Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2018

B. APPLICATION DES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE ET EXAMINÉES AU FOND PAR LA COMMISSION DES LOIS

1. Bilan d'ensemble de l'application des lois promulguées

a) Proportion des lois promulguées d'application directe ou entièrement applicables

Sur les 24 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et examinées au fond par la commission des lois, 11 étaient d'application directe, 5 sont devenues applicables au cours de la période de référence, 7 l'étaient partiellement au 31 mars 2018 et 1 n'avait encore reçu aucune mesure d'application, pour les raisons exposées ci-après.

Au 31 mars 2018, 16 lois sur les 24 promulguées étaient donc entièrement applicables - c'est-à-dire d'application directe ou appliquées à 100 % - et 8 appelaient encore des mesures d'application.

Le taux de lois promulguées qui ne sont pas encore pleinement applicables, à l'issue de la période de référence des mesures réglementaires, varie entre un tiers et 40 %, selon les années, avec un point haut de 57,1 % pour les lois promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 et deux points bas de 7,1 % pour les lois promulguées en 2012-2013 et 22,2 % pour les lois promulguées en 2013-2014.

Le tableau suivant récapitule la part des lois qui appelaient encore des mesures d'application, parmi les lois promulguées au cours de la période de référence.

Période de référence des lois promulguées	Part des lois appelant encore des mesures d'application à l'issue de la période de référence prise en compte
1 ^er octobre 2016 au 30 septembre 2017	33,3 % (8 lois sur 24)
1 ^er octobre 2015 au 30 septembre 2016	33,3 % (10 lois sur 30)
1 ^er octobre 2014 au 30 septembre 2015	38,9 % (7 lois sur 18)
1 ^er octobre 2013 au 30 septembre 2014	22,2 % (6 lois sur 27)
1 ^er octobre 2012 au 30 septembre 2013	7,1 % (1 loi sur 14)
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012	57,1 % ( 12 lois sur 21)
1 ^er octobre 2010 au 13 juillet 2011	39,1 % ( 9 lois sur 23)
1 ^er octobre 2009 au 30 septembre 2010	34,8 % ( 8 lois sur 23)

b) Taux global de mise en application des lois

Au 31 mars 2018, 82 des 289 mesures d'application prévues par les 24 lois promulguées entre le 1 ^er octobre 2016 et le 30 septembre 2017 et envoyées au fond à la commission des lois n'avaient pas été prises ^{133 ( * )} .

Le taux de mise en application des lois sur la période de référence, c'est-à-dire le ratio entre le nombre de mesures d'application attendues et le nombre de mesures prises, s'établit donc à 72 % , identique à celui de l'an passé s'agissant des lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois et sensiblement comparable au taux constaté pour l'ensemble des lois promulguées en 2016-2017 (71 %).

Le tableau suivant recense ces taux d'application pour les lois promulguées au cours des dernières périodes de référence et envoyées au fond à la commission des lois.

Période de référence des lois promulguées	Taux de mise en application au 31 mars de l'année suivante
1 ^er octobre 2016 au 30 septembre 2017	72 %
1 ^er octobre 2015 au 30 septembre 2016	72 %
1 ^er octobre 2014 au 30 septembre 2015	76 %
1 ^er octobre 2013 au 30 septembre 2014	54 %
1 ^er octobre 2012 au 30 septembre 2013	92 %
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012	36 %
1 ^er octobre 2010 au 13 juillet 2011	46 %

C omme chaque année, un tel taux doit être fortement nuancé : d'une part, il ne traduit pas l'aspect qualitatif des mesures prises ; d'autre part, a contrario , des mesures d'application « secondaires » peuvent ne pas avoir été prises et diminuer le taux de mise en application d'une loi alors même que celle-ci est applicable pour l'essentiel.

c) Délais de publication des mesures d'application des lois

Si la plupart des mesures d'application des lois sont prises, et c'est bien le moindre, les délais dans lesquels elles sont publiées sont parfois plus longs que les délais d'adoption des lois elles-mêmes .

Presque un tiers des mesures prises pour l'application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et envoyées au fond à la commission des lois l'ont été plus de six mois après la promulgation de la loi .

Certes ce taux était pire l'an passé, puisque les deux tiers des mesures prises pour l'application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 et envoyées au fond à la commission des lois l'avaient été plus de six mois après la promulgation de la loi.

Il n'en reste pas moins élevé et témoigne de l'inanité de vouloir à tout prix accélérer la navette parlementaire, au détriment du droit d'amendement et de la qualité de la loi, si le Gouvernement n'est pas en mesure de prendre dans des délais raisonnables les textes réglementaires nécessaires.

Le tableau ci-après retrace les délais de publication des mesures réglementaires d'application, hors rapports, prévues par les lois promulguées au cours des périodes de référence et envoyées au fond à la commission des lois.

Délais de parution des mesures de mise en application prévues
concernant les lois promulguées entre le 1 ^er octobre 2016
et le 30 septembre 2017 (à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai :	Total	Pourcentage
Inférieur ou égal à six mois	138	68 %
De plus de six mois à un an	50	24,6 %
De plus d'un an à 2 ans	15	7,4 %
Total	203	100 %

La volatilité de ces taux s'explique pour partie par les fortes variations du nombre de mesures attendues : celui-ci peut varier de 1 à 8 en fonction des années, le pourcentage de mise en application en résultant n'étant donc pas toujours significatif.

2. Bilan de l'application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée

Si le taux de mise en application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée s'est considérablement amélioré ces trois dernières années, il demeure surprenant que les mesures réglementaires prévues par ces textes ne soient pas toutes prises rapidement après leur promulgation.

Cette année, ce taux est sensiblement identique au taux de mise en application de l'ensemble des lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois ( 73 % contre 72 %) mais, dès lors que la plupart des textes fait l'objet de la procédure accélérée, le rapprochement entre les deux taux d'application est inévitable.

Taux de mise en application, pour la commission des lois, des dispositions législatives examinées après engagement de la procédure accélérée

	Lois	Total pour l'ensemble des commissions
Nombre de dispositions prévoyant un texte réglementaire dont :	281	396
Mises en application0	204	278
À mettre en application	77	118
Taux de mise en application	73 %	70 %

Pour les mêmes raisons, les délais de mise en application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée sont sensiblement équivalents à ceux de l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et envoyées au fond à la commission des lois. La proportion de mesures prises dans un délai inférieur ou égal à six mois est ainsi légèrement plus élevée (68,8 % contre 68 %).

Délais de parution des mesures de mise en application prévues
concernant les lois adoptées après engagement de la procédure accélérée
et promulguées entre le 1 ^er octobre 2016 et le 30 septembre 2017
(à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai :	Total	Pourcentage
Inférieur ou égal à six mois	137	68,8 %
De plus de six mois à un an	49	24,6 %
De plus d'un an à 2 ans	13	6,6 %
Total	199	100 %

3. Bilan de l'application des lois d'origine parlementaire

Sur les 12 lois d'origine parlementaire promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et envoyées au fond à la commission des lois , 7 sont d'application directe , 3 sont devenues entièrement applicables à l'issue de la période de référence , 1 est partiellement mise en application et 1 n'est pas applicable .

La seule loi « inapplicable » est la loi n° 2016-1658 du 5 décembre 2016 relative à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics. Il s'agit toutefois d'un biais statistique car ce texte, issu d'une proposition de loi sénatoriale, ne prévoit expressément qu'une seule mesure réglementaire d'application, un décret en Conseil d'État, pour permettre aux conseils municipaux de Polynésie française de tenir leurs réunions par téléconférence. Ce décret n'ayant pas été pris, la loi est entièrement inapplicable d'un point de vue statistique, alors même que la plupart de ses dispositions sont d'application directe.

Le tableau ci-après présente les délais de mise en application des lois d'origine parlementaire promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et envoyées au fond à la commission des lois. Il en ressort que 80 % des mesures prévues ont été prises dans un délai inférieur ou égal à six mois, cette proportion élevée devant être relativisée car elle porte sur un faible nombre de mesures.

Délais de parution des mesures de mise en application prévues
concernant les lois d'origine parlementaire
promulguées entre le 1 ^er octobre 2016 et le 30 septembre 2017
(à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai :	Total	Pourcentage
Inférieur ou égal à six mois	12	80 %
De plus de six mois à un an	1	6,6 %
De plus d'un an à 2 ans	2	13,4 %
Total	15	100 %

4. Bilan de l'application des dispositions législatives issues d'amendements adoptés au cours de la navette parlementaire

Le tableau ci-après, qui ne distingue malheureusement pas l'origine du texte initial (projet de loi, proposition de loi de l'Assemblée nationale et proposition de loi sénatoriale), permet de suivre le taux de mise en application des dispositions législatives introduites par voie d'amendement au cours de la navette parlementaire, en fonction de leur origine (Gouvernement, Assemblée nationale, Sénat).

S'agissant des 24 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et envoyées au fond à la commission des lois, les dispositions législatives introduites par voie d'amendement ont connu un taux de mise en application de 61 % lorsqu'elles émanaient du Gouvernement, de 69 % lorsqu'elles émanaient du Sénat et de 83 % lorsqu'elles émanaient de l'Assemblée nationale.

Le Gouvernement n'est pas donc pas particulièrement enclin à prendre plus vite les mesures réglementaires d'application de dispositions dont il avait lui-même pris l'initiative par voie d'amendement.

Origine des mesures réglementaires de mise en application prévues
par les lois promulguées au cours de la période de référence
examinées au fond par la commission des lois
(à l'exclusion des rapports)

	Texte initial	Amendement du Gouvernement	Amendement d'origine sénatoriale	Amendement de l'Assemblée nationale	Introduction en commission mixte paritaire ou origine non renseignée	Total
Mesures prises	79	33	29	58	8	207
Mesures restant à prendre	32	21	13	12	4	82
Total	111	54	42	70	12	289
% du total général	38 %	19 %	15 %	24 %	4 %	100 %
Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine	71 %	61 %	69 %	83 %	67 %	72 %

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* ¹³³ Un total de 207 mesures a donc été pris pour calculer le taux d'application (intégrant 4 mesures d'application antérieures à la promulgation des lois concernées).