UNE UNION PLUS UNIE ?
La Commission européenne souhaite que l'Union européenne coïncide à terme avec l'espace Schengen, en étendant à la Bulgarie, à la Croatie et à la Roumanie le principe de libre-circulation des personnes, dès lors que toutes les conditions seront remplies. Dans le même ordre d'idée, la Commission souhaite mettre en place un nouvel instrument d'adhésion à l'euro, permettant à la fois d'offrir une assistance technique et financière aux pays souhaitant adopter la monnaie unique.
Cet approfondissement ne devrait pas être corrélé à court terme à un élargissement de l'Union européenne. La Commission européenne souhaite cependant que soit réaffirmée la perspective européenne des Balkans occidentaux. Celle-ci constitue, à ses yeux, un véritable moteur de réformes et un gage de stabilité dans la région. La Commission devrait, à ce titre, présenter une stratégie d'adhésion à la Serbie et au Monténégro, premiers pays candidats dans la région.
Vos rapporteurs ont appuyé la pause dans l'élargissement annoncée par le président de la Commission européenne en novembre 2014. Elle apparaissait indispensable afin de mieux intégrer les treize derniers arrivés et de consolider ce qui a été réalisé à vingt-huit depuis leur arrivée. Quatre ans après, dans le contexte de la réflexion sur l'avenir de l'Union européenne, cette pause fait encore sens. Il s'agit aujourd'hui, avant tout, de « consolider les fondations avant que d'agrandir la maison » et de prendre en compte la « fatigue » à l'égard de l'élargissement au sein de l'opinion publique européenne.
Le moratoire ne constitue pas un rejet des candidatures. Il permet surtout d'approfondir les négociations. Rappelons que les difficultés éprouvées par la Roumanie et la Bulgarie, depuis leur entrée dans l'Union, ont conduit les négociateurs à formuler des exigences plus grandes et à demander des garanties plus solides aux pays candidats.
UNE UNION PLUS FORTE ?
La Commission propose plusieurs actions couvrant différents domaines en vue de renforcer l'Union européenne.
La première priorité concerne les moyens financiers de l'Union. La Commission européenne devrait présenter en mai 2018 une proposition globale pour le futur cadre financier pluriannuel 2021-2027 (CFP). Ce document prendra notamment en compte les recommandations émises dans le rapport Monti sur les ressources propres. La Commission souhaite avant tout que le nouveau budget aide « à répondre aux attentes des citoyens à l'égard d'une Union qui leur offre ce qui compte le plus à leurs yeux », tout en contribuant à la stabilité à long terme de l'Union européenne.
Vos rapporteurs rappellent la nécessité pour le futur CFP de refléter une ambition en matière de cohésion. La politique de cohésion symbolise en effet l'exigence de solidarité, intrinsèque à la construction européenne. Elle vise à la fois à réduire les écarts de développement entre régions d'Europe et à favoriser les investissements en faveur de priorités définies par l'Union européenne : croissance durable, recherche et développement technologique, compétitivité des PME, création d'emplois, formation, inclusion sociale et lutte contre la pauvreté. Le CFP doit également être l'occasion de simplifier sa mise en oeuvre. Comme l'a indiqué le groupe de suivi du Sénat sur la refondation de l'Union européenne, il s'agit désormais de parvenir à :
- alléger drastiquement la règlementation dont la lourdeur et la complexité sont exponentielles. De nombreux États membres, par crainte d'erreurs ou de procédures de contestation par la Commission ou la Cour des comptes européenne, surajoutent à cet ensemble des normes plus strictes et complexes que celles établies au niveau de l'Union ;
- adapter les procédures de contrôle et d'audit à l'ampleur du projet et promouvoir ainsi la proportionnalité ;
- encourager la différenciation de façon à ajuster les procédures européennes de contrôle et d'audit à la capacité administrative de chaque État membre en ce domaine ;
- favoriser la flexibilité financière via la mise en réserve de crédits rapidement mobilisables pour affronter des circonstances exceptionnelles, et non des transferts entre rubriques du budget européen ou des modifications imposées en cours de route aux programmes régionaux ;
- fusionner les différents fonds structurels en un seul fonds européen de développement territorial ;
- viser un bon équilibre entre les subventions et les instruments financiers ;
- disposer d'un effet de levier (prêts, garanties, apports de fonds propres) dans la mise en oeuvre de la politique de cohésion.
Les négociations devront également confirmer la politique agricole commune comme une priorité stratégique, dotée d'un budget stable à la hauteur de ses ambitions.
La force de l'Union passe également pour la Commission par une amélioration de l'efficacité de la prise de décision. Elle présentera ainsi plusieurs communications mettant en avant l'utilisation des « clauses passerelles » qui permettent le passage du vote à l'unanimité au vote à la majorité qualifiée, dans plusieurs domaines :
- la politique énergétique et climatique, la question du climat faisant par ailleurs l'objet d'une communication spécifique dédiée au suivi des objectifs de développement durable des Nations unies, en particulier ceux souscrits au sein de l'accord de Paris ;
- certaines décisions relevant de la politique étrangère, la Commission entendant ainsi renforcer le poids de l'Union sur la scène internationale.
Il conviendra d'être vigilant sur l'utilisation des clauses passerelles en matière énergétique, tant une décision ne doit pas remettre en cause l'indépendance d'un pays dans ce secteur. Il en va de même dans le domaine de la politique étrangère.
La politique étrangère de l'Union demeure, quant à elle, avant tout fondée sur une dynamique intergouvernementale et la recherche d'un consensus. L'utilisation de la clause passerelle en la matière peut laisser sceptique. Elle est en effet fortement encadrée puisque l'article 31 du traité sur l'Union européenne autorise le passage à la majorité qualifiée pour toute décision autre que les suivantes :
- action ou position de l'Union sur la base d'une décision du Conseil européen portant sur les intérêts et objectifs stratégiques de l'Union ;
- action ou position de l'Union sur proposition du Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité présentée à la suite d'une demande spécifique que le Conseil européen lui a adressée de sa propre initiative ou à l'initiative du Haut représentant ;
- mise en oeuvre d'une décision qui définit une action ou une position de l'Union ;
- nomination d'un représentant spécial.
En cas d'activation de la clause passerelle, la plupart des décisions stratégiques de l'Union en la matière devrait donc rester en dehors du champ du vote à la majorité qualifiée.
À l'inverse, comme indiqué plus haut, la mise en oeuvre d'une clause passerelle dans le domaine de la fiscalité doit également faire figure de priorité si l'Union européenne entend agir efficacement contre les distorsions de concurrence en son sein qui nuisent directement à son unité.
Au-delà des clauses passerelles, la poursuite d'une politique volontariste de l'Union européenne en direction d'une transition énergétique compétitive devra nécessairement prendre en considération les grands équilibres politiques, économiques et sociaux. Tel devrait être le cas par exemple en ce qui concerne les tarifs réglementés de vente d'électricité pour les consommateurs résidentiels. Là où les États ont estimé devoir les maintenir, ceux-ci protègent les citoyens-consommateurs contre des fluctuations de prix trop importantes dans ce domaine si sensible pour la vie quotidienne. S'agissant du volet climatique, il convient de rappeler les orientations du rapport du groupe de suivi du Sénat sur la refondation de l'Union européenne. Celui-ci invitait l'Union à conserver son rôle moteur dans la lutte contre le changement climatique, en encourageant le développement de certaines technologies d'avenir. Elle doit également fixer un cap pour une transition accélérée vers un monde plus résilient et plus sobre en carbone.
La protection des citoyens européens fait également figure de priorité. La Commission présentera au troisième trimestre 2018 une communication concernant l'élargissement des missions du nouveau parquet européen à la lutte contre le terrorisme. Ce document sera présenté avant le Conseil européen dédié à la question de la sécurité prévu à Vienne en septembre 2018. Cette extension, appelée de ses voeux à de nombreuses reprises par le Sénat depuis 2015, doit être appuyée 20 ( * ) .
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* 20 Résolution européenne n° 88 (2014-2015) relative à la lutte contre le terrorisme et tendant à l'adoption d'un Acte pour la sécurité intérieure de l'Union européenne, 1 er avril 2015.