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Sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi

25 avril 2017 : sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi ( rapport de commission d'enquête )

B. LA COHÉRENCE DANS LE TEMPS DES MESURES DE COMPENSATION

1. Renforcer et harmoniser les règles de suivi des mesures compensatoires
a) Un suivi exercé en premier lieu par le maître d'ouvrage, responsable de la mise en oeuvre des mesures de compensation

Une fois mises en oeuvre, les mesures compensatoires font l'objet d'un contrôle qui s'effectue à plusieurs niveaux. Le maître d'ouvrage, qui est responsable devant les autorités administratives des mesures de compensation, est le premier concerné puisqu'il doit fournir des rapports de suivi aux services déconcentrés de l'État, dont la fréquence et le contenu sont définis par les arrêtés prescrivant les mesures de compensation, notamment en vertu des articles R. 122-13 et R. 214-16 du code de l'environnement.

Ce contrôle est a fortiori nécessaire lorsque le maître d'ouvrage n'exécute pas les mesures compensatoires lui-même mais les a déléguées à un opérateur ou au monde agricole par le biais de conventions. La fonction de suivi peut également, dans certains cas, être elle-même transférée par le maître d'ouvrage. La société InVivo, opérateur de compensation, précise par exemple que, dans le cadre des contrats passés avec les maîtres d'ouvrage, « le travail de suivi de l'opérateur est ensuite très important, puisque la compensation se situe dans une dynamique de très long terme »275(*). Dans la même logique, la société Dervenn a obtenu un contrat sur toute la durée de la concession de la LGV Bretagne-Pays de la Loire pour le compte d'Eiffage-Rail Express, filiale à 100 % d'Eiffage « pour le suivi, l'entretien des mesures compensatoires et l'animation du réseau de locataires agricoles »276(*).

La portée de ce « suivi privé » n'est pas négligeable, notamment lorsqu'il est conduit par des investisseurs pour qui les pertes financières associées à des défaillances ou des retards peuvent être particulièrement significatives du fait du jeu des taux d'intérêts, dans le cadre de contrats de concessions, par exemple. Ainsi, Olivier de Guinaumont, président de la société A'liénor, concessionnaire de l'autoroute A65, indiquait que « l'auditeur technique des banques qui nous ont financés [à hauteur 900 millions d'euros empruntés auprès de 25 établissements] vérifie également l'effectivité des mesures et des arrêtés sur une base trimestrielle en ce qui concerne le contrôle sur pièces et annuelle pour le contrôle sur place. Un rapport est ensuite envoyé aux prêteurs pour l'assurer que notre société ne sera pas mise en défaut de ses obligations et ne tombera pas sous le coup d'une éventuelle sanction »277(*). De manière similaire, le président de LISEA, concessionnaire de la LGV Tours-Bordeaux précisait que « les banques nous demandent des résultats. Nous sommes inspectés tous les mois par un spécialiste technique multi-activités, qui examine notamment les sujets environnementaux. C'est donc un contrôle important, qui ne se substitue pas au contrôle que nous exerçons vis-à-vis de nos sous-traitants »278(*).

b) Un suivi par l'État qui prend différentes formes

La puissance publique suit la mise en oeuvre des mesures de compensation par le biais de dispositifs détaillés dans les arrêtés qui prescrivent la nature et les modalités de mise en oeuvre de ces mesures. Ce suivi revient en premier lieu aux services déconcentrés de l'État, tel que les DREAL ou les DDTM, auxquels peuvent-être jointes des structures ad hoc permettant d'associer les acteurs locaux tels que le monde agricole, les collectivités territoriales, les associations naturalistes locales ou les fédérations de chasse et de pêche. Ce suivi ne porte d'ailleurs pas exclusivement sur la compensation, mais également sur les mesures de réduction prescrites par les arrêtés, notamment lors des phases de chantier. Il est opéré par des inspecteurs de l'environnement selon des modalités pratiques fixées par la circulaire du 12 novembre 2010 relative à l'organisation et la pratique du contrôle par les services et établissements chargés de mission de police de l'eau et de la nature qui, selon Laurence Monnoyer-Smith, « mentionne très clairement l'existence de procédures d'envoi de courriers de rappel, de rédaction de procès-verbaux et de mises en demeure »279(*).

Le dispositif de suivi de la réserve d'actifs naturels de la Crau est relativement spécifique du fait du caractère expérimental du projet. Financé par CDC Biodiversité et en lien avec le laboratoire d'écologie d'Avignon, la DREAL et le CSRPN, il établit un état des lieux et des rapports d'étape au sein d'un comité de pilotage local et d'un comité de pilotage national280(*).

Le dispositif de suivi des mesures de compensation de l'autoroute A65 a été prévu par l'arrêté ministériel et l'arrêté inter-préfectoral portant dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées qui ont tous deux instauré un comité de suivi de composition identique. Sous la présidence du préfet de région, ce comité est, notamment, composé de représentants des services de l'État chargés de la protection de la nature, des collectivités territoriales concernées, du CSRPN, d'associations de protection de la nature, du demandeur et d'experts. Les arrêtés précisent, en outre, que ce comité se réunit à la demande du préfet de région tous les trois mois pendant la phase de mise en oeuvre des mesures de compensation, puis annuellement pendant la période de suivi et qu'il produit un rapport annuel dont les conclusions sont rendues publiques.

Le dispositif de suivi de la LGV Tours-Bordeaux passe également par un comité de suivi devant répondre aux mêmes règles que celui de l'A65. Il est également prévu par le même type d'arrêtés. Un comité technique est en outre prévu par ce texte. Construit autour de la DREAL et de LISEA, il accueille des membres des services départementaux de l'ONEMA et de l'ONCFS afin de veiller à la bonne application des différentes mesures prescrites par l'arrêté. Un suivi de la transparence de la ligne est aussi imposé par l'arrêté ministériel, selon un protocole validé par la DREAL. Des mesures de suivi environnemental spécifiques sont aussi prescrites.

Les règles fixées pour le suivi des mesures de compensation du projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes sont relativement différentes des deux cas précédents. Elles s'appuient, en premier lieu, sur l'établissement d'un bilan annuel et de mesures de suivi ad hoc précisément détaillés, qu'elles relèvent des arrêtés « espèces protégées » ou de ceux relatifs à la « loi sur l'eau ». Ces procédures sont associées à des organes de contrôle communs. Le premier d'entre eux est le comité de suivi des engagements de l'État et des collectivités territoriales dont une formation annuelle ad hoc est dédiée à la compensation environnementale à l'initiative du préfet. Un comité scientifique indépendant est également prévu pour expertiser la mise en oeuvre des mesures environnementales. Enfin, un observatoire environnemental a pour fonction de s'assurer de la bonne application des mesures prévues par arrêté, notamment pendant les travaux, et propose, le cas échéant, des solutions en cas de problème rencontré.

SCHÉMA DE L'ORGANISATION DU SUIVI ENVIRONNEMENTAL DU PROJET D'AÉROPORT DE NOTRE-DAME-DES-LANDES

Source : article 15 de l'arrêté préfectoral « espèces protégées » du 20 décembre 2013 relatif au projet d'aéroport de Notre-Dame-de-Landes.

La création de l'AFB par la loi « Biodiversité » du 8 août 2016 actualise les modalités de suivi. L'article L. 131-9 du code de l'environnement prévoit désormais que le suivi des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité fait partie des prérogatives de l'agence. Il conviendra donc d'harmoniser les procédures de suivi existantes relevant des services déconcentrés de l'État avec la nouvelle prérogative de l'AFB à qui reviennent également certains pouvoirs de police de l'environnement sur lesquels s'appuyait déjà le contrôle de l'application des arrêtés prescrivant des mesures de compensation. Nacer Meddah, préfet de la région Centre Val-de-Loire, soulignait le besoin de coordination entre services déconcentrés et AFB : « Il faudra faire en sorte de redéployer nos moyens et de mutualiser. Je pense que l'on peut organiser ce travail de suivi dans la durée entre services de l'État, agence de biodiversité et région. À nous de faire en sorte qu'il soit le moins coûteux possible pour la collectivité nationale »281(*).

Philippe Martin et Christophe Aubel respectivement, président et directeur de l'AFB ont précisé les moyens et les orientations en cours de définition en ce qui concerne le suivi des mesures de compensation. Ils entendent la notion de suivi sous deux angles distincts : le « suivi-contrôle », qui recoupe la surveillance de la mise en oeuvre des mesures et le « suivi partage », qui vise à mutualiser les connaissances issues de la compensation. La mise en oeuvre du « suivi-contrôle » est globalement entendue dans une logique d'accompagnement. Christophe Aubel explique que « l'AFB assume ses missions de police, des missions régaliennes, mais celles-ci ne sont pas une fin en soi : c'est l'aboutissement de la mise en oeuvre de toute une chaîne des politiques publiques qui commence par la connaissance, l'explication, aux termes des textes en vigueur. C'est un élément clé à mes yeux. Il est évident que c'est cet aspect des choses que l'on doit développer »282(*). Cet aspect du suivi s'appuiera sur une coordination des services « territoire » de l'agence et sur le fait « de fournir [aux détenteurs du pouvoir réglementaire] des éléments pour élaborer une sorte d'arrêté-type pour lister les points, afin de faciliter le suivi et le contrôle ». Enfin, « un protocole spécifique de contrôle des mesures de compensation [...] sera, lui aussi, mis à la disposition des agents de l'AFB ».

L'aspect « suivi-partage » s'appuiera, lui, sur la base de géolocalisation des mesures GéoMCE « qui est en train de se mettre en place [pilotée par le CGDD], mais qu'il faudra sans doute muscler encore pour qu'elle donne accès à plus de données et qu'elle soit l'embryon du centre de ressources ». Cet instrument est notamment conçu afin de répondre à l'obligation prévue au nouvel article L. 163-5 du code de l'environnement qui dispose que : « les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité définies au I de l'article L. 163-1 sont géolocalisées et décrites dans un système national d'information géographique, accessible au public sur internet ». Votre rapporteur pense, à ce titre, qu'il serait nécessaire de compléter le système de géolocalisation en mentionnant précisément la localisation des zones accueillant des mesures de compensation dans les différents documents d'urbanisme afin de garantir une bonne information au niveau local.

Une telle mesure a d'ailleurs été préconisée par le conseil départemental des Yvelines dans sa contribution écrite à votre commission d'enquête.

Proposition

Indiquer précisément la localisation des zones accueillant des mesures de compensation dans les différents documents d'urbanismes afin de garantir une bonne information au niveau local.

Enfin, l'AFB prévoit, pour l'heure, un retour d'expérience relatif à la compensation centralisé au niveau régional, comme le précise Philippe Martin : « Les régions doivent jouer un rôle majeur quant au retour d'expérience, c'est-à-dire dresser un constat. Il nous semble très important que les collectivités locales et les maîtres d'ouvrage fassent un retour d'expérience sur la mise en oeuvre des mesures de compensation, peut-être par grands types de milieu - terrestre, aquatique et marin - et assurent le suivi des sites de compensation »283(*).

Il convient également de tenir compte des bilans au titre de la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) comme instrument de suivi. Si leur champ dépasse celui de la séquence ERC, Nicolas Forray, président de la section « Milieu, ressources et risques » du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), a rappelé leur fonction : « nous avons une fonction particulière, consistant à rendre un avis sur les bilans [...] LOTI effectués trois à cinq ans après la mise en service d'une infrastructure. Ces dispositions sont codifiées aux articles R. 1511-8 à R.1511-10 du code des transports, qui précisent que l'avis du CGEDD est obligatoirement publié .Il nous a notamment été demandé de procéder à l'évaluation du bilan LOTI de l'autoroute A65. Le rapport n'est pas achevé et devrait être publié sous un mois, mais j'ai pu prendre connaissance des éléments - non définitifs - rassemblés par mon collègue travaillant sur le dossier »284(*). Nicolas Forray a cependant ajouté : « je peux d'ores et déjà signaler que le volet environnemental n'est pas le point fort de ces bilans LOTI ».

c) Le développement du suivi, une étape préalable obligatoire à la mise en oeuvre effective de l'obligation de résultat

L'enjeu du suivi semble donc une nouvelle priorité. Il occupe, en effet, une place centrale puisqu'il garantit l'effectivité des mesures fixées par les arrêtés. Devant votre commission d'enquête, Jean-Philippe Siblet considérait, à ce titre, le suivi comme l'un des cinq critères majeurs permettant d'assurer la réussite d'un projet de compensation : « Cinquièmement, il faut des mesures de suivi adaptées. Bien souvent, chacun estime qu'il a défini la meilleure méthode de comptage. Certains essaient de minimiser les coûts ; d'autres, de gagner un peu plus d'argent... Au final, cela donne des résultats nuancés et, parfois, des situations un peu étonnantes. Par exemple, l'opérateur qui a obtenu le marché public se déclare incompétent techniquement ou conteste le bien-fondé des normes figurant dans le marché. On constate de vrais déficits techniques sur ces questions »285(*). Rouchdy Kbaier, membre de la commission du dialogue intervenue sur le projet de Notre-Dame-des-Landes, indiquait que « notre expérience nous amène à penser malheureusement que la compensation n'est pas suivie dans le temps. Il y a une triple incertitude : le montant, l'affectation et la durée de la compensation. La compensation proprement dite doit être effectivement assurée sur la durée de la concession. Et elle doit être imaginée en amont »286(*). Certains acteurs ne comprennent pas, en outre, que les mesures de compensation soient particulièrement exigeantes en termes de surfaces mises en oeuvre afin de maximiser la réussite du processus de restauration alors que le suivi dans le temps nécessaire à l'évaluation de cette réussite semble passer au second plan. Notre collègue Hermeline Malherbe, sénatrice et présidente de la commission environnement de l'Association des départements de France (ADF), s'interrogeait en ce sens : « Pourquoi demander de si grands espaces alors que le suivi dans la durée de la réalité des mesures de compensation est aussi léger ? »287(*).

La prépondérance du suivi a encore été renforcée par les nouvelles dispositions de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 qui crée une obligation de résultat à la charge du maître d'ouvrage responsable des mesures de compensation (article L. 163-1 précité). Elle donne également la possibilité à l'autorité administrative compétente de se substituer à lui en cas d'absence de mise en oeuvre, ou d'ordonner des prescriptions complémentaires si les mesures de compensation mises en oeuvre sont inopérantes (article L. 163-4 du code de l'environnement). Or la mise en oeuvre de ces nouveaux mécanismes ne peut avoir pour point de départ qu'un suivi à même de révéler l'efficacité de la compensation. Laurence Monnoyer-Smith précisait en ce sens que « la législation ayant été clairement renforcée, il est maintenant important que le suivi soit effectivement réalisé »288(*).

Ce suivi ne peut pas non plus se limiter à constater si les mesures de compensation prescrites ont été effectivement mises en oeuvre. Comme l'indiquait Jean-Philippe Siblet, « il faut savoir que l'ingénierie écologique est une science jeune et que la plupart des opérations de compensation reposent sur des expérimentations pour lesquelles peu de références existent. Par ailleurs, les références existantes concernent des contextes qui ne sont pas nécessairement comparables. Il faudrait donc adopter comme principe que l'efficacité des mesures compensatoires doit être évaluée sur la base de résultats tangibles, et pas uniquement sur la simple mise en oeuvre desdites mesures. Cela doit conduire à un principe de réajustement des mesures compensatoires si l'évaluation démontre leur manque de fonctionnalité »289(*). Comme le souligne Harold Levrel, le risque inhérent à l'obligation de résultat est moins grand pour l'aménageur qui fait appel à la compensation par l'offre puisque « dans le système d'investissement préalable, si le projet n'aboutit pas, les crédits de compensation ne sont pas octroyés et la compensation ne peut avoir lieu »290(*). L'enjeu du suivi dans la durée est en revanche plus important lorsque les mesures sont contractualisées auprès d'agriculteurs par l'intermédiaire de plusieurs contrats courts, ne portant pas forcément sur les mêmes parcelles, comme Marthe Lucas, maître de conférence en droit public, le met en relief : «  Comment réussir à garantir une compensation qui soit effective et pérenne sur le très long terme, alors qu'elle est actuellement le fruit de contrats de courte durée, ce qui nécessite une succession de contrats dans le temps ? »291(*).

Il semble donc primordial que les arrêtés explicitent en détail les résultats qui devront être atteints par les mesures selon un échéancier déterminé afin de rendre tangible, pour le maître d'ouvrage, l'obligation de résultat à laquelle il est désormais légalement soumis. Les arrêtés « espèces protégées » relatifs aux projets de Notre-Dame-des-Landes et de la LGV Tours-Bordeaux mentionnent déjà le calendrier de la mise en oeuvre des mesures de compensation. Ces calendriers expriment cependant la part des mesures de compensation qui doivent être mises en oeuvre à des échéances données et non les objectifs de restauration qui sont attendus. Or, la doctrine ERC du CGDD indique plutôt que, « afin d'en permettre le suivi et le contrôle, l'autorisation administrative doit déterminer avec le juste niveau de précision les objectifs que doivent atteindre les mesures et indiquer les moyens à mettre en oeuvre pour atteindre ces résultats. Dans leur rédaction, les prescriptions doivent s'attacher à être contrôlables »292(*). Il convient également qu'une méthode soit arrêtée afin de procéder à ce suivi en fonction des types de mesures mises en oeuvre. Une méthode homogène permet une uniformisation des contrôles, mais aussi des retours d'expériences comparables entre eux à l'échelle locale ou nationale. Jean-Philippe Siblet soulignait à ce titre que, pour l'heure « la standardisation des méthodes de suivi qui permettent d'évaluer l'atteinte des objectifs est très faible. Ce point est lui aussi extrêmement négatif. On n'a pour ainsi dire pas de synthèse des bilans recueillis pour chaque opération à des échelles intégratives, qu'elles soient administratives ou écologiques. Par exemple, on n'est pas capable de dire, à l'échelle d'une vallée, ce qui a été fait, comment cela a été fait, ce qui a marché et ce qui n'a pas marché et la méthode utilisée pour l'évaluation »293(*).

Propositions

Prévoir au sein des arrêtés prescrivant la compensation le détail dans le temps des objectifs de résultat à atteindre et non pas les seuls moyens à mettre en oeuvre.

Harmoniser les méthodes de suivi.

L'instauration d'une obligation de résultat concomitante avec une réorganisation du suivi des mesures de compensation semble conduire à la nécessité d'un renforcement des moyens humains et de la formation des agents en charge de ce suivi. Ces enjeux paraissent cependant être intégrés par les différentes parties prenantes. Laurence Monnoyer Smith indiquait que « la réalisation de l'obligation de résultat et de l'obligation de suivi constitue un enjeu extrêmement important pour [les services de l'État] qui, à ce jour, ne sont pas encore totalement équipés pour répondre à ces objectifs, mais qui s'y emploient résolument »294(*). La nouvelle prérogative de l'AFB semble aussi être l'occasion de repenser le suivi à l'échelle des territoires. D'un point de vue institutionnel, cela passe, sans doute, par une articulation judicieuse des services déconcentrés de l'État en charge de la compensation, des services de l'AFB, y compris près des territoires et des éventuelles agences régionales de la biodiversité intégrant les régions, chef de file en matière de biodiversité et associant le cas échéant les départements. La participation des agences régionales de la biodiversité ne saurait cependant avoir pour but de pallier d'éventuelles carences de la part des services de l'État. Une telle organisation semble un préalable à la bonne remontée des expériences, au partage des bonnes pratiques et à une utilisation optimisée de l'instrument de géolocalisation en cours de développement. Cette articulation devrait notamment pouvoir créer de la mutualisation entre différents types et finalités de contrôle comme cela semble déjà être le cas entre mesures agroenvironnementales et mesures de compensation conventionnées auprès d'agriculteurs, sur certains territoires295(*).

Le développement du suivi à l'échelle territoriale doit également passer par le recours soutenu à des comités de suivi associant l'ensemble des parties prenantes locales. Michel Métais, président de la commission « Faune » du CNPN précisait ce point : « pour ce qui concerne notamment les projets les plus importants, la constitution d'un comité de suivi est capitale [...] on voit la différence selon qu'il y a un comité de suivi ou non : l'exécution des mesures compensatoires, entre autres, est plus ou moins effective ; elle est pratiquement nulle sans comité de suivi »296(*). Certains acteurs associatifs ont toutefois fait part à votre commission d'enquête des difficultés que peuvent rencontrer des membres bénévoles pour suivre régulièrement les réunions de ces comités. Philippe Barbedienne, directeur de la SEPANSO, souligne, en ce sens, que « les acteurs locaux ayant des compétences pour apporter leur expertise n'ont pas de moyens humains suffisants pour tout suivre »297(*). Il serait donc souhaitable qu'un accompagnement financier soit mis en oeuvre par le maître d'ouvrage pour permettre la participation des acteurs locaux bénévoles.

Le développement du suivi permettra, enfin, la mise en oeuvre effective des sanctions qui ont été clairement étoffées par la loi « Biodiversité » du 8 août 2016. En plus des modalités relatives aux mesures et sanctions administratives de droit commun prévues par le livre 1er du code de l'environnement, ce texte introduit à l'article L. 163-4 des modalités spécifiques aux contrôles de la mise en oeuvre et du résultat des mesures de compensation. Cet article prévoit, entre autres, des possibilités de mise en demeure puis d'exécution forcée des mesures de compensation au frais du maître d'ouvrage si l'application des mesures prévues à l'article L. 171-8 du code de l'environnement n'a pas permis de régulariser la situation. L'article L. 171-8 prévoit, en effet, le recours possible à un certain nombre de sanctions administratives dont la consignation d'une somme correspondant aux opérations à réaliser, la suspension des travaux ou activités de la personne mise en demeure, des astreintes journalières allant jusqu'à 1 500 euros ou des amendes d'un montant pouvant atteindre 15 000 euros. L'article L. 163-4 permet, en outre, à l'autorité administrative d'obtenir du maître d'ouvrage des garanties financières afin qu'elle puisse s'assurer de la réalisation effective des mesures de compensation.

Propositions

Tendre à développer les moyens humains et la formation des agents en charge du suivi afin de rendre effectifs la nouvelle obligation de résultat, le pouvoir de définir des prescriptions complémentaires si les mesures de compensation sont inopérantes et, le cas échéant, les sanctions prévues si les mesures ne sont pas mises en oeuvre.

Développer l'organisation du suivi à une échelle territoriale cohérente autour de l'AFB au travers, le cas échéant, des agences régionales de la biodiversité.

2. Assurer la pérennité des mesures compensatoires

L'article L. 163-1 du code de l'environnement dispose que les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité doivent « être effectives pendant toute la durée des atteintes ». Si le principe fixé apparaît comme étant de bon sens, sa mise en oeuvre pratique soulève davantage de difficultés. Au-delà des durées prescrites dans les arrêtés d'autorisation et de dérogation, rien ne permet aujourd'hui de garantir la pérennité des mesures de compensation. Or l'objectif de la compensation est bien de s'assurer que, in fine, les surfaces utilisées pour la compensation bénéficient des mêmes garanties de protection que celles qui ont été impactées par les projets : si la compensation est bien menée, les réglementations qui s'appliquaient aux espaces impactés (Natura 2000, espèces protégées, loi sur l'eau) doivent pouvoir s'appliquer de la même façon aux espaces restaurés.

Les enjeux liés à la gestion dans le temps des mesures de compensation, soulevés à de nombreuses reprises au cours des auditions, ont été résumés par François Poupard, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer : « Le temps pose également problème. Le maître d'ouvrage met en place des mesures. Que deviendront-elles dix ou vingt ans plus tard ? Ce n'est pas le métier du maître d'ouvrage que de gérer des réserves écologiques. On commence à reconstituer des zones humides. Jusqu'où et comment faut-il les gérer ? Quel type d'opérateurs impliquer ? C'est un vrai métier. Il faut également pouvoir financer ces projets dans la durée. Pour l'instant c'est un non-dit. La question finira forcément par se poser »298(*).

La question d'un éventuel transfert de responsabilité, comme cela se pratique aux États-Unis lorsqu'il est fait appel à des banques de compensation, pourrait alors être posée. Préconisée par le CILB, une telle proposition est cependant loin de faire consensus, y compris chez les aménageurs. Interrogé par votre rapporteur sur l'opportunité d'étudier cette idée de transfert de responsabilité, Olivier de Guinaumont, président d'A'liénor, a formulé la réponse suivante : « Le mécanisme que vous décrivez est exactement celui de l'archéologie préventive. Une cotisation est payée par le maître d'ouvrage à l'INRAP qui effectue un diagnostic et décide avec la DRAC d'un certain nombre de fouilles. Je pense toutefois qu'en matière de biodiversité il ne faut pas déconnecter un opérateur du maître d'ouvrage car ce dernier a la possibilité de faire des choix techniques qui peuvent être déterminants en matière de biodiversité. Il faut à la fois qu'un organisme apporte de la cohérence aux actions, au sein d'une stratégie planifiée, afin de créer de la valeur écologique et que les acteurs s'investissent dans cette démarche-là »299(*).

C'est donc vers le développement d'outils permettant d'assurer, sur le long terme, la maîtrise foncière que doit également s'orienter la réflexion.

La cession des terrains de compensation, par exemple aux conservatoires d'espaces naturels, aux conservatoires du littoral voire à des collectivités territoriales - par exemple les départements au titre de leur compétence de gestion des espaces naturels sensibles - constitue une première solution. Lors de son audition, Frédéric Breton, directeur du conservatoire d'espaces naturels Centre-Val de Loire, a indiqué que le réseau des conservatoires d'espaces naturels porte « un fonds de dotation auxquels peuvent être versés des sites de mesures compensatoires et travaille à la création d'une fondation reconnue d'utilité publique qui pourrait accueillir des sites de compensation provenant de porteurs de projets publics »300(*). Une part non négligeable des mesures de compensation ne s'effectue cependant pas, à l'heure actuelle, par l'acquisition de terrains.

La mise au point de règles de contractualisation sécurisantes, à la fois pour les responsables de la compensation et pour celui qui a la charge de sa mise en oeuvre, doit donc être, elle aussi, recherchée. Les obligations réelles environnementales, créées par la loi « Biodiversité » et prévues à l'article L. 132-2 du code de l'environnement, pourraient contribuer à assurer la pérennité de la compensation. Inspiré des servitudes environnementales mises en oeuvre dans plusieurs pays, notamment aux États-Unis, cet instrument permet à un propriétaire de définir par contrat avec une personne publique, ou une personne privée agissant pour la protection de l'environnement, des obligations réelles favorables à la biodiversité, grevant la propriété d'un bien immobilier301(*). Ces obligations s'imposent alors au propriétaire ainsi qu'à ses successeurs éventuels, pour une durée allant jusqu'à 99 ans. L'accord préalable des autres titulaires de droits sur le terrain concerné, en particulier d'un preneur dans le cas d'un bail rural, étant requis, la construction d'un consensus avec les tiers sera indispensable.

L'article L. 132-2 prévoit expressément que les obligations réelles environnementales peuvent être utilisées à des fins de compensation. Cet outil permettrait notamment de garantir le maintien sur le long terme des mesures compensatoires, indépendamment des éventuels changements de propriétaire. De telles obligations pourraient également atténuer la nécessité d'avoir recours à l'acquisition foncière pour assurer la préservation de la compensation sur la durée. Cet outil demeure malgré tout récent et son application soumise à des incertitudes fortes, en particulier s'agissant de son degré d'appropriation par les propriétaires.

Au-delà des outils juridiques, un premier élément de réponse à la question de la pérennité de la compensation peut résider dans la capacité des territoires à définir, en lien avec leurs politiques d'aménagement, une vision structurée de la compensation. Les facteurs de réussite de la séquence ERC identifiés par votre commission d'enquête - anticipation, construction de consensus avec l'ensemble des parties prenantes, suivi structuré, prise en compte dans les schémas de planification et les documents d'urbanisme - sont autant de facteurs qui, à terme, peuvent eux aussi contribuer à assurer la pérennité de la compensation.


* 275 Audition du 21 décembre 2016

* 276 Audition du 1er mars 2017

* 277 Audition du 19 janvier 2017

* 278 Audition du 31 janvier 2017

* 279 Audition du 19 décembre 2016

* 280 Dispositif décrit lors de l'audition de M. Laurent Piermont, président, et M. Philippe Thiévent, directeur de CDC Biodiversité, 21 décembre 2016.

* 281 Audition du 15 février 2017

* 282 Audition du 1er mars 2017

* 283 Ibid.

* 284 Audition du 1er mars 2017

* 285 Audition du 20 décembre 2016

* 286 Audition du 9 février 2017

* 287 Audition du 11 janvier 2017

* 288 Audition du 19 décembre 2016

* 289 Audition du 20 décembre 2016

* 290 Audition du 22 décembre 2016

* 291 Audition du 20 décembre 2016

* 292 Doctrine relative à la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels, Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, mars 2012.

* 293 Audition du 20 décembre 2016

* 294 Audition du 19 décembre 2016

* 295 Audition du 6 février 2017

* 296 Audition du 12 janvier 2017

* 297 Audition du 1er février 2017

* 298 Audition du 18 janvier 2017

* 299 Audition du 19 janvier 2017

* 300 Audition du 23 février 2017

* 301 L'article L. 132-3 prévoit que les propriétaires peuvent faire naître à leur charge « les obligations réelles que bon leur semble, dès lors que de telles obligations ont pour finalité le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d'éléments de la biodiversité ou de fonctions écologiques ».