai de six mois que nous avons fixé par circulaire cette année-là pour l'adoption des mesures d'application. Les chiffres sont donc parfaitement comparables tout au long du quinquennat, c'est un préalable important.

Au 1er janvier 2017, sur 2 524 mesures réglementaires nécessaires à l'application des lois adoptées depuis le début du quinquennat, 2 295 avaient été prises : ce taux semestriel de 91 % est le plus élevé jamais atteint depuis que l'évaluation existe. Ce nombre très élevé de mesures réglementaires tient à la véritable explosion du volume des lois ces dernières années. Il implique que le Conseil d'État traite en permanence quelque 200 décrets. Les administrations ont, par exemple, pris 190 mesures réglementaires d'application au mois de décembre dernier, dont 130 correspondant à des lois de plus de 6 mois, soit, encore, 6 à 8 décisions quotidiennes à prendre pour le Premier ministre.

Ce taux de 91% fait que la question de l'application des lois n'en n'est plus une. J'observe d'ailleurs que la plupart des questions que vous m'avez adressées portent sur d'autres sujets que la stricte application des lois.

Une véritable question est celle du volume pris par les lois sous l'effet des amendements parlementaires. Pour la session 2015-2016, sur les 36 327 amendements déposés à l'Assemblée nationale, 9 230 ont été adoptés, dont 840 venaient du Gouvernement ; sur les 14 509 amendements déposés au Sénat, 5 076 ont été adoptés, dont 468 venaient du Gouvernement. En tout, 10 % des amendements adoptés sont d'origine gouvernementale. Si le volume des lois augmente, il faut noter que l'examen parlementaire multiplie leur volume par 3 ou 4. Voyez, par exemple, la loi santé, la loi sur la transition énergétique, la loi pour la croissance et l'activité qui en sont une illustration. Les textes adoptés diffèrent pour beaucoup de leur rédaction initiale et c'est principalement à l'initiative parlementaire qu'on le doit.

Une fois les textes adoptés, le Gouvernement a l'obligation de prendre les décrets d'application, le Secrétariat général du Gouvernement y veille tout particulièrement, et il ne fait aucune distinction selon l'origine de la loi qui nécessite des mesures réglementaires d'application. Notre action est la même selon que la loi est issue d'une initiative parlementaire ou gouvernementale et le taux d'application est le même pour les propositions et pour les projets de loi. Nous sommes condamnés par le juge administratif si nous n'agissons pas.

J'avoue, ensuite, ne pas bien comprendre vos questions sur les textes adoptés il y a moins de six mois, donc avant l'expiration du délai convenu pour l'adoption des mesures réglementaires. Les mesures d'application, par exemple les décrets, ne se prennent pas en quelques semaines. Les lois votées étant souvent très différentes des projets initiaux, dans des proportions jamais atteintes sous la Vème République, l'administration ne peut en préparer en amont les mesures réglementaires. En moyenne, le Conseil d'État n'examine désormais que 20 % des dispositions de loi.

Une fois la loi adoptée, nous procédons en trois étapes : un premier travail interministériel dans lequel chaque administration apporte les éléments de son ressort et dans lequel nous répartissons les articles aux directions d'administration concernées ; une phase de consultation, qui répond aux obligations légales et réglementaires - même si le Gouvernement n'a pas à suivre, dans la plupart des cas, les avis qu'il demande -, sachant que nous avons réduit de 700 à 450 le nombre de commissions consultatives, mais que le délai moyen de certaines d'entre elles est difficilement compressible, deux mois par exemple pour la Cnil ; enfin, l'étape de la rédaction elle-même, où nous nous mobilisons le mieux possible - le Conseil d'État a ainsi doublé ses séances en fin d'année, en particulier pour faire adopter une vingtaine d'ordonnances qui arrivaient à leur date butoir.

Le secrétariat général du Gouvernement tient un tableau de bord pour chaque loi, direction par direction, nous veillons à cadencer les travaux des organismes à consulter et nous nous concertons avec le Conseil d'État pour dégager les priorités. Ce sont ces méthodes renouvelées qui nous font atteindre ce taux inédit de 91% et obtenir aussi de très bons résultats pour des lois de moins de six mois : sur les 130 mesures réglementaires nécessaires à l'application de la loi « Travail », 98 étaient déjà prises au 31 décembre 2016.

S'agissant des rapports au Parlement, 22 ont été engagés sur les 35 demandés, soient les deux tiers, un taux en progrès - reste, cependant, des questions sur le délai de six mois souvent trop court.

S'agissant du stock des textes plus anciens, seulement 7 mesures restent à prendre pour des textes de 2013, en raison de difficultés que nos concertations n'ont pas permis de lever. Nous allons poursuivre le travail d'adoption dans les semaines et mois à venir, pour parvenir au meilleur résultat, y compris pour les textes adoptés récemment dont la loi dite « Sapin 2 », la loi Montagne et la loi de finance et loi de finance rectificative.

M. Claude Bérit-Débat, président. - Merci pour cette présentation, Monsieur le secrétaire général. Ce taux de 91 % est assurément bon. Le volume des lois augmente, nous l'avons remarqué nous aussi, certains le déplorent. Le Gouvernement ne représenterait que 10 % des amendements adoptés ? Ce sont les chiffres, mais il faut compter les amendements importants que le Gouvernement dépose à la dernière heure et que les commissions ne peuvent examiner faute de temps : c'est un problème en soi.

Nos questions sur les lois adoptées il y a moins de six mois ne doivent pas vous heurter : il s'agit d'une simple curiosité sur des textes qui nous paraissent particulièrement importants. Mais cela ne vaut certainement pas remise en cause de notre baromètre commun, qui fonctionne bien. Nous aurons l'occasion de nous repencher sur ces textes dans les mois à venir.

Les mesures réglementaires des lois adoptées en procédure accélérée ne semblent pas prises plus rapidement que celles des autres lois. Est-ce lié au fonctionnement de la loi ?

Quant aux rapports que nous demandons au Gouvernement, il faut bien reconnaître qu'il y a des redondances, mais aussi que les chances d'aboutir tiennent à l'accord passé entre le groupe politique demandeur et le Gouvernement. Cependant, ces restrictions de principe font que nous nous restreignons de nous-mêmes à demander des rapports d'information, c'est dommage.

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. - Comment parvenez-vous à hiérarchiser les urgences, vu tous ces délais de consultation ? Est-ce un processus linéaire ? Le Gouvernement réserve-t-il un traitement particulier aux sujets signalés par les parlementaires ?

Je constate dans mes fonctions aussi, ayant à décider de l'irrecevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution, que les amendements sont trop nombreux, je le dis sans contester nullement le droit d'amendement des parlementaires. Cela dit, c'est une antienne que l'on répète depuis bien longtemps : je me souviens du président Jacques Chirac nous appelant lors de ses voeux, en 2005, à calmer les ardeurs rédactionnelles du Parlement...

Enfin, combien êtes-vous, au Secrétariat général du gouvernement, pour accomplir tout votre travail ?

M. Marc Guillaume. - Sur les 205 lois adoptées depuis le début du quinquennat, 128 appellent des mesures d'application, dont 81 ont été adoptées en procédure accélérée et 47 sans cette procédure ; 89% des premières sont intégralement appliquées, 93% des secondes, les taux sont très proches.

Comment hiérarchisons-nous les urgences ? En fait, tous les textes sont urgents, mais certains sont très, ou très très urgents... Pour chaque loi, nous dressons un tableau des mesures réglementaires à prendre au fil de la loi et nous répartissons le travail, entre directions, dès l'adoption, avant la décision du Conseil constitutionnel quand il est saisi, et parfois avant la promulgation, quand une commission mixte paritaire (CMP) est parvenue à élaborer un texte par exemple. Le tableau, pour chaque loi, précise les consultations à réaliser et nous en prévenons les organismes le plus en amont possible, pour qu'ils anticipent leur charge de travail - la loi pour une République numérique, par exemple, a nécessité un fort travail de la Cnil, nous l'en avions prévenue en avance.

Le Secrétariat général du Gouvernement est une petite maison, elle compte 8 chargés de mission, avec chacun un adjoint, les effectifs sont stables depuis longtemps ; Matignon fonctionnant comme un sablier, il faut que les effectifs du Secrétariat demeurent restreint, ou bien nous risquerions de bloquer le processus.

L'intervention de parlementaires pour signaler des mesures réglementaires à prendre change-t-elle le degré d'urgence dans notre tableau d'adoption ? Je dois bien l'admettre, sans vous inviter pour autant à signaler toutes les mesures ! Même chose pour les mesures pour lesquelles une priorité politique est énoncée, par exemple pour la loi « Travail ». Cela explique le nombre important de décrets d'application déjà pris pour ce texte.

Enfin, j'ai mentionné l'importance des amendements non pas pour porter un jugement sur le pouvoir d'amendement, ce qui me ferait sortir de mon rôle, mais pour souligner le lien avec les délais d'adoption des mesures réglementaires d'application : le Gouvernement n'ayant pas connaissance des dispositions législatives nouvelles adoptées par amendement d'origine parlementaire, il ne saurait en préparer les mesures réglementaires au préalable.

M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable. - Je suis étonné, Monsieur le secrétaire général, de vous entendre dire que la question de l'application des lois n'en est plus une. Le taux d'application est certes élevé, mais dans les 9% de mesures restant à prendre, certaines sont très importantes. Un seul exemple : la loi dite « Pintat » du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique a institué un Fonds d'aménagement numérique du territoire ; le décret d'application n'est jamais sorti et, pire, le Gouvernement lui a substitué le Fonds national pour la société numérique (FSN), très loin de l'objectif du législateur.

Il ne faut pas s'en tenir, ensuite, à la seule dimension quantitative de la question, mais examiner son aspect qualitatif : veillez-vous toujours à ce que les mesures d'application soient conformes au souhait du législateur ? Nous avons parfois l'impression qu'elles en sont éloignées : voyez le décret sur la « règle d'or » en matière ferroviaire, qui crée un dispositif plus restreint que nous l'avions souhaité ! Bien d'autres mesures techniques confirment ce décalage. Le pouvoir réglementaire impose des contraintes réglementaires plus fortes que nous les avons voulues, par exemple en matière d'interdiction d'usage des sacs plastiques, - j'ai adressé une question au Gouvernement sur le sujet. Vous paraissez vous féliciter que le Gouvernement n'ait pas à suivre tous les avis des organismes qu'il consulte, mais regardez-vous les choses sur le plan qualitatif ?

Je regrette, ensuite, que les réticences du Gouvernement envers les rapports d'information que nous lui demandons, nous conduisent à nous autocensurer, presque de manière excessive. Vous vous félicitez d'un taux de deux tiers, nous sommes tout de même loin du compte.

Vous nous dites que le Gouvernement ne fait pas de différence dans l'application des lois, selon qu'elles soient d'origine parlementaire ou gouvernementale, heureusement !

J'ai perçu, enfin, une pointe de reproche dans le constat que nous produirions trop d'amendements, mais c'est bien la liberté, le droit du Parlement, que d'amender les textes qu'il adopte ! Sans compter que nombre d'amendements nous viennent du Gouvernement, à la dernière minute...

M. Marc Guillaume. - Lorsque j'ai dit que la question était derrière nous, je parlais de la masse : sur 2 524 mesures réglementaires d'application, nous en avons pris 2295. Il nous en reste donc 229 à prendre, sachant que ces mesures sont aussi importantes que les précédentes.

Le Gouvernement soumet les décrets au Conseil d'État, qui en vérifie la conformité à la loi. Il est hors de question que ces décrets soient illégaux : le Secrétaire général du Gouvernement doit y veiller. En revanche, quand une loi est votée, il existe toujours une marge de manoeuvre. Les décrets sont-ils conformes à la volonté du législateur ? Ils doivent toujours être conformes au texte voté par celui-ci, sous peine de susciter des contentieux arbitrés par le juge, qui indique alors si nous nous sommes trompés. Dernièrement, un décret d'application de la loi pour la croissance et l'activité, qui mettait en cause le mode de sélection des candidats pour les offices notariaux choisi par le Gouvernement, a été contesté. Or le juge ne l'a pas censuré.

Quant aux avis sur les mesures réglementaires, le Gouvernement en tient évidemment compte. Mais, sauf exceptions, ces avis ne sont pas conformes. Il est donc normal que le Gouvernement en fasse son miel et n'en retienne qu'une partie. Le pouvoir réglementaire est confié au Premier ministre par la Constitution, il l'exerce en s'appuyant sur les avis des uns et des autres. L'administration, dans son devoir de loyauté au pouvoir politique, ne doit pas distinguer entre les projets et les propositions de loi, elle est également tenue de respecter les lois et règlements. Le Conseil d'État, en donnant son avis, est là pour l'y aider.

Je n'ai pas ici le nombre de mesures réglementaires annulées par le juge administratif ces dernières années, mais ces annulations sont très peu nombreuses, de l'ordre d'une dizaine chaque année.

Mme Catherine Troendlé, vice-présidente de la commission des lois. - Je vous prie d'excuser M. Philippe Bas, qui préside en ce moment même une réunion de la commission des lois. La semaine dernière en commission, il a souligné l'accroissement du volume des lois, phénomène très net en cette fin de législature ; le nombre d'articles de certains textes a triplé ou quadruplé dans la navette - la loi « Macron » est passée de 106 à 308 articles, et la loi portant nouvel organisation du territoire de la République (loi NOTRe), de 37 à 136 articles. Cette inflation nuit à la qualité et à la bonne application des lois, le Gouvernement et le Parlement en partagent la responsabilité - et nombre d'amendements déposés par le Gouvernement ont inséré des articles additionnels importants.

La commission des lois s'est félicitée que la quasi-totalité des mesures d'application des lois entrant dans le champ de ce suivi quinquennal ait été publiées. Manquent encore des mesures ponctuelles d'application de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 - vous me répondrez peut-être que la loi NOTRe a beaucoup amendé ce texte -, et de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile. Quelles sont les raisons de ce retard ?

La commission a constaté que si la plupart des mesures d'application respectaient la volonté du Parlement, certaines en étaient contraires. Vous soulignez le faible nombre de contentieux, mais nous nous situons sur le plan de l'efficience, de l'esprit de la loi, pas de la légalité stricto sensu.

Le président Philippe Bas a cité les difficultés d'application des textes réglementaires relatifs à la création des nouveaux offices notariaux : 1 002 offices supplémentaires doivent être créés ; environ 28 000 candidatures ont été recueillies. La procédure de tirage au sort qui a été mise en place par le Gouvernement a provoqué un grand désordre et une certaine incompréhension, en permettant aux sociétés existantes de présenter leur candidature, et ce au détriment de la promesse de renouvellement et d'accès des jeunes à la profession de notaire.

Le Gouvernement envisage-t-il de revenir sur ces mesures ?

M. Marc Guillaume. - La loi MAPTAM est appliquée à 100 %, puisque la totalité des mesures ont été prises, soit 27 au total.

Mme Catherine Troendlé, vice-présidente de la commission des lois. - C'est une très bonne nouvelle !

M. Marc Guillaume. - En tant que juriste, je m'interroge sur la distinction que vous faites entre la légalité et l'efficience. Le premier critère auquel je dois veiller, c'est la conformité à la loi de la totalité des mesures réglementaires. Or, pour reprendre votre exemple, le juge administratif a décidé que le tirage au sort n'était pas contraire à la loi. Le Gouvernement envisage-t-il de le modifier ? Je ne le sais pas, mais je crois savoir qu'on le lui demande, si j'en crois les propos de M. le président de la commission des lois - et je veux bien m'en faire à nouveau l'un des missi dominici en me tournant vers le garde des sceaux et le ministre de l'économie et des finances.

La fonction publique française, les directions d'administration centrale avec lesquelles j'ai l'honneur de travailler, sont avant tout à la recherche d'une efficacité administrative conforme aux lois et aux règlements. C'est ce qui fait la spécificité d'un État républicain comme la France. Il est inimaginable que nous puissions travailler, en liaison avec le Conseil d'État, à préparer des mesures réglementaires qui ne remplissent pas cet objectif. Cela serait contraire à notre éthique.

L'article 34 de la Constitution dispose que la loi fixe les principes fondamentaux et signifie, a contrario, qu'elle n'en fixe pas tous les détails. Sinon, le Parlement devrait adopter des dispositions plus précises. Sous la Ve République, il est normal qu'une disposition législative laisse des marges de manoeuvre au pouvoir réglementaire confié au Premier ministre, et ce quel que soit le gouvernement en place. Qu'un dialogue s'instaure pour savoir si l'efficience et l'esprit de la loi sont respectés en même temps que la légalité du texte, je le conçois très bien. Mais il est inévitable, et même souhaitable, que la loi fasse l'objet d'un certain nombre de mesures réglementaires d'application.

Mme Élisabeth Doineau, secrétaire de la commission des affaires sociales. - Je vous prie tout d'abord de bien vouloir excuser Alain Milon, retenu par d'autres engagements.

Je m'associe à mes collègues pour souligner l'importance de ce moment, pour nous législateur, mais encore plus pour nos concitoyens, qui nous reprochent souvent de voter trop de lois, qui ne sont pas toujours applicables, faute de décrets. Ce bilan nous est donc utile pour communiquer sur le processus, et je me félicite que les choses se déroulent de mieux en mieux.

Le président de la commission des affaires sociales a fait sa communication mercredi dernier, laquelle a donné lieu à quelques échanges. La totalité des lois adoptées entre 2012 et 2015 ont leurs mesures réglementaires, c'est satisfaisant.

Reste la loi de modernisation de notre système de santé : un an après sa promulgation, une soixantaine de mesures d'application restent encore à prendre, soit un tiers. La loi compte 227 articles, contre une cinquantaine initialement ; bien des mesures nouvelles ont paru superfétatoires à la commission des affaires sociales, ou difficiles à mettre en oeuvre concrètement. Cette position était d'ailleurs partagée par les rapporteurs du Sénat, mais nos préconisations n'ont pas été suivies d'effet. Par exemple, sur les 50 rapports demandés, il n'en est resté que 12, dont aucun n'a été mis en oeuvre ! Parmi les mesures d'application manquante, je pense à l'obligation pour les industriels du tabac d'élaborer un rapport détaillant l'ensemble des dépenses liées à des activités d'influence ou de représentation d'intérêts, à l'interdiction des fontaines de boissons sucrées dans certains lieux ouverts au public, ou encore à l'interdiction de jouets comportant du bisphénol A au-delà d'une certaine concentration. Je pense également aux mesures proposées pour le mannequinat - cette loi est restée au vestiaire, ironisent certains... Nous l'avons dit lors de l'examen de ce texte, de telles mesures seraient intéressantes, mais elles sont souvent inapplicables, superfétatoires ou compliquées à mettre en oeuvre.

Quelles sont les principales difficultés pour la pleine application de la loi de modernisation de notre système de santé ? Que peut-on espérer pour les décrets qui n'ont pas encore été pris à la fin de ce quinquennat ?

M. Marc Guillaume. - Le texte du 26 janvier 2016 est l'un de ceux qui nécessitent le plus de mesures d'application. La réponse à votre question se situe donc dans la masse des mesures à prendre : sur 153 au total, nous en avons déjà pris 100 au 31 décembre dernier ; il nous en reste 53, dont une demi-douzaine font l'objet d'une notification à la Commission européenne, une dizaine sont soumis au Conseil d'État et une dizaine de décrets simples vont être pris très prochainement.

Les directions d'administration centrale ont dû rédiger une vingtaine d'ordonnances à prendre avant le 26 janvier 2017, nous y avons passé la fin du mois de décembre et tout le mois de janvier, les services ne peuvent écrire en même temps les ordonnances et les décrets d'application : le problème est d'abord quantitatif. Nous allons finir ce travail, pour que toutes les mesures d'application soient prises. 

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. - J'observe tout d'abord qu'il existe un décalage, depuis toujours - ma remarque n'est pas adressée aux dirigeants actuels -, entre les dires des membres du Gouvernement sur le suivi de l'application des lois et la réalité figurant au Journal officiel. C'est le cas pour la loi de transition énergétique. Comment expliquez-vous ce décalage, monsieur le secrétaire général ? L'explication tient sans doute aux signatures successives de différents ministres et au circuit administratif. Quoi qu'il en soit, nous ne sommes jamais d'accord sur le bilan qui est établi.

M. Marc Guillaume. - Nous sommes d'accord sur tous les décomptes que je vous transmets. Seule l'appréciation qualitative de la situation est discutable. 91 % des textes réglementaires d'application des lois du présent quinquennat ont été signés, publiés et appliqués, soit 2 295 au total. Il en reste 229 ; c'est encore trop, mais nous n'avions jamais fait aussi bien par le passé. L'objectif est évidemment de prendre toutes les mesures nécessaires, mais vous aurez compris les difficultés pratiques que soulève l'application de certains textes, dont la loi de modernisation de notre système de santé, qui comprend 227 articles, nécessite 153 mesures réglementaires d'application et a donné lieu à neuf habilitations en la matière. Ce travail absolument considérable passe ensuite devant la seule section sociale du Conseil d'État, qui a doublé ou triplé toutes ses séances au mois de décembre pour que soient prises la vingtaine d'ordonnances précitées.

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. - Lors d'une réunion que présidera M. Claude Bérit-Débat au mois de février, nous aurons l'occasion de faire le point, car j'y insiste, un décalage persiste sur certains textes entre les déclarations et la réalité.

Vous rappelez Monsieur le secrétaire général, que la loi fixe les principes. C'était vrai il y a trente ou quarante ans, mais le législateur va beaucoup plus loin dans le détail aujourd'hui. La raison ? C'est que, sur un certain nombre de sujets, nous nous apercevons que l'administration en revient à sa vision des choses, non par les décrets ou les arrêtés, mais par les circulaires.

Deux exemples qui touchent à l'urbanisme, sujet très sensible pour nos territoires.

Une circulaire de la loi relative à la solidarité et au renouvellement (SRU), premier exemple, a contredit frontalement le texte voté sur la constructibilité en milieu rural, pour la simple et bonne raison qu'elle se référait non pas au texte que nous avions voté, mais au projet de loi initial - que nous avions modifié en profondeur, comme c'est le droit du Parlement. Arrivant à Matignon en 2002, Jean-Pierre Raffarin nous avait demandé - j'étais député - de lui proposer des textes susceptibles d'être adoptés rapidement. Je lui avais alors proposé de réécrire cette circulaire complètement décalée, ce que nous avions fait dans une proposition de loi, adoptée ultérieurement.

Le second exemple concerne l'urbanisme commercial et l'application de la loi de modernisation de l'économie. Une circulaire d'un directeur de l'administration centrale chargée du commerce, 17 août 2010, a autorisé les grandes surfaces à s'agrandir de 1 000 mètres carrés sans la moindre autorisation, contre la volonté explicite du législateur ; au total, cette autorisation a entrainé l'ouverture de 500 000 mètres carrés commerciaux. Notre commission des affaires économiques a réagi très rapidement et procédé à diverses convocations. Le directeur a échappé aux poursuites pénales, mais il avait quitté ses fonctions à la fin de l'année 2010. Cette affaire ne change rien au respect que je porte à l'administration de façon générale, mais elle montre bien que des difficultés peuvent se produire.

Au sein des territoires, on ne lit pas la loi ni les décrets, ni les arrêtés, mais les circulaires d'application. En ma qualité de membre de la commission pour le contrôle de l'application des lois au cours des années 2011 à 2014, je n'ai cessé de dénoncer notre manque de vigilance à ce sujet. C'est pourquoi, si vous n'êtes pas visé à titre personnel, monsieur le secrétaire général, nous continuerons d'exercer une attention particulière sur ces questions.

M. Claude Bérit-Débat, président. - Nous avions évoqué beaucoup plus récemment ce problème des circulaires au travers d'exemples significatifs.

M. Marc Guillaume. - Depuis une circulaire que le Premier ministre a prise le 25 février 2011, suite aux reproches que vous aviez adressés au Gouvernement, les directeurs d'administration n'ont plus le droit de prendre des circulaires d'orientation pour l'application des lois et des décrets. Seuls les ministres détiennent ce droit.

Ensuite, j'ai consulté le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) sur les exemples que vous citez et dont vous m'avez déjà fait part. Il m'a assuré qu'un effort considérable a été consenti afin que l'on ne retombe pas dans de tels travers.

Enfin, le contexte change, nous vivons désormais dans une société judiciarisée, particulièrement dans les domaines de l'urbanisme, de l'environnement ou des activités commerciales. Aujourd'hui, la moindre circulaire est attaquée, contrairement à ce qui se passait voilà dix ou vingt ans, on ne peut plus, comme cela a pu se faire par le passé, ajouter aux lois voire les contredire par décret. Désormais, hors jurisprudence Jamart consacrant le pouvoir réglementaire des ministres pour l'organisation de leurs services, le pouvoir réglementaire ne peut s'exercer par voie de circulaire. Le contrôle du juge est, là encore, extrêmement rigoureux et les associations sont très présentes au contentieux.

À l'instar de l'évolution du travail législatif, l'élaboration des décrets n'est pas plus simple aujourd'hui qu'hier, du fait de la complexification de l'ordonnancement juridique et du travail de concertation nécessaire. Mais l'administration française est entièrement mobilisée pour appliquer au mieux les lois et les règlements dans le cadre de l'État de droit. Même si des améliorations sont encore possibles, le taux d'application des lois est désormais de 91 %.

M. Claude Bérit-Débat, président. - Merci pour toutes ces réponses. Nous pouvons en retenir ce taux de 91%, satisfaisant, mais aussi le fait que le Gouvernement n'est à l'initiative que de 10% des amendements adoptés - c'est sans compter, cependant, les amendements suggérés à des parlementaires...

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. - Je pourrais vous citer des exemples de ce matin !

M. Claude Bérit-Débat, président. - La responsabilité est effectivement partagée.

Mes chers collègues, cette séance est la dernière que je préside, après ces trois années d'un exercice à première vue peu significatif et en définitive très utile et enrichissant. Nous pouvons ainsi défendre sur le terrain les lois qui sont votées, et, en dépit de certaines lois circonstancielles telles que la loi de modernisation de notre système de santé qui constituent des contre-exemples, afficher un taux d'application des lois de 91 % nous permet de tordre le cou à un certain nombre d'idées reçues qui sont véhiculées par des populistes.

Monsieur le secrétaire général du Gouvernement, je vous remercie infiniment de vous être prêté à cet exercice avec votre talent habituel.

La réunion est close à 10 h 45.