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La Polynésie française : allier autonomie dans la République et subsidiarité dans la collectivité

13 décembre 2017 : La Polynésie française : allier autonomie dans la République et subsidiarité dans la collectivité ( rapport d'information )

II. L'ÉTAT EN POLYNÉSIE FRANÇAISE : DE FORTES ATTENTES DE LA POPULATION

Malgré le haut degré d'autonomie dont bénéfice la Polynésie française, l'État conserve la responsabilité des missions régaliennes sur le territoire.

L'histoire récente de la Polynésie française a été marquée par la présence militaire en raison des essais nucléaires qui y ont été conduits jusqu'en 1996. Lors de son déplacement, la délégation de votre commission a pu recueillir des témoignages et observer des traces de ce passé polynésien, notamment en se rendant devant les monuments érigés en mémoire des personnes de tous les archipels ayant succombé aux conséquences sanitaires des essais atmosphériques après avoir travaillé dans la zone où ils ont eu lieu.

L'arrêt des essais nucléaires n'en a pas moins induit un défi majeur pour la reconversion économique de la Polynésie française, en raison de la disparition de présence sur son sol d'effectifs importants de l'armée française qui contribuaient à stimuler l'économie locale.

L'État maintient également un soutien financier et technique pour des actions conduites par la Polynésie française et les communes dans leurs domaines de compétences.

Sur le plan financier, les dépenses annuelles de l'État en Polynésie française représentent 180 milliards de francs Pacifique, soit 1,5 milliard d'euros, ce qui revient à une dépense de 5 300 € par polynésien et par an. L'autonomie de la Polynésie française ne se traduit donc pas par un désengagement de l'État à l'égard des Polynésiens.

Lors de son entretien avec les membres de la délégation de votre commission, M. Édouard Fritch, président de la Polynésie française, a toutefois jugé cet accompagnement insuffisant pour permettre à la collectivité de la Polynésie française de s'approprier et d'exercer pleinement les importantes compétences que l'État lui a transférées, sans pour autant souhaiter que l'État reprenne directement certaines d'entre elles.

A. LES MISSIONS RÉGALIENNES DE L'ÉTAT EN POLYNÉSIE FRANÇAISE

1. Une politique de sécurité conjointe entre l'État et le pays

La conduite des différentes politiques de sécurité implique une coopération de l'État et de la collectivité de la Polynésie française, en raison du partage de compétences prévu par le statut de 2004.

La prévention de la délinquance en Polynésie française a été facilitée par la création, en 2016, d'un conseil de prévention de la délinquance réunissant le gouvernement de la Polynésie française et les services de l'État, pour coordonner les actions de prévention, les moyens humains et financiers ainsi que les évolutions réglementaires.

La création de cette instance inédite sur le territoire polynésien a fait suite aux évolutions de la délinquance, marquées notamment par une hausse préoccupante des violences intrafamiliales. En revanche, la Polynésie française ne connaît pas certains phénomènes de violence tels que les violences urbaines ou le crime organisé.

Le bilan de la délinquance en Polynésie française

En Polynésie française, la délinquance reste contenue, au regard du volume des faits constatés, avec de très bons taux d'élucidation des forces de l'ordre et une réponse pénale adaptée.

Si les atteintes volontaires à l'intégrité physique (AVIP) sont en 2016 en baisse de 3,9 % par rapport à 2015, les faits constatés de violences ont doublé au cours des dix dernières années, leur nombre annuel s'élevant à 2 500 depuis 2013.

Les violences intrafamiliales restent très préoccupantes en volume, avec néanmoins un taux d'élucidation plus élevé qu'en métropole. Les homicides et coups et blessures suivis de mort restent des faits rares : 5 faits ont été recensés en 2016, tous « non crapuleux ».

Les atteintes aux biens (AAB) sont en baisse de 9,1% par rapport à 2015. Elles oscillent entre 5 000 et 7 000 faits sur les dix dernières années. Le taux de 24,51 AAB pour 1 000 habitants reste largement inférieur au taux national de 33,79. En l'absence de délinquance organisée et de phénomènes de vols à main armée, les AAB sont constituées principalement de vols sans violence.

Les infractions à la législation sur les stupéfiants (ILS) sont en baisse de 7,2 % par rapport à 2015, après une augmentation quasi-constante ces 10 dernières années, passant de moins de 1 000 faits en 2007 à plus de 2 500 faits en 2014.

Les mineurs représentent également plus de 10 % des auteurs de violences, plus de 21% des auteurs de violences sexuelles et plus de 34 % des auteurs d'atteintes aux biens. La part des mineurs mis en cause évolue à la hausse ces dernières années.

La dotation du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) annuellement allouée au haut-commissariat de la République en Polynésie française reste faible, avec un montant de l'ordre de 160 000 euros.

a) La répartition des forces de sécurité en Polynésie française

Outre les polices municipales présentes particulièrement dans les archipels, les forces de sécurité reposent en Polynésie française sur la police nationale et la gendarmerie nationale.

La police nationale est compétente pour les communes de Papeete et Pirae, le reste du territoire polynésien relevant de la compétence de la gendarmerie nationale. Si le directeur de la sécurité publique a fait part à vos rapporteurs d'une possible extension de la zone confiée à la police nationale aux communes de Faa'a et Punaauia de façon à placer l'ensemble de l'agglomération de Papeete sous la compétence de la police nationale, aucun indice n'indique que ce projet soit, à ce stade, à l'étude des autorités centrales.

L'effectif de la gendarmerie nationale se répartit au sein du vaste territoire de la Polynésie française entre 8 casernes à Tahiti et 15 dans les archipels. Le maintien de l'ordre est assuré par les unités de gendarmerie mobile, en l'absence de compagnie républicaine de sécurité (CRS) dans les collectivités ultramarines. Ainsi, au sein des brigades de gendarmerie, 120 militaires servent sur l'île de Tahiti et 75 sur les autres îles. La gendarmerie nationale peut également s'appuyer sur environ 70 réservistes opérationnels.

L'effectif des brigades de gendarmerie est traditionnellement complété par des renforts permanents de gendarmes mobiles mais certaines unités ne comptent au final que deux ou trois sous-officiers. Comme le relevait le commandant de la gendarmerie en Polynésie française, « la distance est paralysante ». Ainsi, pour les besoins du maintien de l'ordre à Papeete, la reformation en un temps rapide de l'escadron de gendarmerie dont l'effectif est réparti dans les différentes unités de la gendarmerie départementale s'avère impossible.

Le commandant de la gendarmerie en Polynésie française a alerté vos rapporteurs sur la faiblesse du dispositif depuis la perte d'un escadron sur place sur les deux auparavant présents. Ce nouveau format a conduit à une « perte d'initiative des unités du fait des missions quotidiennes » ainsi qu'à l'abandon de certaines tâches (actions en matière de sécurité routière, remise de pièces et de convocations, etc.).

Les militaires de la gendarmerie exercent, outre une part importante de la prévention, des missions atypiques dans les îles. À titre d'illustration, ils peuvent dresser certains actes notariés ou organiser l'examen de la capacité de conduire, composé d'épreuves théorique et pratique, qui permet, selon la règlementation locale, de conduire un véhicule mais, à la différence du permis de conduire, uniquement sur le territoire de l'île sur laquelle elle est délivrée.

Si la quasi-totalité des fonctionnaires de la police nationale sont d'origine polynésienne, cette proportion n'atteint pas la moitié des effectifs de la gendarmerie nationale. Cette différence s'explique essentiellement par les différences de recrutement et d'évolution de carrière au sein des deux directions générales.

b) Des moyens disparates en matière de sécurité civile

Le risque de cyclones et de tempêtes tropicales fortes est élevé en Polynésie française, puisque le territoire en a connu plus d'une cinquantaine depuis 1831. Le risque de tsunami est également réel.

Les inondations et glissements de terrain liés aux pluies intenses ou aux cyclones surviennent fréquemment au cours de l'été austral. Les 21 et 22 janvier 2017, des précipitations abondantes sur l'ouest de Tahiti, les plus importantes depuis cinquante ans, ont ainsi provoqué d'importantes inondations qui ont détruit plusieurs dizaines d'habitations et de commerces et endommagé des kilomètres de voies et de réseaux.

La direction de la défense et de la protection civile du haut-commissariat de la République commande et coordonne les secours en cas d'événements majeurs. Elle prépare la réponse opérationnelle au travers d'un travail de planification et d'organisation d'exercices dans le cadre du dispositif ORSEC. Elle accompagne les élus dans leurs obligations en matière de sécurité civile, notamment pour l'alerte aux populations en cas de risque de cyclones ou de tsunamis. Elle assure le fonctionnement et l'entretien du réseau des sirènes d'alerte, déclenchées par voie satellitaire.

Toutefois, la réponse de sécurité civile en Polynésie française continue de reposer majoritairement sur les pouvoirs de police des maires. La gestion des risques courants (incendie et secours aux personnes) s'effectue par les centres de secours communaux dont les capacités opérationnelles sont très disparates.

L'absence de service territorial d'incendie et de secours à l'échelle de la collectivité empêche l'homogénéisation des procédures d'intervention et d'alerte. Seules 26 sur 48 communes disposent d'un centre d'incendie et de secours et il n'existe pas d'outil de gestion unifié des ressources ni de centre de traitement des appels d'urgence en dehors de l'île de Tahiti.

2. La situation des établissements pénitentiaires

Compte tenu de l'éloignement géographique, la Polynésie française compte plusieurs établissements pénitentiaires aux situations fortement contrastées :

- le centre pénitentiaire de Nuutania à Faa'a, sur l'île de Tahiti, qui compte 171 places ;

- la maison d'arrêt de Taiohae, aux îles Marquises, qui compte 5 places ;

- la maison d'arrêt d'Uturoa à Raiatea, dans les îles Sous-le-Vent qui compte 20 places.

Ces deux dernières structures, de petite taille, n'accueillent qu'un nombre limité de détenus, dans de bonnes conditions car l'éloignement et l'isolement de ces établissements permettent des adaptations aux conditions ordinaires de détention. À l'inverse, le centre pénitentiaire de Nuutania est en proie à une situation préoccupante.

Établissement pénitentiaire

Année

Personnes détenues

Taux d'occupation

Maison d'arrêt de Taiohae

2013

-

-

2014

-

-

2015

-

-

1er sem 2016

3

60,0 %

Maison d'arrêt d'Uturoa-Raiatea

2013

-

-

2014

-

-

2015

-

-

1er sem 2016

14

70,0 %

Centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania

2013

245

220,7 %

2014

255

229,7 %

2015

232

209,0 %

1er sem 2016

226

203,6 %

En 2013, notre ancien collègue Christian Cointat relevait que « le centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania [connaît] des situations alarmantes en termes de surpopulation carcérale et de conditions de détention » avec un taux d'occupation de 254 % à Papeete. Au 1er août 2012, c'étaient ainsi 419 détenus qui occupaient 165 places à Faa'a. Cette question avait été un sujet d'alarme pour la précédente délégation de votre commission en 2008.

Pour remédier à cette situation, un nouvel établissement de 410 places a été construit à Papeari, sur l'île de Tahiti : les travaux ont débuté en juillet 2013, malgré une forte opposition initiale de la population locale, et ont pris fin en 2016, pour un coût de près de 118 millions d'euros. Les investissements ont porté sur la construction de deux quartiers hommes, implantés à des niveaux différents sur le site.

La mise en service de cet établissement pénitentiaire au début de l'année 2017 a conduit à une hausse de + 7,7 % des effectifs, particulièrement de la filière d'encadrement, de l'administration pénitentiaire en Polynésie française.

Quelques jours avant son inauguration par le garde des sceaux, ministre de la justice, M. Jean-Jacques Urvoas, le 20 mars 2017, la délégation de votre commission a pu s'y rendre et constater avec satisfaction la nette amélioration des conditions de détention en comparaison avec celles du centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania dans lequel elle s'est également rendue.

L'ouverture de cet établissement répondant aux standards modernes, avec notamment une unité médicalisée, ne résoudra pas cependant l'ensemble des difficultés. Sa situation géographique, à plus d'une heure du siège des juridictions judiciaires en centre-ville de Papeete, rend nécessaire le maintien de l'ancienne implantation de Faa'a Nuutania, plus favorable aux extractions judiciaires, qui est appelée à connaître une rénovation. De même, son éloignement de l'agglomération de Papeete et de l'aéroport rendra plus délicat le maintien des liens familiaux, à travers les visites. Par ailleurs, ce nouvel établissement n'accueillera pas de détenues féminines, faute de quartier pour femmes, ce que vos rapporteurs ont vivement regretté sur place et à leur retour sans qu'une réponse convaincante à cette différence de traitement avec les hommes ait été apportée.