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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2018

29 mai 2018 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2018 ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 510 (2017-2018) de Mme Valérie LÉTARD, déposé le 29 mai 2018

Disponible au format PDF (3,5 Moctets)

Synthèse du rapport (334 Koctets)


N° 510

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 mai 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

sur le bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2018,

Par Mme Valérie LÉTARD,


Présidente de la délégation du Bureau
chargée du travail parlementaire, de la législation en commission,
des votes et du contrôle

APPLICATION DES LOIS : LES POINTS MARQUANTS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2016-2017

Les bilans détaillés présentés par les sept commissions permanentes du Sénat sur la mise en application des lois de leur ressort, et les statistiques récapitulatives de l'application des lois font ressortir plusieurs points marquants :

Le taux d'application des lois votées lors de la session parlementaire de référence continue à être en augmentation. Il atteint 73%, comparé au 71% pour l'année dernière et 62% pour la session 2014-2015.

Le taux d'application des mesures votées sur l'ensemble de la XIVème législature (entre le 20 juin 2012 et le 20 juin 2017) a également progressé. Il dépasse désormais les 90%. Cette augmentation est particulièrement marquée pour les lois votées antérieurement au 1er octobre 2016, pour lesquelles le taux d'application dépasse les 94%. Cela est notamment dû un engagement très important de l'ancien gouvernement dans les derniers mois du quinquennat. Près de 400 mesures ont été prises entre mars et mi-mai 2017.

Les premiers éléments relatifs à la XVème législature sont prometteurs. En effet, les deux lois votées en septembre 2017 ont toutes les deux un taux d'application de 100%.

Le délai moyen de parution des mesures d'application a diminué de façon notable. Il est passé d'environ 6 mois et 22 jours lors de la session 2015-2016 à 5 mois et 10 jours en 2016-2017. Il convient cependant de noter que ce délai moyen, par définition, ne dit rien des mesures qui paraîtront plus tardivement.

Toutefois, et comme pour les années précédentes, le taux de présentation des rapports demandés par le Parlement reste médiocre. Il est à peine de 25% pour les rapports demandés par des mesures législatives votées lors de la session 2016-2017 et arrivées à échéance. En outre, certains rapports, bien que prêts, ne sont pas transmis au Parlement.

Enfin, l'argument de la célérité des ordonnances est à relativiser. Le délai moyen nécessaire pour la prise d'ordonnance, en tenant compte de la procédure législative de vote de l'habilitation est de 571 jours environ. Le délai moyen des habilitations demandées lors de la session 2016-2017 est de 344 jours environ - 309 jours en excluant les 4 habilitations pour codification - alors que le délai moyen de la procédure législative pour cette même session est de 196 jours.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat a toujours été très vigilant sur la bonne application des lois, à commencer par la publication en temps et en heure des textes réglementaires prévus par le législateur.

Comme pour les précédents bilans annuels, réalisés notamment par notre collègue M. Claude Bérit-Débat dont je salue le travail, en ma qualité de présidente de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, j'ai élaboré le présent rapport en lien direct avec les sept commissions permanentes du Sénat auxquelles incombe au premier chef le contrôle de l'application des lois. Celui-ci, réalisé tout au long de l'année se fait dans le cadre fixé par l'article 22 du Règlement du Sénat : « Les commissions permanentes assurent l'information du Sénat et mettent en oeuvre [...] le suivi de l'application des lois. La commission des finances suit et contrôle l'exécution des lois de finances et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. La commission des affaires sociales suit et contrôle l'application des lois de financement de la sécurité sociale et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale ».

En outre, comme mon prédécesseur, notre collègue Claude Bérit-Débat, il m'a semblé important de relayer les observations formulées par le Président de la commission des Affaires européennes sur le suivi des positions du Sénat en matière européenne. Entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017, ce sont 18 résolutions européennes, 21 avis politiques et 5 avis motivés qui ont été pris par notre institution. A cet égard, il est intéressant de souligner que dans plus de la moitié des cas, les résolutions votées par le Sénat sont prises totalement ou très largement en compte par le gouvernement français dans les négociations européennes. Comme le souligne notre collègue Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, « nos résolutions européennes ont ainsi une véritable influence sur le contenu des directives et règlements adoptés et donc, au final, sur la législation française qui en résulte ». Ce travail permet également de veiller à une absence de surtransposition des textes européens.

Outre ces contributions publiées en deuxième partie de ce rapport, fruit d'un travail minutieux et d'un dialogue important avec les différentes administrations, et le Secrétariat général du Gouvernement, le présent bilan s'appuie sur des données statistiques issues de la base APLEG propre au Sénat. Le taux d'application qui en résulte est proche de celui calculé par le Secrétariat général du Gouvernement, confirmant ainsi une concordance des chiffres.

Cette base, et la méthodologie utilisée, permettent une homogénéité de la donnée dans le temps, garante de l'effectivité des comparaisons réalisées par le Sénat au fil des ans.

Dans le cadre de l'élaboration de ce rapport, il a été procédé, comme il est désormais de tradition, à l'audition du Secrétaire général du Gouvernement, M. Marc Guillaume, le 23 mai 2018, dont le compte-rendu est disponible en annexe. Elle s'est déroulée en présence des présidents ou vice-présidents des commissions permanentes et des affaires européennes et témoigne de la volonté commune du Sénat et du Gouvernement d'une bonne application des lois. A cette occasion, j'ai noté avec intérêt le travail en cours au sein des ministères sur les circulaires, à la demande du Premier ministre. En effet, à l'occasion des bilans des années antérieures, le Sénat avait appelé l'attention du Secrétariat général du Gouvernement sur le nombre important de circulaires risquant d'« obscurcir » les efforts conjoints de nos deux institutions pour suivre le travail réglementaire. Le Premier ministre a ainsi demandé aux ministères de revoir l'ensemble de leurs circulaires, et à partir du 1er juillet 2018 ne seraient opposables que les circulaires redéposées sur le site internet circulaires.gouv.fr. Le toilettage réalisé par le Secrétariat général du gouvernement, pour les circulaires du Premier ministre, a permis une suppression de 67% d'entre elles. Comme le souligne M. Marc Guillaume, « cet énorme effort fait suite aux préoccupations posées par le Sénat ».

*

* *

Ce bilan annuel présente plusieurs particularités. D'une part, portant sur les lois votées entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017, il est à cheval sur deux législatures. Il clôt ainsi la XIVème législature, avec un taux d'application des lois particulièrement élevé - plus de 90% ; et près de 94% pour les lois votées avant le 1er octobre 2016. En outre, il présente des premiers éléments très encourageants pour la XVème législature, puisque l'ensemble des mesures réglementaires attendues par les lois votées entre juillet et septembre 2017 ont été pris. Un point noir demeure : comme les années précédentes, le taux de remise des rapports reste trop faible.

D'autre part, ce bilan ne peut faire abstraction des discussions en cours sur une prochaine révision constitutionnelle, annoncée par le Président de la République devant le Congrès en juillet 2017, et dont le projet de loi a été présenté devant le conseil des ministres le 9 mai. Dès lors, il m'a semblé intéressant de rappeler les propositions du Sénat en matière de suivi de l'application des lois, mais aussi d'examiner de près la lenteur réelle ou supposée de la procédure législative, vis-à-vis des délais de l'exécutif pour prendre les décrets d'application ou de la célérité proclamée des ordonnances.

PREMIÈRE PARTIE : LES DONNÉES RÉCAPITULATIVES DE L'APPLICATION DES LOIS

I. LE SUIVI DE L'APPLICATION DES LOIS : LE CONTRÔLE DE L'EFFECTIVITÉ DES LOIS VOTÉES

A. LE PÉRIMÈTRE DU CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

Le bilan annuel de l'application des lois est désormais un rendez-vous traditionnel visant à vérifier que les lois votées par la représentation nationale sont applicables. Ce travail qu'effectue le Sénat tous les ans depuis plus de 40 ans résulte de l'article 24 de la Constitution. Il s'inscrit en effet à la fois dans la continuité du vote de la loi, permet le contrôle du Gouvernement et pose les bases de l'évaluation des politiques publiques. En l'absence des textes réglementaires prévus par le législateur, l'article de loi reste inapplicable. Or, comme le souligne la circulaire du Premier ministre en date du 29 février 2008 relative à l'application des lois, texte de référence dans ce domaine, « faire en sorte que la loi s'applique rapidement, efficacement et de façon conforme à son esprit est un impératif démocratique. Chaque disposition législative qui demeure inappliquée est une marque d'irrespect envers la représentation nationale et de négligence vis-à-vis de nos concitoyens »1(*).

Ce rapport porte sur l'application des lois votées lors de la session 2016-2017, au 31 mars 2018. Cette date de référence - six mois après la fin de la session concernée - est choisie en raison de la circulaire précédemment citée, laquelle rappelle l'objectif que s'est fixé le Gouvernement « consistant à prendre toutes les mesures réglementaires nécessaires dans un délai de six mois suivant la publication de la loi ».

Le Sénat exerce à la fois un contrôle formel - la prise effective des textes prévus par la loi - mais aussi une analyse de fond - ces derniers doivent respecter la volonté exprimée par la représentation nationale lors du vote de la loi.

Les lois sont classées en quatre catégories réparties selon l'état de leur application :

- Les lois d'application directe, pour lesquelles le texte législatif ne prévoit aucun texte réglementaire. Toutefois, le Premier ministre, qui assure l'exécution des lois en vertu de l'article 21 de la Constitution, peut prendre des décrets « non prévus » par la loi, pour l'application de cette dernière.

- Les lois applicables : il s'agit des lois pour lesquelles tous les textes réglementaires prévus par le législateur ont été pris.

- Les lois partiellement applicables, pour lesquelles seuls certains textes réglementaires prévus ont été pris.

- Les lois non mises en application, pour lesquelles aucune mesure réglementaire prévue par le texte n'a été prise.

Le taux d'application des lois calculé tant par le Sénat que par le Gouvernement appelle plusieurs remarques.

Certaines mesures demandées par la loi ne sont pas intégrées dans le calcul de ce dernier. C'est notamment le cas des rapports demandés par le Parlement au Gouvernement, dont le taux de remise est très faible.

En outre, il reflète la part des textes réglementaires pris par rapport aux textes attendus. Ainsi, il n'inclut pas les lois d'application directe, ou les articles directement applicables des lois. Une loi peut être considérée non mise en application, car aucun des décrets attendus n'a été pris ; toutefois, les articles de cette loi n'appelant aucun texte réglementaire sont applicables.

Enfin, ce taux est la conséquence d'un calcul mathématique, sans pondération en fonction de la complexité ou de l'importance pour le texte de la mesure attendue ou prise. Ainsi, une loi peut avoir un taux d'application élevé, alors même que le décret d'application d'un article formant le coeur du dispositif législatif n'a pas été pris, vidant ainsi la loi de sa substance. Au contraire, une loi peut avoir un taux d'application faible, alors que la plupart de ses articles sont d'application directe, et que le principal décret d'application a été pris.

Dès lors, un examen qualitatif doit être effectué à la fois sur les mesures prises, et les mesures encore attendues. C'est notamment l'objet de la deuxième partie de ce rapport, où chaque commission a procédé à un contrôle approfondi des lois relevant de ses compétences votées lors de la session 2016-2017 - mais aussi, dans certains cas lors des sessions précédentes, comme droit de suite des rapports annuels d'application des lois des années antérieures.

Cette analyse permet de faire le point non seulement sur les mesures et rapports pris et non pris, mais également de souligner des réserves du législateur vis-à-vis des textes d'application pris par le pouvoir réglementaire. A titre d'exemple, la commission des affaires sociales souligne dans sa contribution « un risque de conflit entre les termes de la loi et ceux du décret » relatif aux conditions pour bénéficier de la formation spécifique pour les accueillants agrées, dans le cadre de la loi n°2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement. De même, Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques s'interroge sur les raisons pour lesquelles le décret en Conseil d'État du 10 mai 2017 pris en application de plusieurs dispositions de la loi « Égalité et citoyenneté » prévoit une entrée en vigueur différée de ses dispositions au 1er juillet 2018, alors que « le Parlement n'a jamais demandé d'entrée en vigueur différé ».En outre, elle note que « le décret est encore incomplet ». 

B. LES RAISONS D'UN RETARD OU D'UNE ABSENCE DE PRISES DE MESURES ATTENDUES

Les retards pris dans l'élaboration d'un décret restent parfois « mystérieux » pour reprendre l'expression de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable au sujet du décret d'application attendu par l'article 66 de la loi n°2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne. Ainsi, M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères et de la défense souligne que « comme les années précédentes, la commission regrette que le décret d'application de la loi de juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État n'ait toujours pas été publié. Le décret attendu est relatif aux conditions de ressources et aux modalités d'application du versement de l'allocation au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité de l'agent civil de l'État en service à l'étranger. Cela retarde la bonne mise en oeuvre de ce dispositif. ».

Les analyses des différentes commissions relèvent plusieurs raisons évoquées par le Gouvernement.

Il peut tout d'abord s'agir d'un changement dans les orientations politiques. A titre d'exemple mentionné dans la contribution de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, l'article 47 de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des espaces prévoit que le gouvernement se fixait comme objectif de proposer dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi une évolution du traitement fiscal de l'huile de palme. Cette disposition n'a pas été suivie d'effet. Comme l'explique l'analyse de cette commission, « le présent gouvernement a indiqué à votre commission ne pas prévoir à court terme de mesures fiscales sur les huiles végétales ».

De manière encore plus frappante - et plus rare -, l'absence de décret d'application peut révéler un désaccord politique du Gouvernement vis-à-vis de la loi votée. Ainsi, la commission des affaires économiques souligne que le décret d'application de l'article 18 de la loi n°2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt n'a pas été pris, car, « le Gouvernement n'a aucune intention de prendre les décrets d'application de cet article, ayant été lors des débats en désaccord avec cette proposition »2(*).

Le retard de publication peut être dû à des consultations en cours, qui peuvent être facultatives - professionnels du secteur, partenaires sociaux par exemple - ou obligatoires - organes des collectivités territoriales d'outre-mer, autorisation de la Commission européenne en matière d'aides d'État, ou encore avis obligatoire d'autorités administratives indépendantes. Le Secrétaire général du Gouvernement indiquait d'ailleurs, malgré la réduction du nombre de commissions consultatives de 700 à 450, que « le délai moyen de certaines d'entre elles est difficilement compressible, deux mois par exemple pour la Cnil ». Il en est de même lorsque le décret dépend de recommandations d'un opérateur de l'État, de négociations en cours entre partenaires sociaux ou avec les caisses d'assurance maladie ou de sécurité sociale, notamment si le décret attendu vise à valider l'accord trouvé.

L'absence de parution des textes réglementaires peut également être due à des difficultés juridiques rencontrées lors de la rédaction de ces derniers : contrariété avec d'autres textes en vigueur non vue lors de l'examen de la loi, non-conformité avec le droit de l'Union européenne ou de la Convention européenne des droits de l'homme. L'exemple de l'arrêté prévu par l'article 85 de la loi n°2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires illustre bien le problème rencontré. L'arrêté en question est relatif au transfert aux mécanismes successeurs du fonds de développement pour l'Irak des avoirs détenus par l'ancien régime irakien sur le territoire français. Comme le souligne la commission des finances dans sa contribution, « le projet d'arrêté a été rédigé mais n'a pas été publié en raison de l'arrêt de chambre de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) du 26 novembre 2013 (Al-Dulimi et Montana Management Inc. c. Suisse, req. n° 5809/08) condamnant la Suisse pour avoir appliqué les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies qui imposent aux États membres de geler les avoirs financiers sortis d'Irak par les hauts responsables de l'ancien régime irakien et de les transférer à un fonds mis en place par le gouvernement irakien. La Cour considère en effet que l'Organisation des Nations-Unies n'offre pas pour les individus de garanties équivalentes à celles découlant de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». L'affaire a été portée par la Suisse devant la Grande chambre de la CEDH. La Cour a tenu une audience dans cette affaire le 10 décembre 2014 mais la décision n'a pas toujours pas été rendue.

D'autres retards peuvent être dus à des projets en cours, législatifs notamment. Ainsi, la commission des lois juge « peu probable » la publication des décrets d'application des articles 20 et 21 de la loi n°2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique portant sur la mise à disposition gratuite du public des décisions de justice de l'ordre administratif et judiciaire, après anonymisation, pour lesquels des consultations ont actuellement lieu. En effet, l'article 19 du projet de loi de programmation 2018-2022 de réforme pour la justice, déposé au Sénat le 20 avril 2018 « entend à nouveau modifier l'économie générale du régime d'open data des décisions de justice ». De même, M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales note que « la plupart des dispositions [en matière de droit du travail adoptées lors des précédentes sessions] qui n'ont pas reçu de texte d'application portent sur des sujets qui seront abordés dans le prochain projet de loi pour la liberté de choisir son avenir ».

Il peut également s'agir de projets administratifs en cours. Ainsi, en ce qui concerne le décret d'application du mandat de protection future, prévu par la loi n°2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement, le ministère a annoncé à la commission des affaires sociales, que, dans le cadre de son plan de transformation numérique 2018-2022, il souhaite mettre en place un registre général des mesures de protection juridique des majeurs et des directives anticipées. La prise du décret ne pourra avoir lieu qu'une fois ce chantier mené à bien.

Comme le souligne M. Philippe Dominati, vice-président de la commission des finances, « parfois des dispositions d'application ne sont pas prises car la disposition législative a en quelque sorte anticipé sur la réalité : ainsi la loi de finances rectificative pour 2011 a créé une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer, avec un décret fixant le taux qui permet le calcul de la redevance. Cependant aucune mesure d'application n'a été prise, car aucune exploitation de gisement d'hydrocarbures en mer n'a eu lieu. Les premières exploitations ne sont pas prévues avant 2020 ».

Dans certains cas, la mesure est éventuelle. Ainsi, les articles 10 et 21 de la loi n°2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine prévoyaient qu'un décret serait pris dans un délai donné en cas d'absence d'accord professionnel sur les sujets en question. Un accord a été trouvé rendant inutile la parution des mesures réglementaires d'application, permettant à Mme Catherine Morin-Desailly présidente de la commission de la culture, dans le cas présent « de se féliciter de l'absence de parution de plusieurs mesures réglementaires d'application ».

La mesure peut également être déclarée satisfaite par le Gouvernement, ce dernier estimant ou bien qu'une disposition réglementaire permet déjà de mettre en application l'article en question, ou bien qu'au final cette dernière n'est pas nécessaire. Enfin, une mesure peut être devenue sans objet en raison d'une évolution législative ultérieure rendant obsolète l'article législatif portant la mesure réglementaire.

Le bilan de l'application des lois a été l'occasion d'identifier un certain nombre de dispositions législatives devenues obsolètes, à l'image de l'article 1er de la loi n°84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique, prévoyant la création d'un livret individuel de formation pour tout agent de la fonction publique territoriale. Comme le souligne la commission des lois, ce document est dépourvu de caractère prospectif, est rarement rempli et peut s'avérer redondant par rapport au dossier individuel de l'agent. En outre, son utilité est remise en cause par la création du compte personnel d'activité.

Les contributions des commissions mentionnent plusieurs exemples d'articles de lois anciennes, qui ne sont pas ou plus applicables et appliqués en raison d'un changement ultérieur de législations ou de circonstances.

Elles pourraient utilement être abrogées, dans le cadre de l'opération « BALAI » (Bureau d'annulation des lois anciennes et inutiles) lancée par le Président du Sénat, M. Gérard Larcher et notre collègue M. Vincent Delahaye, vice-président et président de la délégation en charge du statut et des conditions d'exercice du mandat de sénateur.

C. LES MODALITÉS DU CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS PAR LE SÉNAT

Depuis 1971, le Sénat procède au contrôle de l'application des lois. Comme le soulignait le Président Gérard Larcher dans sa conférence de presse du 24 janvier 2018, « le retard pris dans l'application des lois est un des principaux dysfonctionnements de notre République ».

Le Sénat a développé son propre logiciel de suivi d'application des lois - APLEG. Hormis la période 2011-2014, où une commission ad hoc en était chargée, le suivi de l'application des lois est réalisé par chaque commission saisie au fond du texte. Pour les commissions spéciales, qui cessent d'exister une fois la loi promulguée, le suivi est assuré par une ou plusieurs commissions permanentes sur les dispositions relevant de leur compétence.

Chaque commission alimente régulièrement - à partir de la lecture du journal officiel et des questions posées aux administrations - la base APLEG. Cette dernière permet également l'actualisation de la page dédiée au suivi de l'application de la loi, dans le dossier législatif de chaque texte, sur le site internet du Sénat.

Courant mai, le bilan de l'application des lois relevant de leur compétence fait l'objet d'une communication de la part du président de la commission en réunion plénière.

Il est également procédé à une audition du Secrétaire général du Gouvernement, par votre rapporteure, au nom de la délégation du bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, à laquelle sont conviés tous les présidents de commission.

Enfin, un débat en séance publique est organisé courant juin. Il permet aux présidents des commissions, aux présidents des groupes politiques, et de manière générale à tout sénateur inscrit de demander au Gouvernement des explications sur des mesures d'application non prises, ou de souligner les réserves du législateur par rapport aux textes réglementaires d'application pris. Tel a été le cas lors du dernier débat sur l'application des lois3(*). M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable soulignait ainsi que « divers dispositifs méconnaissent la volonté du législateur. Je ne citerai qu'un exemple : le décret du 1er mars 2016, qui précise les modalités de renforcement du contrôle du secteur autoroutier. Malgré les recommandations de l'ARAFER et la volonté du législateur, ce décret ne prévoit pas que les commissions des marchés soient présidées par une personnalité indépendante. Or il ne s'agit pas d'un détail : ce sujet est au coeur des enjeux soulevés par les plans de relance autoroutiers et de la mobilisation des petites et moyennes entreprises de notre pays ».

Le suivi de la prise des décrets d'application par le Gouvernement

Lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement a explicité la procédure suivie par le Gouvernement pour s'assurer de la prise des décrets dans les délais fixés.

Dès le vote final de la loi, et avant même son examen éventuel par le Conseil constitutionnel et sa promulgation, le Secrétariat général du Gouvernement procède à un examen, article par article, pour identifier à chaque renvoi les mesures attendues, ainsi que la nature de ces dernières.

Sur cette base, en réunion interministérielle, il identifie chaque ministère, et en son sein la direction centrale chargée d'élaborer la mesure. En outre, il élabore un calendrier avec pour objectif de prendre l'ensemble des mesures dans un délai de six mois. Cet échéancier est envoyé au président de chaque assemblée et est mis en ligne sur le dossier législatif de chaque loi sur le site Légifrance.

Des réunions périodiques de suivi de ce calendrier ont ensuite lieu. Ainsi, une première réunion interministérielle a lieu deux mois après le vote de la loi, puis chaque mois. Elles sont présidées par le secrétaire général du Gouvernement et un membre du cabinet du Premier ministre y participe.

Contact est également pris avec le Conseil d'État afin de prévoir des sessions d'examen des décrets concernés.

D. AU-DELÀ DU BILAN ANNUEL D'APPLICATION DES LOIS : UN TRAVAIL DU SÉNAT À TRAVERS SES DIFFÉRENTS OUTILS DE CONTRÔLE

Les statistiques présentées dans le présent rapport n'épuisent pas l'ensemble des travaux de suivi de l'application des lois, comme le souligne la contribution de la commission de la culture. Cette dernière note notamment le recours croissant à des comités de suivi des lois, à l'image du comité de suivi de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école, comprenant des sénateurs de la commission de la culture.

De manière générale, les rapports d'information, les rapports pour avis dans le cadre de l'examen de la loi de finances, les groupes de travail internes aux commissions sont autant de travaux de contrôle qui participent directement ou indirectement au suivi de l'application de la loi.

1. Les questions parlementaires

Parmi les instruments dont disposent les sénateurs pour veiller à l'application effective des lois, les parlementaires peuvent recourir à des questions, le plus souvent écrites, mais parfois orales, au Gouvernement. En application de l'article 74 du règlement du Sénat, le Gouvernement dispose d'un délai d'un mois pour y répondre.

Cette session présentait une double particularité en raison de la fin de la législature et des élections sénatoriales. En effet, une question devient caduque lorsque son auteur n'est plus sénateur, ainsi qu'en fin de législature.

156 questions écrites relatives à l'application d'une loi ont été déposées lors de la session 2016-2017. 63 ont obtenu une réponse, soit un taux de 40%.

Si 74 sont devenues caduques, toutes ont été déposées plus de un mois avant la fin de la session - laissant ainsi le temps au Gouvernement de répondre dans le délai d'un mois prévu par le règlement du Sénat. Plus encore, toutes ces question caduques, à l'exception de deux, ont été posées plus de trois mois avant la fin de la session et 49 plus de six mois avant cette date.

Votre rapporteur ne peut que constater la longueur du délai des réponses obtenues. Il est en effet en moyenne de 3 mois et 17 jours, et ne reflète pas les écarts importants relevés. Ainsi, hors questions rappelées, le délai oscille entre 21 et 273 jours.

Délai

Moins de un mois

Entre 1 et 2 mois

Entre 2 et 4 mois

Entre 4 et 6 mois

Plus de 6 mois

Nombre de réponses

8

16

21

11

7

Pourcentage

12,7%

25,4%

33,3%

17,5%

11,1%

Or, cet outil permet aux parlementaires de demander les raisons pour lesquelles certains textes d'application ne sont pas pris, l'échéance envisagée, de rappeler l'attente de nos concitoyens de l'application de la mesure mais également d'interpeller le Gouvernement sur la prise d'un décret ne respectant pas la volonté du législateur. Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture l'a ainsi exprimé : « [Je citerai un texte en particulier], parce qu'il illustre les difficultés pour le législateur de faire respecter sa volonté clairement exprimée lors des débats. Il s'agit du décret de mai 2017 relatif aux services publics d'archives. Nous avions largement débattu de cette question dans l'hémicycle mais le décret n'établit pas de critères précis. Notre collègue Sylvie Robert s'en est d'ailleurs étonnée dans une question écrite posée en juillet 2017, qui n'a pas, elle non plus, encore reçu de réponse, ce qui illustre, soit dit en passant, la difficulté générale à obtenir une réponse à nos questions écrites ».

2. Les propositions du groupe du travail du Sénat relatives à l'application des lois dans le cadre de la révision constitutionnelle

Dans la perspective de la révision constitutionnelle annoncée par le Président de la République devant le Congrès en juillet 2017, le Sénat a constitué un groupe de travail réunissant l'ensemble des forces politiques dont sont résultées « 40 propositions pour une révision utile à la France »4(*).

La proposition n°30 vise à renforcer l'application des lois par deux vecteurs :

- D'une part, en inscrivant dans la Constitution un nouvel article 37-2, obliger le Gouvernement à prendre les mesures générales d'application des lois ;

- D'autre part, permettre aux présidents des deux assemblées ainsi qu'à soixante députés ou soixante sénateurs, « ce seuil devant être modifié en fonction de l'évolution du nombre des parlementaires », de saisir le Conseil d'État en l'absence de publication des mesures réglementaires d'application d'une loi dans un délai raisonnable.

En effet, comme l'a rappelé M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, « dans l'état actuel du droit, le Conseil d'État a consacré, en tant que principe général du droit5(*), l'obligation de prendre les mesures réglementaires d'application des lois ». Ainsi, toute personne intéressée peut saisir le Conseil d'État, après l'écoulement d'un délai raisonnable - d'un ou deux ans - afin d'enjoindre le Gouvernement de prendre les textes en question. Deux décisions récentes du Conseil d'État, l'une du 28 mars 2018 et l'autre du 9 mai 2018, ont enjoint le Gouvernement, assortie d'une astreinte, de prendre plusieurs textes d'application de la loi dite « Grenelle II ». Or, comme M. Hervé Maurey l'a souligné, « le Conseil d'État refuse de reconnaître l'intérêt à agir des parlementaires en cette seule qualité, contre le refus du pouvoir réglementaire d'édicter le décret d'application d'une loi ». C'est notamment ce qui ressort de l'arrêt Masson du 23 novembre 20116(*).

II. LES DONNÉES DE LA SESSION 2016-2017

La session 2016-2017 est atypique : pour la première fois depuis le début de la Vème République, une même session parlementaire a vu se succéder les élections présidentielle, législatives et sénatoriales. L'impact sur les travaux parlementaires est double :

- D'une part, les travaux parlementaires en séance publique ont été interrompus entre la fin février et le début juillet 2018. Cela n'a sans doute pas été sans conséquence sur le nombre de textes votés, mais également sur le nombre élevé de ceux-ci examinés selon la procédure accélérée, l'ancien gouvernement souhaitant les faire voter avant la suspension de février.

- D'autre part, en raison des élections sénatoriales aucune séance publique ne s'est tenue en septembre 2017.

Ainsi, le nombre d'heures de séance (465 heures) a été diminué de moitié par rapport à la session 2015-2016, et a atteint un niveau historiquement bas depuis 1995-1996.

Le tableau ci-dessous reprend les principaux indicateurs de la mise en application des lois promulguées entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017, ainsi que les variations par rapport aux années précédentes.

Nombre de lois promulguées, hors conventions internationales

48 (-7)

Taux d'application des lois de la XIVème législature

90 % (+1 point)

Taux d'application des lois de la XVème législature

100%

Taux d'application des lois promulguées lors de la session parlementaire 2016-2017

73% (+2 points)

Nombre de rapports demandés au Gouvernement lors de la session 2016-2017

69

Pourcentage des rapports remis demandés lors de la session 2016-2017 dont la date d'échéance est passée

25%

Pourcentage de remise des rapports « de l'article 67 » des lois votées lors de la session 2016-2017

20 %

A. UNE SESSION MARQUÉE PAR UN NOMBRE ÉLEVÉ DE LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Hors conventions internationales, 48 lois ont été votées lors de la session 2016-2017, contre 55 lors de la session précédente. 35 de ces textes - hors procédure accélérée de droit7(*) - ont été examinés selon la procédure accélérée. Cette proportion - 70% des textes - est en augmentation par rapport à la session précédente. En effet, l'ensemble des projets des lois ont été votés selon cette procédure.

21 lois votées lors de la session sont d'origine parlementaire dont 9 sénatoriale. Le pourcentage des textes d'origine parlementaire est ainsi en diminution par rapport à la session précédente, mais reste largement supérieur à celui des années précédentes.

 

Session 2012-2013

Session 2013-2014

Session 2014-2015

Session 2015-2016

Session 2016-2017

Projets de loi adoptés

34

39

29

26

25

Propositions de loi adoptées

19

27

12

30

21

Nombre total textes adoptés hors conventions internationales

53

66

41

56

48

Pourcentage de propositions de loi

35,8%

40,9%

29,2%

53,6%

43,8%

Rapport annuel 2017 de la séance plénière et de l'activité du Sénat- site internet du Sénat

B. UN TAUX D'APPLICATION DES LOIS VARIANT FORTEMENT EN FONCTION DES LOIS

Pour la session 2016-2017, 26 lois appelaient des mesures réglementaires d'application8(*), les 22 autres étant d'application directe.

Le taux moyen d'application des lois du Sénat - calculé comme le rapport entre le nombre de mesures réglementaires prises et celles attendues - est de 73% au 31 mars 2018, soit proche de celui calculé par le Gouvernement (74,8%). Il est en cela en augmentation par rapport à celui des lois votées lors de la session précédente à la même période, et confirme l'engagement du Gouvernement pour la prise des mesures d'application.

Point méthodologique

Le Sénat et le Gouvernement calculent chacun, selon leur logiciel, le taux d'application des lois. Une légère différence peut exister pour deux raisons :

- Une raison de fond : le Gouvernement peut estimer qu'une mesure d'application est prise par un texte déjà existant, alors que le Sénat estime que ce dernier ne suffit pas. De même, il peut considérer que la mesure prise par le Gouvernement n'épuise pas les mesures nécessaires pour l'application de l'article en question.

- Une raison technique : les calculs du Sénat intègrent l'ensemble des textes réglementaires, y compris les arrêtés. Le Gouvernement ne prend en compte que les décrets et décrets en conseil d'État attendus et pris.

Ce sont ainsi 384 mesures sur les 527 attendues qui ont été prises. Ce chiffres est en nette diminution par rapport à la session 2015-2016 au cours de laquelle 931 mesures étaient attendues.

Ce taux moyen cache toutefois des disparités importantes.

Loi d'application directe

Loi mise en application (100% des mesures prises)

Loi mise partiellement en application

Loi non mise en application (0% de mesures prises)

22

6

18

2

Répartition des 26 lois prévoyant des mesures d'application

23%

69%

8%

Le taux d'application des lois partiellement applicables est également à prendre avec du recul. En effet, sont regroupées au sein de cette même catégorie une loi ayant seulement une mesure attendue prise et celle dont tous les textes attendus ont été pris, à l'exception d'un.

Le tableau suivant propose une analyse plus fine de leur état d'application.

Répartition des lois votées lors de la session 2016-2017 en fonction de leur taux d'application

0%

0<T=10

10<T =25

25<T =50

50<T =75

75<T<90

= 90

100%

2 lois

0 loi

1 loi

4 lois

7 lois

5 lois

1 loi

6 lois

Si votre rapporteure constate le taux d'application nul pour deux lois, elle n'y voit pas un sujet de préoccupation. En effet, chacune de ces lois prévoit seulement une mesure d'application. Elles pourraient ainsi rapidement avoir un taux d'application égale à 100%. Cependant, votre rapporteur insiste sur la nécessité de ne pas les oublier. En effet, plusieurs lois de la XIVème législature ont un taux d'application nul, à l'image de la loi n°2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998. M. Christian Cambon note de ce fait que l'absence de publication de ce décret « rend ce texte inapplicable ».

C. UN TAUX D'APPLICATION DES PROPOSITIONS DE LOI PLUS FAIBLE

Au cours de la session parlementaire, 21 propositions de lois ont été votées, dont 10 nécessitent des mesures d'application.

Mise en application des propositions de lois votées

Propositions de loi votées directement applicables

11

Propositions de loi votées mises en application

3

Propositions de loi votées partiellement mises en application

6

Propositions de loi votées dont aucune des mesures d'application n'a été prise

1

Le taux d'application moyen des propositions de loi est nettement inférieur à celui de l'ensemble des textes de la session : 60 % contre 72 %. En outre, une proposition de loi n'a vu aucune de ces mesures d'application prises.

En revanche, votre rapporteur note que l'ensemble des mesures attendues introduites par amendement gouvernemental dans ces textes ont été prises (8 mesures prises sur 8 attendues). Sur ce point, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, a toutefois indiqué que dans le suivi de l'application que réalisaient ses services, l'origine de la mesure n'était pas connue. Il n'y a, selon lui, aucune volonté de prendre en priorité les mesures d'origine gouvernementale plutôt que celles d'origine parlementaire.

D. UN TAUX D'APPLICATION DE LA XIVE LÉGISLATURE ÉLEVÉ

Votre rapporteur se félicite du taux élevé d'application des lois de la XIVème législature. Il dépasse en effet les 90% selon les calculs du Sénat - 93% selon le Gouvernement. Hors lois votées lors de la dernière session, il atteint 94%. Certaines lois des sessions précédentes ont ainsi vu leur taux d'application fortement augmenter au cours de cette année. Comme l'indique Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, « lors du précédent bilan, le taux d'application de la loi [relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine de juillet 2016] calculé sur la base des textes réglementaires parus au 31 mars 2017, s'établissait à 54% ; un an plus tard, il s'élèverait à 93% ». Comme l'a rappelé M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, « ce sont 3 009 mesures sur les 3 021 attendues qui ont été prises ». Il a par ailleurs indiqué que ce chiffre peut être considéré comme quasiment définitif, à l'exception de quelques dispositions d'entrées en vigueur différées prévues par la loi, et pour lesquels les textes réglementaires n'ont pas tous encore été rédigés.

Ce taux élevé d'application des lois de la XIVème législature s'explique notamment par la parution d'un nombre important de décrets au mois de mars et d'avril 2017 et dans les 10 premiers jours de mai 2017, soit juste avant l'élection présidentielle. Votre rapporteur constate la publication de près de 400 mesures d'application, toutes lois confondues entre mars et mi-mai 2017, dont plus de la moitié dans les dix premiers jours de mai (79 mesures d'application au mois de mars 2017, 97 au mois d'avril 2017 et 220 mesures dans les dix premiers jours du mois de mai 2017). Ainsi, en l'espace de deux mois et demi, ce sont 14% de l'ensemble des mesures d'application de lois de la XIVème législature qui ont été prises. A titre de comparaison, le Secrétariat général du Gouvernement a indiqué qu'en mars et avril 2016 147 mesures avaient été prises. Certains textes réglementaires pris dans les derniers jours du quinquennat étaient attendus depuis longtemps, à l'image pour la commission des affaires sociales, de « la loi du 5 mars 2012 relative aux recherches sur la personne humaine, dite loi Jardé, qui a été rendue totalement applicable par un arrêté du 3 mai 2017 ».

Cette forte mobilisation de l'ancien Gouvernement dans les derniers jours de son mandat avait d'ailleurs fait dire à M. Philippe Bas, président de la commission des lois à l'occasion de sa communication de juin dernier au sujet des lois concernant sa commission que « le rythme a donc été 6,5 fois plus élevé au cours des deux derniers mois qu'au cours des cinquante-et-un premiers mois du précédent quinquennat. C'est la preuve que lorsque le Gouvernement veut, il peut ! ».

E. UN DÉBUT DE XVÈME LÉGISLATURE PORTEUR D'ESPOIR

La période de référence (session 2016-2017) contient également deux lois de la nouvelle législature appelant des mesures d'application - les deux lois de septembre 2017 relatives à la confiance dans la vie politique.

L'ensemble des décrets d'application de ces lois ont été pris. Toutefois, M. Philippe Bas, président de la commission des lois a indiqué que l'ordonnance tendant à créer une "banque de la démocratie", prévue par la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, « ne serait probablement pas publiée dans le délai d'habilitation prévu par la loi. Lors de l'examen du texte, le Sénat avait souligné les difficultés suscitées par cette mesure, au regard de la neutralité que l'État doit respecter en matière de compétition électorale ».

Les éléments transmis par M. Marc Guillaume sur les lois votées après le 1er octobre 2017 semblent également aller dans ce sens. Ainsi, il ne reste qu'un décret d'application à prendre pour la loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants. Le Secrétaire général du Gouvernement a indiqué espérer qu'il serait pris avant fin juin. Dans ces conditions, cette loi serait rendue totalement applicable dans un délai de moins de 4 mois.

Votre rapporteure salue l'engagement du nouveau Gouvernement et espère qu'il annonce une prise de mesures d'application plus complète et rapide pour la nouvelle législature.

F. UN DÉLAI MOYEN DE PRISE DES TEXTES D'APPLICATION EN DIMINUTION, MAIS QUI RESTE SUPÉRIEUR À L'OBJECTIF FIXÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Votre rapporteure se réjouit de la diminution du délai moyen de prise des décrets pour les lois votées lors de la session 2016-2017 : il est de 5 mois et 10 jours, contre 6 mois et 22 jours pour la session 2015-2016 et 5 mois et 26 jours pour la session 2014-2015.

Il convient toutefois de noter que, par définition, ce taux ne prend en compte que les textes réglementaires effectivement publiés et ne dit rien de ceux qui paraîtront plus tardivement.

En outre, s'agissant d'une moyenne, il ne reflète pas les écarts importants pouvant exister. Ainsi, 30% des décrets pris le sont plus de 6 mois après la promulgation de la loi - objectif retenu par le Gouvernement -, dont 6% supérieur à 1 an. A cet égard, M. Philippe Bas, président de la commission des lois a souligné que ce taux de 30% souligne « l'inanité de vouloir à tout prix accélérer la navette parlementaire, au détriment du droit d'amendement et de la qualité de la loi, si le Gouvernement n'est pas en mesure de prendre dans des délais raisonnables les textes réglementaires nécessaires ».

Des progrès importants sont toutefois constatés dans certains secteurs. Ainsi, M. Philippe Dominati, vice-président de la commission des finances, s'est félicité des progrès importants réalisés pour les décrets concernant sa commission : « point positif, les délais se sont améliorés : alors que l'an passé moins de 30% des mesures d'application avaient été prises dans le délai de six mois prescrit par une circulaire du Premier ministre du 29 février 2008, cette année ce taux atteint plus de 65%. Il est en très nette progression, mais il n'est cependant pas exceptionnel, puisqu'il était par exemple de 75% en 2012-2013 ».

Ces délais relativement longs peuvent notamment s'expliquer selon le Secrétariat général du Gouvernement par l'inflation législative. En effet, il n'est plus possible pour l'administration de préparer les décrets simultanément au vote de la loi, d'autant plus si cette dernière enfle d'un nombre d'articles additionnels importants.

Votre rapporteure constate que le délai moyen de prise des décrets est à peine inférieur pour les lois votées selon la procédure accélérée : 5 mois et 2 jours pour les textes dont l'urgence est de droit ; 5 mois et 6 jours pour les autres textes votés après engagement de la procédure accélérée. En outre, le taux de décrets pris plus de 6 mois après la promulgation de la loi est de 28%, dont 6% supérieur à 1 an, soit des données similaires à l'ensemble des lois votées.

Mais surtout, votre rapporteure note qu'en moyenne, le délai de prise des décrets d'application est supérieur à celui du vote de la loi selon la procédure accélérée : 5 mois et 6 jours, soit 158,5 jours en moyenne nécessaires pour les décrets d'application contre 145 jours pour l'adoption de la loi selon la procédure accélérée. Votre rapporteure ne peut que s'interroger sur le recours toujours plus accru à la procédure accélérée, face à une lenteur supposée de la procédure législative, alors qu'au final le Gouvernement a besoin d'un délai supérieur pour prendre les textes d'application - et encore seulement une partie d'entre eux.

G. UN TAUX DE REMISE DES RAPPORTS QUI CONTINUE À ÊTRE FAIBLE

Lors du bilan de l'application des lois de l'année dernière, le Secrétaire général du Gouvernement avait indiqué « la nécessité de faire un effort sur ce point ». Votre rapporteur ne peut que constater le faible nombre de rapports remis - et souvent hors délai.

- Les rapports de l'article 67

L'article 67 de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose que « le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application [d'une loi] à l'issue d'un délai de six mois » suivant la date de son entrée en vigueur. Ce rapport mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet de textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Ces rapports doivent permettre d'informer le Parlement sur les mesures de toute nature - y compris celles n'entrant pas dans le taux de suivi de l'application des lois du gouvernement - prises au titre de la loi en question, mais aussi - et surtout - de lui indiquer les difficultés qu'il rencontre. Il en va ici aussi du respect de la volonté du législateur.

Or le nombre de rapports de l'article 67 remis est très faible. Seuls 5 sur les 26 lois de la session appelant des mesures d'application ont été déposés. En outre, ces derniers le sont souvent avec retard. Certes, le Secrétaire général du Gouvernement avait indiqué l'année dernière que « le délai de six mois n'est alors pas toujours le plus pertinent pour dresser le bilan de l'application de la loi », mais les délais peuvent être excessivement longs. Tel est le cas du rapport de l'article 67 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, qui a été remis au Sénat le 22 février 2017 - alors qu'il aurait dû être remis en avril 2014 ...

Au total, entre le 1er octobre 2016 et le 17 mai 2018, 11 rapports de l'article 67 ont été remis - dont 6 portant sur des lois des sessions antérieures.

M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, a indiqué qu'il allait rappeler aux directeurs d'administration centrale que ces rapports devaient être déposés dans un délai de 6 mois.

Votre rapporteure note toutefois un point positif, qui - elle l'espère - indique un engagement fort du nouveau Gouvernement : le rapport de l'article 67 pour les lois n°2017-1338 et n°2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a été remis le 16 avril 2018 - soit quasiment dans le délai des 6 mois.

- Les demandes de rapport au Gouvernement

Les demandes de rapport au Gouvernement aident le Parlement à mener à bien ses missions prévues par l'article 24 de la Constitution : voter la loi, contrôler le Gouvernement et évaluer les politiques publiques.

Au cours de la session 2016-2017, près de 70 rapports au Gouvernement ont été demandés, dont 48 devaient être remis avant le 20 mai 2018. Or, le taux de remise n'est que de 25%. Ces documents participent à l'information du Parlement dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques. Notre collègue M. Claude Bérit-Débat avait déjà souligné dans le bilan d'application des lois de l'année dernière, le caractère préjudiciable de l'absence de retours de ces rapports, notamment lorsque le législateur « en application de l'article 37-1 de la Constitution, adopte des dispositions à caractère expérimental ». Et de souligner : « une telle démarche n'a de sens que s'il existe des moyens effectifs de mesurer les résultats des politiques publiques novatrices mises ponctuellement en place par ce biais ». Cette année encore, plusieurs dispositions législatives ont prévu la remise d'un rapport au Parlement à l'issue des expérimentations. Votre rapporteure espère que ces derniers seront effectivement remis. Dans le même ordre d'idée, Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture regrette l'absence de remise du rapport d'impact de l'extension des exceptions au principe de l'enseignement en langue française, mesure particulièrement discutée dans le cadre de l'examen de la loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche de juillet 2013. Elle note que « le retard atteint désormais près de deux ans, puisqu'il devait être présenté dans un délai de trois ans après la promulgation de la loi. Qu'on soit favorable ou pas à cette mesure, disposer d'une première évaluation serait fort utile dans un contexte de compétition accrue pour l'accueil des étudiants étrangers ».

Ce chiffre est d'autant plus préoccupant, que plusieurs commissions, à l'image de la commission des finances et de celles des affaires sociales, émettent souvent des avis défavorables à des demandes de rapport qui n'ont pour but que de contourner les interdictions de l'article 40 de la Constitution et n'ont pas de véritable vocation informative pour le Parlement. Ainsi, M. Alain Milon, lors de l'audition du Secrétaire général du Gouvernement a indiqué que sa commission avait supprimé 50 articles demandant des rapports lors de l'examen de la loi dite « Santé ». Votre rapporteure souhaite ainsi souligner que le Sénat ne demande pas systématiquement des rapports et se prononce souvent contre ceux non susceptibles de lui apporter des informations substantielles. Dans ces conditions, il souhaite pouvoir disposer de ceux qui ont été prévus par la loi.

Face à ce constat, certaines commissions ont ponctuellement réalisé elles-mêmes ces rapports. Ainsi, M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères et de la défense a regretté que « contrairement aux dispositions de [l'article 4] la loi de programmation militaire de 2013, nous n'ayons pas reçu le bilan annuel, politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours que le Gouvernement doit nous transmettre chaque année. La commission a fait son propre bilan des OPEX dans un rapport d'information de juillet 2016 ».

Certains rapports sont remis avec un retard important. C'est notamment ce qu'a noté M. Vincent Éblé, président de la commission des finances : « après plusieurs années de protestation sur le manque d'information du Parlement, et l'engagement de Mme Gény-Stéphann en séance le 19 avril dernier, nous venons de recevoir le « jaune » annexé au projet de loi de finances de chaque année sur l'échange d'informations fiscales entre la France et ses partenaires .... pour les années 2015 et 2016. C'est un premier pas pour combler le retard accumulé, mais il faudra désormais que ces informations nous soient délivrées en temps utile pour être exploitées ».

Or, dans certains cas, sans aucune explication, ces rapports sont prêts mais ne sont pas transmis, comme l'a relevé Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques : « d'autres rapports restent quant à eux sur le bureau des ministres. C'est par exemple le cas du rapport demandé par l'article 32 de la loi « ALUR sur la mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement. Ce rapport est depuis le début de l'année 2017 sur le bureau du ministre chargé du logement en vue de sa transmission au Parlement. Malheureusement, nous attendons toujours... ». Or, ces rapports sont une source d'information importante pour le travail législatif, d'autant plus lorsqu'ils concernent le bilan d'une expérimentation. Ainsi, l'an dernier le Gouvernement avait indiqué avoir reçu un rapport établi par la Commission nationale du débat public, au terme de l'expérimentation prévue par l'article 3 de la loi du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public. Ce rapport n'est toujours pas transmis au Parlement. Or, le Gouvernement a tiré les conclusions de cette expérimentation dans le cadre de l'ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016.

Par ailleurs, comme nombre de ses collègues, votre rapporteure dénonce le fait que certains rapports ne soient pas transmis officiellement au Parlement, au motif qu'ils sont rendus publics. Or, le processus de transmission établi permet notamment de veiller à une information rapide des parlementaires sur l'existence de ces rapports. Interpellé à ce sujet, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement a reconnu que cette situation n'était pas normale.

Face à ce constat, M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a indiqué que «mieux vaut dans certains cas avoir recours à d'autres procédures, comme les questionnaires budgétaires, qui sont envoyés chaque année, et auxquels le Gouvernement a l'obligation, en application de l'article 49 de la LOLF, de répondre avant le 10 octobre ». En outre, il a rappelé la possibilité « pour les commissions permanentes, de demander les prérogatives d'une commission d'enquête, qui permettent de demander une communication exhaustive de documents et rapports existants au Gouvernement ».

Entre le 1er octobre 2016 et le 17 mai 2018, ce sont 190 rapports qui ont été remis au Sénat. Certains sont des rapports annuels, des rapports ponctuels prévus par un article législatif, des rapports dits de l'article 67, ou encore des tableaux de programmation des mesures d'application d'une loi. D'autres enfin sont des rapports non prévus par un texte. Tel est le cas du rapport relatif à la programmation militaire 2017-2019 reçu le 18 octobre 2016 par la commission des affaires étrangères et de la défense. Celui-ci présente les conséquences des décisions annoncées par le Président de la République lors du Congrès du 16 novembre 2015.

H. LE RECOURS AUX ORDONNANCES N'ENTRAÎNE PAS UNE EFFECTIVITÉ PLUS RAPIDE DE LA NORME

Face à l'importance prise par les ordonnances ces dernières années, votre rapporteure a souhaité s'intéresser à cette pratique dans le cadre du bilan annuel de l'application des lois.

Au cours de la session parlementaire 2016-2017, 81 ordonnances ont été publiées. L'argument de la célérité de l'ordonnance comme véhicule normatif est à relativiser. En effet, si les ordonnances du 22 septembre 2017, prises pour le renforcement du dialogue social ont été prises «  dans un délai remarquable de 56 jours et ratifiées très rapidement par une loi du 29 mars 2018 », comme l'a souligné M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales, le délai moyen de prise de l'ordonnance est beaucoup plus élevé. Celui-ci, calculé comme le temps constaté entre la date de demande d'habilitation9(*) et la prise de l'ordonnance - est de 571,5 jours. Quatre ont nécessité un délai supérieur à 1000 jours.

Ce délai est ainsi trois fois plus élevé que le délai moyen de vote d'une loi pendant la session 2016-2017 (196 jours). Il reste également supérieur au délai théorique nécessaire dont dispose une loi pour être applicable : en intégrant les six mois dont dispose le Gouvernement pour atteindre son objectif d'application des lois, le délai total de vote d'une loi et ses textes d'application est de 359 jours.

En outre, votre rapporteur note que plusieurs habilitations n'ont au final pas été utilisées. Tel est le cas de la création du code monétaire et financière outre-mer. Comme l'a souligné M. Vincent Éblé, président de la commission des finances, « cette demande d'habilitation semble n'avoir pas été suffisamment réfléchie puisque la commission supérieure de la codification, dans un avis de juin 2017 a émis des réserves, souhaitant notamment que l'ordonnance soit circonscrite aux collectivités du Pacifique, ce qui ne correspond pas à l'habilitation. Depuis, le dossier semble ne pas avoir avancé ». Pour sa part, Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques a souligné que « sur les 29 articles d'habilitation [de textes relevant de sa commission], 6 n'ont fait l'objet d'aucune ordonnance dans le délai imparti ». Pour certaines d'entre elles, le Sénat avait pointé lors des débats les obstacles auxquels seraient confrontées leurs rédaction. C'est notamment le cas de l'habilitation à prendre une ordonnance créant « une banque de la démocratie ». Cette dernière arrive à échéance le 15 juin prochain, sans que des avancées majeures sur ce thème n'aient été faites.

Pour d'autres, l'habilitation a été abandonnée au profit d'un examen législatif « classique », posant la question de la demande même du recours à une ordonnance. C'est notamment le cas, relevé par la commission des lois, de l'ordonnance prévue par l'article 118 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer pour prendre toute mesure relevant du domaine de la loi afin de mettre en place, à Mayotte, un régime fiscal transitoire jusqu'en 2025 à même de faciliter les démarches de régularisation foncière. L'ordonnance devait être prise avant le 28 novembre 2017. Au final, ce régime fiscal dérogatoire a été mis en place par l'article 64 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, votée un mois plus tard. Toutefois, pour M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, la situation des ordonnances est différente de celles des décrets. Ainsi, le Gouvernement n'a pas l'obligation de les prendre, l'habilitation n'ouvrant qu'une faculté.

Par ailleurs, votre rapporteure relève que, lors de la session 2016-2017, le délai moyen d'habilitation demandé par le Gouvernement pour prendre les 42 ordonnances est de 11 mois et 9 jours (344 jours) - 10 mois et 4 jours (309 jours) si l'on fait abstraction des quatre habilitations les plus longues pour codification.

Quant au délai dont dispose le Gouvernement pour déposer le véhicule de ratification, il oscille entre 3 et 6 mois. Or, comme l'a fait remarquer Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, « lorsque le délai de ratification est de 5 mois, le délai moyen de dépôt d'un projet de loi de ratification est de plus de 4 mois et demi ». De même, et bien que cette ordonnance n'entre en vigueur que le 1er juillet 2018, on peut s'interroger sur les raisons pour lesquelles, plus de 5,5 mois après la prise de l'ordonnance n°2017-1674 du 8 décembre 2017 relative à l'utilisation d'un dispositif d'enregistrement électronique partagé pour la représentation et la transmission des titres financiers (« blockchain »), aucun projet de loi de ratification n'a été déposé - alors que le délai expire dans quelques jours, le 8  juin 2018.

Enfin, l'ordonnance peut elle-même nécessiter des décrets d'application. L'exemple de l'ordonnance n°2016-157 du 18 février 2016 relative à la réalisation d'une infrastructure ferroviaire entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle est intéressant à cet égard. Son article premier prévoit plusieurs décrets, dont un visant à « préciser les modalités d'application du présent article ». Comme le relève la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, ce dernier a été pris le 6 mars 2018 (décret n°2018-165). Or, lors de la présentation de l'amendement portant l'habilitation, le ministre avait indiqué que « compte tenu des délais contraints [...], une habilitation à légiférer par ordonnance doit permettre d'adopter plus rapidement, dès l'obtention de l'avis de la Commission européenne, l'ordonnance qui mettra en oeuvre les modalités de réalisation »10(*). L'accord de principe de la Commission européenne a été obtenu le 6  novembre 2015. Il aura ainsi fallu deux ans et quatre mois au Gouvernement, à partir de cette date, pour rendre pleinement effective une mesure essentielle à la réalisation de cette infrastructure, dont le caractère urgent avait été mis en avant par le Gouvernement lors des débats parlementaires.

DEUXIÈME PARTIE : ANALYSES DES COMMISSIONS

COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Pages

INTRODUCTION 35

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 37

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES 37

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES 37

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES 38

C. LES LOIS NON APPLICABLES 39

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE 40

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 40

IV. LE RECOURS AUX ORDONNANCES 41

V. LA PUBLICATION DES RAPPORTS 43

A. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 43

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT 44

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 55

I. AGRICULTURE, CHASSE ET PÊCHE 55

A. LOI N° 2017-348 DU 20 MARS 2017 RELATIVE À LA LUTTE CONTRE L'ACCAPAREMENT DES TERRES AGRICOLES ET AU DÉVELOPPEMENT DU BIOCONTRÔLE 55

B. LOI N° 2014-1170 DU 13 OCTOBRE 2014 D'AVENIR POUR L'AGRICULTURE, L'ALIMENTATION ET LA FORÊT 56

C. LOI N° 2011-1843 DU 8 DÉCEMBRE 2011 RELATIVE AUX CERTIFICATS D'OBTENTION VÉGÉTALE 64

D. LOI N° 2010-874 DU 27 JUILLET 2010 DE MODERNISATION DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE 66

E. LOI N° 2008-595 DU 25 JUIN 2008 RELATIVE AUX ORGANISMES GÉNÉTIQUEMENT MODIFIÉS 69

II. URBANISME, VILLE ET LOGEMENT 71

A. LOI N° 2014-366 DU 24 MARS 2014 POUR L'ACCÈS AU LOGEMENT ET UN URBANISME RÉNOVÉ 71

1. S'agissant des titres I à III relatifs au logement 71

2. S'agissant du titre IV relatif à l'urbanisme 74

B. LOI N° 2014-173 DU 21 FÉVRIER 2014 DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA COHÉSION URBAINE 85

III. TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION 86

IV. ÉNERGIE 88

A. LOI N° 2017-1839 DU 30 DÉCEMBRE 2017 METTANT FIN À LA RECHERCHE AINSI QU'À L'EXPLOITATION DES HYDROCARBURES ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉNERGIE ET À L'ENVIRONNEMENT 88

1. Au-delà des hydrocarbures, la loi comprend plusieurs mesures importantes pour le secteur énergétique 88

2. Les réformes du stockage du gaz et des règles de raccordement des énergies marines renouvelables sont en grande partie applicables 90

3. Certaines dispositions sont inapplicables mais le délai de six mois après la promulgation n'est pas échu 92

4. Trois illustrations de l'application concrète de la loi : le traitement des demandes de titres en cours d'instruction, la remise des rapports démontrant l'absence de techniques interdites et la mise en ligne des demandes et titres 96

B. LOI N° 2017-227 DU 24 FÉVRIER 2017 RATIFIANT LES ORDONNANCES N° 2016-1019 DU 27 JUILLET 2016 RELATIVE À L'AUTOCONSOMMATION D'ÉLECTRICITÉ ET N° 2016-1059 DU 3 AOÛT 2016 RELATIVE À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ À PARTIR D'ÉNERGIES RENOUVELABLES ET VISANT À ADAPTER CERTAINES DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉSEAUX D'ÉLECTRICITÉ ET DE GAZ ET AUX ÉNERGIES RENOUVELABLES 99

C. LOI N° 2016-1341 DU 11 OCTOBRE 2016 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2016-129 DU 10 FÉVRIER 2016 PORTANT SUR UN DISPOSITIF DE CONTINUITÉ DE FOURNITURE SUCCÉDANT À LA FIN DES OFFRES DE MARCHÉ TRANSITOIRES DE GAZ ET D'ÉLECTRICITÉ 103

D. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE 104

E. LOI N° 2010-1488 DU 7 DÉCEMBRE 2010 PORTANT NOUVELLE ORGANISATION DU MARCHÉ DE L'ÉLECTRICITÉ 113

V. PME, COMMERCE, ARTISANAT ET TOURISME 114

A. LOI N° 2017-203 DU 21 FÉVRIER 2017 RATIFIANT LES ORDONNANCES N° 2016-301 DU 14 MARS 2016 RELATIVE À LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE DE LA CONSOMMATION ET N° 2016-351 DU 25 MARS 2016 SUR LES CONTRATS DE CRÉDIT AUX CONSOMMATEURS RELATIFS AUX BIENS IMMOBILIERS À USAGE D'HABITATION ET SIMPLIFIANT LE DISPOSITIF DE MISE EN oeUVRE DES OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE CONFORMITÉ ET DE SÉCURITÉ DES PRODUITS ET SERVICES 114

B. LOI N° 2015-990 DU 6 AOÛT 2015 POUR LA CROISSANCE, L'ACTIVITÉ ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES 116

1. Dispositions relatives à l'urbanisme 116

2. Dispositions relatives aux communications électroniques 119

3. Dispositions relatives au tourisme 120

C. LOI N° 2014-344 DU 17 MARS 2014 RELATIVE À LA CONSOMMATION 121

1. Obligations d'information imposées aux sites comparateurs en ligne 121

2. Protection du consommateur contre le recours abusif aux numéros de téléphone dits « surtaxés » 121

TROISIÈME PARTIE : LE CONTRÔLE DE LA LOI RÉFORMANT ACTION LOGEMENT 125

A. UNE MISE EN PLACE RAPIDE DES NOUVELLES ENTITÉS D'ACTION LOGEMENT, À L'EXCEPTION DU COMITÉ DES PARTENAIRES 126

1. Une organisation simplifiée mise en oeuvre dès le 1er janvier 2017 126

2. Le comité des partenaires : une structure toujours pas installée 128

B. LES EFFETS DE LA RÉFORME : UNE BAISSE DES COÛTS DE GESTION NON IMMÉDIATE ET UN IMPACT SUR LES BAILLEURS SOCIAUX ET LES TERRITOIRES AUQUEL IL CONVIENT D'ÊTRE ATTENTIF 129

1. Une diminution des coûts de gestion qui ne sera pas immédiate 129

2. La répartition de la PEEC entre bailleurs sociaux : l'affirmation d'un principe de non-discrimination et la mise en place d'un contrôle de l'acquisition des titres 130

3. Une répartition territoriale des enveloppes en fonction des analyses des besoins dans les territoires 132

QUATRIÈME PARTIE : LE SUIVI DE L'APPLICATION DE LA LOI RELATIVE À L'ÉGALITÉ ET À LA CITOYENNETÉ, EXAMINÉE PAR UNE COMMISSION SPÉCIALE 139

A. LES MESURES SOCIALES 140

B. LES MESURES DE NATURE CULTURELLE 141

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU LOGEMENT ET À L'URBANISME 142

1. Les mesures prises 142

2. Les mesures manquantes 145

D. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX GENS DU VOYAGE, À LA FONCTION PUBLIQUE ET À LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS 147

1. Dispositions relatives aux gens du voyage 147

2. Dispositions relatives à la fonction publique 148

3. Dispositions pénales ayant pour objet de mieux lutter contre les discriminations 149

INTRODUCTION

Le rapport établi cette année par la commission des affaires économiques sur les lois dont elle assure le suivi prend en compte dix-huit lois promulguées jusqu'au 30 septembre 2017. Exception faite de certains textes dont l'étude n'est plus jugée pertinente, le bilan mesure l'application des lois promulguées depuis 2008, soit de la loi du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés jusqu'à la loi du 20 mars 2017 relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle. La loi mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement, promulguée au mois de décembre 2017, ne sera prise en compte dans le bilan quantitatif qu'à partir de l'année prochaine mais fait dès cette année l'objet d'un commentaire dans la partie consacrée à l'analyse qualitative de l'application des lois relatives à l'énergie, pour un état des lieux du secteur aussi pertinent que possible à la date de publication de ce rapport.

Le suivi de la publication des mesures réglementaires prises en application de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a été confié à la commission des affaires économiques. En raison de l'examen de ce texte par une commission spéciale, les statistiques établies globalement pour l'ensemble des lois dont le suivi de l'application est assuré par la commission des affaires économiques ne prennent donc pas en compte cette loi, dont l'analyse qualitative de l'application fait l'objet d'une partie distincte.

Comme les années précédentes, afin d'apprécier l'objectif du Premier ministre François Fillon, énoncé dans la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, le calendrier établi cette année pour l'élaboration du rapport permet l'étude des mesures réglementaires prises dans un délai de six mois suivant la promulgation des textes. Les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2018 entrent ainsi dans le champ d'étude de ce bilan.

Cet exercice est aussi primordial que délicat. Si les taux d'application doivent être mesurés, ceux-ci ne constituent que des indicateurs qui ne sauraient traduire fidèlement la mise en oeuvre effective des lois. Le bilan sectoriel détaillé présenté en deuxième partie procède à une étude fouillée de l'application de toutes les lois que la commission suit et permet une analyse qualitative des textes réglementaires pris au cours de l'année écoulée au regard des attentes formulées par le législateur.

Par ailleurs, face à l'augmentation du nombre de demandes d'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance, les délais effectifs entre les lois d'habilitation, la prise de l'ordonnance et sa ratification sont examinés pour la première fois cette année.

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES

Sur les dix-huit lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2018, six sont totalement applicables.

Parmi celles-ci, trois sont des lois d'application directe :

- la loi n° 2017-203 du 21 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services, qui a fait l'objet de la prise, à ce jour, de quatre arrêtés non prévus ;

- la loi n° 2016-1341 du 11 octobre 2016 ratifiant l'ordonnance n° 2016-129 du 10 février 2016 portant sur un dispositif de continuité de fourniture succédant à la fin des offres de marché transitoires de gaz et d'électricité, qui a fait l'objet de la prise, à ce jour, d'un décret non prévu ;

- la loi n° 2016-719 du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation, dont la promulgation a été suivie par l'adoption par le Gouvernement de deux ordonnances dans le délai imparti et du dépôt sur le bureau du Sénat des projets de loi de ratification respectifs.

Les trois autres lois considérées comme totalement applicables dans ce bilan affichaient déjà un taux d'application de 100 % dans le rapport présenté l'an dernier :

- la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation ;

- la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ;

- la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité.

L'étude de ces lois s'avère toujours pertinente dans le sens où des rapports du Gouvernement, qui ne sont pas des mesures réglementaires intervenant dans le calcul du taux d'application, n'ont toujours pas été remis au Parlement.

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES

Sur les dix-huit lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2018, douze (c'est-à-dire les deux tiers) sont partiellement applicables :

- la loi n° 2017-348 du 20 mars 2017 relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle, dont le taux d'application atteint 90 % ;

- la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables, applicable à 54 % ;

- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, applicable à hauteur de 95 % ;

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, qui affiche un taux d'application de 98 % ;

- la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques, dont le taux d'application atteint 86 % au terme de la période d'étude de ce bilan ;

- la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, désormais applicable à hauteur de 93 % ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dont le taux d'application atteint 87 % ;

- la loi n° 2011-1843 du 8 décembre 2011 relative aux certificats d'obtention végétale, dont le taux d'application s'établit désormais à 71 % ;

- la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, dont 91 % des dispositions sont applicables ;

- la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services, applicable à 96 % ;

- la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, qui présente un taux d'application de 97 % ;

- la loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés, dont 90 % des dispositions sont applicables.

Les taux d'application de ces lois partiellement applicables varient donc de 54 % à 98 % :

Toutes ces lois partiellement applicables affichent un taux d'application supérieur à 50 % et la moitié d'entre elles sont applicables à plus de 90 %. Pour autant, on ne doit pas automatiquement en déduire une bonne applicabilité de ces lois. En effet, comme indiqué dans le bilan sectoriel, ces taux ne constituent en définitive que des indicateurs qui ne rendent pas compte de la mise en oeuvre effective des lois et ne permettent en aucun cas de procéder à une évaluation de leur application, qui ne peut être véritablement pertinente que lorsqu'elle est qualitative. Une disposition applicable n'est pas nécessairement appliquée.

C. LES LOIS NON APPLICABLES

Cette année encore, aucune loi dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques n'est totalement inapplicable.

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Sur les dix-huit lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2018, trois seulement sont issues de propositions de loi, parmi lesquelles une seule déposée par des sénateurs. En termes statistiques, cela signifie qu'un tiers seulement des textes issus de propositions de loi sont d'origine sénatoriale et que moins de 6 % des lois dont l'application est suivie cette année par la commission émanent de textes présentés par des sénateurs.

Il convient cependant de rappeler que quelques lois issues de propositions de loi ont été retirées ces dernières années du stock des lois suivies par la commission des affaires économiques, en raison de leur totale applicabilité.

La seule loi d'origine sénatoriale prise en compte dans le bilan cette année est la loi n° 2011-1843 du 8 décembre 2011 relative aux certificats d'obtention végétale. Votée en 2011, cette loi visait à harmoniser le droit national avec le droit européen en matière de propriété intellectuelle sur les semences, et à donner un cadre juridique à la pratique des semences de ferme. Ses dispositions essentielles sont presque toutes applicables.

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Engagée par le Gouvernement, la procédure accélérée autorise le non-respect des délais, prévus à l'article 42 de la Constitution, entre la discussion en séance publique d'un projet ou d'une proposition de loi et son dépôt ou sa transmission en première lecture. Elle permet également la réunion d'une commission mixte paritaire, provoquée par le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, par décision conjointe des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, après une seule lecture dans chaque assemblée au lieu de deux.

Le recours à la procédure accélérée pour l'examen des textes envoyés à la commission des affaires économiques a été systématique pour les quatre lois entrant cette année dans le champ d'étude. Sur les dix-huit lois dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques dans le cadre de ce bilan annuel, onze ont été votées selon la procédure accélérée ou après déclaration d'urgence pour la loi antérieure à la révision constitutionnelle de 2008. Parmi ces onze lois, trois étaient d'application directe et sept ne sont encore que partiellement applicables, alors qu'elles ont été pour certaines d'entre elles promulguées il y a déjà plusieurs années.

IV. LE RECOURS AUX ORDONNANCES

Exactement la moitié des lois dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques habilitent le Gouvernement à prendre des ordonnances.

Dans ces neuf lois, et en considérant les seuls articles de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques dont le suivi de l'application est à la charge de la commission des affaires économiques, on compte vingt-neuf articles d'habilitation, dont six n'ont fait l'objet d'aucune ordonnance dans le délai imparti. Au total, ce sont quarante-sept ordonnances qui ont été déposées, certaines d'entre elles, notamment en ce qui concerne la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte et la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, répondant à l'habilitation donnée par plusieurs articles.

Les graphiques présentés ci-après illustrent l'examen des délais effectifs entre les lois d'habilitation et les dépôts d'ordonnances et entre le dépôt de ces textes et celui de leur projet de loi de ratification.

Quatre de ces ordonnances ont été ratifiées par la promulgation de lois de ratification.

D'autres ordonnances ont été approuvées par la promulgation de lois comportant en leur sein un ou plusieurs articles ratifiant de manière expresse, comme l'a exigé la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, une ou plusieurs ordonnances.

Toutes les ordonnances ont été suivies par le dépôt d'un projet de loi de ratification mais la majorité de ces projets ne sont pas venus en discussion au Parlement.

V. LA PUBLICATION DES RAPPORTS

A. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67

L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ». L'article précise que « ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Sur les quinze lois qui ne sont pas considérées comme étant d'application directe parmi celles étudiées cette année, aucune n'a fait l'objet de la remise d'un rapport en application de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 depuis le bilan établi l'année dernière.

Au total, le Gouvernement a publié un rapport dit « article 67 » sur seulement un tiers des lois dont la commission des affaires économiques suit l'application cette année.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

 

Rapports remis au Parlement entre le 1er octobre 2016 et le 31 mars 2018 pour les lois promulguées entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017 ou remis entre le 1er avril 2017 et le 31 mars 2018 pour les lois promulguées avant le 1er octobre 2016

Rapports dont la remise au Parlement est toujours attendue

Loi n° 2017-348 du 20 mars 2017 relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle

-

Evaluation de l'expérimentation de l'obligation de mise en place d'actions visant à la réalisation d'économies de produits phytopharmaceutiques.

Cette évaluation, prévue par l'article 11, doit être effectuée et rendue publique avant le 1er janvier 2020.

Loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables

-

Rapport sur les mesures que le Gouvernement entend mettre en oeuvre pour accompagner les consommateurs finals aux revenus modestes qui seraient contraints, en raison de la modification de la nature du gaz acheminé dans les réseaux de distribution de gaz naturel auxquels ils sont raccordés, de remplacer un ou des appareils ou équipements gaziers inadaptables.

   

Ce rapport, prévu par l'article 16, devait être remis au Parlement dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi.

Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

- Rapport sur le statut des colonnes montantes dans les immeubles d'habitation, remis en avril 2017.

Les annexes à ce rapport, qui devait être remis au plus tard le 17 août 2016, ont été transmises au Parlement le 30 novembre 2017.

- Rapport sur l'opportunité de l'extension de la durée de garantie légale de conformité de deux à cinq ans, voire à dix ans, pour certaines catégories ciblées de produits, remis en avril 2017.

- Rapport sur l'impact d'une extension éventuelle à la maroquinerie de la filière à responsabilité élargie des textiles.

- Rapport sur l'atteinte des objectifs de la politique énergétique définis au I de l'article L. 100-4 dans les six mois précédant l'échéance d'une période de la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Rapport prévu par l'article 1er. Le premier rapport doit être déposé entre le 1er juillet 2018 et le 30 décembre 2018.

- Rapport remis tous les cinq ans détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire.

Rapport prévu par l'article 4.

 

- Rapport définissant un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné.

- Rapport d'évaluation de l'expérimentation du chèque énergie dans certains territoires, remis en décembre 2017.

- Rapport annuel d'activité du centre scientifique et technique du bâtiment.

Rapport prévu à l'article 9, remis au Gouvernement et déposé sur les bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui en saisissent l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

- Rapport sur les moyens de substituer une aide globale à l'ensemble des aides fiscales attachées à l'installation de certains produits de la construction.

Rapport prévu à l'article 14, remis au plus tard six mois après la publication du décret mentionné à l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation.

   

- Rapport d'évaluation concernant la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus, les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus, ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel.

Rapport prévu à l'article 14, qui devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

- Rapport faisant état :

1° De l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes ;

   

2° De l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique ;

3° Des modalités d'instauration d'un tel fonds.

Rapport prévu par l'article 19, qui devait être remis au plus tard le 17 février 2016.

- Rapport sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois pour particuliers.

Rapport prévu par l'article 21, qui devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

- Propositions de modification de la réglementation encadrant les mesures d'urgence pour permettre aux pouvoirs publics d'être plus réactifs pour réduire les sources de pollution et protéger la santé des populations exposées, en particulier les plus fragiles.

   

Ce rapport, prévu par l'article 48, devait être remis au Parlement avant le 31 décembre 2015.

- Rapport établissant un bilan chiffré des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote dans le secteur des transports, ventilé par source d'émission.

Le rapport, prévu par l'article 57, devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

- Stratégie nationale de transition vers l'économie circulaire, qui doit être soumise au Parlement tous les cinq ans.

Rapport prévu par l'article 69.

- Rapport étudiant les avantages et les inconvénients du développement d'installations de broyeurs d'évier de déchets ménagers organiques.

Le rapport, prévu par l'article 70, devait être remis au plus tard au 1er janvier 2017.

   

- Rapport sur la possibilité de convertir une partie des aides ou des allocations publiques versées sous forme monétaire aux personnes physiques en valeur d'usage.

Le rapport, prévu par l'article 70, devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

- Rapport sur les expérimentations en matière d'affichage de la durée de vie des produits afin de favoriser l'allongement de la durée d'usage des produits manufacturés grâce à l'information des consommateurs.

Ce rapport, prévu par l'article 70, devait être remis au plus tard le 1er janvier 2017.

   

- Rapport sur l'impact économique et environnemental de la mise en oeuvre de l'interdiction de la mise à disposition des sacs en matières plastiques à usage unique et de la production, la distribution, la vente, la mise à disposition et l'utilisation d'emballages ou de sacs fabriqués, en tout ou partie, à partir de plastique oxo-fragmentable.

Le rapport, prévu par l'article 75, devait être remis au plus tard le 1er janvier 2018.

- Rapport sur le principe de réversibilité du stockage, en vue d'assurer le réemploi, le recyclage ou la valorisation des déchets enfouis dans les installations de stockage de déchets.

Le rapport, prévu par l'article 100, devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

   

- Rapport identifiant les produits qui, ne faisant pas l'objet d'un dispositif de responsabilité élargie du producteur, ont un potentiel de réemploi et de recyclage insuffisamment développé et sont susceptibles de concerner des activités de l'économie sociale et solidaire.

Le rapport, prévu par l'article 101, devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

- Rapport sur les modalités d'intégration, dans les critères de risques au titre d'un environnement physique agressif mentionnés à l'article L. 4161-1 du code du travail, des rayonnements ionisants subis, le cas échéant, par les travailleurs du secteur nucléaire.

Le rapport, prévu par l'article 125, devait être remis au plus tard le 17 février 2016.

   

- Rapport sur la mise en oeuvre d'un scénario de tests de résistance réguliers représentatifs des risques associés au changement climatique.

Le rapport, prévu par l'article 173, devait être remis avant le 31 décembre 2016.

Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques

(pour les seuls articles dont le suivi de l'application est à la charge de la commission des affaires économiques)

-

- Présentation de mesures concrètes visant à renforcer la concurrence dans le secteur de la grande distribution en facilitant les changements d'enseignes afin d'augmenter le pouvoir d'achat des Français, de diversifier l'offre pour le consommateur dans les zones de chalandise tout en permettant au commerçant de faire jouer la concurrence entre enseignes, notamment au niveau des services que celles-ci proposent.

   

Ce rapport, prévu par l'article 31, devait être remis au Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la promulgation de la loi.

- Évaluation des effets de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme.

Ce rapport, prévu par l'article 110, devait être remis au Parlement avant le 31 décembre 2015.

Loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques

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- Rapport sur l'électro-hypersensibilité.

Rapport prévu par l'article 8, qui devait être remis au Parlement le 9 février 2016 au plus tard.

Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové

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- Rapport sur l'opportunité de réviser le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Ce rapport, prévu par l'article 2 de la loi, devait être remis au Parlement dans les six mois suivant la promulgation de la loi, soit au plus tard le 24 septembre 2014.

- Rapport d'évaluation de la garantie universelle des loyers.

Ce rapport, prévu par l'article 23, est remis au Parlement dans un délai de trois ans à compter du 1er janvier 2016.

   

- Rapport présentant les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement.

Ce rapport, prévu par l'article 32, devait être transmis par le Gouvernement au Parlement avant le 31 décembre 2014.

- Rapport bisannuel de suivi et d'évaluation du dispositif expérimental visant à assurer la protection et la préservation de locaux vacants par occupation par des résidents temporaires.

Le premier rapport bisannuel, prévu par l'article 51, devait être déposé au Parlement dans un délai de dix-huit mois après la promulgation de la loi.

   

- Rapport sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire.

Ce rapport, prévu par l'article 134, devait être remis au Parlement au plus tard le 1er janvier 2015.

Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation

- Rapport sur l'obsolescence programmée, sa définition juridique et ses enjeux économiques, remis en avril 2017.

- Rapport évaluant les conditions de mise en oeuvre de la procédure d'action de groupe et proposant les adaptations nécessaires.

Ce rapport, prévu par l'article 2 de la loi, devait être remis au Parlement trente mois au plus tard après la promulgation de la loi, soit au plus tard en septembre 2016.

   

- Rapport étudiant les possibilités d'une modulation de l'éco-participation en fonction de la durée de la garantie commerciale des produits, de la disponibilité des pièces détachées et du prix raisonnable de ces dernières.

Ce rapport, prévu par l'article 8 de la loi, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

- Rapport sur la situation et les enjeux en matière de protection des consommateurs.

Ce rapport, prévu par l'article 8 de la loi, est remis annuellement au Parlement.

- Rapport sur l'état des lieux et les perspectives de l'économie circulaire en France.

Ce rapport, prévu par l'article 16 de la loi, devait être remis au Parlement avant le 1er janvier 2015.

   

- Rapport présentant et évaluant les conditions de mise en oeuvre, la pertinence et l'impact de la réduction de la durée des mesures de traitement des situations de surendettement et des autres mesures prises en matière de prévention et de traitement du surendettement.

Ce rapport, prévu par l'article 43, est remis au Parlement au plus tard cinq ans après la promulgation de la loi.

- Rapport relatif au micro-crédit.

Ce rapport, prévu par l'article 55 de la loi, devait être remis au Parlement avant le 1er juillet 2014.

   

- Rapport sur les conséquences de la fin de l'application du règlement (CE) n° 1400/2002 de la Commission, du 31 juillet 2002, concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées dans le secteur automobile.

Ce rapport, prévu par l'article 160 de la loi, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine

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- Rapport sur la possibilité de création d'une fondation destinée à mobiliser, au bénéfice des quartiers prioritaires, des financements permettant l'accompagnement d'actions et de projets présentés par leurs habitants en faveur de la cohésion sociale et dans le respect des valeurs de liberté, d'égalité, de fraternité et de laïcité.

   

Ce rapport, prévu par l'article 9 de la loi, devait être remis au Parlement au plus tard six mois après la promulgation de la loi (21 août 2014).

- Rapport sur les modalités de mise en oeuvre de mesures permettant la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ainsi que sur les conditions de renforcement des emplois d'avenir dans ces territoires.

Ce rapport, prévu par l'article 28 de la loi, devait être remis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi (21 août 2014).

Loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité

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- Rapport au Parlement sur le dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique.

   

Ce rapport, prévu par l'article 1er, devait être remis une première fois au Parlement avant le 31 décembre 2015, puis tous les 5 ans.

Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche

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- Rapport sur les conditions et modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole.

Ce rapport, prévu par l'article 27, devait être remis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

- Rapport d'analyse sur les modes de financement alternatifs de la protection sociale agricole, notamment par voie fiscale.

   

Ce rapport, prévu par l'article 38, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

- Rapport sur l'état des biens de section, identifiant les obstacles à leur gestion durable et proposant des solutions qui pourront faire l'objet d'un projet ou d'une proposition de loi.

Ce rapport, prévu par l'article 58, devait être remis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

- Rapport présentant le bilan de la mise en oeuvre du compte épargne d'assurance pour la forêt.

Ce rapport, prévu par l'article 68, devait être remis au Parlement dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi.

Loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

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- Rapport dressant un bilan précis de la mise en oeuvre et de l'impact du nouveau régime de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie de région et du fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région entre 2011 et 2013. Ce rapport propose, le cas échéant, les adaptations et évolutions du mode de financement des chambres de commerce et d'industrie de région qui s'avéreraient opportunes au vu de ce bilan.

Ce rapport, prévu par l'article 9, devait être remis au Parlement avant le 1er janvier 2014.

   

- Bilan de l'organisation des marchés d'intérêt national, portant en particulier sur la mise en oeuvre et l'efficacité des périmètres de référence au regard des objectifs poursuivis, présenté au Parlement par l'autorité administrative compétente afin de déterminer s'il y a lieu, ou non, de maintenir ce dispositif ou de le faire évoluer à compter du 1er janvier 2013. L'élaboration de ce bilan associe notamment les établissements publics et les organisations interprofessionnelles concernés.

Ce rapport, prévu par l'article 20, devait être remis au Parlement au plus tard le 31 décembre 2012.

Loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation

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- Rapport d'activité annuel de l'Institut national de la consommation.

Ce rapport, prévu par l'article 62, n'a jamais été remis au Parlement.

Loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés

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- Rapport relatif aux possibilités de développement d'un plan de relance de la production de protéines.

Ce rapport, prévu à l'article 1er, était attendu avant le 31 décembre 2008.

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. AGRICULTURE, CHASSE ET PÊCHE

A. LOI N° 2017-348 DU 20 MARS 2017 RELATIVE À LA LUTTE CONTRE L'ACCAPAREMENT DES TERRES AGRICOLES ET AU DÉVELOPPEMENT DU BIOCONTRÔLE

La loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle a été une des dernières lois adoptées lors de la précédente législature.

Un an après sa promulgation, elle est déjà presque entièrement applicable.

Les articles 1 à 5 étaient d'application directe, ne nécessitant aucune mesure d'application.

Le barème de la valeur vénale moyenne des terres agricoles, prévu à l'article 6 en remplacement des répertoires départementaux qui n'avaient jamais été mis en oeuvre, a été précisé par arrêté du 24 août 2017 du ministre chargé de l'agriculture.

Toutefois, les modalités d'établissement dudit barème n'ont pas été précisées par décret.

Le titre II, comportant les articles 8 à 11, consacré au développement du biocontrôle, nécessitait des mesures d'application qui ont toutes été prises.

Les décrets n° 2016-1166 et n° 2017-590 relatifs à la mise en oeuvre du dispositif expérimental de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) ont déterminé une liste des produits dont l'utilisation vise à être réduite d'ici le 31 décembre 2022 et ont précisé les conditions dans lesquelles sont pondérées les quantités de chaque substance active contenues dans les produits phytopharmaceutiques ainsi que le montant de la pénalité, par CEPP manquant, que doivent verser les obligés s'ils ne satisfont pas à l'obligation qui leur a été notifiée.

Une évaluation de l'expérimentation de l'obligation est attendue pour le 1er janvier 2020.

Il est toutefois à noter que les discussions relatives au projet de loi n° 627 (A.N., XVe lég.) pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine et durable portent, en partie, sur une modification du calendrier d'applicabilité des CEPP.

B. LOI N° 2014-1170 DU 13 OCTOBRE 2014 D'AVENIR POUR L'AGRICULTURE, L'ALIMENTATION ET LA FORÊT

La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF) est le texte majeur de la précédente législature en matière d'agriculture. Près de quatre ans après avoir été voté, ce texte de 96 articles est en quasi-totalité applicable.

Le titre préliminaire, contenant le seul article 1er, était d'application directe, ne nécessitant aucune mesure d'application.

Le titre Ier, comprenant les articles 2 à 23, consacré à la performance économique et environnementale des filières agricoles et agro-alimentaires, nécessitait plusieurs mesures d'application, qui ont été presque toutes prises.

Les mesures réglementaires relatives à l'adaptation de la gouvernance agricole prévue à l'article 2 ont été adoptées. Le décret n° 2014-1608 du 26 décembre 2014 a fixé les conditions régissant le Fonds national de cautionnement des achats des produits de la mer. Deux décrets n° 2015-490 du 29 avril 2015 et n° 2015-667 du 10 juin 2015 sont intervenus pour préciser la façon dont les régions sont représentées respectivement au Conseil d'administration de FranceAgrimer et au Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO). Le décret sur le CSO a été de nouveau modifié en octobre 2015. Un autre décret n° 2015-729 du 24 juin 2015 a été pris en application de l'article 2 pour déterminer la liste des informations devant être transmises à FranceAgrimer par les opérateurs du secteur laitier ainsi que les modalités de transmission.

Le décret n° 2014-1173 a été pris dès le 13 octobre 2014, c'est-à-dire le jour même de la publication de la loi, pour définir le statut des GIEE, en application de l'article 3. En revanche, il a fallu attendre avril 2015 et le décret n° 2015-467 du 23 avril 2015 pour préciser les modalités d'intervention des commissions régionales de l'économie agricole et du monde rural sur les demandes de reconnaissance de GIEE. La montée en puissance des GIEE est progressive : on recensait 240 GIEE agréés début 2016, il y en aurait 477 début 2018, d'après le ministère de l'agriculture et de l'alimentation.

Le décret n° 2016-610 du 13 mai 2016 relatif au réseau des chambres d'agriculture est venu préciser les modalités de contribution du réseau des chambres d'agriculture à l'amélioration de la performance économique, sociale et environnementale des exploitations agricoles et de leurs filières, comme le prévoyait l'article 3.

Les mesures d'application de l'article 4 sont intervenues : le décret n° 2015-591 du 1er juin 2015 a précisé les clauses pouvant être incluses dans les baux environnementaux et le décret n° 2015-228 du 27 février 2015 a précisé les délais de saisine du tribunal paritaire des baux ruraux en cas de désaccord entre copreneurs d'un bail rural.

Trois décrets ont été pris pour l'application de l'article 11 relatif aux groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) : le décret n° 2014-1515 du 15 décembre 2014 sur les conditions d'accès de ces GAEC aux aides de la politique agricole commun (PAC), le décret n° 2015-215 du 25 février 2015 sur leurs conditions d'agrément et, enfin, le décret n° 2015-216 du 25 février 2015 précisant qu'une absence de réponse vaut refus d'agrément.

En application de l'article 13, le décret n° 2015-665 du 10 juin 2015 a précisé les pouvoirs d'opposition du commissaire du Gouvernement aux délibérations du Haut Conseil de la coopération agricole (HCCA).

En application de l'article 15, le dispositif applicable aux relations commerciales agricoles a été complété : le décret n° 2015-548 du 18 mai 2015 a précisé le statut du médiateur des relations commerciales agricoles et le décret n° 2016-1373 du 12 octobre 2016 a précisé la manière de considérer que des produits différents peuvent être considérés comme relevant de la même production pour l'application du droit de la contractualisation en agriculture.

En application de l'article 17, le décret n° 2015-226 du 26 février 2015 a apporté des précisions sur les modalités d'extension des accords interprofessionnels relatifs à la contractualisation en agriculture.

En application de l'article 19, un décret n° 2015-756 du 24 juin 2015 est intervenu pour organiser la coopération entre employeurs et travailleurs indépendants agricoles sur un même lieu de travail.

En application de l'article 23, un décret n° 2016-1913 du 27 décembre 2016 a été pris après deux ans de concertation pour préciser le cahier des charges applicable aux dispositifs d'authentification unitaire du vin et des boissons spiritueuses sous appellation d'origine, pour lutter contre la fraude.

En outre, toutes les ordonnances prévues à l'article 21 ont été prises par le Gouvernement.

Au final, une seule disposition du titre Ier reste à ce jour non applicable : l'article 18 prévoyait la mise à disposition d'espaces d'information gratuits par les radios et télévisions au profit des interprofessions, afin de faire la promotion collective des produits agricoles et alimentaires. Mais le Gouvernement avait annoncé n'avoir aucune intention de prendre les décrets d'application de cet article, ayant été lors des débats en désaccord avec cette proposition.

Le titre II, comprenant les articles 24 à 38, est consacré à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et au renouvellement des générations en agriculture. Toutes les mesures d'application ont été prises.

Un décret n° 2015-686 du 17 juin 2015 a été pris en application de l'article 24 pour modifier les conditions de présentation et d'approbation du plan régional de l'agriculture durable (PRAD).

L'ensemble des mesures d'application de l'article 25 relatif à la préservation des terres agricoles ont également été prises :

- Le décret n° 2015-644 du 9 juin 2015 a organisé les commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) en métropole, suivi par le décret n° 2015-1488 du 16 novembre 2015 pour les CDPENAF en outre-mer et le décret n° 2016-161 du 17 février 2016 pour la même commission en Corse.

- Le décret n° 2015-779 du 29 juin 2015 a précisé la composition de l'Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers.

- Enfin, le décret n° 2016-1886 du 26 décembre 2016 a précisé la définition du caractère substantiel de la réduction des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée et de l'atteinte substantielle aux conditions de production de l'appellation, cette situation entraînant la nécessité d'un avis conforme des CDPENAF.

Le décret n° 2015-955 du 31 juillet 2015 a été pris pour permettre l'application de l'article 27 afin d'organiser l'enquête préalable à l'aliénation d'un chemin rural pour cause d'utilité publique.

Le décret n° 2016-1190 du 31 août 2016 a été pris en application de l'article 28 pour préciser les modalités de la compensation agricole qui doivent désormais être mises en oeuvre dans le cadre de projets qui sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives importantes sur l'économie agricole. La compensation agricole avait été introduite dans la loi à l'initiative du Sénat.

Les mesures d'application de l'article 29 consacré aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ont, elles aussi, été toutes prises :

- Le décret n° 2015-954 du 31 juillet 2015 a précisé les conditions d'information des SAFER par les notaires et a indiqué les modalités d'adhésion des SAFER à un fonds de péréquation.

- Le décret n° 2015-1018 du 18 août 2015 a précisé les conditions de préemption par les SAFER des droits à paiement ainsi que les conditions dans lesquelles les SAFER communiquent aux services de l'État les informations qu'elles détiennent sur l'évolution des prix et l'ampleur des changements de destination des terres agricoles.

La réforme des régions a conduit au regroupement des SAFER, entraînant en outre l'adoption de plusieurs décrets précisant le champ d'intervention de leur droit de préemption.

Les mesures d'application de l'article 31, qui concernaient l'encouragement de l'installation des jeunes agriculteurs, ont, elles aussi, été toutes prises :

- Le décret n° 2016-78 du 29 janvier 2016 institue un nouveau dispositif d'installation progressive et le décret n° 2016-1141 du 22 août 2016 ainsi que deux arrêtés pris à la même date précisent les aides à l'installation disponibles.

- Le décret n° 2015-972 du 31 juillet 2015 met en place un contrat de couverture sociale pour les jeunes en parcours d'installation.

- Le décret n° 2015-777 du 29 juin 2015 précise la durée et le montant de l'aide dont peuvent bénéficier les exploitations employant un salarié ou un stagiaire dans la perspective de lui transmettre l'entreprise ainsi que les conditions dans lesquelles cette aide est remboursée lorsque les engagements ne sont pas tenus.

- Le décret n° 2015-781 du 29 juin 2015 fixe les conditions de participation des chambres d'agriculture à la politique d'installation en agriculture, notamment en matière d'information des candidats à l'installation, de suivi et de tenue du répertoire de l'installation, et de pré-instruction des demandes d'aides.

- Le décret n° 2015-665 du 10 juin 2015 désigne le préfet comme autorité administrative gestionnaire du dispositif d'installation et destinataire des informations sur les cessations d'exploitation.

Les mesures d'application de l'article 32, consacré à la rénovation du contrôle des structures, ont aussi été toutes prises : un décret n° 2015-713 du 22 juin 2015 a précisé les modalités d'élaboration et de révision du schéma directeur régional des exploitations agricoles, les modalités de publicité des décisions prises par l'autorité administrative ainsi que la fixation des conditions de capacité ou d'expérience professionnelle à remplir par le candidat à l'installation. Des arrêtés du 20 juillet 2015 ont fixé les modes de calcul des équivalences pour l'évaluation des seuils du contrôle des structures et le modèle d'arrêté préfectoral portant schéma directeur.

Les décrets n° 2015-310 et 2015-311 du 18 mars 2015 rendent aussi pleinement applicable l'article 33 en précisant les modalités de calcul de l'activité minimale d'assujettissement (AMA), qui permet l'affiliation au régime social agricole. La surface minimale d'assujettissement nationale a été déterminée par arrêté tout comme les coefficients d'équivalence applicables uniformément à l'ensemble du territoire sur la base de la surface minimale d'assujettissement nationale pour les productions hors sol.

Le décret n° 2017-916 du 9 mai 2017 a précisé les catégories d'informations figurant dans le registre des actifs agricoles ainsi que les conditions dans lesquelles ce registre est tenu.

Le décret n° 2015-227 du 27 février 2015 a été pris pour permettre la retraite anticipée pour pénibilité des salariés et non-salariés agricoles des trois départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, en, application de l'article 36.

Le décret n° 2017-1035 du 10 mai 2017, prévu par l'article 37, a défini les nouvelles modalités d'utilisation du titre emploi-service agricole (TESA).

Le rapport au Parlement étudiant l'opportunité d'affilier au régime social agricole les personnes exerçant des activités d'accueil social à la ferme prévu par l'article 38 a été remis en avril 2015.

Le titre III, comprenant les articles 39 à 59, et consacré à la politique de l'alimentation et aux mesures en matière sanitaire, dépendait de nombreuses mesures réglementaires pour être réellement applicable.

Des progrès ont été enregistrés dans la mise en oeuvre de ces mesures.

Un décret n° 2016-119 a été pris le 5 février 2016 pour permettre l'identification des camélidés et leur enregistrement auprès de l'Institut français du cheval et de l'équitation, comme le prévoyait l'article 41.

L'article 45 est également pleinement applicable, avec le décret n° 2015-189 du 18 février 2015 qui précise les modalités de publication des résultats des contrôles sanitaires et le décret n° 2015-228 du 27 février 2015 qui désigne le préfet de département et le ministre de l'agriculture comme autorités compétentes pour décider des fermetures des établissements de la chaîne alimentaire.

L'application de l'article 46 est également assurée par le décret n° 2015-1902 du 30 décembre 2015 qui précise les conditions d'exécution par les laboratoires départementaux d'analyses de leurs missions de service public.

L'article 47 est également applicable, depuis la prise du décret n° 2016-1307 du 3 octobre 2016 fixant les compétences adaptées à la réalisation d'actes de médecine vétérinaire par les techniciens sanitaires apicoles.

L'article 48 visait à mieux encadrer l'utilisation des antibiotiques en médecine vétérinaire. Les nombreuses mesures d'application prévues pour l'application de cet article ont été prises :

- L'arrêté du 22 juillet 2015 relatif aux bonnes pratiques d'emploi des médicaments contenant une ou plusieurs substances antibiotiques en médecine vétérinaire a bien été pris en application de l'article L. 5141-14-3 du code de la santé publique modifié par ladite loi par les ministres chargés de l'agriculture et de la santé.

- Le décret n° 2016-317 du 16 mars 2016 est intervenu pour limiter à un mois la durée de validité des prescriptions des vétérinaires concernant des antibiotiques d'importance critique. Un arrêté du 18 mars 2016 a par ailleurs fixé la liste des antibiotiques d'importance critique.

- Le décret n° 2016-1363 du 12 octobre 2016 précise les règles applicables aux études post-autorisation de mise sur le marché des médicaments vétérinaires.

- Le décret n° 2016-624 du 18 mai 2016 a été pris pour définir les conditions de qualification des personnes chargées de l'information ou du démarchage dans le secteur du médicament vétérinaire, y compris des aliments médicamenteux pour animaux.

- Le décret n° 2016-1788 du 19 décembre 2016 a, pour sa part, précisé les modalités de transmission à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) des données sur les ventes d'antibiotiques à usage vétérinaire, pour permettre le suivi du plan Ecoantibio.

- Le décret n° 2016-1795 du 20 décembre 2016 fixe le régime des conventions devant être passées entre les vétérinaires et les firmes pharmaceutiques et précise les informations qui doivent être transmises au Conseil national de l'ordre des vétérinaires ou au Conseil national de l'ordre des pharmaciens.

- Le décret n° 2017-89 du 26 janvier 2017 a pour sa part défini les modalités d'information du public sur les rémunérations et avantages versés par les entreprises produisant ou commercialisant des médicaments vétérinaires à certains acteurs de la santé animale.

- Un arrêté du 16 février 2017 a fixé la liste des produits dont les effets sont susceptibles d'être à l'origine d'une contravention à la législation sur les fraudes et produits susceptibles d'entraver le contrôle sanitaire des denrées provenant des animaux auxquels ils ont été administrés.

- Le décret n° 2017-336 du 14 mars 2017 a fixé le seuil à partir duquel les entreprises rendent publics les avantages en nature ou en espèces qu'elles procurent aux personnes physiques et morales.

L'article 50, qui encourage à l'utilisation d'alternatives aux pesticides, nécessitait des mesures réglementaires d'application qui ont été prises :

- Les décrets n° 2015-228 du 27 février 2015 et n° 2015-791 du 30 juin 2015 ont organisé l'intervention de l'ANSES sur les produits de bio-contrôle.

- Le décret n° 2016-532 du 27 avril 2016 a mis en place une procédure simplifiée d'autorisation des substances naturelles à usage biostimulant.

- Le décret n° 2016-1595 du 24 novembre 2016 a précisé les règles applicables en matière de phytopharmacovigilance.

Enfin, le décret n° 2015-780 du 29 juin 2015, le décret n° 2015-791 du 30 juin 2015 et le décret n° 2015-890 du 21 juillet 2015 adaptent la partie réglementaire du code rural et de la pêche maritime pour tenir compte des transferts de compétence à l'ANSES, permettant aussi la pleine application des articles 51 et 53. Le décret n° 2015-1184 du 25 septembre 2015 a également organisé les transmissions d'informations à l'ANSES dans le cadre de sa compétence concernant les matières fertilisantes et supports de culture.

En outre, un décret n° 2015-757 du 24 juin 2015 définit les micro-distributeurs, dispensés de Certiphyto par l'article 53.

Au final, le titre III est désormais intégralement applicable.

Le titre IV, comprenant les articles 60 à 65, consacré à l'enseignement, la recherche et le développement agricole et forestier, est en totalité applicable suite à la prise de plusieurs décrets :

- Les décrets n° 2014-1218 et n° 2014-1219 du 21 octobre 2014 sur le comité consultatif ministériel compétent à l'égard des personnels enseignants et de documentation.

- Le décret n° 2015-365 du 30 mars 2015 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France (IAVF), créé par l'article 64 de la loi.

- Le décret n° 2015-457 du 21 avril 2015 sur le médiateur de l'enseignement agricole technique et supérieur.

- Le décret n° 2015-730 du 24 juin 2015 qui définit le statut des groupements d'établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricoles.

- Le décret n° 2015-1519 du 23 novembre 2015 sur l'acquisition progressive des diplômes.

- Le décret n° 2015-1375 du 28 octobre 2015 sur le statut des agents publics contractuels des établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole et des établissements d'enseignement supérieur agricole.

- L'arrêté du 25 novembre 2016 portant approbation du projet stratégique national pour l'enseignement agricole et du schéma prévisionnel national des formations de l'enseignement agricole applicables pour les années 2016 à 2020 a été modifié par arrêté du 30 novembre 2017.

En outre, les rapports prévus aux articles 61 et 62 ont été remis, tous deux avec trois mois de retard.

Le titre V, qui comprend l'ensemble du volet forestier de la loi d'avenir, comprenant les articles 66 à 82, est lui aussi, pour l'essentiel, applicable.

L'article 67, qui comporte à lui seul 110 alinéas, réaménage les missions ainsi que la gouvernance de la politique forestière et institue le fonds stratégique de la forêt et du bois. Les quatre mesures réglementaires prévues par cet article ont été publiées dans trois décrets :

- Le décret n° 2015-666 du 10 juin 2015 relatif au programme national de la forêt et du bois et aux programmes régionaux de la forêt et du bois, d'une part, précise les modalités d'élaboration du programme national et, d'autre part, dresse la liste des documents d'orientation régionaux, départementaux et locaux arrêtés par l'État ou par les collectivités publiques qui ont une incidence sur la forêt et la filière bois et doivent tenir compte du programme régional de la forêt et du bois.

- Le décret n° 2015-228 du 27 février 2015 portant diverses mesures d'application de la loi du 13 octobre 2014 et clarification du droit fixe le montant de l'indemnité annuelle d'occupation par des ouvrages, infrastructures ou équipements implantés sous terre, en vue d'éviter les atteintes à la propriété foncière forestière.

- Le décret n° 2015-776 du 29 juin 2015 relatif à la gouvernance du fonds stratégique de la forêt et du bois et aux règles d'éligibilité à son financement définit, comme son nom l'indique, les modalités de gouvernance du fonds par un comité stratégique de 26 membres et les conditions d'éligibilité à son financement.

Par ailleurs, au titre des mesures réglementaires non prévues par la loi, le décret n° 2015-778 du 29 juin 2015 relatif aux commissions régionales de la forêt et du bois précise les missions -dont la principale est d'élaborer le programme régional de la forêt et du bois- et la composition -qui comprend 30 catégories de membres- de ces commissions.

Devrait être publié prochainement le décret en Conseil d'État prévu par l'article 67 sur les modalités d'accès des chercheurs aux ressources génétiques forestières et leur utilisation en recherche-développement, ce texte étant tributaire des dispositions prises pour l'application, en France, du Protocole de Nagoya.

L'article 78 prévoit la possibilité d'organiser une perception triennale de la taxe sur le foncier non bâti pour les propriétés boisées. Cela aurait concrètement pour effet de soumettre un certain nombre de propriétaires forestiers à ce prélèvement alors qu'ils y échappent, dans le droit en vigueur, pour les montants inférieurs au seuil annuel de recouvrement fixé à 12 euros. Le décret prévu par cet article n'a pas été publié, sans qu'on puisse ici considérer que la loi n'est pas appliquée puisqu'il s'agit d'une disposition facultative introduite à l'initiative du député François Brottes et qui laisse au Gouvernement le soin d'évaluer si les frais de recouvrement induits par cette mesure n'excèdent pas le produit attendu.

Enfin, l'article 80 de la loi prévoyait d'introduire dans le code de la santé publique l'interdiction de vendre sur le marché français des planches de parquet dont les taux de composés organiques volatils (COV) sont supérieurs à des seuils fixés par décret. Cet article ciblait les produits importés puisque les planches fabriquées en Europe sont soumises à des normes strictes. Issu d'une initiative du député François Brottes, ce texte a été abrogé par l'article 91 de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne afin de clarifier et simplifier le droit en vigueur : en effet, celui-ci comporte déjà un ensemble de normes européennes et réglementaires limitant sévèrement les émissions de polluants atmosphériques.

Le titre VI, comprenant les articles 83 à 88, qui adapte les dispositions de la loi aux outre-mer, est totalement applicable.

Le titre VII, comprenant les articles 89 à 96, comporte des dispositions transitoires et diverses. Il est désormais totalement applicable, le seul décret en attente relatif aux conditions d'exercice de missions juridiques, administratives et comptables et actions de communication par les chambres régionales d'agriculture au bénéfice des chambres départementales, prévu par l'article 89, ayant été pris (décret n° 2016-610 du 13 mai 2016).

Au final, la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt est en quasi-totalité applicable, les années 2016 et 2017 ayant vu les derniers textes d'application sur le volet sanitaire être pris par le Gouvernement.

C. LOI N° 2011-1843 DU 8 DÉCEMBRE 2011 RELATIVE AUX CERTIFICATS D'OBTENTION VÉGÉTALE

Votée en 2011, la loi relative aux certificats d'obtention végétale (COV) visait à harmoniser le droit national avec le droit européen en matière de propriété intellectuelle sur les semences, et à donner un cadre juridique à la pratique des semences de ferme. Ses dispositions essentielles sont presque toutes applicables.

L'article 1er, d'application directe, prévoyait la création d'une instance nationale des obtentions végétales (INOV), sous forme de groupement d'intérêt public regroupant l'État et l'Institut national de la recherche agronomique. Le décret n° 2014-731 du 27 juin 2014 relatif à l'instance nationale des obtentions végétales est venu modifier la partie réglementaire du code de la propriété intellectuelle pour tirer les conséquences de la loi.

Un autre texte réglementaire, le décret n° 2015-164 du 12 février 2015 instituant la commission paritaire de conciliation spécifique au domaine des obtentions végétales, est également intervenu pour calquer la composition et le fonctionnement de la commission paritaire sur celle existant en matière de brevets, le directeur de l'Institut national de la propriété industrielle étant remplacé par le responsable de l'instance nationale des obtentions végétales. La commission de conciliation est chargée de statuer sur les différends entre salariés et employeurs lorsque l'obtention a été découverte par le salarié, notamment dans le cadre de l'exécution de son contrat de travail ou dans le domaine des activités de l'entreprise.

Les textes réglementaires en vigueur sont encore valables pour permettre l'application des articles L. 661-8 et suivants du code rural et de la pêche maritime, qui avaient été modifiés par l'article 2 de la loi. L'article L. 661-9 prévoit la possibilité d'un décret pour dispenser l'activité de multiplication de semences pour le compte de tiers (trieurs à façon) de l'obligation de déclaration à l'autorité administrative, mais ce décret n'est pas intervenu, si bien que cette activité reste soumise au droit commun de la déclaration.

Par un arrêté du 19 juillet 2013, les autorités compétentes chargées du contrôle et de la certification des semences et des plants présentant des garanties de compétence, d'impartialité et d'indépendance nécessaires à l'exercice de cette mission ont été désignées, selon le type de semences, par le ministre chargé de l'agriculture conformément aux dispositions de l'article L. 661-11 du code rural et de la pêche maritime.

Le décret n° 2016-1496 du 4 novembre 2016 relatif aux laboratoires réalisant des analyses sur les semences et plants a précisé les modalités d'application des articles L. 661-14 à L. 661-18.

L'article L. 661-15, inséré par amendement du Sénat, est rendu applicable par l'arrêté du 22 mai 2017 définissant les modalités de reconnaissance des laboratoires d'entreprises en vue de l'utilisation de leurs résultats d'analyses d'autocontrôles pour la certification des semences.

L'article L. 623-24-1 du code de la propriété intellectuelle a été modifié par la loi n° 2014-315 du 11 mars 2014 renforçant la lutte contre la contrefaçon. Il permet qu'un décret en Conseil d'État étende la liste des espèces pour lesquelles la pratique des semences de ferme est autorisée, au-delà des 21 espèces pour lesquelles il existe un cadre juridique communautaire. Ce décret est intervenu en août 2014 : le décret n° 2014-869 du 1er août 2014 permet la pratique des semences de ferme pour 13 nouvelles espèces (dont le trèfle et le lupin).

L'article L. 623-24-3 du même code, introduit par l'article 16 de la loi, prévoit qu'un décret en Conseil d'État doit fixer la rémunération de l'obtenteur, faute d'accord interprofessionnel définissant celle-ci pour l'utilisation par les agriculteurs de semences de ferme. Le Gouvernement n'a toujours pas pris ce décret et ne prévoit pas de le faire, ce qui n'offre pas de solution à l'obtenteur en cas de désaccord avec les utilisateurs de semences de ferme. Il s'agit de la seule disposition substantielle de la loi qui n'est pas pleinement applicable.

L'article 18 de la loi renvoyait à un décret et un arrêté la définition des conditions d'enregistrement et de reconnaissance ainsi que la conservation des ressources phytogénétiques pour l'agriculture et l'alimentation et des ressources phytogénétiques patrimoniales.

Le décret n° 2015-1731 du 22 décembre 2015 relatif à la conservation des ressources phytogénétiques pour l'agriculture et l'alimentation a précisé les conditions d'enregistrement et de reconnaissance des ressources phytogénétiques ainsi que les modalités de conservation et de valorisation des échantillons de ces ressources.

D. LOI N° 2010-874 DU 27 JUILLET 2010 DE MODERNISATION DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE

La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) a fait l'objet d'une attention particulière dans sa mise en oeuvre : elle est aujourd'hui quasi-totalement applicable.

Le titre Ier, comprenant les articles 1er à 11, concernait la mise en oeuvre de la politique de l'alimentation. Il est intégralement applicable, les décrets d'application ayant été pris en 2011 et 2012, délai qui peut sembler contradictoire avec le recours à la procédure accélérée sur ce texte. Les dispositions qui n'avaient pas fait l'objet d'une application immédiate, comme celles relatives à l'étiquetage de l'origine des produits agricoles et alimentaires, ont été remplacées par d'autres dispositions législatives, qui ont elles-mêmes fait l'objet de mesures d'application.

Les dispositions sur l'étiquetage de l'origine des produits agricoles et alimentaires, prévues par l'article 3, ont été codifiées à l'article L. 112-11 du code de la consommation. Cet article du code de la consommation a été modifié par l'article 6 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation avant d'être abrogé par l'ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation. L'étiquetage de l'origine est désormais régi par les articles L. 412-4 et L. 412-5 du code de la consommation, dont les mesures d'application ont été prévues par le décret n° 2016-1137 du 19 août 2016.

Le titre II, comprenant les articles 12 à 30, visait pour sa part à renforcer la compétitivité de l'agriculture française. Il est lui aussi pleinement applicable, sous réserve des modifications législatives intervenues depuis 2010.

En particulier, l'obligation de contractualisation dans les secteurs du lait et des fruits et légumes a bien été mise en place. Le cadre législatif applicable à la contractualisation a toutefois été modifié par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF) puis par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi Sapin II, mais sans remettre en cause les principes de la loi de 2010.

De même, les dispositions concernant le médiateur des relations commerciales agricoles ont été modifiées par la même loi LAAAF. Les décrets d'application ont été modifiés en conséquence, sans remettre en cause l'esprit général de la loi de 2010.

Une seule disposition n'a pas été prise : un décret était prévu par l'article 22 pour préciser les conditions d'application des règles relatives aux indications géographiques protégées à Saint-Pierre-et-Miquelon. La nécessité d'une telle disposition n'est pas apparue évidente, raison pour laquelle elle n'a pas été prise à ce jour.

Seul le rapport sur les conditions et modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en cas de circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole, prévu à l'article 27, n'a pas été rendu.

Le titre III, comprenant les articles 31 à 48, concernait la compétitivité des exploitations agricoles.

Là encore, les principales mesures prévues pour l'application de ces articles ont été prises. Dès mars 2011, un décret a été pris pour faciliter l'exercice d'une activité extérieure de membres des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC). Le décret sur les transmissions d'informations de la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) a également été pris.

Finalement, seules quelques dispositions de ce titre III n'ont pas fait l'objet de mesures d'application prévues : les conditions d'exercice en France des vétérinaires des États non membres de l'Union européenne n'ont pas été précisées, et les possibilités pour les agriculteurs d'effectuer des prestations de salage et de déneigement pour le compte des collectivités locales n'ont pas été encadrées par voie réglementaire. Enfin, le rapport au Parlement sur les modes de financement alternatifs de la protection sociale agricole, prévu par l'article 38, n'a pas été rendu.

Les titres IV, comprenant les articles 49 et 50, et V, comprenant les articles 51 à 69, sont pleinement applicables, à l'exception de rares dispositions relatives à la forêt :

- Les plans régionaux de l'agriculture durable, prévus à l'article 50, ont pu commencer à être élaborés, dans la mesure où le décret n° 2011-531 du 16 mai 2011 en a précisé les contours et les conditions de préparation, d'adoption et d'évaluation. L'Observatoire de la consommation des espaces agricoles a également été constitué.

- La taxe sur la cession à titre onéreux de terrains agricoles rendus constructibles, créée à l'article 55 de la loi, s'applique désormais, le décret n° 2011-2066 du 30 décembre 2011 ayant donné sa pleine portée opérationnelle au dispositif.

- L'assimilation de la méthanisation à une activité agricole, prévue par l'article 59, est effective depuis le décret n° 2011-190 du 16 février 2011.

- La modification des modalités de calcul de l'indice des fermages était prévue à l'article 62 mais nécessitait l'intervention du pouvoir réglementaire. Le décret n° 2010-1126 est intervenu très rapidement, dès le 27 septembre 2010, pour préciser les modalités de calcul du nouvel indice national remplaçant les indices départementaux.

- Seul le rapport sur les biens de section, prévu à l'article 58, n'a pas été rendu.

- En matière forestière, la mise en application de la loi a été conduite à son terme, avec le décret n° 2011-587 du 25 mai 2011, qui définit les zones géographiques dans lesquelles les propriétaires de plusieurs petites parcelles doivent mettre en oeuvre un plan simple de gestion, et fixe à 4 hectares la taille des parcelles isolées en deçà de laquelle le plan simple de gestion n'est plus obligatoire. Le décret n° 2011-271 du 14 mars 2011 a précisé la composition du Comité national de gestion des risques en forêt. Le décret n° 2011-2067 du 30 décembre 2011 a détaillé les conditions pour bénéficier de l'avantage fiscal du DEFI-Forêt. Enfin, trois ans après la publication de la loi, le décret n° 2013-461 du 3 juin 2013 relatif au compte épargne d'assurance pour la forêt a précisé les conditions d'utilisation de cet outil financier : celui-ci s'apparentait à un livret réservé aux propriétaires de bois et forêts dont les intérêts étaient exonérés d'impôt sur le revenu dans la limite d'une rémunération de 2 %. L'insuccès de ce compte d'épargne a justifié son remplacement par le compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA) créé par l'article 32 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 et appliqué par le décret n° 2015-31 du 15 janvier 2015 relatif au compte d'investissement forestier et d'assurance. L'avantage fiscal du CIFA ne porte plus sur les intérêts, qui sont soumis à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux, mais sur les sommes déposées qui sont, à 75 %, exonérées d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et, en cas de donation ou de succession, de droits de mutations à titre gratuit.

Le titre VI, comprenant les articles 70 à 81, consacré à la simplification, est pleinement applicable : l'ensemble des textes d'application prévus par la loi concernant la gouvernance des chambres d'agriculture a été pris. Il en va de même des mesures d'application de dispositifs techniques concernant les centres de rassemblement d'animaux ou la collecte de céréales (article 73), l'échange d'informations entre administration des impôts et agence de services et de paiements (article 77), ou encore les modalités de dissolution de l'Agence française d'information et de communication agricole et rurale (AFICAR).

Il en va de même pour le titre VII, comprenant les articles 82 à 92, consacré à la pêche et l'aquaculture. La modification des instances de gouvernance de la pêche prévue par la loi a été mise en oeuvre : l'organisation et le fonctionnement du Comité national des pêches maritimes ont été précisés par le décret n° 2011-776 du 28 juin 2011 et les conseils de façade maritime sont désormais régis par un arrêté du 27 septembre 2011. Le décret n° 2011-888 du 26 juillet 2011 a précisé les modalités d'élaboration des schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine avant d'être codifié en 2014. Le décret n° 2012-64 du 19 janvier 2012 a réglementé, en application de l'article 86 de la loi, les ventes en criées.

Enfin, les mesures concernant l'outre-mer, figurant au titre VIII, comprenant les articles 93 à 96, sont aujourd'hui prises : le rapport sur un projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche spécifique à l'Outre-mer, établi en application de l'article 93, a été publié en 2011 et les ordonnances d'adaptation à l'Outre-mer des dispositions de la LMAP ont été publiées courant 2011.

En définitive, près de huit ans après avoir été votée, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche de 2010 est en quasi-totalité applicable.

E. LOI N° 2008-595 DU 25 JUIN 2008 RELATIVE AUX ORGANISMES GÉNÉTIQUEMENT MODIFIÉS

La mise en application de la loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés (OGM) est globalement satisfaisante :

1° Les articles concernant la gouvernance du dispositif d'évaluation et de suivi des OGM peuvent être considérés comme pleinement applicables :

- Les dispositions réglementaires concernant la composition, les compétences et missions et le fonctionnement du Haut Conseil des biotechnologies (HCB) prévues par l'article 3 de la loi ont été prises à travers le décret n° 2008-1273 du 5 décembre 2008. Le dispositif réglementaire a connu une évolution ultérieure puisque le décret n° 2014-992 du 1er septembre 2014 a modifié la composition du comité scientifique et celle du comité économique, éthique et social du HCB et a transféré à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) le traitement du volet sanitaire des avis du HCB concernant les demandes d'autorisation de denrées alimentaires génétiquement modifiées et d'aliments génétiquement modifiés pour animaux.

- Le Comité de surveillance biologique du territoire (CSBT), prévu par l'article 9 de la loi, a été supprimé par l'ordonnance n° 2015-1242 du 7 octobre 2015 relative à l'organisation de la surveillance en matière de santé animale, de santé végétale et d'alimentation, qui a totalement réorganisé la surveillance sanitaire et biologique du territoire.

2° Les articles concernant les conditions d'utilisation des OGM ont, pour la plupart, fait l'objet de mesures réglementaires.

L'article 2 renvoyait à un décret le soin de définir les seuils du « sans-OGM ». Le décret n° 2012-128 du 30 janvier 2012 est intervenu en retenant trois catégories d'ingrédients : les ingrédients d'origine végétale (contenant moins de 0,1 % d'OGM), ceux d'origine animale (avec des mentions distinctes selon que les animaux sont nourris avec des aliments contenant moins de 0,1 % ou moins de 0,9 % d'OGM) et les ingrédients apicoles (lorsqu'ils sont issus de ruches situées à plus de 3 km de cultures génétiquement modifiées).

L'article 10 créait un article L. 663-1 du code rural et de la pêche maritime qui impose une information préalable à la mise en culture des OGM : les modalités de déclaration de cette mise en culture ont été précisées par le décret n° 2011-841 du 13 juillet 2011.

L'article 13, qui organise l'utilisation confinée d'OGM, n'était applicable qu'à condition que plusieurs mesures réglementaires soient prises :

- Les critères du classement des OGM en classes de risques pour une utilisation confinée, prévus par l'article L. 532-1 du code de l'environnement, ont été définis par le décret n° 2011-1177 du 23 septembre 2011, et codifiés à l'article D. 532-2 du même code. Ce même décret a défini les règles applicables à l'utilisation confinée d'OGM à des fins de recherche, de développement ou d'enseignement.

- Les conditions de l'étiquetage des OGM mis à disposition de tiers à l'occasion d'une utilisation confinée avaient été définies par le décret n° 2009-45 du 13 janvier 2009. Le décret de 2011 précité a transféré ces dispositions dans le nouvel article D. 532-24 du code de l'environnement.

Finalement, seules trois mesures d'application n'ont pas été prises :

- L'article 1er de la loi prévoyait un rapport au Parlement sur un plan en faveur de la production de protéines végétales. Ce rapport n'a pas été remis et ce sujet est régulièrement évoqué dans les débats parlementaires.

- L'article 8 de la loi prévoyait un décret concernant les garanties financières que doivent souscrire les agriculteurs procédant à la mise en culture d'OGM. Il est encore en attente mais sans intérêt dès lors que la mise en culture d'OGM n'est pas autorisée en France.

- L'article 21 de la loi prévoyait qu'un décret fixerait un seuil en deçà duquel les lots de semences contenant des traces accidentelles ou techniquement inévitables de semences génétiquement modifiées échapperaient à l'obligation d'étiquetage de la mention « contient des OGM ».

II. URBANISME, VILLE ET LOGEMENT

A. LOI N° 2014-366 DU 24 MARS 2014 POUR L'ACCÈS AU LOGEMENT ET UN URBANISME RÉNOVÉ

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi Alur, a vu le nombre de ses articles multiplié par deux au cours de la navette pour atteindre 177 articles. De nombreuses mesures étaient d'application directe.

199 mesures d'application étaient attendues pour cette loi (hors rapports). Malgré l'effort du Gouvernement pour publier les textes, seules 173 mesures ont été prises, portant le taux d'application de la loi à 87 % au 31 mars 2018. Cependant, si l'on exclut des statistiques les mesures relatives à la garantie universelle des loyers, qui n'entrera vraisemblablement pas en vigueur, le taux atteint 95 %. Plus de quatre ans après son adoption, la loi Alur n'est toujours pas entièrement applicable.

Il convient de noter que la loi Alur a été modifiée à plusieurs reprises 11(*). Ces modifications ont pu, dans certains cas, soit rendre obsolètes les mesures réglementaires attendues, soit au contraire faciliter leur adoption.

1. S'agissant des titres I à III relatifs au logement
a) Les mesures d'application prises

Une mesure réglementaire a été prise en application de l'article 5 sur les relations bailleurs-locataires. Il s'agit de l'arrêté du 13 décembre 2017 relatif au contenu de la notice d'information relative aux obligations du bailleur et aux voies de recours et d'indemnisation du locataire jointe au congé délivré par le bailleur en raison de sa décision de reprendre ou de vendre le logement.

Plusieurs mesures relatives au CNTGI et aux modalités de l'exercice de syndic par les bailleurs sociaux sont devenues obsolètes en raison de modifications apportées par la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.

b) Les mesures d'application encore à prendre

S'agissant des titres I à III, selon les informations transmises par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), un projet de décret définissant la liste des matériaux ou produits de la construction contenant de l'amiante dont l'absence ou la présence est à signaler dans le diagnostic technique (article 1er) a été rédigé sous la précédente mandature mais n'a pu être transmis au Conseil d'État, faute d'accord interministériel.

S'agissant du décret relatif à l'adaptation des caractéristiques de la décence aux locaux des établissements recevant du public aux fins d'hébergement prévu par l'article 20, l'étude d'impact du projet de loi ELAN précise que « les travaux préparatoires à la mise en place d'une adaptation des règles de décence des locaux susceptibles d'être loués à usage de résidence principale ont mis en évidence la difficulté de définir le corpus minimal de règles à appliquer aux hôtels meublés » sans en évincer une grande partie en raison du coût financier des travaux nécessaires pour leur mise en conformité à ces normes. En conséquence, le Gouvernement propose à l'article 50 du projet de loi ELAN de maintenir le parc d'hébergement en supprimant l'adaptation des règles de la décence aux locaux des hôtels meublés, ce qui rendra obsolète le décret attendu.

En outre, lors de l'élaboration de certaines mesures d'application, des difficultés juridiques ont pu apparaître, nécessitant de modifier la loi. Tel est le cas :

du décret relatif aux conditions de décence d'un logement en colocation, prévu en application de l'article 1er. Lors de l'examen de la loi « Égalité et citoyenneté », le Gouvernement a indiqué qu'« il existe une incompatibilité entre l'article L. 111-6-1 du code de la construction et de l'habitation et les dispositions du décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris en application de l'article 187 de la loi du 13 décembre 2000 dite SRU. (...) Cette incompatibilité nous empêche de prendre les mesures réglementaires que nous souhaitions. » L'article 121 de la loi « Égalité et citoyenneté », qui devait résoudre cette question en précisant les caractéristiques de la décence d'un logement en colocation, a été déclaré non conforme à la Constitution pour des raisons de procédure ; l'article 50 du projet de loi ELAN réexamine cette question ;

- du décret relatif à la définition des parts sociales en industrie, en application de l'article 47. Le projet de décret a été rédigé et soumis à la consultation du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique et du Conseil d'État. Selon la DHUP, cette consultation a mis en évidence un manque de cadre législatif entourant l'obligation d'assurance et la responsabilité en cas de dommage à l'immeuble ;

- du décret fixant le plafond des honoraires ou frais perçus par le syndic pour la réalisation de l'état daté, en application de l'article 59. Selon la DHUP, le retard pris pour la parution du décret résulte de la combinaison de deux difficultés. D'une part, le Gouvernement ne disposait pas d'éléments concrets suffisants pour permettre l'adoption d'un décret déterminant le juste niveau au-delà duquel les honoraires peuvent être considérés comme abusifs au regard de la réalité des prestations fournies par les syndics. La ministre du logement et de l'habitat durable avait en conséquence demandé au CNTGI de lui faire part de propositions relatives au montant maximal des honoraires que les syndics pourront percevoir pour l'établissement de l'état daté et pour les diligences effectuées pour le recouvrement d'une créance à l'encontre d'un copropriétaire défaillant. La seconde difficulté tient à la rédaction de la disposition législative : la mention du plafonnement des « frais perçus par le syndic » pour les prestations relatives au recouvrement des impayés de charges ne permet pas au dispositif d'atteindre les objectifs attendus et vise en réalité le plafonnement des honoraires pour la réalisation de ces prestations. L'article 122 de la loi « Égalité et citoyenneté », qui modifiait ces dispositions afin de lever ces difficultés, a été déclaré contraire à la Constitution pour des raisons de procédure.

L'arrêté visant à déterminer le contenu de la notice d'information relative aux droits et obligations des copropriétaires ainsi que le fonctionnement des instances du syndicat de copropriété, prévu par l'article 54, est en cours d'élaboration.

S'agissant du décret relatif aux modalités de révision de la redevance en application de l'article 72, il est lié à un dispositif expérimental créé par la loi ALUR permettant l'expropriation des parties communes dans le cadre d'une procédure de carence à l'encontre d'une copropriété. La parution du décret a été, selon la DHUP, repoussée, les collectivités potentiellement intéressées n'ayant pas encore manifesté le souhait de passer en phase opérationnelle.

Enfin, les 17 mesures d'application de la garantie universelle des loyers prévue à l'article 23 ne devraient pas être prises, le Gouvernement ayant renoncé à ce dispositif jugé complexe et coûteux au profit du dispositif VISALE, mis en oeuvre par Action logement depuis le 1er janvier 2016.

c) Peu de rapports effectivement remis

Neuf rapports devaient être remis par le Gouvernement au Parlement en application de cette loi, tous titres confondus. Or, force est de constater que seuls trois rapports ont été effectivement remis.

Le CGEDD a remis en février 2017 un rapport sur l'étude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative. La DHUP considère que ce rapport vaut remise du rapport sur la possibilité de sanctuariser les dépôts de garantie par la création d'un dispositif permettant que la garantie locative soit déposée sur un compte ouvert auprès d'une institution financière, au nom du locataire et déblocable d'un commun accord entre le locataire et le bailleur (article 7 de la loi).

Doivent encore être remis, en application des titres I à III relatifs au logement :

- le rapport sur l'opportunité de réviser le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, notamment sur la possibilité d'une évolution de la définition du seuil minimal de surface habitable en deçà duquel un logement est considéré comme indécent et d'une intégration de la performance énergétique parmi les caractéristiques du logement décent (article 2 de la loi). Cette demande est cependant partiellement obsolète, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ayant introduit le critère de la performance énergétique dans les caractéristiques du logement décent ;

- le rapport d'évaluation de la garantie universelle des loyers (article 23 de la loi). Toutefois, la parution de ce rapport est liée à l'entrée en vigueur de la garantie universelle des loyers ;

- le rapport présentant les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement (article 32 de la loi). Ce rapport est depuis le début d'année 2017 sur le bureau du ministre chargé du logement en vue de sa transmission au Parlement ;

- le rapport bisannuel de suivi et d'évaluation du dispositif expérimental visant à assurer la protection et la préservation de locaux vacants par occupation par des résidents temporaires (article 51 de la loi). L'élaboration du rapport a été confiée à la Délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal). Il convient cependant de noter que l'article 112 de la loi « Égalité et citoyenneté » a modifié les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif sans toutefois modifier les délais de l'expérimentation.

2. S'agissant du titre IV relatif à l'urbanisme
a) Aperçu général

Le titre IV de la loi ALUR, qui vise à moderniser les documents de planification et d'urbanisme, comprend 52 articles, dont 37 sont entièrement d'application directe. Si l'on exclut du calcul les articles devenus sans objet ou les habilitations à prendre des ordonnances, le taux d'applicabilité du titre IV est de 94 % (46 articles sur 49).

(1) Articles devenus sans objet

Deux articles devenus sans objets sont exclus des statistiques :

L'article 157, qui prévoit l'adoption par un décret en Conseil d'État de mesures fixant la liste des destinations des constructions que les règles édictées par les plans locaux d'urbanisme peuvent prendre en compte, a été rendu sans objet par l'article 59 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises.

L'article 175, qui prévoit la transmission au Parlement par le Gouvernement d'un rapport sur l'opportunité et les modalités de mise en oeuvre d'un permis de diviser, a été rendu sans objet par la publication de deux textes mettant en oeuvre ce permis de diviser : d'abord l'arrêté du 8 décembre 2016 relatif aux modalités de constitution du dossier de demande d'autorisation de travaux conduisant à la création de locaux à usage d'habitation dans un immeuble existant, puis le décret en Conseil d'État n° 2017-1431 du 3 octobre 2017 relatif à l'articulation des procédures d'autorisation d'urbanisme avec la procédure d'autorisation préalable aux travaux conduisant à la création de plusieurs locaux à usage d'habitation dans un immeuble existant.

(2) Mesures réglementaires

Pour les onze articles normatifs du titre IV nécessitant au moins une mesure d'application réglementaire, le Gouvernement a, au 31 mars 2018, publié seize décrets et deux arrêtés :

- le décret en Conseil d'État n° 2014-1302 du 30 octobre 2014 modifiant le code de la construction et de l'habitation et le décret n° 2011-873 du 25 juillet 2011 relatif aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables dans les bâtiments et aux infrastructures pour le stationnement sécurisé des vélos ;

- le décret en Conseil d'État n° 2014-1572 du 22 décembre 2014 fixant la liste des documents susceptibles d'être demandés au propriétaire d'un immeuble par le titulaire du droit de préemption en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, ainsi que le décret n° 2014-1573 du même jour fixant les conditions de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-482 du 27 avril 2015 portant diverses mesures d'application de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et relatif à certaines actualisations et corrections à apporter en matière d'application du droit des sols ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-165 du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-482 du 27 avril 2015 portant diverses mesures d'application de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et relatif à certaines actualisations et corrections à apporter en matière d'application du droit des sols ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-649 du 10 juin 2015 modifiant les décrets n° 96-478 du 31 mai 1996 portant règlement de la profession de géomètre-expert et code des devoirs professionnels et n° 2010-1406 du 12 novembre 2010 relatif au diplôme de géomètre-expert foncier délivré par le Gouvernement ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-1004 du 18 août 2015 portant application de l'article L. 512-21 du code de l'environnement ;

- l'arrêté du 18 août 2015 relatif à l'attestation de garanties financières requises par l'article L. 512-21 du code de l'environnement ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-1353 du 26 octobre 2015 relatif aux secteurs d'information sur les sols prévus par l'article L. 125-6 du code de l'environnement et portant diverses dispositions sur la pollution des sols et les risques miniers ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-1676 du 15 décembre 2015 relatif aux schémas régionaux et départementaux des carrières ainsi qu'à l'application du code de l'environnement outre-mer ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme, ainsi que le décret en Conseil d'État n° 2015-1782 du même jour modifiant diverses dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-968 du 13 juillet 2016 relatif aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables et aux infrastructures permettant le stationnement des vélos lors de la construction de bâtiments neufs ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-1215 du 12 septembre 2016 relatif aux organismes de foncier solidaire ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-1514 du 8 novembre 2016 relatif aux associations foncières urbaines ;

- le décret en Conseil d'État n° 2017-1037 du 10 mai 2017 relatif aux organismes de foncier solidaire ;

- l'arrêté du 9 octobre 2017 modifiant l'arrêté du 18 août 2015 relatif à l'attestation de garanties financières requises par l'article L. 512-21 du code de l'environnement.

Ces textes rendent entièrement applicables les articles 129, 132, 133, 149, 155, 159, 163, 164, 169, 173 et 174. Le titre IV de la loi ALUR est donc entièrement applicable en ce qui concerne les articles normatifs.

(3) Mesures non réglementaires

Reste à publier au titre de l'article 134 un rapport sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire, qui aurait dû être remis au Parlement au plus tard le 1er janvier 2015.

Par ailleurs, le rapport devant être transmis au Parlement par le Gouvernement dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de la loi aux termes de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit n'a pas été produit.

b) Commentaire de l'applicabilité de la loi article par article

Onze articles normatifs du titre IV nécessitent au moins une mesure d'application réglementaire. Un article d'application directe habilite le Gouvernement à prendre une ordonnance. Deux articles sont devenus sans objet.

(1) Article 129 : Article applicable

Schéma régional des carrières, Division V, alinéa 6° (article L. 515-3 du code de l'environnement) : Le contenu du schéma régional des carrières, les modalités et les conditions de son élaboration, de sa révision et, le cas échéant, de sa modification sont précisés par décret en Conseil d'État.

Le décret en Conseil d'État n° 2015-1676 du 15 décembre 2015 relatif aux schémas régionaux et départementaux des carrières ainsi qu'à l'application du code de l'environnement outre-mer a été pris en application de cet article.

Ce délai s'explique par la mise en place d'une consultation publique en mai 2014, ainsi que par la consultation d'organismes consultatifs environnementaux, qui ont abouti à la modification partielle du décret, notamment en intégrant au comité de pilotage des personnalités qualifiées et en soumettant le projet de schéma aux EPCI concernés.

Opérations de démantèlement et de remise en état d'un site, Division VI, alinéa 1° b) (article L. 752-1 du code de commerce) : Un décret en Conseil d'État détermine les prescriptions générales régissant les opérations de démantèlement et de remise en état d'un site.

Le décret en Conseil d'État n° 2015-165 du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial précise le délai et la procédure de notification au préfet des mesures de démantèlement et de remise en état prévues, ainsi que les établissements soumis à l'obligation de démantèlement.

Les mesures réglementaires d'application de cet alinéa ont donc été prises presqu'un an après l'entrée en vigueur de la loi ALUR. Ce délai s'explique notamment par l'adoption en juin 2014 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises : les prescriptions concernant les opérations de démantèlement et de remise en état d'un site ont été intégrées au décret en Conseil d'État du 12 février 2015, qui met principalement en oeuvre les dispositions de la loi ACTPE.

(2) Article 132 : Article applicable

Résidences démontables constituant habitat permanent, Division 2° (article L. 444-1 du code de l'urbanisme) :

- Un décret en Conseil d'État définit les résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs.

- Un décret en Conseil d'État fixe les conditions selon lesquelles l'aménagement de terrains bâtis ou non bâtis, pour permettre l'installation de résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs, est soumis à un permis d'aménager ou à déclaration préalable.

Respect des conditions d'hygiène et de sécurité et prise en compte des besoins en eau, assainissement et électricité, Division 3° (article L. 111-4 du code de l'urbanisme) : Un décret en Conseil d'État définit les conditions dans lesquelles le demandeur s'engage, dans le dossier de demande d'autorisation, sur le respect des conditions d'hygiène et de sécurité ainsi que les conditions de satisfaction des besoins en eau, assainissement et électricité des habitants, le cas échéant, fixées par le plan local d'urbanisme.

Le décret en Conseil d'État n° 2015-482 du 27 avril 2015 portant diverses mesures d'application de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et relatif à certaines actualisations et corrections à apporter en matière d'application du droit des sols a été adopté un an après l'entrée en vigueur de la loi ALUR. Il rassemble toutes les mesures réglementaires nécessaires à l'application de son article 132. Il définit ainsi la résidence démontable et mobile et précise son régime juridique, en particulier les seuils de surface selon lesquels leur installation est soumise à la délivrance d'un permis d'aménager, et met en place une attestation de sécurité et de salubrité.

(3) Article 133 : Article partiellement applicable

Conditions d'évaluation environnementale des cartes communales, Division I. (article L. 121-10 du code de l'urbanisme) : Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'évaluation environnementale des cartes communales qui sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, au regard, notamment, de la superficie du territoire auquel elles s'appliquent, de la nature, de la sensibilité et de l'étendue des territoires couverts par les secteurs qu'elles déterminent.

Deux décrets d'application ont été pris le même jour : le décret en Conseil d'État n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme et le décret en Conseil d'État n° 2015-1782 modifiant diverses dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme.

Ce délai s'explique en partie par le travail de recodification du code de l'urbanisme, ayant abouti à la publication de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015.

Cependant, à la suite d'un recours au Conseil d'État, la décision intervenue le 19 juillet 2017 a annulé certaines dispositions du décret en Conseil d'État n° 2015-1783, en ce que l'évaluation environnementale n'est imposée que dans des cas considérés trop restrictifs. Cette annulation pourrait nécessiter la prise de nouvelles mesures réglementaires afin de restaurer la pleine applicabilité de l'article 133.

(4) Article 134 : Rapport non remis

Rapport sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales, Division VI : Un rapport du Gouvernement au Parlement sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire est remis au plus tard le 1er janvier 2015.

À ce jour, aucun rapport n'a été transmis par le Gouvernement au Parlement. Selon la DHUP, le contexte de rédaction de la directive nationale d'orientation sur l'ingénierie d'État n'a pas permis de réaliser ce rapport. Plus de trois ans après l'échéance fixée par l'article, il ne semble pas que ce rapport soit en préparation.

(5) Article 149 : Article applicable

Liste de documents susceptibles d'être demandés dans le cadre du droit de préemption, Division I. alinéa 11° a) (article L. 213-2 du code de l'urbanisme) : La liste des documents susceptibles d'être demandés par le titulaire du droit de préemption dans le cadre d'une déclaration d'intention d'aliéner est fixée limitativement par décret en Conseil d'État.

Le décret en Conseil d'État n° 2014-1572 du 22 décembre 2014 fixant la liste des documents susceptibles d'être demandés au propriétaire d'un immeuble par le titulaire du droit de préemption en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme a été pris moins de 9 mois après l'adoption de la loi ALUR. Il précise de manière limitative les documents pouvant être requis par le titulaire du droit de préemption dans le cadre d'une demande unique, notamment un diagnostic technique, des extraits de l'avant-contrat de vente et des documents prévus par le code de l'environnement.

Visite du bien par le titulaire du droit de préemption, Division I. - alinéa 11° b) (article L. 213-2 du code de l'urbanisme) : Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret.

Le décret n° 2014-1573 du 22 décembre 2014 fixant les conditions de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme a été pris moins de 9 mois après l'adoption de la loi ALUR. La déclaration d'intention d'aliéner permet au titulaire du droit de préemption de déposer auprès du propriétaire une demande de visite du bien, mais n'impose pas cette visite.

(6) Article 155 : Article applicable

Inscription au tableau de l'ordre des géomètres-topographes, Division 1° (loi n° 46-942 du 7 mai 1946) : Les personnes exerçant la profession de géomètre-topographe peuvent demander leur inscription au tableau de l'ordre, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

Le décret en Conseil d'État n° 2015-649 du 10 juin 2015 modifie les décrets n° 96-478 du 31 mai 1996 portant règlement de la profession de géomètre-expert et code des devoirs professionnels et n° 2010-1406 du 12 novembre 2010 relatif au diplôme de géomètre-expert foncier délivré par le Gouvernement. Les dispositions concernent notamment les modalités de stage des géomètres-topographes auprès de maîtres de stages validés par l'ordre, et la validation des compétences.

(7) Article 157 : Article devenu sans objet

Destinations des constructions pouvant être prises en compte par les PLU, Division VI. : Un décret en Conseil d'État fixe la liste des destinations des constructions que les règles édictées par les plans locaux d'urbanisme peuvent prendre en compte.

Cette disposition est reprise de manière équivalente à l'article 59 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. L'article 157 de la présente loi est donc rendu sans objet.

Le décret en Conseil d'État n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme est venu apporter les précisions nécessaires quant à la liste des destinations et sous-destinations pouvant être prises en compte par les plans locaux d'urbanisme, un an et demi après l'adoption de la loi ACTPE. Ce délai s'explique en partie par le travail de recodification du code de l'urbanisme, ayant abouti à la publication de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015.

(8) Article 159 : Article non applicable

Modalités de la publication du cahier des charges du lotissement, Division I. alinéa 3° (article L. 442-9 du code de l'urbanisme) : Les modalités de la publication d'un cahier des charges de lotissement au bureau des hypothèques ou au livre foncier font l'objet d'un décret.

Aucun décret n'a été pris sur le fondement de cet article.

(9) Article 163 : Article applicable

Publication et notification de l'acte de création d'association foncière urbaine, Division I. (article L. 322-15 du code de l'urbanisme) : Le Conseil d'État prévoit par décret les conditions dans lesquelles l'acte autorisant la création de l'association foncière urbaine de projet est publié, affiché dans chaque commune sur le territoire de laquelle s'étend le périmètre de l'association et notifié aux propriétaires.

Fixation du seuil de surface permettant de prendre la décision de distraction de terrains à la majorité des membres de l'association, Division I. (article L. 322-16 du code de l'urbanisme) : En dessous d'un seuil de surface fixé par décret en Conseil d'État, la décision de distraction de terrains peut être prise à la majorité des membres de l'association.

Le décret en Conseil d'État n° 2016-1514 du 8 novembre 2016 relatif aux associations foncières urbaines prévoit que le projet d'acte d'association soit adressé par le préfet aux maires concernés, que les propriétaires soient convoqués en assemblée générale et qu'une enquête publique soit ouverte, dans des délais précis. Il fixe aussi le seuil de surface au dixième de la surface incluse dans le périmètre de l'association. En dessous de ce seuil, la décision de distraction de terrains peut être prise à la majorité des membres de l'association. L'application de cet article a tardé, puisque le décret a été pris plus de deux ans et demi après l'adoption de la loi ALUR.

(10) Article 164 : Article applicable

Publication et notification de l'acte de création d'association foncière urbaine, (article L. 329-1 du code de l'urbanisme) : Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application de l'article relatif aux organismes de foncier solidaire.

Le décret en Conseil d'État n° 2016-1215 du 12 septembre 2016 relatif aux organismes de foncier solidaire détermine le régime de création, d'agrément, de contrôle d'activité et de suspension ou retrait de l'agrément des organismes de foncier solidaire.

Cependant, ce texte emporte l'impossibilité d'agréer des structures existantes n'exerçant pas à titre principal les activités concernées. L'article 139 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a permis de lever cet obstacle et de donner au représentant de l'État la compétence pour agréer un organisme déjà existant exerçant d'autres missions. Ainsi, la loi précitée a été suivie de la publication d'un second décret : le décret en Conseil d'État n° 2017-1037 du 10 mai 2017 relatif aux organismes de foncier solidaire, précisant cette évolution dans la partie réglementaire du code de l'urbanisme.

(11) Article 169 : Article applicable

Aménagements légers dans les espaces et milieux à préserver, (article L. 146-6 du code de l'urbanisme) : Un décret définit la nature et les modalités de réalisation des aménagements légers dans les espaces et milieux à préserver.

Le décret en Conseil d'État n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme prévoit les critères selon lesquels une opération d'aménagement léger peut être réalisée dans les milieux à préserver, notamment liés à l'ouverture au public, aux activités agricoles et au stationnement, conçus en permettant un retour du site à l'état naturel.

Ce délai s'explique en partie par le travail de recodification du code de l'urbanisme, ayant abouti à la publication de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015.

(12) Article 171 : Article d'application directe

Codification par ordonnance du livre Ier du code de l'urbanisme : Le Gouvernement est autorisé à procéder, par voie d'ordonnance, à une nouvelle rédaction du livre Ier du code de l'urbanisme afin d'en clarifier la rédaction et le plan, dans un délai de dix-huit mois suivant la publication de la présente loi.

L'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme est venue procéder à cette codification et simplification, dans les délais prévus par l'article 171 de la loi. Le livre Ier a ainsi été rédigé, certaines prescriptions relatives au droit de préemption par exemple ayant été déplacées, et la longueur des articles ayant été réduite. Ce travail conséquent de réécriture explique en partie les délais observés dans la prise des mesures réglementaires d'application prescrites par les autres articles de la présente loi.

Un projet de loi de ratification de cette ordonnance est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ratifie de manière expresse à l'article 156 l'ordonnance n° 2015-1174.

(13) Article 173 : Article applicable

Modalités d'élaboration des secteurs d'information sur les sols pollués justifiant la réalisation d'études de sols et de mesures de gestion de la pollution, Division 1° (article L. 125-6 du code de l'environnement) : Un décret en Conseil d'État définit les modalités d'application du présent article, concernant l'élaboration des secteurs d'information sur les sols qui comprennent les terrains où la connaissance de la pollution des sols justifie, notamment en cas de changement d'usage, la réalisation d'études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité publiques et l'environnement.

Obligation d'information précontractuelle lors de la mise en vente d'un terrain situé en secteur d'information sur les sols, Division 2° (article L. 125-7 du code de l'environnement) : Un décret en Conseil d'État définit les modalités d'information des acquéreurs ou locataires de terrains situés en secteur d'information sur les sols par le vendeur ou bailleur.

Le décret en Conseil d'État n° 2015-1353 du 26 octobre 2015 relatif aux secteurs d'information sur les sols prévus par l'article L. 125-6 du code de l'environnement et portant diverses dispositions sur la pollution des sols et les risques miniers, paru plus d'un an et demi après la loi ALUR, donne au préfet la compétence d'élaborer les projets de secteurs d'information sur les sols (SIS), précise le contenu du projet de SIS et sa procédure d'adoption. Il énonce également les obligations liées au SIS, notamment l'étude de l'état des sols et l'obligation d'information précontractuelle. Il précise aussi les modalités de l'obligation d'information précontractuelle.

Substitution d'un tiers à l'exploitant lors de travaux de changement d'usage d'une installation classée, Division 3° (article L. 512-21 du code de l'environnement) : Un décret en Conseil d'État définit les modalités de participation d'un tiers aux travaux de changement d'usage d'une installation classée. Il prévoit, notamment, les modalités de substitution du tiers et le formalisme de l'accord de l'exploitant ou du propriétaire.

Le décret en Conseil d'État n° 2015-1004 du 18 août 2015 portant application de l'article L. 512-21 du code de l'environnement, paru près d'un an et demi après la loi ALUR, permet au dernier exploitant de déléguer, sur prescription du préfet, les opérations de dépollution à un tiers, si celui-ci obtient l'accord des parties et constitue des garanties financières démontrant sa capacité à couvrir les frais. L'arrêté du 9 octobre 2017 modifiant l'arrêté du 18 août 2015 relatif à l'attestation de garanties financières requises par l'article L. 512-21 du code de l'environnement est venu modifier ce décret en définissant les modalités d'attestation des garanties financières du tiers.

Attestation des mesures de gestion de la pollution des sols lors d'un changement d'usage, Division 6° (article L. 556-1 du code de l'environnement) : Lors du changement d'usage d'une installation classée, le maître d'ouvrage doit mettre en oeuvre des mesures de gestion de la pollution des sols et faire attester de cette mise en oeuvre par un bureau d'études certifié dans le domaine des sites et sols pollués, conformément à une norme définie par arrêté du ministre chargé de l'environnement, ou équivalent.

Les modalités selon lesquelles ces mesures seront attestées par un bureau d'études sont définies par décret en Conseil d'État.

Attestation de réalisation d'une étude des sols lors d'un projet de construction, Division 7° (article L. 556-2 du code de l'environnement) : Les projets de construction dans un secteur d'information sur les sols font l'objet d'une étude des sols. Une norme définie par arrêté du ministre chargé de l'environnement, ou équivalent, définit les modalités de l'attestation par un bureau d'étude de la réalisation de l'étude des sols et la prise en compte de ses préconisations.

Les modalités selon lesquelles la réalisation de cette étude sera attestée par un bureau d'études sont définies par décret en Conseil d'État.

Le décret en Conseil d'État n° 2015-1353 du 26 octobre 2015 relatif aux secteurs d'information sur les sols prévus par l'article L. 125-6 du code de l'environnement et portant diverses dispositions sur la pollution des sols et les risques miniers, paru plus d'un an et demi après la loi ALUR, prévoit que l'attestation du bureau d'études certifie la réalisation d'une étude de sols et la prise en compte de ses préconisations. Il prévoit aussi l'intervention d'un arrêté du ministre de l'environnement pour fixer le modèle de cette attestation et la typologie des mesures de gestion de la pollution. Par ailleurs, il encadre le contenu de l'étude des sols et de l'attestation du bureau d'études. Il prévoit aussi l'intervention d'un arrêté du ministre de l'environnement pour fixer le modèle de cette attestation.

Mesures de police relatives aux sites et sols pollués, Division 7° (article L. 556-3 du code de l'environnement) : Un décret en Conseil d'État définit les modalités d'application des articles relatifs aux pouvoirs de police relatifs à la pollution des sols présentant des risques pour la santé, la sécurité et l'environnement. Il définit notamment l'autorité de police titulaire de ces pouvoirs.

Le décret en Conseil d'État n° 2015-1353 du 26 octobre 2015 relatif aux secteurs d'information sur les sols prévus par l'article L. 125-6 du code de l'environnement et portant diverses dispositions sur la pollution des sols et les risques miniers, paru plus d'un an et demi après la loi ALUR, désigne l'autorité administrative chargée du contrôle de l'installation causant la pollution comme chargée de la mise en oeuvre des mesures de police. Si la pollution n'est pas causée par une telle installation, l'autorité titulaire est le maire.

(14) Article 174 : Article applicable

Réservation de places de stationnement aménagées pour les véhicules électriques ou hybrides rechargeables, Division 2° (article L. 111-5-4 du code de la construction et de l'habitation) : Un décret en Conseil d'État précise les conditions et les modalités d'application de l'article relatif aux places de stationnement pour véhicules électriques ou hybrides, notamment en fonction de la nature, de la catégorie et de la taille des bâtiments et des parcs de stationnement concernés, du type de travaux entrepris ainsi que du rapport entre le coût de ces travaux et la valeur des bâtiments. Il fixe également le nombre minimal de places de stationnement qui font l'objet de l'équipement.

Le décret en Conseil d'État n° 2014-1302 du 30 octobre 2014 modifiant le code de la construction et de l'habitation et le décret n° 2011-873 du 25 juillet 2011 relatif aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables dans les bâtiments et aux infrastructures pour le stationnement sécurisé des vélos met en application l'article 174 de la loi ALUR. Il supprime l'obligation de disposer d'un local technique électrique dédié à la charge de véhicule afin de faciliter l'aménagement des bâtiments. La mise en application de l'article 174 s'est donc effectuée rapidement après l'adoption de la loi.

Par ailleurs, suite à la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le décret en Conseil d'État n° 2016-968 du 13 juillet 2016 relatif aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables et aux infrastructures permettant le stationnement des vélos lors de la construction de bâtiments neufs est venu compléter le décret précité, notamment en fixant un nombre minimal de places de stationnement accueillant un point de recharge, pour les bâtiments à usage d'habitation, industriel ou tertiaire, de service public, et commerciaux respectivement.

(15) Article 175 : Article devenu sans objet

Rapport du Gouvernement sur le permis de diviser : Dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l'opportunité et les modalités de mise en oeuvre d'un permis de diviser.

Cet article, qui prévoit la transmission au Parlement par le Gouvernement d'un rapport sur l'opportunité et les modalités de mise en oeuvre d'un permis de diviser, a été rendu sans objet par la publication de l'arrêté du 8 décembre 2016 relatif aux modalités de constitution du dossier de demande d'autorisation de travaux conduisant à la création de locaux à usage d'habitation dans un immeuble existant. L'arrêté instaure un dispositif d'autorisation préalable des travaux créant des locaux d'habitation dans un immeuble existant, par délibération de l'organe délibérant de l'EPCI ou de la commune. Suite à la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, le décret en Conseil d'État n° 2017-1431 du 3 octobre 2017 relatif à l'articulation des procédures d'autorisation d'urbanisme avec la procédure d'autorisation préalable aux travaux conduisant à la création de plusieurs locaux à usage d'habitation dans un immeuble existant a poursuivi la mise en oeuvre de cette procédure.

Avec ces deux textes, et la création d'un dispositif correspondant à un « permis de diviser », le présent article est rendu sans objet, un rapport sur l'opportunité et les modalités de mise en oeuvre d'un permis de diviser n'ayant plus lieu d'être.

B. LOI N° 2014-173 DU 21 FÉVRIER 2014 DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA COHÉSION URBAINE

La loi est entièrement applicable, la dernière mesure réglementaire attendue (un arrêté du ministre chargé de la ville précisant les modalités d'application de l'article 7 et en particulier les garanties de représentativité et d'autonomie des conseils citoyens) ne devant être prise, selon le Gouvernement, qu'en tant que de besoin.

Deux rapports n'ont cependant pas encore été remis :

- un rapport sur la possibilité de création d'une fondation destinée à mobiliser, au bénéfice des quartiers prioritaires, des financements permettant l'accompagnement d'actions et de projets présentés par leurs habitants en faveur de la cohésion sociale et dans le respect des valeurs de liberté, d'égalité, de fraternité et de laïcité, prévu par l'article 9 de la loi.

- un rapport sur les modalités de mise en oeuvre de mesures permettant la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ainsi que sur les conditions de renforcement des emplois d'avenir dans ces territoires, prévu par l'article 28.

Mmes Annie Guillemot et Valérie Létard ont évalué l'application de cette loi au printemps 2017 et émis 27 recommandations dans leur rapport d'information 12(*) n° 662 (2016-2017) intitulé : « Politique de la ville : une réforme bien engagée mais fragilisée par un manque de moyens ». Ce rapport a donné lieu à un débat de contrôle en séance publique le 21 novembre 2017.

III. TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION

L'unique loi rattachée au secteur des technologies de l'information dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques est la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques.

Issue d'une proposition de loi déposée par le groupe écologiste de l'Assemblée nationale, elle vise à limiter l'exposition aux ondes électromagnétiques.

Le rapport sur l'application des lois de l'année dernière remarquait que l'ensemble des huit mesures attendues en application de l'article 1er avaient été adoptées ou étaient devenues superfétatoires. Néanmoins, si le décret n° 2016-1211 du 9 septembre 2016 relatif à l'information locale en matière d'exposition du public aux champs électromagnétiques et au comité national de dialogue de l'Agence nationale des fréquences prévu au F du II de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques, tel que modifié par le 2° du I de l'article 1er de la loi commentée, a bien été adopté, il n'est, trois ans après la promulgation de la loi, toujours pas appliqué. En effet, à ce jour, le comité ne s'est pas réuni, car le décret renvoie à deux arrêtés qui n'ont pas été adoptés : le premier concerne la désignation des associations représentées au comité national de dialogue, le second est relatif à la désignation du président du comité, qui doit être désigné parmi les parlementaires membres du comité. Or, le Sénat ne désigne plus les parlementaires dont la présence au sein d'un organisme extraparlementaire est exigée par un texte de nature réglementaire. Un projet de décret en Conseil d'État est donc en cours de rédaction en vue de supprimer la présence de parlementaires au sein de ce comité et de prévoir que le président du comité sera une personnalité qualifiée. Une fois ce décret modifiant le décret n° 2016-1211 adopté, les arrêtés pourront être pris et le comité de dialogue pourra se réunir.

Par ailleurs, le décret prévu à l'article 4 et le rapport au Parlement figurant à l'article 8 n'ont toujours pas été adoptés, plus de trois ans après la promulgation de la loi. En conséquence, le 2° du II de l'article 184 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement tel qu'issu de l'article 4 de la présente loi, qui prévoit -exigence inscrite par la commission des affaires économiques du Sénat- l'adoption d'un décret définissant le seuil à partir duquel les équipements émetteurs de champs électromagnétiques ne peuvent être installés dans un local privé à usage d'habitation sans qu'une information claire et lisible ne soit donnée aux occupants, n'est toujours pas applicable. Le Gouvernement attend la constitution du comité national de dialogue pour adopter ce décret.

De même, le rapport prévu à l'article 8 n'a toujours pas été remis au Parlement. Rappelons que celui-ci devait pourtant être remis dans l'année suivant la promulgation de la loi... L'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a néanmoins publié en mars dernier un avis et un rapport sur ce thème. Ces documents constituent l'aboutissement d'un processus d'élaboration particulièrement long : nomination d'experts en 2011, réunions régulières du groupe de travail depuis 2014, consultation publique en 2016, validation des travaux d'expertise en décembre 2017. Le Gouvernement entend remettre au Parlement le rapport demandé par l'article 8 vers la fin de l'année 2018...

Par ailleurs, la loi confiait à certaines administrations la mission d'effectuer certaines actions. Le bilan de l'année dernière remarquait que deux actions n'avaient pas été mises en oeuvre. Plus de trois ans après la promulgation de la loi, la politique de sensibilisation et d'information concernant l'usage des terminaux mobiles prévue à l'article 6 n'a toujours pas été mise en place.

En revanche, l'Agence nationale des fréquences a publié un premier recensement des points atypiques sur le territoire le 28 décembre 2017 13(*). 15 points atypiques ont été identifiés parmi les 3 836 mesures effectuées par l'Agence. L'Agence poursuivra les travaux de détermination des critères de définition de ces points atypiques dans le cadre du comité national de dialogue. Elle pourra ainsi réaliser le rapport périodique sur les modalités de traitement et la trajectoire de résorption de ces points prévu à l'article 1er de la loi ici commentée.

Enfin, comme évoqué dans le rapport de l'année dernière, des travaux en cours devraient mener à l'adoption de mesures non prévues, visant à prendre en compte le I de l'article 184 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi ici commentée. Ces dispositions exigent l'indication de façon lisible, intelligible et en français du débit d'absorption spécifique (DAS) pour tout équipement terminal radioélectrique et équipement radioélectrique proposé à la vente et pour lequel le fabricant a l'obligation de le faire mesurer. Un projet de décret en Conseil d'État et un projet d'arrêté sont actuellement en consultation jusqu'au 13 mai 2018 sur le site du ministère des solidarités et de la santé 14(*). Ils ont également été notifiés à la Commission européenne. Le projet de décret devrait être transmis au Conseil d'État après l'été.

Ces projets de texte visent à prendre en compte l'avis de l'ANSES relatif à l'expertise « exposition aux radiofréquences et santé des enfants », publié en juin 2016, qui recommandait d'étendre à l'ensemble des équipements radioélectriques les dispositions en vigueur sur l'information relative au DAS actuellement applicables aux équipements terminaux radioélectriques. Le DAS est, à l'heure actuelle, la seule information sur l'exposition aux champs électromagnétiques pouvant être fournie au consommateur.

IV. ÉNERGIE

A. LOI N° 2017-1839 DU 30 DÉCEMBRE 2017 METTANT FIN À LA RECHERCHE AINSI QU'À L'EXPLOITATION DES HYDROCARBURES ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉNERGIE ET À L'ENVIRONNEMENT

1. Au-delà des hydrocarbures, la loi comprend plusieurs mesures importantes pour le secteur énergétique

La loi du 30 décembre 2017 organise l'arrêt progressif, d'ici au 1er janvier 2040, de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures sur le territoire national, à l'exception de l'exploitation du gaz de mine et des hydrocarbures dits « connexes », qui renvoient en pratique au gaz de Lacq.

Cette interdiction s'applique aux demandes nouvelles mais aussi, rétroactivement, aux demandes en cours d'instruction, avec pour effet de faire « tomber » toutes les demandes d'octroi initial d'un titre de recherche ou d'exploitation à l'exception des concessions attribuées en application du droit de suite qui peuvent l'être pour une durée n'excédant pas le 1er janvier 2040, sauf démonstration par le titulaire que l'équilibre économique exige d'aller au-delà.

La loi a par ailleurs élargi l'interdiction de la fracturation hydraulique posée par la loi du 13 juillet 2011 à « toute autre méthode non conventionnelle », selon une définition qui pose question et s'avère surtout sans portée pratique dès lors qu'aucune de ces techniques n'est mise en oeuvre aujourd'hui en France.

La loi comportait d'autres mesures, parmi lesquelles :

la réforme de l'accès au stockage souterrain de gaz naturel, à laquelle le Sénat a contribué et qui prévoit en particulier le recours à des enchères pour commercialiser les capacités de stockage, la constitution d'un « filet de sécurité » en cas d'insuffisance des capacités souscrites pour garantir la sécurité d'approvisionnement, la régulation du revenu des opérateurs de stockage par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et la couverture tarifaire de l'écart éventuel entre ce revenu autorisé et le produit des enchères, avec un sort particulier réservé aux sites fortement consommateurs pour préserver leur compétitivité ;

la réduction jusqu'à 40 %, sur proposition de l'Assemblée nationale, des coûts de raccordement des installations de biogaz raccordées aux réseaux de transport (extension du mécanisme dit de la « réfaction tarifaire ») ;

l'encadrement de la pratique dite du « commissionnement » par laquelle les fournisseurs d'électricité se font rémunérer pour la gestion de clientèle effectuée pour le compte du gestionnaire de réseau ;

une nouvelle réforme des règles applicables au raccordement des énergies marines renouvelables après celle déjà adoptée dans la loi du 24 février 2017 (cf. infra) et qui consiste, pour l'essentiel, à prévoir qu'à compter du troisième appel d'offres en cours, RTE assumera à la fois le financement et la réalisation du raccordement, et à fixer des règles d'indemnisation plus favorables au producteur ;

la définition des réseaux intérieurs des bâtiments, circonscrits, à l'initiative du Sénat, aux immeubles à usage principal de bureaux appartenant à un propriétaire unique et aux seuls bâtiments contigus ou parties contiguës d'un même bâtiment ;

la mise en place, sur proposition du Sénat, d'un dispositif transitoire de protection des filières française et européenne de biocarburants contre la concurrence déloyale de certains biocarburants importés ;

l'instauration, à l'initiative de l'Assemblée nationale, d'obligations nouvelles pour assurer la distribution suffisante de carburants compatibles avec tous les véhicules et engins roulants ;

- enfin, une série d'apports du Sénat : la faculté pour les communes de déployer des points de ravitaillement en gaz ou en hydrogène ; la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale adoptant un plan climat-air-énergie territorial à titre facultatif, ainsi que pour les syndicats d'électricité, de réaliser des actions de maîtrise de la demande d'énergie ; la réforme des sanctions applicables en cas de non-respect de l'obligation de pavillon français et l'assouplissement des obligations d'économies d'énergie applicables aux distributeurs de fioul domestique.

2. Les réformes du stockage du gaz et des règles de raccordement des énergies marines renouvelables sont en grande partie applicables

Selon le recensement effectué par la commission des affaires économiques, 19 dispositions de la loi « Hydrocarbures » appellent une mesure d'application. Au 31 mars 2018, quatre d'entre elles sont devenues applicables après la parution de leur texte d'application :

- dans le cadre de la nouvelle régulation de l'accès au stockage souterrain de gaz naturel prévue à l'article 12, plusieurs mesures réglementaires ont permis, avec les délibérations prises par le régulateur, la mise en oeuvre rapide de l'essentiel de cette réforme qui assure la sécurité d'approvisionnement en gaz naturel pour l'hiver 2018-2019, ce dont la commission se félicite :

· un arrêté du 13 mars 2018 a fixé le niveau des stocks minimaux de gaz nécessaires au 1er novembre 2018 pour garantir la sécurité d'approvisionnement jusqu'au 31 mars 2019 (1990 GWh/j en débit de soutirage dans l'ensemble des infrastructures) ;

· le décret n° 2018-221 du 30 mars a précisé les modalités de constitution des stocks complémentaires (le « filet de sécurité ») : sur la base des informations transmises par les gestionnaires de réseaux et les opérateurs de stockage qu'il fixe par ailleurs, le texte prévoit que l'obligation éventuelle de constitution des stocks complémentaires, édictée au plus tard le 30 juin de chaque année, reposera sur les opérateurs de stockage dans la limite de 20 TWh ; au-delà, et si la somme des capacités souscrites et des stocks complémentaires n'atteint pas le niveau des stocks minimaux requis pour assurer la sécurité d'approvisionnement, il pourra être fait appel, à la même date, aux fournisseurs pour constituer des stocks globaux ;

· De son côté, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a successivement défini :

ü les modalités des enchères, avec pour objectif premier de maximiser les souscriptions, un prix de réserve nul, des règles transparentes et simples et un étalement sur plusieurs jours avec une commercialisation par lots (délibération n° 2018-039 du 22 février 2018) ; les enchères organisées par TIGF et Storengy, qui se sont déroulé du 5 au 26 mars, ont permis d'allouer la quasi-totalité des capacités disponibles, à des prix variant entre 0 et 2,02 €/MWh ; le volume total des capacités souscrites 15(*) a atteint 128 TWh, dépassant le niveau des stocks minimaux fixé par l'arrêté du 13 mars ;

ü les revenus autorisés des opérateurs de stockage pour l'année 2018, dans un cadre tarifaire simplifié fixé pour deux ans, avec régularisation a posteriori des écarts entre le prévisionnel et le réalisé et incitation des opérateurs à la maximisation des souscriptions et du revenu des enchères : ces revenus ont été fixés respectivement à 523,1 millions d'euros pour TIGF, 153,4 millions pour TIGF et 38,1 millions pour Géométhane, soit 714,6 millions au total (délibération n° 2018-068 du 22 mars 2018) ;

ü et le niveau du terme tarifaire inclus dans le tarif de transport pour compenser l'écart entre le revenu issu des enchères - estimé à 186,1 millions - et le revenu autorisé des opérateurs : ce terme tarifaire est fixé à partir du 1er avril 2018 à 297,1 €/MWh/j/an, pour un montant global de compensation de 528,4 millions d'euros (délibération n° 2018-074 du 27 mars 2018), en ligne avec le montant estimé avant la réforme d'environ 500 millions - sur la base duquel une centaine de millions d'euros d'économies était attendue pour les consommateurs par rapport au système antérieur ;

· En revanche, trois aspects de la réforme attendent encore leurs textes d'application : il s'agit du délai de préavis en cas de sortie du périmètre des actifs régulés, du calcul du montant des sanctions applicables en cas de manquement aux obligations de constitution et de remplissage des stocks, et du mécanisme destiné à compenser les effets de la réforme pour les industriels gazo-intensifs (cf. infra) ;

- en application de l'article 15 sur le raccordement des énergies marines renouvelables, le décret n° 2018-222 du 30 mars 2018 (trois occurrences) a fixé le barème d'indemnisation applicable en cas de retard ou d'indisponibilité du raccordement d'une installation renouvelable en mer dont le coût de raccordement est supporté par le gestionnaire de réseau : cette indemnisation ne pourra excéder trois ans en cas de retard et ne débutera, en cas d'indisponibilité, que si l'indisponibilité excède une durée cumulée supérieure à dix jours dans les cinq premières années du contrat d'achat, trente jours dans les dix suivantes et quarante-cinq jours ensuite jusqu'au terme du contrat. Deux textes d'application doivent désormais fixer le plafond des indemnités et de la part dont le gestionnaire de réseau est redevable (cf. infra).

3. Certaines dispositions sont inapplicables mais le délai de six mois après la promulgation n'est pas échu

15 dispositions sont, en l'état, inapplicables faute de parution de textes d'application. La commission des affaires économiques ne porte pas de jugement, à ce stade, sur l'absence de leurs mesures d'application dès lors que le délai de six mois après la publication de la loi, au terme duquel toutes les mesures réglementaires doivent avoir été prises selon l'objectif fixé dans la circulaire primo-ministérielle du 29 février 2008, n'est pas encore échu.

Elle a cependant recueilli, auprès du Gouvernement, les éléments d'information suivants :

- à l'article 4, le décret en Conseil d'État qui doit préciser les conditions dans lesquelles l'exploitant remet, cinq ans avant la fin de sa concession, un dossier présentant le potentiel de reconversion des installations ou du site, devrait être publié fin mai ;

- à l'article 9, un décret est attendu pour fixer annuellement le mode de calcul de l'intensité d'émissions de gaz à effet de serre (GES) unitaire sur l'ensemble du cycle de vie par unité d'énergie des hydrocarbures importés que les sociétés importatrices d'hydrocarbures sur le sol français rendent publique, chaque année, à compter du 1er janvier 2019 ; le Gouvernement indique que de telles modalités de calcul sont déjà établies dans le cadre d'une obligation nationale de rapportage prévue par le droit européen depuis 2011 16(*) et laisse à penser qu'un décret ne sera pas nécessairement pris ; la commission s'étonne cependant de ce que le décret ne figure pas dans l'échéancier d'application de la loi publié sur Légifrance, censé lister tous les décrets attendus, y compris ceux fixant des dispositions annuellement ;

- à l'article 12 sur la réforme du stockage souterrain de gaz naturel :

· un arrêté doit fixer le délai de préavis pendant lequel une infrastructure de stockage qui ne serait plus considérée comme nécessaire à la sécurité d'approvisionnement continuera d'être régulée, et verra donc ses coûts compensés.

Dans un courrier adressé à la mi-mars au ministre de la transition écologique et solidaire, la présidente de la commission des affaires économiques a signifié son souhait que, dans le dialogue instauré avec la Commission européenne au titre du contrôle des aides d'État, le Gouvernement défende la préservation des sites actuels dans le périmètre des actifs régulés lorsqu'ils sont nécessaires à notre sécurité d'approvisionnement, et qu'en tout état de cause, la durée fixée pour ce préavis donne aux opérateurs une visibilité suffisante.

En réponse, le ministre a indiqué que, dans le cadre de l'élaboration de la nouvelle programmation pluriannuelle de l'énergie, le travail est en cours pour actualiser la liste des infrastructures essentielles d'ici la fin de l'année 2018, « en tenant compte [des] caractéristiques actuelles et des évolutions envisageables à moyen et long termes [du système gazier], des perspectives de consommation et des conditions d'approvisionnement sur la période 2018-2028. Pour cela, une démarche d'analyse prudente, proportionnée aux enjeux et tenant compte des incertitudes inhérentes à tout exercice prospectif, est mise en oeuvre ». De même, les réflexions sur le délai de préavis, menées en concertation avec les opérateurs, sont en cours.

· un décret en Conseil d'État doit préciser les conditions dans lesquelles les fournisseurs de gaz naturel sont tenus d'assurer la continuité de fourniture de leurs clients. Ce décret est prévu au premier alinéa d'un nouvel article L. 443-8-1 du code de l'énergie qui a aussi introduit la possibilité d'une sanction financière en cas de manquement, en pratique bien plus dissuasive car plus opérationnelle que les sanctions antérieures 17(*).

Considérant que l'ajout de cette sanction pécuniaire a déjà pour effet de renforcer, en pratique, l'obligation de continuité de fourniture des fournisseurs, le Gouvernement ne juge pas nécessaire de rehausser le niveau de cette obligation, qui demeure régie par les articles R. 121-3 et R. 121-4 du code de l'énergie créés par le décret n° 2004-251 du 19 mars 2004 ; à ce stade, il n'est donc pas prévu de prendre un nouveau décret en Conseil d'État. Dans le cadre d'un rapport d'inspections paru en février dernier 18(*), il a par ailleurs été recommandé de ne pas modifier le critère de sécurité d'approvisionnement en gaz retenu en France, qui est déjà plus contraignant que le minimum fixé réglementairement au plan européen ;

· un arrêté (deux occurrences) doit encore définir la méthodologie de détermination de la valeur des stocks de gaz applicable pour calculer le montant de la sanction pécuniaire en cas de manquement à l'obligation de constitution de stocks par les opérateurs de stockage ou les fournisseurs ou à l'obligation de remplissage des capacités souscrites par les fournisseurs ; cet arrêté a été examiné fin février par le Conseil supérieur de l'énergie et devrait être publié d'ici fin mai ;

· un arrêté doit fixer le niveau de remplissage que les fournisseurs ayant souscrit des capacités doivent dépasser au 1er novembre de chaque année 19(*) ; comme le précédent, cet arrêté a été examiné fin février par le Conseil supérieur de l'énergie et devrait être publié d'ici fin mai ;

· un arrêté doit préciser les modalités du mécanisme additionnel d'interruptibilité créé pour neutraliser les effets de la réforme du stockage du gaz sur les industriels gazo-intensifs. Les dispositifs d'interruptibilité gazière, qu'il s'agisse du mécanisme « de base » instauré par la loi « Transition énergétique » (cf. infra) ou de ce dispositif additionnel, sont en cours de notification à la Commission européenne pour contrôle de leur conformité aux règles relatives aux aides d'État ; les textes réglementaires correspondants ne pourront donc être publiés qu'après confirmation, par les services de la Commission, de leur compatibilité avec le droit européen ;

· un arrêté doit enfin fixer le taux de prise en charge par le tarif des coûts de raccordement au réseau de transport des installations de biogaz ;

· on signalera aussi que deux textes réglementaires, non explicitement attendus par la loi, ont été, pour le premier, publié après la période de contrôle du présent rapport et, pour le second, présenté au Conseil supérieur de l'énergie en janvier dernier : il s'agit du décret en Conseil d'État n° 2018-276 du 18 avril 2018 révisant la partie réglementaire du code de l'énergie relative aux stockages souterrains et d'un arrêté fixant les modalités de prise en compte des capacités de stockage souscrites un autre État membre de l'UE en cas d'activation du « filet de sécurité », conformément à une décision de la Cour de justice de l'Union européenne ;

· enfin, l'article 12 habilite aussi le Gouvernement à légiférer par ordonnances, d'ici au 30 décembre 2018, sur trois sujets : la modification des missions des acteurs du système gazier, l'extension de l'actuel mécanisme d'interruptibilité à des clients raccordés aux réseaux de distribution et la définition des règles de délestage des consommateurs, incluant la possibilité de réduire les tarifs d'utilisation pour tenir compte des différents niveaux de qualité d'acheminement garantis aux consommateurs ;

- à l'article 15, un arrêté doit préciser la part des indemnités due aux producteurs d'énergie marine renouvelable dont le gestionnaire de réseau est redevable et un décret est attendu pour fixer le montant maximal par installation des indemnités versées aux producteurs ; ces deux textes sont encore à l'étude ;

- à l'article 16, le décret d'application du chapitre du code de l'énergie dédié aux réseaux intérieurs des bâtiments est attendu ; le texte, en cours de finalisation, sera prochainement soumis pour consultation au Conseil supérieur de l'énergie ;

- à l'article 18, un décret en Conseil d'État doit préciser les modalités de mise en oeuvre des contrôles et sanctions administratives en matière de biocarburants et bioliquides, s'agissant en particulier de l'assermentation de certains des agents chargés de ce contrôle ; le projet de décret rédigé est en cours d'examen par le Conseil d'État ;

- à l'article 19, deux arrêtés sont requis pour assurer la distribution suffisante de carburants compatibles avec tous les véhicules et engins roulants ; le premier, qui doit fixer la liste des carburants concernés par l'obligation d'une double distribution - carburants compatibles avec tous véhicules et carburants dont la compatibilité est limitée, devrait être publié avant l'été 2018 ; en revanche, aucun carburant dont la fourniture devrait être maintenue au motif que certains véhicules ne fonctionneraient qu'avec ces carburants sans pouvant être facilement modifiés n'a été identifié et le Gouvernement ne prévoit donc pas d'arrêté, à ce stade, sur ce point ;

- enfin, à l'article 28 relatif aux obligations d'économies d'énergie des distributeurs de fioul, un décret en Conseil d'État, non expressément attendu par la loi, devrait modifier la partie réglementaire du code de l'énergie et prévoir les modalités de transition de l'actuel au futur régime d'obligation qui entre en vigueur au 1er janvier 2019 ; les consultations ont été menées et le texte sera prochainement examiné par le Conseil d'État.

4 rapports sont par ailleurs attendus :

- à l'article 7, un rapport sur l'accompagnement des entreprises et des salariés impactés et sur la reconversion des territoires concernés, à remettre au plus tard d'ici au 30 décembre 2018 après concertation avec les parties prenantes ; selon les informations transmises par le Gouvernement, des contacts ont été pris avec les associations professionnelles et les détenteurs de titres qui ont fait part de leur accord de principe pour travailler à cette question. À raison d'un manque de visibilité sur leurs activités, faute d'avoir pu évaluer toutes les conséquences de la loi et de la révision de la fiscalité de leurs activités intervenue en loi de finances pour 2018, les opérateurs ont toutefois demandé un report de la discussion au second semestre.

Il a par ailleurs été indiqué à la commission des affaires économiques qu'une grande partie des opérateurs ont déposé ou envisagent de déposer des recours contentieux (indemnitaires et/ou pour prolonger les titres, voire des questions prioritaires de constitutionnalité), confirmant ainsi le risque juridique, qu'avait pointé la commission, d'une application rétroactive de la loi aux demandes en cours d'instruction ;

- à l'article 8, un rapport évaluant l'impact environnemental des hydrocarbures mis à la consommation en France et la possibilité de différencier ces produits en fonction de cet impact, à remettre avant le 31 décembre 2018 ; le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et le Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) ont été saisis avec pour objectif, fixé dans leur lettre de mission, de remettre le rapport pour le 31 août ;

- à l'article 10, un rapport sur les concours de toute nature de l'État en soutien aux activités de recherche et d'exploitation des hydrocarbures en hors du territoire national, à remettre d'ici au 30 décembre 2018 ; les premières discussions de préparation ont débuté au sein du Commissariat général du développement durable (CGDD) mais l'incertitude sur la nature des concours visés rend ce travail complexe, comme la commission l'avait soutenue lors des débats ;

- enfin, à l'article 22, un rapport sur la prise en compte des objectifs de développement durable, en particulier des objectifs d'amélioration de la qualité de l'air, lors de l'attribution des marchés publics, à remettre au plus tard d'ici au 30 décembre 2018 ; la rédaction de ce rapport a été confiée au Commissariat général au développement durable.

4. Trois illustrations de l'application concrète de la loi : le traitement des demandes de titres en cours d'instruction, la remise des rapports démontrant l'absence de techniques interdites et la mise en ligne des demandes et titres

Au-delà des mesures réglementaires parues, la commission des affaires économiques s'est aussi intéressée à l'application concrète de la loi sur trois points.

· Le premier, essentiel, porte sur le sort fait aux diverses demandes de titres qui étaient en cours d'instruction à la date de publication de la loi en application des articles 2 et 3.

Parmi les 33 permis de recherche recensés en septembre 2017 avant l'adoption de la loi, 12 avaient une date d'expiration postérieure au 1er avril 20(*) - dont le permis « Guyane Maritime » prolongé en septembre 2017 jusqu'au 1er juin 2019 -, et 21 avaient fait l'objet de demandes de prolongation, parfois déposées depuis plusieurs années, mais auxquelles l'administration n'avait jusqu'alors pas répondu ; sur ces 21 demandes, 11 prolongations ont été accordées 21(*) par des arrêtés parus entre décembre 2017 et avril 2018 et pour des durées s'étalant de mai 2018 à septembre 2021, 6 sont encore en cours d'instruction administrative et 4 ont été refusées pour des motifs inconnus, soit un total de 22 permis en cours de validité à date, et 29 si l'on inclut ceux dont la prolongation est encore en suspens.

En cas de découverte jugée rentable, ces permis pourraient par la suite faire l'objet d'une concession en application du droit de suite pour une durée n'excédant pas le 1er janvier 2040, sauf s'il est démontré que leur équilibre économique exige d'aller au-delà.

Comme prévu par la loi, les 45 demandes déjà déposées de nouveaux permis de recherches ont été rejetées par une lettre des ministres en date du 31 janvier 2018 22(*).

S'agissant des titres d'exploitation, sur les 8 demandes de concessions nouvelles déposées avant la loi, les 5 concessions demandées en vertu d'un droit de suite ont été accordées en février et mars 2018 pour une durée allant jusqu'en février 2033 pour deux d'entre elles, jusqu'en août 2038 pour la troisième et jusqu'à la date limite prévue par la loi du 1er janvier 2040 pour les deux dernières. Les 3 autres demandes de concessions ont été rejetées, pour deux d'entre elles, ou devraient l'être en application de la loi car ne relevant pas du droit de suite.

Enfin, l'ensemble des titres des 62 concessions existantes recensées avant la loi sont toujours valides, pour des durées s'étalant du 31 décembre 2018 au 31 mars 2054, sept concessions excédant la date du 1er janvier 2040. Depuis la publication de la loi, 3 concessions dont le titre avait expiré ont été renouvelées, jusqu'en septembre et octobre 2031 pour deux d'entre elles et jusqu'à la date limite prévue par la loi du 1er janvier 2040 pour la troisième, trois autres demandes de renouvellement de titres expirant en 2019 sont en cours d'instruction administrative et d'autres pourraient par la suite être déposées, avec pour limite cette même date du 1er janvier 2040.

Au total, et sans présumer du sort des nombreux recours contentieux déposés ou à venir, la loi aura paradoxalement contribué à débloquer l'attribution d'un certain nombre de demandes de prolongation de permis de recherches (12 à ce jour si l'on inclut le permis « Guyane Maritime » renouvelé en septembre 2017) et d'octroi de concessions en application du droit de suite (5) sur lesquelles l'administration avait jusqu'à présent refusé de statuer. A contrario, elle aura fait « tomber » 45 demandes de nouveaux permis de recherche et trois demandes de nouvelles concessions ne pouvant se prévaloir du droit de suite.

· Le deuxième point a trait à la remise, par tout demandeur ou titulaire d'un titre, du rapport prévu à l'article 6 pour démontrer l'absence de recours aux techniques non conventionnelles interdites par la loi.

Aucune demande nouvelle de titre d'exploration ou d'exploitation ayant été faite depuis la publication de la loi, aucun rapport n'a logiquement été déposé à ce titre.

En revanche, la même obligation est faite aux titulaires actuels de titres qui doivent remettre ce rapport dans les six mois suivant la publication de la loi, soit d'ici au 30 juin prochain. Dans cette perspective, selon les informations fournies par le Gouvernement, l'Union française des industries pétrolières (Ufip) a travaillé avec les opérateurs à l'élaboration d'un modèle de rapport type qu'elle a soumis pour avis au ministère ; ce dernier en assurera, après validation, la diffusion auprès des titulaires en guise d'exemple. Comme prévu par la loi, ces rapports seront rendus publics sur le site du ministère.

· Le dernier point porte sur l'obligation faite au Gouvernement, par l'article 11, de publier dans le mois suivant la promulgation, puis d'actualiser trimestriellement, la liste des demandes et titres, leurs caractéristiques principales ainsi qu'une carte présentant leur périmètre sous « forme électronique dans un standard ouvert librement réutilisable et exploitable ».

Si cette liste et cette carte ont bien été mises en ligne 23(*), elles l'ont été sous la forme de deux fichiers PDF certes consultables sans besoin de disposer d'une licence logicielle payante mais dont les données, s'agissant en particulier de celles du fichier présentant la carte, ne sont pas aisément réutilisables et exploitables par un système de traitement automatisé, conformément à la démarche d'ouverture des données (open data) que visait l'article.

Le Gouvernement objecte que ces listes peuvent être copiées et collées dans un éditeur de texte et que la lettre de la loi est ainsi respectée : c'est factuellement exact pour l'un des deux fichiers mais non conforme, sinon à la lettre de la loi, du moins à son esprit, alors même que les fichiers PDF publiés par le Gouvernement ne sont qu'une version dégradée de fichiers au format tableur dont il dispose par ailleurs, ce qui est regrettable.

B. LOI N° 2017-227 DU 24 FÉVRIER 2017 RATIFIANT LES ORDONNANCES N° 2016-1019 DU 27 JUILLET 2016 RELATIVE À L'AUTOCONSOMMATION D'ÉLECTRICITÉ ET N° 2016-1059 DU 3 AOÛT 2016 RELATIVE À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ À PARTIR D'ÉNERGIES RENOUVELABLES ET VISANT À ADAPTER CERTAINES DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉSEAUX D'ÉLECTRICITÉ ET DE GAZ ET AUX ÉNERGIES RENOUVELABLES

La loi du 24 février 2017 comporte plusieurs dispositions importantes pour le fonctionnement du système électrique et gazier.

Elle a d'abord ratifié l'ordonnance du 27 juillet 2016 et fixé ainsi un cadre légal à l'autoconsommation d'électricité, une pratique appelée à se développer dont il était nécessaire de préciser les contours.

En ratifiant l'ordonnance du 3 août 2016, elle a ensuite validé plusieurs mesures techniques pour accompagner le développement des énergies renouvelables et améliorer leur intégration au réseau.

Trois dispositions significatives ont par ailleurs été prévues pour mieux valoriser et exploiter le potentiel de ces énergies renouvelables :

- la loi a organisé la traçabilité de l'électricité verte subventionnée par la mise aux enchères, par et au bénéfice de l'État, des garanties d'origine associées à cette production. Un tel mécanisme empêchera la double rémunération des producteurs et dégagera des recettes qui viendront en déduction des subventions versées aux énergies renouvelables ;

- pour faciliter la réalisation des projets les plus éloignés du réseau, une réduction des coûts de raccordement jusqu'à 40 %, financée par les autres utilisateurs du réseau (mécanisme dit de la « réfaction tarifaire »), a été consentie pour les installations d'électricité et de gaz renouvelables raccordées aux réseaux de distribution ;

un régime indemnitaire spécifique des producteurs en cas de retard de raccordement des énergies renouvelables en mer a été mis en place : s'appliquant aux projets déjà attribués, ce régime prévoit une couverture totale ou partielle de l'indemnisation, qui est plafonnée, par les tarifs d'utilisation des réseaux acquittés par tous les consommateurs.

Enfin, la loi a encadré les opérations liées au changement de nature du gaz acheminé dans le nord de la France et prévu une dispense de règles applicables en vertu du code de l'environnement pour les moulins existants situés sur certains cours d'eau et qui sont équipés aujourd'hui, ou qui le seraient demain, pour produire de l'électricité.

Au 31 mars 2018, plus de la moitié des mesures d'application requises par la loi sont parues (54 %, soit 7 mesures prises sur les 13 dispositions attendant un texte d'application) :

- le décret n° 2017-676 du 28 avril 2017, qui fixe les conditions d'application du nouveau chapitre du code de l'énergie dédié à l'autoconsommation en application de l'article 1er de l'ordonnance du 29 juillet 2016, a notamment précisé les modalités de calcul de la quantité d'électricité relevant du fournisseur d'un participant à une opération d'autoconsommation collective au titre d'un complément de fourniture, comme demandé à l'article 10 de la loi ;

- le décret n° 2017-569 du 16 avril 2017, pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) conformément à l'article 12, a défini les critères auxquels doivent répondre les installations d'énergie renouvelable situées dans les zones non interconnectées (ZNI) pour être appelées en priorité par le gestionnaire de réseau ;

- l'arrêté du 30 novembre 2017 a fixé, en application de l'article 14, le taux de prise en charge par le tarif des coûts de raccordement des nouvelles installations d'électricité renouvelable à 40 % -soit le plafond prévu par la loi- jusqu'à 1 MW, ce taux étant ensuite dégressif jusqu'à 5 MW ; en application de l'article 19, un deuxième arrêté du 30 novembre a retenu le même taux de 40 % pour toutes les installations de gaz renouvelable raccordées au réseau de distribution, quelle que soit leur puissance ;

- deux textes réglementaires ont précisé les modalités d'application du nouveau régime indemnitaire des énergies marines renouvelables défini à l'article 14 : le décret en Conseil d'État n° 2017-628 du 26 avril 2017 a plafonné les indemnités dues à 150 millions d'euros par an pendant trois ans, par installation de production, tandis que l'arrêté du 10 novembre 2017 a limité la part de ces indemnités laissées à la charge du gestionnaire du réseau de transport à un montant fixé par la CRE, dans la limite de 40 % des indemnités versées et d'un plafond de 70 millions par année civile pour toutes les installations ;

- enfin, le décret n° 2017-948 du 10 mai 2017 pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) a précisé, comme demandé par l'article 18, le contenu des données mises à disposition, par les gestionnaires de réseaux de distribution, des consommateurs équipés de compteurs communicants Linky et Gazpar ainsi que leurs modalités de mise à disposition : ces dernières prévoient en particulier un espace sécurisé sur le site internet du gestionnaire qui permette au consommateur d'accepter ou de s'opposer à l'enregistrement et à la collecte de sa courbe de charge d'électricité ainsi qu'à la mise à disposition de ses données à des tiers, de disposer d'un système d'alerte lié au niveau de sa consommation et d'avoir des éléments de comparaison avec des consommations types. Un second décret, non attendu par la loi, n° 2017-976 du 10 mai 2017, pris après avis de la Cnil, a par ailleurs précisé le contenu et les modalités de mise à disposition des données aux mêmes consommateurs, mais cette fois-ci par les fournisseurs : ces données de consommation, y compris leur coût - dont une évaluation du coût de l'énergie consommée mais non encore facturée -, doivent être également accessibles par le biais d'un espace internet sécurisé qui permette, de la même façon, aux consommateurs de faire part aux gestionnaires de réseaux de leurs choix en matière de traitement ou de mise à disposition des données.

Deux séries de dispositions étaient inapplicables au 31 mars, soit l'échéance retenue pour cet exercice annuel de contrôle :

l'article 13 sur la valorisation des garanties d'origine, qui attendait un décret (trois occurrences) pour préciser les conditions de leur mise aux enchères, indiquer dans quel délai le producteur peut décider d'émettre une garantie d'origine et fixer les conditions dans lesquelles cette émission entraînerait la résiliation du contrat de soutien pour éviter une double rémunération.

Ces mesures sont depuis devenues applicables avec la parution, quelques jours après la période de contrôle du présent rapport, du décret en Conseil d'État n° 2018-243 du 5 avril 2018 ; ce dernier dispose en particulier que c'est l'organisme gestionnaire du registre national des garanties d'origine qui organise la mise aux enchères, et accorde une dérogation pour l'électricité renouvelable autoconsommée, y compris dans un cadre collectif, pour laquelle des garanties d'origine pourront toujours être émises par le producteur ;

l'article 16 sur le changement de nature du gaz acheminé dans le nord de la France -alors que les Pays-Bas ont récemment confirmé l'arrêt progressif de la production gazière de Groningue d'ici à 2030-, qui appelle trois décrets, respectivement pour préciser les mesures mises en oeuvre par les opérateurs de stockage souterrain, les coûts induits pour ces opérateurs qui font l'objet d'une compensation par le gestionnaire du réseau de transport et les conditions dans lesquelles les gestionnaires de réseaux de distribution dirigent et coordonnent les opérations de modification de leurs réseaux et veillent à la compatibilité des installations, y compris intérieures, des consommateurs finals.

En réponse à la commission, le Gouvernement a confirmé que l'opération de conversion doit débuter en 2018 et s'achever au plus tard en 2029. Alors qu'un décret était attendu, il est prévu qu'un arrêté soit publié mi-2018 pour préciser les tâches des opérateurs de stockage.

Pour tenir compte de l'impact d'une opération de conversion sur ces opérateurs, la loi avait prévu, au second alinéa de l'article L. 431-6-1 du code de l'énergie, la possibilité pour le gestionnaire du réseau de transport de conclure des contrats avec ces opérateurs pour spécifier la nature du gaz stocké durant la phase de modification, avec compensation par le gestionnaire de réseau de transport des coûts induits pour les opérateurs et couverture de cette compensation par le tarif d'utilisation du réseau.

Aucun contrat de ce type n'a été signé et il est probable qu'aucun ne le sera dès lors qu'est intervenue depuis, dans la loi « Hydrocarbures » (cf. supra), une réforme globale de l'accès aux stockages souterrains qui a prévu une régulation du revenu des opérateurs de stockage et un mécanisme de couverture tarifaire de leurs coûts fixé à l'article L. 452-1, en complément des revenus tirés de la mise aux enchères de leurs capacités de stockage. Il est donc attendu que la seule infrastructure de stockage concernée par l'opération de conversion dans le nord de la France demande une couverture de ses coûts dans cadre générique de l'article L. 452-1, plutôt que dans celui visé à l'article L. 431-6-1.

S'agissant du pilotage et de la coordination des opérations par les gestionnaires de réseaux de distribution prévue à l'article L. 432-13, le Gouvernement indique à la commission des affaires économiques que ses modalités d'application sont déjà précisées, pour l'opération à venir, par le décret n° 2016-348 du 23 mars 2016 et qu'un arrêté sera publié mi-2018. Or, la commission rappelle que le décret de mars 2016 avait été pris sur le fondement d'une version antérieure de l'article L. 432-13 issue de la loi « Transition énergétique » dont le Gouvernement avait lui-même convenu qu'il ne suffisait pas pour permettre aux gestionnaires de réseaux d'intervenir sur les installations intérieures de gaz, ce qui justifiait sa réécriture par la loi « Autoconsommation ». Au vu de la rédaction actuelle de l'article L. 432-13, la commission s'interroge donc sur l'opportunité de procéder par arrêté, plutôt que par un décret modificatif du décret de 2016.

Enfin, et à défaut d'avoir pu introduire lui-même le principe d'une aide pécuniaire dans le texte, le Sénat avait demandé la remise d'un rapport sur l'accompagnement des consommateurs aux revenus modestes qui seraient contraints de remplacer un équipement inadaptable au nouveau gaz distribué ; ce rapport, attendu au plus tard pour le 23 février dernier, n'a à ce jour pas été remis, le Gouvernement indiquant qu'une mission confiée au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGDD), à l'Inspection générale des finances et au Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) est chargée d'étudier les différentes options juridiques et financières envisageables pour un dispositif d'aide.

L'opération de conversion devant débuter dès cette année, la commission des affaires économiques juge impératif d'aboutir rapidement et s'étonne de ce qu'il faille autant de temps et de ressources pour définir les contours d'une aide dont certains points méritent certes d'être affinés 24(*) mais dont l'enjeu budgétaire devrait être somme toute limité, puisque seules certaines chaudières d'avant 1993 devraient être concernées, alors que la dépense occasionnée sera difficilement finançable par des consommateurs aux revenus modestes.

C. LOI N° 2016-1341 DU 11 OCTOBRE 2016 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2016-129 DU 10 FÉVRIER 2016 PORTANT SUR UN DISPOSITIF DE CONTINUITÉ DE FOURNITURE SUCCÉDANT À LA FIN DES OFFRES DE MARCHÉ TRANSITOIRES DE GAZ ET D'ÉLECTRICITÉ

Pour éviter des coupures massives d'électricité ou de gaz chez les consommateurs qui, bien qu'étant devenus inéligibles aux tarifs réglementés de vente, n'avaient pas souscrit d'offre de marché à l'expiration de l'offre transitoire prévue par la loi « Consommation » 25(*), l'ordonnance du 10 février 2016 a instauré un dispositif de continuité de fourniture. Au 1er juillet, les sites sans contrat ont été répartis entre des fournisseurs désignés par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) après mise en concurrence et alimentés à un tarif majoré d'au plus 30 % pour les inciter à basculer en offre de marché. Ce prix majoré étant fixé dans le cahier des charges de l'appel d'offres, les fournisseurs ont été sélectionnés sur la base du montant qu'ils s'engageaient à reverser à l'État.

C'est ce dispositif que la loi du 11 octobre 2016 a entendu sécuriser juridiquement en ratifiant l'ordonnance qui l'avait mis en place : les dispositions de l'ordonnance ayant désormais valeur législative, elles ne sont en effet plus contestables devant le juge administratif.

Quelques jours après la bascule, au 11 juillet 2016, un peu plus de 15 500 clients étaient effectivement alimentés par un fournisseur désigné à l'issue de l'appel d'offres lancé en mars. Pour traiter les derniers clients restés en offre transitoire 26(*), la CRE a relancé un appel d'offres en novembre au terme duquel un seul lot a été attribué, faute de candidats. Constatant qu'environ 6 300 sites demeuraient en offre transitoire à la mi-décembre, le régulateur a recommandé une augmentation substantielle du prix des offres transitoires pour renforcer l'incitation des consommateurs « dormants » à souscrire une offre de marché.

Si la loi du 11 octobre 2016, comportant un article unique de ratification de l'ordonnance, est d'application directe, l'ordonnance elle-même renvoyait, dans son article 1er, à un arrêté des ministres chargés de l'économie et de l'énergie pour préciser, en tant que de besoin, ses conditions d'application. Par le décret n° 2016-1630 du 29 novembre 2016 ont été précisées les modalités de recouvrement du montant dû à l'État par les fournisseurs assurant la continuité de fourniture.

D. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE

Au 31 mars 2018, 95 % des dispositions 27(*) de la loi « Transition énergétique » qui nécessitaient un texte d'application étaient devenues applicables selon le suivi effectué par la commission des affaires économiques, contre 88 % l'an dernier et 30 % deux ans plus tôt. De son côté, le Secrétariat général du Gouvernement, qui ne recense que les décrets, revendique un taux d'application de 98 %, inchangé depuis l'an dernier.

Au-delà de l'application réglementaire de la loi, la période de contrôle du présent rapport (1er avril 2017 au 31 mars 2018) a surtout été marquée par l'abandon de la date de 2025 pour la réduction à 50 % de la part du nucléaire dans le mix électrique, horizon temporel à la fois irréaliste et contre-productif sur le plan climatique.

En novembre 2017, le ministre, s'appuyant sur l'analyse du gestionnaire du réseau de transport RTE, a en effet admis qu'une telle trajectoire n'était pas tenable, « sauf à relancer la production d'électricité à base d'énergies fossiles ». Dans son bilan prévisionnel, RTE estimait que l'atteinte de l'objectif en 2025 aurait conduit à la fermeture de 23 à 27 réacteurs ainsi qu'à un recours accru à des moyens de production thermique (charbon et gaz) pour maintenir notre sécurité d'approvisionnement, en augmentant d'autant les émissions de gaz à effet de serre de la production électrique.

Dans son enquête de mars 2018 sur le soutien aux énergies renouvelables, la Cour des comptes démontre que cet objectif « n'était pas compatible avec la trajectoire d'augmentation des capacités d'énergies renouvelables électriques déterminée par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) » et que cette incohérence a grandement nui à la crédibilité de cet exercice de programmation. La Cour rappelle que « les acteurs du monde de l'énergie -même au sein des administrations intéressées- sont nombreux à ne pas avoir cru dans les objectifs et la trajectoire définie par la PPE » et que « ce faisant, cet outil a failli à l'objectif qu'il s'était donné, celui d'offrir un cadre prévisible et consolidé de l'évolution de la politique énergétique jusqu'en 2023 ».

Sur la base de ce constat, la Cour en appelle désormais à la définition, dans le cadre de la révision en cours de la PPE, d'« une stratégie énergétique cohérente entre les objectifs de production d'énergies renouvelables (EnR) électriques et l'objectif de réduction de la part du nucléaire dans le mix ». La commission observe qu'a minima, une modification de l'article L. 100-4 du code de l'énergie, qui vise toujours l'horizon de 2025, est indispensable pour mettre en cohérence le droit avec la réalité.

Sur le plan réglementaire, entre le 1er avril 2017 et le 31 mars 2018, plusieurs textes ont été publiés sur les articles relevant de la commission :

· Volet bâtiment

- l'arrêté du 10 avril 2017 relatif aux constructions à énergie positive et à haute performance environnementale sous maîtrise d'ouvrage de l'État, de ses établissements publics et des collectivités territoriales, en application du II de l'article 8 ;

- le décret n° 2017-919 du 9 mai 2017 modifiant les articles R. 131-28-7 et R. 131-28-9 du code de la construction et de l'habitation et relatif aux travaux d'isolation en cas de travaux de ravalement importants, en application de l'article 14 ;

- l'arrêté du 13 avril 2017 relatif aux caractéristiques acoustiques des bâtiments existants lors de travaux de rénovation importants, en application de l'article 14 ;

- le décret n° 2017-918 du 9 mai 2017 relatif aux obligations d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire pris en application de l'article 17. Néanmoins, l'application du décret a été suspendue par le Conseil d'État le 11 juillet 2017 en raison du « délai excessivement contraint prévu par le décret ». Le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) prévoit une modification des dispositions législatives applicables en la matière et pourrait de fait rendre obsolète ce décret ;

· Énergies renouvelables

- trois décrets, non prévus, ont modifié le décret n° 2016-691 du 28 mai 2016 relatif à l'obligation d'achat et au complément de rémunération pris en application de l'article 104. Les deux premiers (décret n° 2017-1650 du 30 novembre 2017 et décret n° 2018-112 du 16 février 2018) prolongent le délai permettant de bénéficier de l'obligation d'achat de deux ans pour les installations produisant de l'électricité à partir de la biomasse et pour celles qui valorisent le biogaz, et de dix-huit mois pour les installations photovoltaïques d'une puissance inférieure à 9 kWc ; ils simplifient aussi le calcul du délai d'achèvement de certaines installations dès lors que celui-ci est retardé par des travaux de raccordement ou par des recours juridictionnels et précisent la définition de l'achèvement des installations de cogénération à partir de gaz. Le troisième (décret n° 2018-115 du 19 février 2018) permet à certaines installations photovoltaïques d'une puissance crête installée comprise entre 500 kilowatts et 12 mégawatts de bénéficier d'un complément de rémunération ;

- l'arrêté du 2 novembre 2017 relatif aux modalités de contrôle des installations de production d'électricité n'était pas expressément attendu par la loi mais son absence empêchait la mise en oeuvre effective du contrôle des installations bénéficiant d'un soutien public prévu aux articles 104, 106 et 107, malgré la parution du décret en Conseil d'État n° 2016-1726 du 14 décembre 2016 ; cet arrêté définit en particulier le modèle de l'attestation de conformité que doivent fournir les producteurs ainsi que les modalités d'agrément des organismes de contrôle ;

· Régulation des réseaux et des marchés

- le décret n° 2017-1707 du 18 décembre 2017, non prévu, modifie à la marge la réduction de tarif d'utilisation des réseaux au profit des industries électro-intensives prévue à l'article 157, pour tenir compte du dernier tarif dit « Turpe 5 » et abaisser à 10 GWh le volume de consommation minimale requis pour les consommateurs au profil de consommation anticyclique ;

- le décret en Conseil d'État n° 2017-847 du 9 mai 2017 relatif à la péréquation des charges de distribution d'électricité permet aux entreprises locales de distribution (ELD), en application de l'article 165, d'opter pour un système de péréquation fondé sur l'analyse de leurs charges réelles d'exploitation lorsqu'elles estiment que le système de péréquation forfaitaire n'est pas adapté à leurs spécificités ;

deux arrêtés restaient attendus pour mettre en oeuvre la totalité des dispositions de l'article 168 sur l'effacement de consommation électrique : à l'issue de longues discussions avec la Commission européenne pour assurer la sécurité juridique du dispositif, ces deux arrêtés du 31 octobre 2017 ont défini les différentes catégories d'effacement pouvant être utilisées pour le régime dérogatoire de versement et dans le cadre d'appels d'offres et fixé les modalités de la procédure d'appel d'offres. Ils ont permis le lancement par RTE, en décembre 2017, d'un appel d'offres portant sur un volume total d'effacement de 2 200 MW en 2018 et 2 500 MW en 2019, dont les résultats seront connus en juin et octobre 2018 ;

· Gouvernance et pilotage

- le décret n° 2017-725 du 3 mai 2017 relatif aux principes et modalités de calcul des émissions de gaz à effet de serre des projets publics doit permettre aux financeurs de projets publics de tenir compte, dans le financement qu'ils consentent, de la contribution à la réduction des émissions du projet concerné, en application de l'article 173 ;

· Zones non interconnectées

- enfin, les décrets n° 2017-530 du 12 avril 2017, n° 2017-570 du 19 avril 2017 et n° 2017-577 du 19 avril 2017 ont établi respectivement la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) de la Réunion, de la Guadeloupe et de Mayotte (article 203) ; ne sont désormais plus attendues que les PPE de la Martinique et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

*

Plusieurs dispositions suivies par la commission des affaires économiques restent inapplicables :

· Volet bâtiment

Quatre mesures d'application (hors rapports) sont encore attendues.

Concernant la mise à disposition, prévue à l'article 28, d'afficheurs déportés pour les consommateurs en situation de précarité énergétique disposant d'un compteur communicant, la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) a indiqué à la commission que les deux arrêtés relatifs à la compensation des coûts correspondants pour les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel font encore l'objet de réflexions afin de garantir un déploiement à un coût maîtrisé pour la collectivité et susceptible d'apporter des bénéfices énergétiques et industriels. Ils devraient paraître dans les prochains mois.

La commission rappelle que le décret n° 2016-1618 du 29 novembre 2016 prévoyait une entrée en vigueur du dispositif au 1er janvier 2018 et que des projets d'arrêtés relatifs à cette compensation, ainsi qu'aux informations minimales devant être affichées 28(*), avaient pourtant été présentés au Conseil supérieur de l'énergie en juillet 2016.

En outre, plus de sept millions de compteurs Linky et un million de compteurs Gazpar ont déjà été installés. À considérer qu'un ménage français sur cinq serait en situation de précarité énergétique selon au moins l'un des critères retenus par l'Observatoire national de la précarité énergétique (soit 6 millions de ménages et près de 12 millions de personnes), on peut donc estimer, en première approximation, qu'au moins un million de ménages précaires énergétiquement sont déjà équipés d'un compteur communicant et devraient donc disposer dès à présent d'un afficheur déporté. Or, à ce jour, et faute de parution de ces textes d'application, aucun afficheur déporté n'a été installé et l'on ne sait rien du calendrier ni des modalités de leur déploiement.

S'agissant de la mise en place du carnet numérique prévu par l'article 11, le directeur de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) avait confié à M. Alain Neveü un travail préparatoire pour faciliter la rédaction du décret d'application de la mesure. Dans son rapport rendu en janvier 2016, ce dernier avait conclu à la nécessité de compléter la loi et recommandait en conséquence de ne publier le décret qu'après consolidation de la loi.

Toutefois, et en vue d'une future modification législative, il a été décidé de mener une expérimentation avec la profession immobilière pour proposer des solutions techniques et juridiques afin de pallier les carences identifiées. Selon la DHUP, le Gouvernement a écarté une proposition d'évolution législative formulée dans le cadre de l'examen du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance et du projet de loi ELAN, les consultations menées ayant mis en lumière un risque d'inconstitutionnalité (atteinte disproportionnée au droit de propriété).

Enfin, s'agissant de la réglementation thermique RT 2018 visée à l'article 14, un travail de concertation technique a été mené en 2015 pour définir le référentiel « Énergie-Carbone » destiné à une phase d'expérimentation et a débouché sur le lancement de démarches volontaires qui devaient se dérouler en 2016-2017. La DHUP n'a pas été en mesure de nous préciser si la RT 2018 pourrait effectivement se mettre en place en 2018.

· Énergies renouvelables

Une seule mesure reste inapplicable. Il s'agit de l'expérimentation du complément de rémunération pour les petits et moyens projets ainsi que pour les filières non matures, dont les modalités sont toujours à préciser par voie d'arrêté (article 104).

En réponse à la commission, le Gouvernement indique qu'une telle expérimentation n'a jusqu'à présent pas été décidée, notamment parce que la filière éolienne à laquelle elle aurait pu s'appliquer a finalement basculé dans le régime du complément de rémunération dès 2016, à l'issue de discussions avec la Commission européenne. Il considère néanmoins que l'on ne saurait exclure de recourir à ces dispositions, à l'avenir, pour les installations encore sous obligation d'achat de moins de 500 kW (méthanisation, biogaz de stations d'épuration, petite hydroélectricité, etc.) après qu'un premier retour d'expérience du complément de rémunération sur les installations de plus de 500 kW aura pu être tiré.

· Régulation des réseaux et des marchés

Le mécanisme d'interruptibilité gazière prévu à l'article 158, au terme duquel les industriels gazo-intensifs agréés acceptant de voir leur alimentation interrompue en cas de menace sur le fonctionnement du système gazier bénéficieraient d'une compensation financière, reste à ce jour inapplicable en l'absence de publication des deux arrêtés requis pour en fixer les conditions et le volume de capacités concernées.

Depuis, l'article 12 de la loi « Hydrocarbures » (cf. supra) l'a complété d'un dispositif d'interruptibilité additionnel destiné à neutraliser les effets de la réforme du stockage du gaz sur ces consommateurs et a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour étendre le mécanisme d'interruptibilité « de base » prévu par la loi « Transition énergétique » à des sites de consommation raccordés aux réseaux de distribution - alors qu'il était jusqu'à présent réservé à ceux raccordés au réseau de transport - et rendre la compensation financière optionnelle. Cette ordonnance doit être publiée d'ici au 30 décembre 2018.

Les dispositifs d'interruptibilité gazière, « de base » ou additionnel, sont par ailleurs en cours de notification à la Commission européenne, pour contrôle de leur conformité aux règles relatives aux aides d'État ; leurs textes d'application, dont ces deux arrêtés, ne pourront donc être publiés qu'après confirmation, par les services de la Commission, de leur compatibilité avec le droit européen.

Concernant l'article 167, qui habilitait le Gouvernement à prendre toute une série d'ordonnances, on rappellera le rejet par le Conseil d'État du projet d'ordonnance visant à réformer l'accès au stockage souterrain de gaz naturel au motif que la couverture tarifaire prévue n'entrait pas dans le champ de l'habilitation. Cette question a finalement été traitée directement dans la loi « Hydrocarbures ».

· Gouvernance et pilotage

Toutes les mesures attendues par ce volet sont parues. On rappellera simplement que le Gouvernement n'a pas utilisé l'habilitation qui lui avait été donnée à l'article 200 pour « mener à bien un déploiement expérimental de réseaux électriques intelligents ou de dispositifs de gestion optimisée de stockage et de transformation des énergies ».

*

Enfin, sur les 26 rapports attendus, un est devenu sans objet 29(*), et seuls 7 ont été remis jusqu'à présent. Il s'agit des rapports portant sur :

- le statut des colonnes montantes d'électricité dans les immeubles d'habitation, rapport attendu avant le 17 août 2016 et remis en avril 2017 sans ses annexes, ces dernières ayant été transmises en novembre 2017 (article 33).

Constatant la nécessité de clarifier le statut juridique de ces ouvrages tout en relativisant la crainte d'un problème de sécurité généralisé -le nombre de colonnes à rénover annuellement ne serait que de 9 000-, ce rapport préconise en particulier :

§ un inventaire par les gestionnaires de réseaux de distribution des colonnes dans et hors concessions,

§ la confirmation par voie législative du droit à intégration au réseau public des colonnes hors concessions sous réserve si nécessaire d'une remise en état préalable,

§ et la prise en charge partielle par le tarif d'utilisation des réseaux, à hauteur de 40 %, des coûts de remise en état ; cette prise en charge pourrait être dégressive dans le temps, par exemple sur quinze ans, et des aides complémentaires, notamment en provenance de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), pourraient être mobilisées pour les copropriétés en difficulté ;

- la réservation de voies sur les axes structurants des agglomérations pour améliorer la mobilité quotidienne et favoriser la transition énergétique, rapport attendu avant août 2016 et remis en septembre 2016 (article 56 délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable) ;

- l'opportunité de l'extension de la durée de garantie légale de conformité de deux à cinq ans, voire à dix ans, pour certaines catégories ciblées de produits, rapport attendu avant le 1er janvier 2017 et remis en avril 2017 (article 70 délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable) ;

- l'impact d'une extension éventuelle à la maroquinerie de la filière à responsabilité élargie des producteurs des textiles, linge de maison et chaussures, rapport attendu avant le 17 août 2016 et remis en avril 2017 (article 92 délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable) ;

- le développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné, rapport attendu avant août 2016 et remis en avril 2017 sur le fondement de l'article 121.

Sur la base d'un état des lieux de la filière hydrogène en France et de ses perspectives, des outils de soutien existants et des enjeux relatifs au cadre réglementaire applicable, le rapport définit quatre champs d'actions prioritaires :

§ l'accompagnement des premiers marchés de l'hydrogène, en soutenant particulièrement le déploiement des flottes captives (véhicules et stations de recharge) et en étudiant l'opportunité de lancer des appels d'offres sur le stockage électrique ;

§ le soutien à la recherche et à l'innovation, dans le cadre du programme des investissements d'avenir et de programmes thématiques comme ceux de l'Agence nationale de la recherche (ANR) ;

§ l'évolution du cadre réglementaire pour intégrer les nouveaux usages de l'hydrogène, réfléchir au statut de l'opérateur de stockage, permettre l'injection dans les réseaux de gaz naturel et assurer la traçabilité de l'hydrogène renouvelable ;

§ et la structuration de la filière industrielle, en renforçant notamment le rôle de l'Afhypac, qui fédère les acteurs, en développant une filière du recyclage et de la réutilisation des matériaux et équipements et en déployant des formations pour la maîtrise du risque incendie ;

l'évaluation de l'expérimentation du chèque énergie, qui était attendue avant le 1er octobre 2017 et a été remise le 1er décembre 2017, en application de l'article 201 ;

- les mesures d'accompagnement en faveur de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis et Futuna, afin de permettre à ces trois collectivités d'appliquer les principaux dispositifs de la loi, remis en décembre 2016 sur le fondement de l'article 212.

Sur les 18 rapports manquants, 14 n'ont pas été déposés alors que le délai de remise prévu par la loi a été dépassé, parfois largement 30(*). Les autres rapports sont attendus soit à une date non encore échue 31(*), soit à une date non expressément précisée par la loi 32(*).

Dans les champs de compétences de la commission des affaires économiques, doivent encore être remis :

- le rapport sur l'atteinte des objectifs de la politique énergétique, mais dont la première occurrence n'interviendra, conformément à la loi, qu'au second semestre 2018, c'est-à-dire dans les six mois précédant l'échéance de la première période de la PPE (article 1er) ; le Gouvernement indique que les éléments techniques sont en cours de collecte en vue de respecter cette échéance ;

- le rapport quinquennal détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire (article 4). Selon les informations transmises par la DHUP, la remise de ce rapport est adossée à la remise d'un rapport à la Commission européenne portant sur un sujet proche. Il devait être remis en mars 2017. Un rapport similaire a été envoyé à la Commission européenne au printemps 2017. Le rapport prévu par l'article 4 n'a pas été remis au Parlement, car il nécessite une actualisation dans le contexte du plan rénovation énergétique des bâtiments ;

- le rapport annuel d'activité du centre scientifique et technique du bâtiment (article 9). La publication du rapport d'activité 2017 est prévue pour juin 2018 ;

- le rapport sur les moyens de substituer une aide globale à l'ensemble des aides fiscales attachées à l'installation de certains produits de la construction (article 14). Ce rapport devait être remis dans un délai de six mois à compter de la publication du décret prévu à l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation. Selon la DHUP, une mission a été confiée, le 29 novembre 2016, conjointement à l'Inspection générale des finances et au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). Le rapport a été remis au cabinet du ministre ;

- le rapport sur la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus, les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus, ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel (article 14). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016. Selon la DHUP, une mission de l'Inspection générale des finances (IGF) et du CGEDD travaille sur ce sujet ;

- le rapport faisant état de l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes, de l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique et des modalités d'instauration d'un tel fonds (article 19). Ce rapport devait être remis avant le 17 février 2016 ;

- le rapport sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois pour les particuliers (article 21). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016 ;

- le rapport sur les modalités d'intégration, dans les critères de risques au titre d'un environnement physique agressif, des rayonnements ionisants subis, le cas échéant, par les travailleurs du secteur nucléaire (article 125), qui devait être remis au plus tard le 17 février 2016. En réponse aux demandes réitérées de la commission, le Gouvernement se contente d'indiquer que l'article L. 4161-1 du code du travail relatif aux facteurs de risques professionnels a fait l'objet d'une réécriture en 2017 et qu'il est renvoyé à un décret pour préciser les facteurs de risques visés ; en l'espèce, les deux décrets parus en décembre 2017 n'intègrent pas plus les rayonnements ionisants parmi les critères de risques que les dispositions précédentes et il paraît désormais clair que le Gouvernement ne remettra jamais ce rapport ;

- le rapport sur la mise en oeuvre, par les établissements de crédit et les sociétés de financement, d'un scénario de tests de résistance réguliers représentatifs des risques associés au changement climatique (article 173), dont la remise était attendue avant le 31 décembre 2016 ; entre février et avril 2017, la direction générale du Trésor a mis en consultation, sur son site internet, un projet de rapport intitulé « L'évaluation des risques liés au changement climatique dans le secteur bancaire » censé appliquer l'article 173 mais qui ne traite en réalité pas directement de la mise en oeuvre d'un scénario de tests de résistance tel qu'exigé par la loi ; au demeurant, le rapport définitif n'est jamais paru.

Enfin, conformément à l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport sur la mise en application de la loi aurait dû être remis à l'issue d'un délai de six mois suivant son entrée en vigueur, soit au plus tard le 19 février 2016.

Le Gouvernement estime que la transmission, en janvier 2017, d'un courrier de la ministre comportant en annexe la liste des ordonnances et des décrets publiés vaudrait remise de ce rapport « article 67 », ce que la commission conteste dès lors, en particulier, que ne sont pas mentionnés, comme la loi le prévoit, les dispositions « qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires » et les « motifs » de l'absence desdits textes.

E. LOI N° 2010-1488 DU 7 DÉCEMBRE 2010 PORTANT NOUVELLE ORGANISATION DU MARCHÉ DE L'ÉLECTRICITÉ

La loi « Nome » n'attendait plus qu'une seule mesure pour être pleinement applicable. Cette mesure est désormais parue.

Il s'agit du décret n° 2017-976 du 10 mai 2017 relatif aux modalités d'accès par les consommateurs aux données de consommation d'électricité ou de gaz naturel et à la mise à disposition de ces données par les fournisseurs, prévu par l'article 18 (article L. 121-92 du code de la consommation, recodifié depuis aux articles L. 224-8 et L. 224-9). Les fournisseurs ont désormais l'obligation de mettre gratuitement à la disposition des consommateurs équipés d'un compteur permettant la relève à distance un espace internet sécurisé donnant accès à leurs données ainsi qu'au coût de leurs consommations.

L'article 1er prévoyait par ailleurs la remise, avant le 31 décembre 2015 puis tous les cinq ans, d'un rapport sur le dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) sur la base de rapports de l'Autorité de la concurrence et de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Ces deux rapports ont été présentés respectivement en décembre 2015 et janvier 2018, tandis que la Cour des comptes a publié, en mars dernier, un référé sur le sujet.

En réponse à ce dernier, le Gouvernement est convenu que l'Arenh avait certes préservé le bénéfice pour le consommateur final de l'investissement réalisé dans le développement du nucléaire et permis à la concurrence de s'exercer, mais avait échoué à inciter les fournisseurs alternatifs à investir dans des moyens de production, voire comportait un risque de spéculation dans certaines conditions de marché que les modifications réglementaires opérées fin 2016 et début 2017 ont visé à limiter. Il a précisé que le dispositif faisait l'objet de réflexions au niveau interministériel et qu'une évolution des modalités de demandes de l'Arenh pour donner davantage de visibilité aux acteurs était à l'étude.

Cette dernière, consistant à lisser les demandes d'Arenh au cours de l'année précédant la fourniture d'électricité au cours de quatre guichets, au lieu d'un seul aujourd'hui, a été mise en consultation en mars. Dans un courrier adressé au ministre le 30 mars dernier, plusieurs fédérations représentant les fournisseurs alternatifs (Afieg et Anode), les acteurs de la chaîne gazière (Uprigaz) et les grands consommateurs d'énergie (Cleee) ont fait part de leur désaccord sur ces modalités nouvelles au motif qu'elles les obligeraient à anticiper leurs demandes bien trop en amont, déséquilibreraient le dispositif en leur défaveur et conduiraient de fait à réduire le volume d'Arenh effectivement disponible.

Le rapport du Gouvernement est par ailleurs toujours attendu, de même que restent entières les questions relatives à la pérennisation de l'Arenh au-delà de 2025 ainsi qu'aux modalités de calcul et de révision de son niveau -inchangé à 42 euros par MWh depuis le 1er janvier 2012. En réponse à la commission, le Gouvernement annonce désormais la remise du rapport dans le courant de l'année 2018.

V. PME, COMMERCE, ARTISANAT ET TOURISME

A. LOI N° 2017-203 DU 21 FÉVRIER 2017 RATIFIANT LES ORDONNANCES N° 2016-301 DU 14 MARS 2016 RELATIVE À LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE DE LA CONSOMMATION ET N° 2016-351 DU 25 MARS 2016 SUR LES CONTRATS DE CRÉDIT AUX CONSOMMATEURS RELATIFS AUX BIENS IMMOBILIERS À USAGE D'HABITATION ET SIMPLIFIANT LE DISPOSITIF DE MISE EN oeUVRE DES OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE CONFORMITÉ ET DE SÉCURITÉ DES PRODUITS ET SERVICES

Cette loi a pour objet principal de ratifier, avec quelques modifications ponctuelles, les dispositions du code de la consommation, récemment recodifié. À l'initiative du Sénat, certaines dispositions de fond ont néanmoins été intégrées à ce texte, notamment en matière d'assurance emprunteur.

Cette loi ne nécessitait pas de mesures réglementaires pour son application. Toutefois, un arrêté du 14 juin 2017 a été adopté, modifiant l'arrêté du 29 avril 2015 précisant le format et le contenu de la fiche standardisée d'information relative à l'assurance ayant pour objet le remboursement d'un prêt, afin de tenir compte de la modification des conditions de changement d'assurance-emprunteur dans le cadre de prêts immobiliers.

La mesure prévue à l'article 10 de la loi, introduisant un droit de résiliation annuelle de l'assurance-emprunteur, applicable aux offres de prêts faites à compter du 23 février 2017 ainsi qu'aux contrats de prêts en cours à la date du 1er janvier 2018, a fait l'objet d'une décision QPC du Conseil constitutionnel, les requérants estimant qu'elle portait atteinte au principe constitutionnel de la garantie des droits ainsi qu'au principe constitutionnel du maintien des conventions légalement conclues.

Dans sa décision n° 2017-685 QPC du 12 janvier 2018, le Conseil constitutionnel a confirmé sans réserve la constitutionnalité du droit de résiliation annuel s'appliquant tant aux nouveaux contrats qu'aux contrats en cours en estimant :

- d'une part, qu'aucune disposition du droit applicable avant la loi aux contrats d'assurance de groupe en cause n'avait pu faire naître une attente légitime des établissements bancaires et des sociétés d'assurances proposant ces contrats quant à la pérennité des conditions de résiliation de ces derniers, et que la seule circonstance que ces établissements bancaires et les sociétés d'assurance aient choisi d'établir l'équilibre économique de leur activité à travers une mutualisation de ces contrats, en se fondant sur les conditions restrictives de résiliation alors en vigueur, n'avait pas non plus pu faire naître une attente légitime à leur profit ;

- et d'autre part, qu'en instituant un droit de résiliation annuel des contrats d'assurance de groupe au bénéfice des emprunteurs, le législateur avait entendu renforcer la protection des consommateurs en assurant un meilleur équilibre contractuel entre l'assuré emprunteur et les établissements bancaires et leurs partenaires assureurs, et voulu, compte tenu de la longue durée de ces contrats, que cette réforme puisse profiter au grand nombre des emprunteurs ayant déjà conclu un contrat d'assurance collectif. Il en a conclu que le législateur avait ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général ;

- enfin, que les dispositions contestées n'avaient pas pour effet d'entraîner directement la résiliation de contrats en cours, mais seulement d'ouvrir aux emprunteurs une faculté annuelle de résiliation, le prêteur ne pouvant se voir imposer un contrat d'assurance ne présentant pas un niveau de garantie équivalent au contrat d'assurance de groupe conclu, et le législateur ayant laissé un délai entre le vote de la loi et son application pour permettre notamment aux assureurs de prendre en compte les effets de cette modification sur leurs contrats en cours. Le Conseil en a donc conclu que l'atteinte aux contrats en cours était proportionnée à l'objectif d'intérêt général poursuivi.

On peut observer que ce dispositif, introduit à l'initiative de la commission des affaires économiques, a eu un impact considérable en occasionnant la renégociation d'un très grand nombre de contrats.

B. LOI N° 2015-990 DU 6 AOÛT 2015 POUR LA CROISSANCE, L'ACTIVITÉ ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, examinée par une commission spéciale comprenant des sénateurs de six commissions permanentes, présente des caractéristiques qui ont nécessité la mise en place de dispositions spécifiques pour assurer le suivi de ses textes d'application.

La commission des affaires économiques a la charge du suivi de l'application de 79 des 308 articles que compte le texte définitif (dont 18 ont été déclarés contraires à la Constitution).

1. Dispositions relatives à l'urbanisme

Les articles traitant d'urbanisme dans la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques sont les articles 36, 79 à 81, 87, 96, 97, 101, 108 à 113, 223 et 224.

a) Aperçu général

Sur ces seize articles, douze sont d'application directe, soit 75 %. Trois articles appellent des mesures réglementaires pour leur mise en application : les articles 87, 97 et 223. L'article 110 vise la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement. À l'exclusion de la transmission de ce rapport, toutes les mesures d'application relatives à ces articles ont été prises, ce qui porte le taux d'application à 100 %.

Par ailleurs, les mesures réglementaires d'application ont toutes été prises dans l'année ayant suivi l'adoption de la loi précitée, faisant preuve d'une application rapide des dispositifs législatifs mis en place.

(1) Mesures réglementaires

Pour les trois articles normatifs nécessitant au moins une mesure d'application réglementaire, le Gouvernement a, au 31 mars 2018, publié trois décrets :

- le décret en Conseil d'État n° 2016-384 du 30 mars 2016 fixant les conditions de délégation de l'exercice du droit de préemption urbain par les organes délibérants des organismes mentionnés à l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-1160 du 25 août 2016 modifiant les dispositions réglementaires du code général de la propriété des personnes publiques relatives aux conditions d'aliénation des terrains du domaine privé de l'État et de ses établissements publics en vue de la réalisation de programmes de logements sociaux ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-688 du 27 mai 2016 relatif à la publicité sur l'emprise des équipements sportifs.

Ces textes rendent entièrement applicables les articles 36, 79 à 81, 87, 96, 97, 101, 108 à 113, 223 et 224.

(2) Mesures non réglementaires

Reste à publier au titre de l'article 110 un rapport sur l'évaluation des effets de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, qui aurait dû être remis au Parlement au plus tard le 31 décembre 2015.

En revanche, le rapport devant être transmis au Parlement par le Gouvernement dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de la loi aux termes de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 a finalement été publié le 29 juin 2016, avec près de cinq mois de retard.

b) Commentaire de l'applicabilité de la loi article par article

Trois articles normatifs nécessitent au moins une mesure d'application réglementaire. Un article appelle la transmission par le Gouvernement d'un rapport au Parlement.

(1) Article 87 : Article applicable

Délégation du droit de préemption urbain (article L. 211-2 du code de l'urbanisme) : Un décret en Conseil définit les conditions de la délégation du droit de préemption urbain par le titulaire à une société d'économie mixte, à un organisme d'habitations à loyer modéré ou à un organisme agréé.

Le décret en Conseil d'État n° 2016-384 du 30 mars 2016 fixant les conditions de délégation de l'exercice du droit de préemption urbain par les organes délibérants des organismes mentionnés à l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, adopté 7 mois après la loi précitée, précise les conditions de délégation du droit de préemption urbain à l'organe exécutif des sociétés et organismes susmentionnés, ainsi que du suivi de cette délégation.

Cet article est donc applicable. La possibilité de délégation ainsi encadrée a d'ores et déjà été mise en oeuvre, en témoigne la délégation du droit de préemption à certaines sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural actée par décrets au cours des années 2017 et 2018.

(2) Article 97 : Article applicable

Décote pour la construction d'équipements publics destinés à des logements sociaux (article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques) : Un décret en Conseil d'État définit les modalités d'application de la décote pour la construction d'équipements publics destinés à des logements sociaux et fixe la liste des équipements publics concernés.

Le décret en Conseil d'État n° 2016-1160 du 25 août 2016 modifiant les dispositions réglementaires du code général de la propriété des personnes publiques relatives aux conditions d'aliénation des terrains du domaine privé de l'État et de ses établissements publics en vue de la réalisation de programmes de logements sociaux, pris dans l'année ayant suivi l'adoption de la loi précitée, adapte les dispositions réglementaires du code général de la propriété des personnes publiques afin de préciser les modalités d'application de cette décote. Il étend notamment cette dernière aux « programmes de logement », et non plus uniquement aux « programmes de construction ». La décote la plus élevée est désormais applicable en cas d'insuffisance de financement.

(3) Article 110 : Article d'application directe

Rapport du Gouvernement au Parlement sur les effets de l'ordonnance relative au contentieux de l'urbanisme : Un rapport est remis au Parlement, avant le 31 décembre 2015, sur l'évaluation des effets de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme.

Aucun rapport n'a été remis au Parlement au sujet de l'évaluation des effets de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, qui aurait dû être remis au Parlement au plus tard le 31 décembre 2015. Il ne semble pas qu'un tel rapport soit en préparation.

(4) Article 223 : Article applicable

Dérogation à la législation concernant les dispositifs publicitaires implantés sur l'emprise des grands équipements sportifs (article L. 581-10 du code de l'environnement) : Un décret en Conseil d'État fixe les conditions dans lesquelles les dispositifs publicitaires, lumineux ou non, implantés sur l'emprise des équipements sportifs ayant une capacité d'accueil d'au moins 15 000 places assises peuvent déroger au premier alinéa de l'article L. 581-9 du code de l'environnement en matière d'emplacement, de surface et de hauteur.

Le décret en Conseil d'État n° 2016-688 du 27 mai 2016 relatif à la publicité sur l'emprise des équipements sportifs, pris 9 mois après l'adoption de la loi précitée, décrit la procédure de déclaration ou d'autorisation concernant les dispositifs publicitaires implantés sur l'emprise des grands équipements sportifs, les types de dispositifs autorisés et encadre les dérogations aux règles maximales de hauteur.

2. Dispositions relatives aux communications électroniques
a) Adoption d'ordonnances par le Gouvernement

Comme évoqué dans le bilan de l'année dernière, le Gouvernement a adopté, en respectant le délai exigé (neuf mois à compter de la promulgation de la loi), les trois ordonnances prévues à l'article 115. Le projet de loi de ratification de ces ordonnances a été déposé le 14 septembre 2016 à l'Assemblée nationale. Néanmoins, à ce jour, ces ordonnances n'ont toujours pas été ratifiées. En conséquence, elles demeurent des actes administratifs dont la légalité peut être contestée devant le juge administratif, tant par voie d'action que par voie d'exception.

b) Statut de zone fibrée

Issu d'un amendement sénatorial, l'article 117 a créé le statut de « zone fibrée », inséré à l'article L. 33-11 du code des postes et des communications électroniques (CPCE). Cet article prévoyait l'adoption d'un décret pour définir ses modalités d'application. Ce décret n'a pas été publié. Seul le décret en Conseil d'État n° 2016-1182 du 30 août 2016 modifiant les articles R. 111-1 et R. 111-14 du code de la construction et de l'habitation prend en compte la création du statut de zone fibrée par la loi : il supprime l'obligation de relier les bâtiments au réseau cuivre dès lors qu'ils sont connectés en fibre optique et situés dans une « zone fibrée ».

Cependant, le suivi de cette mesure d'application est aujourd'hui devenu sans objet, dans la mesure où l'article 71 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a modifié, suite à l'adoption d'un amendement sénatorial, l'article L. 33-11 du CPCE. Au demeurant, cet article a octroyé un délai supplémentaire pour l'adoption d'un décret d'application -en Conseil d'État et non plus un décret simple : il devait être pris dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi pour une République numérique, c'est-à-dire le 7 avril 2017. Le Gouvernement considère néanmoins que l'adoption de ce décret n'est plus nécessaire, aucune obligation réglementaire autre que celle concernée par le décret n° 2016-1182 précité n'ayant été identifiée comme devant être adaptée.

Par ailleurs, la décision n° 2017-0972 du 27 juillet 2017 de l'ARCEP propose au ministre les modalités et conditions d'attribution de ce statut ; le ministre est donc actuellement en mesure d'adopter l'arrêté prévu par l'article 71. Néanmoins, l'Autorité a souhaité déroger au principe selon lequel le silence vaut acceptation, ce qui nécessite de prendre préalablement un décret en Conseil d'État. Ce décret et l'arrêté devraient, selon le Gouvernement, être pris dans les prochains mois. Il convient de souligner que, selon les termes de l'article 71, l'arrêté devait être proposé dans les trois mois suivant l'adoption du décret en Conseil d'État, soit au plus tard le 7 juillet 2017...

c) Couverture mobile du territoire

Introduit par voie d'amendement au Sénat par le Gouvernement afin de mettre en oeuvre ses engagements pris au Comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015, qui faisaient eux-mêmes suite au dépôt de plusieurs initiatives sénatoriales en ce sens, l'article 129 de la loi poursuit les programmes de résorption des zones blanches, c'est-à-dire des zones non couvertes dans les centres-bourgs de communes identifiées à l'issue de campagnes de recensement.

En février dernier, cette couverture n'était pas encore totalement réalisée 33(*), principalement en raison de l'absence de pylônes mis à disposition. Au demeurant, les dispositions issues de l'article 129 pourraient être modifiées en cas d'adoption définitive dans les mêmes termes par les deux assemblées de la proposition de loi du sénateur Patrick CHAIZE tendant à sécuriser et à encourager les investissements dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit, adoptée au Sénat le 6 mars dernier.

Par ailleurs, l'article 129 entend également aller au-delà des centres-bourgs, à travers le dispositif « France mobile » décrit dans le bilan de l'année dernière.

Les programmes de résorption des zones blanches ainsi que le dispositif « France mobile » ont récemment été complétés par la conclusion d'un accord entre le Gouvernement, l'ARCEP et les opérateurs dont la teneur a été rendue publique par un document publié le 22 janvier dernier par l'ARCEP et la Direction générale des entreprises.

Enfin, l'article 129 vise à améliorer l'information du public sur la couverture mobile. Le site monréseaumobile.fr distingue désormais, sur l'ensemble du territoire métropolitain, quatre niveaux de couverture différents pour la 2G, au lieu de l'approche binaire « couvert/pas couvert » qui était auparavant adoptée. Elle devrait être étendue aux territoires ultramarins le 1er juillet 2018.

3. Dispositions relatives au tourisme

Dans le cadre de l'étude des dispositions relatives à certaines activités sur Internet, le précédent bilan d'application des lois rappelait que l'article 133 de la loi, introduit à l'initiative du Sénat, a interdit la clause dite de « parité tarifaire » figurant dans les contrats entre les hôteliers et les plateformes de réservation hôtelière, dont la plus importante en France est Booking.com. Le législateur allait, en cela, au-delà des engagements pris par l'entreprise auprès de l'Autorité de la concurrence 34(*). En février 2017, l'Autorité publiait un « Bilan de l'efficacité des engagements pris par Booking.com devant l'Autorité de la concurrence » et, en avril 2017, la Commission européenne a publié les résultats des travaux menés en collaboration avec l'Autorité de la concurrence et neuf autres autorités nationales de concurrence européennes évaluant les effets des remèdes adoptés en Europe dans le secteur de la réservation hôtelière en ligne.

Le groupe de travail sur le tourisme mis en place par la commission des affaires économiques en ce début d'année complètera l'analyse de l'Autorité de la concurrence en esquissant les éléments d'un bilan d'application de cette disposition.

C. LOI N° 2014-344 DU 17 MARS 2014 RELATIVE À LA CONSOMMATION

1. Obligations d'information imposées aux sites comparateurs en ligne

L'article 147, issu d'un amendement sénatorial sous-amendé par le Gouvernement, crée l'article L. 111-6 du code de la consommation (anciennement L. 111-5), qui met une obligation d'information loyale, claire et transparente à la charge de toute personne exerçant une activité de fourniture d'informations en ligne permettant la comparaison des caractéristiques et des prix de produits et de services - autrement dit, il s'agit des sites comparateurs en ligne.

Son suivi est aujourd'hui devenu sans objet, dans la mesure où l'article 49 II de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique abroge l'article L. 111-6 du code de la consommation à compter de l'entrée en vigueur des mesures réglementaires nécessaires à l'application de l'article L. 111-7 du code de la consommation dans sa rédaction issue de cette même loi. La mesure d'application de cet article a bien été adoptée : il s'agit du décret n° 2017-1434 du 29 septembre 2017 relatif aux obligations d'information des opérateurs de plateformes numériques.

2. Protection du consommateur contre le recours abusif aux numéros de téléphone dits « surtaxés »

L'article 145 de la loi a prévu la création de plusieurs mécanismes visant à protéger le consommateur contre le recours abusif aux numéros de téléphone dits « surtaxés », par lesquels sont commercialisés des « services à valeur ajoutée » 35(*) -tels que des renseignements, l'assistance client ou la vente à distance. Ces numéros sont constitués de numéros à dix chiffres commençant par 081, 082, 0809 (pour les services vocaux) et de numéros courts à quatre chiffres commençant par 1 ou 3 (pour les messages textuels).

S'agissant de la mise en oeuvre de la consécration législative du 33 700 36(*) et de l'annuaire inversé, aucun apport réglementaire n'est à signaler par rapport au précédent bilan d'application des lois. Bien que publié postérieurement au délai prévu à l'article 145, le décret n° 2016-1238 du 20 septembre 2016 relatif au mécanisme de signalement prévu à l'article L. 224-43 du code de la consommation et à l'information des opérateurs sur les numéros les concernant en application de l'article L. 224-51 a bien été adopté.

Néanmoins, il prévoit la publication d'un arrêté qui n'a, plus de quatre ans après l'adoption de l'article 145 et près d'un an et demi après celle de son décret d'application, toujours pas été adopté. Cet arrêté doit fixer un seuil de signalement déclenchant une obligation de vérification, par l'opérateur de communications électroniques exploitant un ou plusieurs numéros à valeur ajoutée, des renseignements présents dans cet annuaire et au titre du 33 700. Comme l'année dernière, le Gouvernement considère que les signalements sont aujourd'hui en nombre insuffisant pour déterminer un seuil pertinent. La campagne de communication dont le précédent bilan d'application des lois faisait état n'a toujours pas été réalisée.

S'agissant de la mise en place de l'option gratuite permettant de bloquer les communications à destination des numéros « surtaxés », après de multiples reports dont le précédent bilan d'application des lois s'est fait l'écho, incarnés par l'adoption de l'article 88 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique qui modifie l'article L. 224-54 du code de la consommation, l'arrêté du 26 décembre 2017 relatif à la définition des tranches de numéros constituant l'option de blocage des numéros surtaxés prévue à l'article L. 224-54 du code de la consommation a finalement été publié. L'avis de l'ARCEP 37(*) sur le projet d'arrêté a été rendu en janvier 2017, mais il a fallu attendre la constitution du nouveau Gouvernement et effectuer des échanges supplémentaires avec les opérateurs pour rédiger la version définitive de l'arrêté.

Son article 2 dispose ainsi que peuvent être bloquées gratuitement les communications à destination des numéros surtaxés des tranches de numéros à valeur ajoutée suivants : « les numéros commençant par 089, les numéros courts de format 3BPQ (hors 30PQ et 31PQ) et les numéros des plans privés des opérateurs qui font l'objet d'une surtaxation et en particulier les numéros des SMS surtaxés à l'acte et à l'abonnement de format 3XXXX, 4XXXX, 5XXXX, 6XXXX, 7XXXX et 8XXXX ». Il ne prévoit pas de bloquer les numéros de type 10YT (dédiés à l'assistance des opérateurs) et 118 XYZ (réservés aux services de renseignement téléphonique), contrairement à ce que suggérait l'avis de l'ARCEP, car les consultations ont indiqué que ces numéros pouvaient revêtir une certaine utilité pour les consommateurs.

TROISIÈME PARTIE : LE CONTRÔLE DE LA LOI RÉFORMANT ACTION LOGEMENT

S'agissant des habilitations à légiférer, le Sénat opère en principe, au titre de son contrôle annuel de l'application des lois, un contrôle limité au seul constat que les ordonnances ont été prises dans le délai imparti et que les projets de ratification des ordonnances ont été déposés sur le Bureau de l'une des deux assemblées.

La ratification des ordonnances prises en application de la loi n° 2016-719 du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation étant inscrite à l'article 31 du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN), votre rapporteure, qui avait rapporté le projet de loi d'habilitation, a souhaité procéder à une première évaluation de la mise en oeuvre de la réforme d'Action Logement.

S'il n'est pas d'usage de contrôler que les mesures réglementaires rendues nécessaires par les dispositions des ordonnances ont été prises, un tel contrôle a néanmoins été opéré par votre rapporteure afin de mieux apprécier la mise en oeuvre de la réforme d'Action Logement (Cf. annexe).

Comme votre rapporteure l'avait souligné dans son rapport n° 596 (2015-2016), la réforme d'Action Logement proposée s'inscrit dans le prolongement des efforts de rationalisation précédemment entrepris.

Elle notait alors que cette nouvelle organisation devait :

- permettre d'offrir un meilleur service aux entreprises, et donc aux salariés, quelle que soit la taille de l'entreprise ;

- favoriser une plus grande transparence dans les critères de distribution et la répartition effective de la collecte ;

- sur le plan financier, mettre fin à une concurrence inutile et coûteuse entre les collecteurs et baisser les coûts de fonctionnement grâce à la centralisation de la collecte ;

- donner à Action Logement une meilleure visibilité, les partenaires dans les territoires devant désormais avoir un seul interlocuteur régional clairement identifié avec lequel ils peuvent discuter et négocier des conventions régionales.

Lors de l'examen du projet de loi d'habilitation, deux points avaient plus particulièrement retenu l'attention du Sénat : les conséquences de la réforme d'Action Logement sur les organismes HLM et sur la redistribution de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) entre les territoires.

À l'issue de ses auditions, votre rapporteure a constaté une mise en place rapide des entités d'Action Logement, à l'exception du comité des partenaires. Elle a en outre constaté que la baisse des coûts de gestion ne sera pas immédiate et a appelé à être attentif à l'impact de la réforme sur la répartition de la PEEC sur les bailleurs sociaux et entre les territoires.

A. UNE MISE EN PLACE RAPIDE DES NOUVELLES ENTITÉS D'ACTION LOGEMENT, À L'EXCEPTION DU COMITÉ DES PARTENAIRES

1. Une organisation simplifiée mise en oeuvre dès le 1er janvier 2017
a) Des ordonnances prises rapidement

En application de la loi n° 2016-719 du 1er juin 2016, le Gouvernement a adopté deux ordonnances afin de simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation (PEEC).

L'ordonnance n° 2016-1408 du 20 octobre 2016 relative à la réorganisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction, prise en application de l'article 1er de la loi du 1er juin précitée, a été prise rapidement dans un délai de 4,5 mois 38(*), alors que huit mois étaient prévus, les partenaires sociaux d'Action Logement ayant fait part de leur souhait que la réforme entre en vigueur dès le 1er janvier 2017.

Le projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé sur le Bureau du Sénat le 4 janvier 2017.

L'ordonnance n° 2017-52 du 19 janvier 2017 modifiant les objets de l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL) et de l'Association Foncière Logement (AFL), prise en application de l'article 2 de la loi du 1er juin 2016 précitée, a été prise dans le délai de 7,5 mois.

Le projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé sur le Bureau du Sénat le 5 avril 2017. Outre la ratification de l'ordonnance, il prévoit d'intégrer l'APAGL et l'AFL dans le « groupe Action Logement » et comporte plusieurs mesures de coordination.

b) Une nouvelle organisation d'Action Logement simplifiée pour plus de visibilité

L'ordonnance du 20 octobre 2016 sur la réforme d'Action Logement simplifie l'organisation d'Action Logement en remplaçant l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) et les vingt et un collecteurs interprofessionnels du logement (CIL) par trois entités :

- Action Logement Groupe, association relevant de la loi du 1er juillet 1901, dont les membres sont des représentants des employeurs et des salariés, structure faîtière chargée de conclure la convention quinquennale et de déterminer les orientations stratégiques du groupe et les conditions d'emplois de la PEEC ;

- Action Logement Services (ALS), société par actions simplifiée dont l'association précitée est l'associé unique, chargé d'assurer la collecte de la PEEC, de distribuer les emplois de la PEEC, de mener des concertations pour évaluer les besoins territoriaux. ALS est réputé agréé en qualité de société de financement ;

- Action Logement Immobilier (ALI), société par actions simplifiée unipersonnelle dont l'association précitée est l'associé unique, chargé de gérer les participations.

Source : Action Logement

Les articles L. 313-18 à L. 313-20-5 du code de la construction et de l'habitation, introduits par l'ordonnance précitée, précisent la composition et le fonctionnement de chacune de ces structures.

Il convient de noter que l'APAGL et l'AFL n'ont pas été intégrés dans le groupe Action Logement mais que l'article 31 du projet de loi ELAN prévoit d'y remédier afin, selon l'étude d'impact, « d'améliorer la cohérence du groupe Action Logement, de renforcer la gouvernance et de rendre plus efficace l'utilisation des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) dans le domaine de la sécurisation locative dans le parc privé et pour la mixité sociale ».

Les articles L. 313-17 à L. 313-17-4 du même code précisent les principes applicables aux entités du groupe, notamment le respect des principes de non-discrimination entre les bailleurs sociaux et de prévention des conflits d'intérêts.

Ainsi, les représentants des membres des conseils d'administration des différentes entités ne peuvent exercer simultanément un autre mandat ou fonction dans les autres entités du groupe Action Logement. Le conseil d'administration d'Action Logement Groupe a approuvé le 3 avril 2017 une charte de déontologie qui précise notamment que « les personnes relevant de la charte s'astreignent à éviter toute situation de conflit d'intérêts et s'engagent à mettre en oeuvre les dispositifs permettant de les prévenir ».

S'agissant de son organisation territoriale, Action Logement a mis en place douze comités régionaux (CRAL), répartis en fonction des nouvelles régions, et cinq comités territoriaux en outre-mer. Il convient de noter que leur existence n'est cependant pas reconnue au niveau législatif par l'ordonnance.

Enfin, les missions de l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) sont adaptées afin de tenir compte de cette nouvelle organisation. Il est précisé que l'agence devra contrôler le respect de l'obligation de non-discrimination.

2. Le comité des partenaires : une structure toujours pas installée

Un comité des partenaires du logement social doit, en application de l'article L. 313-17-2 du code de la construction et de l'habitation, émettre des avis sur les orientations applicables aux emplois de la PEEC en matière de construction, de réhabilitation et d'acquisition des logements sociaux et au suivi de la distribution de ces emplois.

Le comité comprend des représentants du groupe Action Logement, de l'Union sociale pour l'habitat, des collectivités territoriales, de la fédération des entreprises publiques locales et des fédérations des organismes agréés en application de l'article L. 365-2 du code précité.

Or, force est de constater que ce comité censé jouer un rôle de vigie quant aux orientations et à la distribution de la PEEC entre les organismes et entre les territoires n'a toujours pas été mis en place plus d'un an après la mise en oeuvre de la réforme, faute d'adoption des décrets relatifs à sa composition et à son fonctionnement.

Selon la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), les modalités de désignation des membres du comité des partenaires doivent faire l'objet d'un décret simple et les autres mesures réglementaires d'un décret en Conseil d'État. Ces deux décrets ne pouvant être disjoints s'agissant des modalités de désignation et de fonctionnement du même comité, il a été décidé d'insérer l'ensemble de ces dispositions dans le projet de décret en Conseil d'État. Ces dispositions auraient toutefois été concertées avec l'ensemble des parties prenantes et finalisées fin 2017.

Selon Action Logement, un projet de décret prévoirait que le comité comprend trois collèges de cinq membres (un collège pour Action Logement, un collège pour les collectivités territoriales et un collège pour les bailleurs sociaux) désignés pour trois ans. Le nombre de membres par collège a semble-t-il donné lieu à discussion et ce nombre pourrait être porté in fine à huit membres. La présidence et la vice-présidence seraient assurées à tour de rôle chaque année par un collège, la présidence et la vice-présidence n'appartiendraient pas au même collège.

B. LES EFFETS DE LA RÉFORME : UNE BAISSE DES COÛTS DE GESTION NON IMMÉDIATE ET UN IMPACT SUR LES BAILLEURS SOCIAUX ET LES TERRITOIRES AUQUEL IL CONVIENT D'ÊTRE ATTENTIF

1. Une diminution des coûts de gestion qui ne sera pas immédiate

Un des arguments avancés pour justifier cette réforme d'ampleur d'Action Logement était la diminution des coûts de gestion.

La convention quinquennale 2018-2022 fixe un objectif de réduction des frais de fonctionnement des entités d'Action Logement à 10 % en euros constants sur la durée de la convention. Selon Action Logement, l'objectif de réduction des coûts est inscrit dans les « feuilles de route 2018 » de chaque entité du groupe.

La nouvelle organisation a d'ores et déjà permis de diminuer le nombre d'emplois au sein du groupe Action Logement, sans qu'il soit procédé à un plan social, en raison du reclassement de certains salariés dans les entreprises sociales de l'habitat (ESH) du groupe.

Néanmoins, Action Logement a reconnu que la réforme qui a modifié de manière importante son organisation induit dans un premier temps des coûts supplémentaires, résultant par exemple du recrutement de personnel qualifié pour assurer la mise en oeuvre des exigences réglementaires découlant de l'agrément d'Action Logement Services comme société de financement, de la formation du personnel à de nouveaux métiers ou encore de la nécessité d'entretenir 21 systèmes de gestion informatique 39(*) différents le temps qu'un service unique soit mis en place.

2. La répartition de la PEEC entre bailleurs sociaux : l'affirmation d'un principe de non-discrimination et la mise en place d'un contrôle de l'acquisition des titres

Lors des débats sur la loi d'habilitation, les organismes HLM avaient fait part de plusieurs sujets d'inquiétude concernant, d'une part, la distribution de la PEEC aux bailleurs sociaux et, d'autre part, la possibilité pour Action Logement d'utiliser la collecte de la PEEC pour acquérir des titres dans des organismes HLM.

a) L'édiction de mesures pour éviter des discriminations dans la distribution de la PEEC aux bailleurs sociaux
(1) La mise en place d'outils juridiques

Comme il s'y était engagé, le Gouvernement a édicté dans l'ordonnance des règles spécifiques pour garantir l'absence de discrimination entre les organismes de logement social, filiales d'Action Logement, et les autres organismes de logement social. Ainsi, le principe de non-discrimination a été inscrit à l'article L. 313-17-3 40(*) du code de la construction et de l'habitation. En outre, ont été mis en place des dispositifs de contrôle du respect de ce principe en amont et en aval de la décision de distribution des fonds.

En amont, il revient à Action Logement Groupe de veiller à ce qu'Action Logement Services respecte ce principe de non-discrimination dans la distribution des emplois de la PEEC. En outre, le comité des partenaires dans lequel siègent des représentants des bailleurs sociaux est chargé d'émettre un avis sur les orientations applicables au suivi de la distribution de ces emplois dans le respect du principe de non-discrimination. Enfin, les commissaires du Gouvernement peuvent exercer conjointement leur droit de veto sur une délibération d'Action Logement Groupe ou d'Action Logement Services qui ne respecterait pas ce principe.

Votre rapporteure a constaté l'existence de plusieurs outils permettant d'éviter toute discrimination. Néanmoins, elle regrette que, sur le plan pratique, l'un de ses outils, le comité des partenaires, n'ait pas encore été mis en oeuvre. Elle s'étonne que le décret relatif à l'organisation générale d'Action Logement ait été pris très rapidement contrairement à celui relatif au comité des partenaires. Elle appelle à la mise en place rapide de ce comité.

En outre, elle s'interroge sur le choix d'un dispositif de veto conjoint des commissaires du Gouvernement, plus difficile à obtenir qu'un dispositif de veto individuel de chaque commissaire du Gouvernement.

En aval de la décision, il reviendra à l'ANCOLS de contrôler la mise en oeuvre du principe de non-discrimination. Le rapport de l'ANCOLS sur cette première année de fonctionnement ne sera disponible qu'à la fin de l'année 2018. Votre rapporteure sera très attentive à ces premières conclusions.

(2) La répartition de la PEEC : quel est l'impact des règles de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ?

La PEEC est répartie entre le financement des personnes physiques, celui des personnes morales et celui des politiques nationales. Un peu plus d'un tiers des emplois de la PEEC va aux bailleurs sociaux.

En 2016, les aides attribuées par Action Logement (prêts personnes morales, financements de l'ANRU) aux bailleurs sociaux se sont élevées à 2,2 milliards d'euros. Concernant les seuls financements « personnes morales » pour 2017, Action Logement a indiqué avoir engagé plus de 252 millions d'euros pour les offices HLM, soit 19,6% du total des financements engagés (hors guichets uniques des DOM) ; ce chiffre était de 18% en 2016.

Votre rapporteure s'est interrogée sur l'impact sur la distribution de la PEEC de l'octroi de l'agrément à Action Logement Services comme société de financement et de l'obligation qui en découle de respecter les règles de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). En effet, Action Logement Services devra désormais, en raison de son nouveau statut, détenir des fonds propres dont le montant sera fonction de son niveau de risque. Votre rapporteure ne cache pas ses craintes qu'ALS soit plus exigeant dans le choix des bailleurs bénéficiaires de la PEEC, alors même que ces derniers sont pour un certain nombre dans une situation financière difficile en raison de l'application de la réduction de loyer de solidarité. Il ne faudrait pas que ces règles conduisent à ne pas distribuer entièrement la PEEC.

Action Logement s'est voulu rassurant et a précisé à votre rapporteure qu'Action Logement Services « pourra toujours financer des bénéficiaires en situation financière tendue, mais en prenant les précautions exigées par ces règles prudentielles ». Votre rapporteure sera extrêmement attentive à l'impact de ces nouvelles règles, surtout dans le contexte actuel de restructuration du secteur social. Elle invite le Gouvernement à examiner attentivement cette situation.

b) Un encadrement de la possibilité d'utiliser la PEEC pour acquérir des titres dans des sociétés HLM

La seconde inquiétude des bailleurs sociaux lors des débats portait sur la possibilité d'utiliser la PEEC pour acquérir des titres dans des sociétés HLM. Pour répondre à cette inquiétude, la loi d'habilitation a prévu que la distribution en dotations en fonds propres par Action Logement Immobilier devrait se faire sous le contrôle de l'État.

L'ordonnance a, d'une part, inscrit dans le code le principe de distribution maîtrisée des dotations en fonds propres et, d'autre part, édicté des mesures permettant à l'État de contrôler la distribution des fonds entre organismes HLM en permettant aux commissaires du Gouvernement de s'opposer conjointement à des opérations en capital dans des sociétés HLM.

Ces mesures viennent en complément des dispositions de la convention quinquennale 2018-2022 du 16 janvier 2018 entre l'État et Action Logement qui limitent à 70 millions d'euros chaque année le montant pouvant être consacré à ces acquisitions.

En pratique, Action Logement a indiqué à votre rapporteure qu'aucune acquisition de titre au cours de l'exercice 2017 n'avait eu lieu, Action Logement procédant surtout à une restructuration interne et des fusions intra-groupe. Par ailleurs, dans le contexte de réorganisation du secteur social, Action Logement a rappelé par circulaire du 30 janvier 2018 qu'il « n'avait pas vocation à utiliser les fonds disponibles pour acquérir le patrimoine existant d'opérateurs de logements sociaux externes, ou dans lesquels il détient une participation très minoritaire ».

Votre rapporteure estime que le contrôle de l'ANCOLS sera une aide précieuse pour le Parlement pour vérifier le respect de ces dispositions.

3. Une répartition territoriale des enveloppes en fonction des analyses des besoins dans les territoires

La commission des affaires économiques s'était longuement interrogée sur l'impact de la réforme d'Action Logement sur la redistribution territoriale de la PEEC. Elle craignait en effet que les fonds soient centralisés et ensuite orientés vers les seules zones très tendues.

L'ordonnance précise à l'article L. 313-17-4 du code de la construction et de l'habitation que l'action de chacune des entités d'Action Logement Groupe et des entités sur lesquelles elles exercent un contrôle « est déployée territorialement, en tenant compte des caractéristiques et des missions de chacun, d'une manière qui assure la cohérence avec les politiques locales de l'habitat, notamment dans le cadre de partenariats avec les collectivités territoriales compétentes ».

a) Les CRAL : de nouveaux interlocuteurs dans les régions

Chaque région comprend un CRAL composé de 20 membres (10 pour les comités territoriaux) représentant à parité les organisations d'employeurs et de salariés. Les membres ont été désignés par les organisations locales des partenaires sociaux. Ils ne peuvent siéger dans les conseils d'administration d'Action Logement Groupe, d'Action Logement Services et d'Action Logement Immobilier. Chaque CRAL se réunit au minimum six fois par an.

Le CRAL a notamment pour missions de :

· représenter politiquement Action Logement au niveau territorial ;

· recueillir et faire la synthèse des besoins des entreprises et des salariés dans les principaux bassins d'emploi de la région ;

· conclure au nom d'Action Logement des conventions cadres de territoires pluriannuelles ;

· veiller à la distribution équitable des produits et services proposés par Action Logement.

Il s'agissait pour Action Logement d'être mieux identifié par les collectivités territoriales.

Alors même qu'une centaine de conventions ont été conclues avec les collectivités territoriales, force est de constater que les CRAL n'en sont pas tous au même stade de mise en oeuvre de leur politique de partenariat avec les élus locaux. Les personnes entendues par votre rapporteure, notamment les élus, ont regretté de ne pas être plus associées aux travaux des CRAL et que les discussions entre Action Logement et les acteurs du secteur social (bailleur social ou collectivité territoriale) se fassent en « tuyaux d'orgue ».

b) L'analyse des besoins territoriaux réalisée par les CRAL, base de la répartition territoriale de la PEEC

S'agissant de la distribution de la PEEC entre les territoires, si a été maintenu le principe de mutualisation des fonds entre les territoires, qui existait déjà dans l'organisation précédente, la convention quinquennale 2018-2022 du 16 janvier 2018 entre l'État et Action Logement précise que la répartition de la PEEC est établie en fonction des besoins des territoires identifiés par les structures locales d'Action Logement et en application des objectifs fixés par la convention quinquennale.

Les analyses à l'échelle des territoires sont réalisées par les comités régionaux d'Action Logement (CRAL). Ces CRAL assurent, selon la convention quinquennale, « la concertation avec les acteurs locaux de l'emploi et du logement, et la contractualisation de partenariats notamment avec les collectivités locales qui animent la conduite des politiques publiques sur les territoires ».

Les CRAL ont ainsi élaboré des plans régionaux d'orientation et d'action qui ont permis, sur la base de l'analyse du besoin des territoires, de proposer la répartition de l'enveloppe de la PEEC. Pour les aider dans leur analyse, ils ont pu bénéficier d'un outil analysant la situation en termes de logement et d'emploi sur chaque territoire.

Chaque CRAL dispose de crédits d'ingénierie mobilisables pour accompagner les territoires dans l'identification de leurs besoins locaux, poser des diagnostics ou encore étudier des projets. La convention quinquennale prévoit à cette fin une ligne spécifique de crédit d'un montant de 3 millions d'euros par an. Selon Action Logement, les enveloppes de crédit fixées par les CRAL varient de 100 000 euros pour certaines régions à 400 000 euros pour l'Île-de-France ou 300 000 euros pour les Hauts-de-France. L'utilisation de ces fonds est déterminée par les CRAL et peut concerner :

· des sujets s'inscrivant dans des partenariats avec des collectivités (par exemple connaissance et suivi des besoins emploi-logement) ;

· des sujets à caractère réglementaire (par exemple établissement d'un plan départemental pour le logement des salariés saisonniers) ;

· des thématiques régionales spécifiques (par exemple logements des salariés frontaliers, logement temporaire des jeunes apprentis en double résidence chez l'habitant...).

Ces crédits d'ingénierie ont donc été répartis en fonction des initiatives prises par les territoires.

S'agissant des crédits de financement des opérations, Action Logement a indiqué que le cadrage des enveloppes se fait au niveau régional sur proposition des CRAL, le contenu des enveloppes régionales faisant l'objet d'une validation par le comité d'engagement d'Action Logement Services. Les membres de CRAL attribuent les financements sur chaque opération dans le périmètre de leur région.

Votre rapporteure ne peut que regretter que le comité des partenaires censé assurer le suivi de la distribution de la PEEC au niveau territorial ne soit pas mis en place. En outre, elle souhaite que l'ANCOLS examine attentivement la question de la répartition territoriale de la PEEC.

ANNEXE

L'application des mesures prises par ordonnances nécessite plusieurs décrets ou arrêtés récapitulés dans le tableau ci-dessous :

 

Mesure attendue

Mesure prise ou explication avancée par la DHUP concernant l'absence de mesure réglementaire

Article 1er

(Art. L. 313-1 CCH)

Décret en Conseil d'État fixant les modalités de délivrance de l'agrément à un organisme chargé de collecter la PEEC

Ce décret en Conseil d'État doit actualiser les dispositions réglementaires du CCH relatives à Action Logement. Il s'agit principalement d'un décret balai qui abroge des dispositions obsolètes depuis le retour à la contractualisation et met à jour les termes employés (disparition des CILs, etc.). Selon la DHUP, sa rédaction nécessitait d'avoir des premiers retours sur le fonctionnement d'Action Logement à l'issue de la réforme. Un premier projet a été transmis à Action Logement au titre de la concertation. Il doit être transmis au Conseil d'État au 2e trimestre 2018.

Article 1er

Art. L. 313-17-2

Décret fixant les modalités de désignation des membres du comité des partenaires du logement social

Les modalités de désignation des membres du comité des partenaires doivent faire l'objet d'un décret simple et les autres mesures réglementaires d'un décret en Conseil d'État. Ces 2 décrets ne pouvant être disjoints s'agissant des modalités de désignation et de fonctionnement du même comité, il a été décidé d'insérer l'ensemble de ces dispositions dans le projet de décret en Conseil d'État précité. Ces dispositions ont toutefois déjà été formalisées et concertées avec l'ensemble des parties prenantes et finalisées fin 2017.

Article 1er

Art. L. 313-18

Décret approuvant les statuts d'Action Logement Groupe

Décret n° 2016-1681 du 5 décembre 2016 relatif à l'approbation des statuts d'Action Logement Groupe et à la nomination des commissaires du Gouvernement auprès d'Action Logement Groupe, Action Logement Services et Action Logement Immobilier.

Article 1er

Art. L. 313-18-1

Arrêté fixant le plafond limite du montant annuel des sommes allouées aux organisations interprofessionnelles d'employeurs et de salariés membres de l'association, en défraiement des charges résultant de leur participation à l'ensemble des travaux

Arrêté du 22 août 2017 relatif au plafonnement du défraiement versé par l'association Action Logement Groupe aux organisations interprofessionnelles d'employeurs et de salariés membres de l'association.

L'arrêté d'actualisation au titre du défraiement pour 2018 sera pris dans le courant de l'année 2018, une fois connus et arrêtés les éléments budgétaires d'exécution de l'année 2017.

Article 1er

Art. L. 313-19

Décret approuvant les statuts d'Action Logement Services

Décret n° 2016-1769 du 19 décembre 2016 relatif à l'approbation des statuts d'Action Logement Services.

Article 1er

Art. L. 313-19-1

Décret en Conseil d'État fixant les conditions dans lesquelles est assurée la collecte de la participation supplémentaire des employeurs à l'effort de construction

Ces dispositions doivent faire l'objet d'un décret d'application en Conseil d'État évoqué ci-dessus.

Article 1er

Art. L. 313-19-2

Arrêté fixant les conditions de prélèvement sur les fonds mentionnés aux 1 à 4

Cet arrêté concernant les modalités d'abondement du fonds de fonctionnement par les autres fonds gérés par ALS est rédigé par la Direction du Budget. Il vise à définir les règles selon lesquelles chacun des autres fonds (PEEC, PSEEC, PEEC agricole et fonds de garantie) viendra alimenter le fonds de fonctionnement. Des discussions sont menées depuis le début de l'année entre Action Logement et les services de l'État pour identifier les règles les plus justes concernant l'affectation des dépenses à tel ou tel fonds. Cet arrêté devrait paraître au cours du 1er semestre de l'année 2018.

Article 1er

Art. L. 313-19-2

Décret fixant les règles de gestion des fonds mentionnés à cet article

Décret n° 2017-1730 du 21 décembre 2017 relatif à la gestion des fonds de la société mentionnée à l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation.

Article 1er

Art. L. 313-20

Décret approuvant les statuts d'Action Logement Immobilier

Décret n° 2016-1770 du 19 décembre 2016 relatif à l'approbation des statuts d'Action Logement Immobilier.

Article 6

Arrêté du ministre chargé du logement retirant l'agrément à collecter la PEEC aux comités interprofessionnels du logement (CIL)

Arrêté du 28 octobre 2016 relatif au retrait de l'agrément des comités interprofessionnels du logement à collecter la participation des employeurs à l'effort de construction.

Article 6

Arrêté fixant la dissolution de plein droit de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement

Arrêté du 28 octobre 2016 relatif à la dissolution de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement.

Article 6

Arrêté du ministre de l'économie fixant les conditions d'application des dispositions prévoyant qu'Action Logement Services a 18 mois pour se mettre en conformité avec les règles applicables aux sociétés de financement

Arrêté du ministre de l'économie précisant les modalités et conditions d'application à Action Logement Services des exigences prudentielles relatives aux ratios de couverture et de division des risques

Ces deux arrêtés, qui relèvent du Ministère de l'Économie et des Finances, font l'objet d'échanges avec l'ACPR, et doivent être pris dans un délai de 18 mois à compter de la création d'ALS.

QUATRIÈME PARTIE : LE SUIVI DE L'APPLICATION DE LA LOI RELATIVE À L'ÉGALITÉ ET À LA CITOYENNETÉ, EXAMINÉE PAR UNE COMMISSION SPÉCIALE

La loi n° 2017-86 relative à l'égalité et à la citoyenneté est issue d'un projet de loi enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 avril 2016 et examiné dans chacune des assemblées par une commission spéciale. Au Sénat, cette commission spéciale a été présidée par le président de la commission des affaires économiques qui, pour ce premier exercice de contrôle d'application, a centralisé les contributions des commissions intéressées.

Ce projet de loi proposait une mise en oeuvre ou une prolongation par voie législative de certaines mesures issues de plusieurs comités interministériels à l'égalité et à la citoyenneté (CIEC), réunis au cours de l'année 2015. Ces mesures, déployées autour de l'expérimentation concrète de la citoyenneté et de la lutte contre les inégalités et les discriminations, avaient pour but de réaffirmer les valeurs de la République et de faire en sorte que celles-ci s'incarnent dans le quotidien de tous les Français, notamment ceux qui vivent dans les territoires les plus fragiles.

La loi, promulguée le 27 janvier 2017, se divise en quatre titres et compte 224 articles, dont 41 ont été déclarés contraires à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017. Le titre Ier (articles 1 à 69) est consacré à la citoyenneté et à l'émancipation des jeunes. Il met notamment en oeuvre le « parcours citoyen généralisé », la généralisation du service civique et la réserve citoyenne tout au long de la vie. Consacré au logement, le titre II (articles 70 à 152) met en oeuvre des outils opérationnels en faveur de la mixité dans les immeubles, dans les quartiers et à l'échelle des bassins de vie. Intitulé « Pour l'égalité réelle », le titre III (articles 153 à 223) comprend un certain nombre de mesures visant à la mise en oeuvre des politiques publiques dans les quartiers prioritaires : diversifier l'accès à la fonction publique, donner la priorité à l'accès à la langue française, lutter efficacement contre le racisme et les discriminations en facilitant la répression de tous les crimes et délits commis pour des raisons racistes ou discriminatoires fondées sur l'identité ou l'orientation sexuelle. Le quatrième et dernier titre (article 224) est consacré à l'application des dispositions outre-mer.

Votée selon la procédure accélérée, la loi apparaît comme applicable à hauteur de 76 % au 31 mars 2018.

Pour un meilleur suivi de l'application du texte, les nombreuses dispositions de la loi ont été regroupées autour des quatre axes suivants : les mesures sociales, les mesures de nature culturelle, les dispositions relatives au logement et à l'urbanisme et, enfin, toutes celles relatives aux gens du voyage, à la fonction publique et à la lutte contre les discriminations.

A. LES MESURES SOCIALES

La rapporteure Françoise Gatel regrette que le rapport sur la mise en place d'un service public à la petite enfance, demandé à l'article 53 de la loi, n'ait toujours pas été remis.

L'article 181 de la loi consacre dans la forme législative le Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes, qui avait été créé par un décret du 3 janvier 2013 41(*). Le Sénat avait considérablement simplifié la rédaction de cet article en renvoyant à un décret en conseil des ministres la fixation de la composition et des modalités d'organisation et de fonctionnement du Haut Conseil. Au 31 mars 2018, ce décret n'a toujours pas été pris mais le décret initial de 2013, qui précisait ces dispositions, est toujours, lui, en vigueur. Le fonctionnement du Haut Conseil n'est donc en rien entravé, ce qui conforte l'interrogation initiale de la rapporteure du texte devant la commission spéciale, notre collègue Françoise Gatel, sur l'opportunité toute relative de cette mesure.

L'article 66 inclut la préparation de l'épreuve théorique du code de la route et de l'épreuve pratique du permis de conduire des véhicules du groupe léger dans les formations éligibles au compte personnel de formation (CPF). Aux termes de l'article L. 6323-6 du code du travail, qui liste les formations éligibles au CPF, les conditions d'éligibilité de cette préparation au « permis de conduire » doivent être définies par décret, ce qui est le cas depuis un décret du 2 mars 2017 42(*).

Le décret fixe trois conditions cumulatives :

- l'obtention du permis de conduire doit contribuer soit à la réalisation d'un projet professionnel soit à favoriser la sécurisation du parcours professionnel du titulaire du compte ;

- ce dernier ne doit pas faire l'objet d'une suspension de son permis de conduire ou d'une interdiction d'en solliciter un. Une attestation sur l'honneur de l'intéressé produite lors de la mobilisation de son compte doit ainsi permettre de vérifier cette condition ;

- enfin, la préparation doit être réalisée dans un établissement d'enseignement de la conduite et de la sécurité routière qui satisfait aux critères professionnels de qualité et d'agrément déterminés par le code de la route et le code du travail.

Dans ces conditions, les frais de préparation aux épreuves théoriques et pratiques et d'accompagnement sont pris en charge par les organismes financeurs.

L'article 9 élargit les activités de bénévolat ou de volontariat permettant d'acquérir des heures inscrites sur le compte personnel de formation au volontariat de la réserve civile de la police nationale, comme il en allait déjà pour les activités de la réserve militaire.

Un décret du 10 mai 2017 43(*) précise qu'une durée d'engagement de trois ans est exigée pour les réservistes de la réserve civile de la police nationale, ayant donné lieu à la réalisation de soixante-quinze vacations par an. S'agissant de la réserve citoyenne de la police nationale, la durée d'engagement de trois ans exigée doit donner lieu à la réalisation de trois-cent-cinquante heures par an.

Si l'article 157, qui inscrit les actions en faveur de l'amélioration de la maîtrise de la langue française dans le cadre des actions financées au titre de la formation professionnelle, ne nécessitait pas de texte réglementaire d'application, il est à signaler que, depuis la promulgation de la loi « Égalité et citoyenneté », un décret du 14 février 2017 44(*) a institué auprès du Premier ministre un délégué interministériel à la langue française pour la cohésion sociale. Aux termes de l'article 2 de ce décret, le délégué interministériel apporte son concours à la définition et à la mise en oeuvre des politiques favorisant l'accès de tous à la lecture, à l'écriture et à la maîtrise de la langue française, en complément des actions de formation linguistique conduites dans le cadre de la politique d'accueil et d'accompagnement des étrangers. Le délégué interministériel est, depuis février 2017, M. Thierry Lepaon.

B. LES MESURES DE NATURE CULTURELLE

L'essentiel des textes d'application des articles relevant de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication ont été publiés (titres I et III), en particulier ceux relatifs au service civique 45(*).

Trois articles relevant de la commission sont encore en attente d'application :

- l'expérimentation relative à l'instauration d'un programme de cadets de la défense prévue à l'article 26 n'a pas été mise en oeuvre ; autorisée pour les seules années 2017 et 2018, cette expérimentation ne devrait pas avoir lieu compte tenu de l'instauration envisagée d'un service national universel ;

- le décret en Conseil d'État fixant les modalités d'agrément des auberges de jeunesse, pour l'application de l'article L. 412-3 du code du tourisme (article 65) ;

- le décret pour l'application de l'article L. 650-1 du code de l'éducation relatif aux modalités particulières d'admission et de recrutement dans les instituts et écoles extérieurs aux universités et par les grands établissements (article 189).

Le rapport d'évaluation de l'expérimentation du « dernier mot à la famille » en matière d'orientation scolaire (article 38) est en attente de publication, l'expérimentation étant autorisée pour une durée maximale de deux ans.

Au regard de la faible normativité d'un grand nombre de mesures, voire de leur caractère infra-réglementaire, à l'instar de l'article 190, il est malaisé de mesurer leur application effective.

Il est à noter que la rédaction adoptée par le Sénat à l'article 14 decies (article 39 déclaré contraire à la Constitution dans sa rédaction définitive issue de l'Assemblée nationale) a été reprise dans une proposition de loi n° 589 (2016-2017) déposée par Mme Françoise Gatel, rapporteure sur le projet de loi « Égalité et citoyenneté ». Cette proposition de loi a été adoptée avec modifications par les deux assemblées et promulguée 46(*) le 13 avril 2018.

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU LOGEMENT ET À L'URBANISME

De nombreuses dispositions relatives au logement et à l'urbanisme sont d'application directe.

1. Les mesures prises

43 mesures réglementaires étaient attendues, dont 28 ont été prises, parmi lesquelles :

le décret en Conseil d'État n° 2017-834 du 5 mai 2017 portant diverses dispositions modifiant le code de la construction et de l'habitation en matière de demande et d'attribution de logement social, le décret en Conseil d'État n° 2017-917 du 9 mai 2017 relatif aux demandes de logement locatif social et autorisant le traitement de données à caractère personnel dénommé « Numéro unique », non prévu par la loi, et l'arrêté du 19 mai 2017 relatif au cahier des charges des systèmes particuliers de traitement automatisé de la demande de logement social, en application de l'article 70 (conditions d'enregistrement des demandes d'attribution de logements sociaux) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2017-834 du 5 mai 2017 portant diverses dispositions modifiant le code de la construction et de l'habitation en matière de demande et d'attribution de logement social, en application de l'article 75 (commission d'attribution) ;

le décret en Conseil d'État n° 2017-834 du 5 mai 2017 portant diverses dispositions modifiant le code de la construction et de l'habitation en matière de demande et d'attribution de logement social, en application de l'article 78 (enquête sur la situation des logements et les conditions de transmission des données anonymisées par les organismes HLM) ;

le décret en Conseil d'État n° 2017-922 du 9 mai 2017 modifiant le chapitre III du titre V du livre III du code de la construction et de l'habitation relatif au régime juridique des logements locatifs conventionnés et le titre IV du livre IV du même code relatif aux rapports des organismes d'habitations à loyer modéré et des bénéficiaires et l'arrêté du 19 octobre 2017 portant définition du format et des modalités de transmission des engagements et indicateurs des conventions d'utilité sociale, pris en application de l'article 81 (conventions d'utilité sociale) ;

le décret n° 2017-1041 du 10 mai 2017 fixant la liste des établissements publics de coopération intercommunale autorisés à participer à l'expérimentation prévue à l'article 81 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, en application de l'article 81 (expérimentation en matière de politique de loyers) ;

le décret en Conseil d'État n° 2017-922 du 9 mai 2017 modifiant le chapitre III du titre V du livre III du code de la construction et de l'habitation relatif au régime juridique des logements locatifs conventionnés et le titre IV du livre IV du même code relatif aux rapports des organismes d'habitations à loyer modéré et des bénéficiaires et l'arrêté du 3 octobre 2017 relatif aux zones géographiques mentionnées aux articles R. 442-3-3 et R. 481-11 du code de la construction et de l'habitation, pris en application de l'article 82 (réforme des règles relatives au supplément de loyer de solidarité (SLS) et au droit au maintien dans les lieux dans le parc social) ;

le décret n° 2017-1403 du 25 septembre 2017 pris en application de l'article L. 621-2 du code de la construction et de l'habitation, pris en application de l'article 89 (définition des locaux vacants et inoccupés et fixation des obligations incombant aux propriétaires, aux gérants et aux occupants des lieux en ce qui concerne la tenue du fichier général) ;

le décret en Conseil d'État n° 2017-835 du 5 mai 2017 relatif aux dispositions particulières à certaines agglomérations en matière de réalisation de logements locatifs sociaux et pris pour l'application de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, le décret n° 2017-840 du 5 mai 2017 fixant les valeurs des ratios permettant de déterminer la liste des agglomérations et des établissements publics de coopération intercommunale et la liste des communes mentionnés, respectivement aux premier et troisième alinéas du II de l'article L. 302-5 du code de la construction ainsi que de définir les agglomérations de plus de 30 000 habitants sur le territoire desquelles les communes sont susceptibles d'être exemptées de l'application des dispositions de l'article L. 302-5 et suivants en application du III du même article et le décret n° 2017-1810 du 28 décembre 2017 pris pour l'application du III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation en application des articles 97 et 98 (modification de la loi SRU) ;

le décret en Conseil d'État n° 2018-142 du 27 février 2018 portant diverses dispositions relatives aux volets fonciers des programmes locaux de l'habitat et aux comités régionaux et conseils départementaux de l'habitat et de l'hébergement en application de l'article 102 (renforcement des stratégies foncières) ;

le décret en Conseil d'État n° 2018-11 du 8 janvier 2018 relatif aux modalités d'exercice de l'action en relevé de forclusion ouverte aux créanciers d'un syndicat des copropriétaires en difficulté placé sous administration provisoire et portant diverses modifications de la procédure d'administration provisoire en application de l'article 122 (procédures du mandat ad hoc et de l'administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté) ;

le décret en Conseil d'État n° 2017-1012 du 10 mai 2017 relatif au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières, pris en application de l'article 124 (CNTGI) ;

- l'arrêté du 3 février 2017 fixant les modalités de déclaration, de calcul et de paiement de la cotisation due à la Caisse de garantie du logement locatif social et de la cotisation due à l'Agence nationale de contrôle du logement social, en application de l'article 135 ;

- l'arrêté du 30 novembre 2017 modifiant certaines annexes de l'arrêté du 7 octobre 2015 homologuant l'instruction comptable applicable aux organismes d'HLM à comptabilité privée, non prévu par la loi, en application de l'article 136 (comptabilité des organismes HLM) ;

le décret en Conseil d'État n° 2017-920 du 9 mai 2017 relatif aux résidences hôtelières à vocation sociale, en application de l'article 141 (accueil dans les résidences hôtelières à vocation sociale des publics accueillis à titre inconditionnel ainsi que des demandeurs d'asile).

Deux mesures attendues étaient préexistantes. Il s'agit :

- pour le décret attendu pour déterminer la méthode de calcul du taux d'effort prise en compte dans les processus de désignation des candidats et d'attribution des logements sociaux en application de l'article 70, du décret en Conseil d'État n° 2011-176 du 15 février 2011 relatif à la procédure d'attribution des logements sociaux et au droit au logement opposable ;

- pour le décret attendu pour fixer les conditions dans lesquelles le gérant bénéficie de toutes les délégations nécessaires à l'accomplissement de sa mission, lorsque l'autorisation est accordée aux offices et sociétés d'habitations à loyer modéré pour confier à une filiale ou à une société contrôlée conjointement, dédiée au logement locatif intermédiaire, la gérance des logements locatifs dont le loyer n'excède pas les plafonds mentionnés au titre IX du livre III du code de la construction et de l'habitation et destinés à être occupés par des personnes physiques dont les ressources n'excèdent pas les plafonds mentionnés au même titre IX, en application de l'article 140, des articles D. 442-15 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

2. Les mesures manquantes

Plusieurs mesures sont encore manquantes.

S'agissant de la loi SRU, n'a pas été pris un arrêté fixant le montant que le loyer pratiqué au mètre carré par l'association qui met en place le dispositif d'intermédiation locative ne doit pas dépasser pour que les logements du parc privé faisant l'objet d'un dispositif d'intermédiation locative soient retenus comme logements locatifs sociaux pour l'application de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, en application de l'article 97.

S'agissant des mesures réglementaires relatives aux dispositions définissant les règles de mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs prévues par l'article 117, trois mesures sont encore manquantes :

- un décret en Conseil d'État déterminant les conditions dans lesquelles les fonctionnaires et les agents publics commissionnés et assermentés à cet effet par le ministre chargé de la construction sont habilités à rechercher et à constater les infractions prévues au chapitre V (« Sécurité de certains équipements d'immeubles par destination ») du titre II du livre Ier du code de la construction et de l'habitation et aux textes pris pour son application ;

- un décret en Conseil d'État définissant les exigences essentielles en matière de sécurité et de santé à respecter pour la mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs, des instructions accompagnant les ascenseurs et composants de sécurité pour ascenseurs, des procédures d'évaluation de la conformité aux exigences essentielles en matière de sécurité et de santé, de la procédure de notification des organismes chargés d'effectuer le contrôle de la conformité et des obligations de ces organismes ;

un décret en Conseil d'État définissant les modalités de suivi, par le ministre chargé de la construction, de la mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs.

Interrogée, la DHUP n'a donné aucune réponse sur la date à laquelle ces mesures seront prises.

S'agissant des dispositions relatives au secteur social, n'a pas été pris le décret définissant les modalités d'octroi de l'autorisation spécifique délivrée par le préfet aux résidences universitaires pouvant faire l'objet d'une convention APL, en application de l'article 123. Le décret est en cours d'élaboration selon la DHUP.

S'agissant du CNTGI, quatre mesures sont encore attendues en application de l'article 124 :

- un arrêté de nomination du président et des membres du collège du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières et un arrêté de nomination de suppléants de même sexe que les titulaires pour les membres du collège du CNTGI ;

- un décret fixant le montant des cotisations professionnelles forfaitaires acquittées par les professionnels de l'immobilier pour assurer le financement du CNTGI ;

- un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés déterminant les modalités et le fonctionnement du répertoire des personnes sanctionnées créé et tenu à jour par le CNTGI.

Les règles applicables au CNTGI modifiées à plusieurs reprises

Alors que le CNTGI a été créé par la loi Alur en 2014, le législateur est intervenu à deux reprises pour modifier les dispositions législatives qui lui sont applicables :

- lors de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron », afin de permettre l'application effective des dispositions aux personnes morales exerçant une profession en matière immobilière ;

- lors de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, pour fusionner le CNTGI et la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières chargée de connaître de l'action disciplinaire, pour préciser les modalités de la procédure disciplinaire et pour instaurer le versement d'une cotisation par les professionnels de l'immobilier.

Le décret en Conseil d'État n° 2017-1012 du 10 mai 2017, pris pour l'application des nouvelles mesures relatives au CNTGI introduites par la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, prévoit une entrée en vigueur différée de ses dispositions au 1er juillet 2018. Or, le Parlement n'a jamais demandé d'entrée en vigueur différée. Par ailleurs, le décret est encore incomplet puisqu'il ne traite pas certains sujets en n'abordant ni les modalités de financement, et notamment l'instauration de la cotisation versée par les professionnels de l'immobilier, ni les modalités et le fonctionnement du répertoire des personnes sanctionnées.

Il convient cependant de noter que les mesures réglementaires manquantes pourraient devenir rapidement sans objet. En effet, l'article 53 du projet de loi ELAN propose de nouveau de réformer le CNTGI afin de supprimer sa compétence disciplinaire, de supprimer la cotisation versée par les professionnels et de revenir à la composition du CNTGI dans sa version initiale prévue par la loi Alur.

S'agissant du FNAL, la DHUP a indiqué qu'un projet de décret en Conseil d'État fixant la nature des données transmises par certains organismes ou services chargés de gérer les prestations familiales au fonds national d'aide au logement ainsi que leurs conditions de transmission et d'utilisation avait été rédigé en application de l'article 127. Il devrait être envoyé prochainement à la CNIL et au Conseil d'État.

D. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX GENS DU VOYAGE, À LA FONCTION PUBLIQUE ET À LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS

1. Dispositions relatives aux gens du voyage

Les articles 147 à 150 et 193 à 195 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 modifient le droit applicable aux gens du voyage en prévoyant notamment :

l'abrogation du régime du « rattachement », qui limitait le nombre de gens du voyage inscrits sur les listes électorales à 3 % de la population communale. Les conséquences réglementaires de cette disposition ont été tirées par le décret n° 2017-1522 du 2 novembre 2017 47(*) ;

- la mise en cohérence des documents d'urbanisme avec le schéma départemental d'accueil des gens du voyage ;

- la possibilité pour le préfet de consigner les crédits nécessaires à la réalisation d'une aire d'accueil, dans le respect du schéma départemental d'accueil.

Près d'un an et demi après la promulgation de la loi, le Gouvernement n'a pas publié le décret, pourtant attendu par les collectivités territoriales, clarifiant les règles applicables à l'aménagement des aires d'accueil des gens du voyage (conditions d'équipement, règles de tarification, etc.).

Le 31 octobre 2017, le Sénat a adopté une proposition de loi de M. Jean-Claude Carle 48(*) tendant à reprendre les amendements qu'il avait adoptés lors de l'examen du projet de loi « Égalité et citoyenneté » et qui n'avaient pas été retenus par l'Assemblée nationale (clarification des compétences des collectivités territoriales, lutte contre les stationnements illégaux, meilleure organisation des « grands passages », etc.).

Ce texte est en cours d'examen devant l'Assemblée nationale 49(*).

2. Dispositions relatives à la fonction publique

Les articles 23 à 25 et 158 à 168 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 concernent le droit de la fonction publique. Ils tendent notamment à valoriser le service civique dans les concours internes et à favoriser la mixité sociale dans le secteur public.

À ce stade, le rapport biennal sur la lutte contre les discriminations dans la fonction publique (article 158) n'a pas été publié, de même que les rapports sur le statut des étrangers travaillant à la SNCF (article 199) et sur les étrangers extra-communautaires de la fonction publique (article 200).

Le Gouvernement travaille toutefois à élargir les informations à sa disposition en matière de discriminations dans la fonction publique : le décret n° 2018-114 50(*) impose aux organisateurs des concours administratifs de transmettre certaines données à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) : parcours de formation et situation professionnelle du candidat, nationalité, composition du jury, etc.

Ce décret a reçu un avis favorable de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), qui a toutefois rappelé la nécessité de garantir l'information des candidats aux concours et de revoir les habilitations pour accéder au fichier « a minima une à deux fois par année » 51(*).

L'article 165 de la loi fixe un principe d'alternance dans les jurys des concours administratifs, dont la présidence doit être assurée par une femme puis par un homme ou inversement. D'application directe, cette disposition pourra toutefois faire l'objet de dérogations, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'État.

Enfin, l'article 167 prévoit un dispositif expérimental d'une durée de six ans permettant de recruter des personnes sans emploi âgées de vingt-huit ans au plus et de leur offrir une formation en alternance. Ces recrutements sont possibles depuis la publication du décret n° 2017-1471 du 12 octobre 2017 52(*).

3. Dispositions pénales ayant pour objet de mieux lutter contre les discriminations

Les articles 170 à 177 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, qui modifient tant le code pénal, le code de procédure pénale que la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, tendent à renforcer le dispositif répressif de lutte contre les discriminations.

L'article 170 modifie substantiellement la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse afin d'améliorer la répression des délits de provocation, de diffamation et d'injure à caractère raciste ou à caractère discriminatoire. Désormais, la requalification entre ces délits est toujours possible, par dérogation à l'interdiction de principe de requalifier posée par la loi du 29 juillet 1881. De même, l'exigence d'articulation et de qualification des faits n'est plus requise pour interrompre la prescription de ces délits. L'excuse de provocation n'est plus admise en matière d'injures racistes ou discriminatoires. Les peines encourues pour ces délits ont également été alourdies.

L'article 171 crée deux circonstances aggravantes en matière de racisme (article 132-76 du code pénal) et de sexisme (article 132-77 du code pénal) « générales », c'est-à-dire applicables potentiellement à toutes les infractions punies d'une peine d'emprisonnement. Ces dispositions s'appliquent aux faits commis postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi, à compter du 29 janvier 2017.

L'article 172 a abrogé le délit de blasphème.

L'article 173 étend le champ d'application du délit d'apologie des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité aux crimes de réduction en esclavage ou d'exploitation d'une personne réduite en esclavage. Si le Conseil constitutionnel a censuré l'extension du délit de négation des crimes contre l'humanité aux crimes n'ayant pas donné lieu à une condamnation, le champ d'application de ce délit a néanmoins été étendu aux autres crimes que ceux commis pendant la Seconde Guerre mondiale. Ces dispositions s'appliquent aux faits commis postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi, à compter du 29 janvier 2017.

L'article 174 assouplit les dispositions exigeant l'accord de la victime pour permettre la constitution de partie civile des associations de lutte contre le racisme. Cette disposition procédurale est applicable immédiatement aux affaires en cours.

L'article 175 renforce la répression des souscriptions publiques en vue du paiement des amendes. Ces dispositions s'appliquent aux faits commis postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi, à compter du 29 janvier 2017.

Par ailleurs, l'article 206 élargit les possibilités de constitution de partie civile des associations de lutte contre le racisme, les violences sexuelles ou les discriminations de nature sexuelle et l'article 207 remplace la notion d'identité sexuelle par la notion d'identité de genre.

Ces dispositions sont toutes d'application directe.

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

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INTRODUCTION 153

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE 155

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION 155

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES 155

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES 156

C. LES LOIS NON APPLICABLES 156

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE 156

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 157

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT 157

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 DE LA LOI DE 2004 DE SIMPLIFICATION DU DROIT 157

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT 157

V. LES AVIS ET RAPPORTS D'INFORMATION PUBLIÉS PAR LA COMMISSION 159

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 161

I. DÉFENSE ET FORCES ARMÉES 161

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2016-2017 161

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES 161

1. Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense 161

2. Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale 162

II. AFFAIRES ÉTRANGÈRES 162

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2016-2017 162

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES 162

INTRODUCTION

Le présent bilan d'application des lois suivies par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées porte sur les lois adoptées au cours de la session parlementaire 2016-2017 - soit entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017. Il étudie également les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2018 pour les lois adoptées tant au cours de cette session qu'au cours des précédentes.

La session parlementaire 2016-2017 a été marquée par une interruption des travaux législatifs entre le 24 février 2017 et le 03 juillet 2017 en raison des élections présidentielles et législatives.

À titre liminaire, il est à noter que l'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux.

Au cours de la session parlementaire 2016-2017, le Sénat a adopté en séance publique 25 conventions et accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains d'entre eux n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois.

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION

Au cours de la session 2016-2017, aucune loi n'a été promulguée dans les secteurs de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées :

Nombre de lois promulguées dans les secteurs relevant au fond
de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
au cours des sessions précédentes

2010-2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

5

3

0

2

2

1

0

La commission s'est saisie pour avis du projet de loi n°263 (2016-2017) relatif à la sécurité publique sur laquelle le Gouvernement avait engagé une procédure accélérée le 21 décembre 2016 et qui est devenue la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique ainsi que du projet de loi n° 587 (2016-2017) renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme sur laquelle le Gouvernement avait engagé une procédure accélérée le 28 juin 2017 et qui est devenu la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

A la date du 31 mars 2018, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées suivait l'application de cinq lois adoptées au cours des sessions précédentes (voir Infra).

Entre le 1er octobre 2017 et le 31 mars 2018, 5 mesures d'application et 4 rapports portant sur des lois plus anciennes, promulguées avant le 1er octobre 2017, ont été publiées.

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES

On rappelle qu'aucune loi n'a été adoptée au cours de la session 2016-2017.

Dans le stock des lois adoptées antérieurement à la session 2016-2017, deux lois sont devenues totalement applicables.

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale est devenue totalement applicable avec la publication le 21 mars 2017 de l'arrêté du 13 mars 2017 fixant la liste des écoles dont les élèves peuvent recevoir une rémunération inférieure à la rémunération prévue à l'article L.3231-2 du code du travail.

La loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense est également devenue totalement applicable avec la publication de quatre décrets au 31 mars 2018 (voir infra).

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES

Au 31 mars 2018, dans le stock antérieur, on comptait deux lois partiellement applicables avec des taux d'application relativement élevés :

- la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État est applicable à 83 % ; un décret est toujours attendu sur ce texte qui prévoyait six mesures règlementaires ;

- et la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, qui est applicable à 83 % ; un arrêté est toujours attendu sur ce texte qui prévoyait six mesures règlementaires.

C. LES LOIS NON APPLICABLES

Au 31 mars 2018, la commission constate que la loi n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998, adoptée au cours de la session 2015-2016, n'a pas reçu la seule mesure d'application attendue sur ce texte.

Cette loi traduit en droit interne les obligations nées de la conclusion du Protocole de Vienne en 1998, en vue de lutter contre la prolifération clandestine des armes nucléaires.

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Lors de la session 2016-2017, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a examiné aucune loi d'origine sénatoriale.

Dans le stock des lois suivies actuellement par la commission, on ne compte aucune loi d'origine sénatoriale.

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Lors de l'année parlementaire écoulée, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a examiné aucune loi au fond pour laquelle la procédure accélérée aurait été demandée.

En revanche, la commission a rendu deux avis sur deux lois pour lesquelles le Gouvernement avait demandé la procédure accélérée - la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique et la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

Dans le stock de lois plus anciennes suivies par la commission, la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense ainsi que la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État avaient fait l'objet d'une procédure accélérée.

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 DE LA LOI DE 2004 DE SIMPLIFICATION DU DROIT

Aux termes de l'article 67 de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit :

« A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes règlementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Au 31 mars 2018, la commission constate qu'elle n'a pas reçu le rapport « article 67 » de la loi n°2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

Pendant la période considérée, la commission a reçu :

le rapport n° 543 du 16 décembre 2016 intitulé « Le service militaire volontaire : bilan et perspectives », en application de l'article 22 de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 ;

le rapport n° 560 du 22 février 2017 relatif à la mise en oeuvre de l'ensemble des dispositions relatives à la concertation et au dialogue des militaires, en application de l'article 12 de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 ;

- et le rapport n° 570 du 30 mars 2017 d'évaluation sur les conditions de mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2014-2019 actualisée, en application de l'article 5 de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 , avant la date limite du 31 mars 2017.

Cependant, elle attend toujours le bilan annuel politique, opérationnel et financier sur les missions intérieures en cours et le rapport décrivant la politique de gestion des ressources humaines du ministère de la défense, en application respectivement des articles 3 et 6 de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019.

La commission a également reçu, le 12 mai 2017, le rapport bisannuel53(*) prévu par l'article 15 de la loi n°  2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale. Ce rapport du Gouvernement, intitulé « Mise en oeuvre de la stratégie française d'aide au développement (2014-2015) », fait la synthèse de la politique de développement et de solidarité internationale conduite par la France dans les cadres bilatéral et multilatéral. La commission constate que ce rapport, attendu en 2016, lui a été transmis avec un retard manifeste. Elle formule le souhait que le rapport portant sur la période 2016-2017 lui sera bien transmis en 2018.

La commission rappelle qu'elle n'a jamais reçu le bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours que le Gouvernement aurait dû lui transmettre, en application de l'article 4 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, article introduit par un amendement de la commission. La commission a en conséquence procédé à sa propre évaluation en désignant un groupe de travail, qui a rendu son rapport d'information en juillet 2016.

La commission souligne qu'elle a reçu, le 18 octobre 2016, un rapport du Gouvernement qui n'était pas attendu. Ce rapport relatif à la programmation militaire 2017-2019 présente les conséquences, dans le cadre pluriannuel de la loi de programmation militaire, des décisions annoncées par le Président de la République, lors du Congrès du 16 novembre 2015, décisions qui se sont traduites ensuite par une hausse du budget 2017 du ministère de la défense.

V. LES AVIS ET RAPPORTS D'INFORMATION PUBLIÉS PAR LA COMMISSION

Au cours de la session 2016-2017, la commission a rendu 13 avis, répartis entre 11 avis budgétaires et deux avis sur des textes législatifs non budgétaires.

Hors avis budgétaire, la commission a rendu l'avis n° 299 (2016-2017) du 17 janvier 2017 sur le projet de loi relatif à la sécurité publique ainsi que l'avis n° 636 (2016-2017) du 12 juillet 2017 sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme

Lors de la session 2016-2017, la commission a adopté 6 rapports d'information alors même qu'il y avait une suspension des travaux entre le 24 février 2017 et le 3 juillet 2017 du fait des élections présidentielles et législatives. On rappelle que la commission a publié 10 rapports d'information au cours de la session 2015-2016, 4 au cours de la session 2014-2015 et 6 au cours de la session 2013-2014.

Les rapports d'information de la session 2016-2017 portaient sur les thèmes suivants :

Le contrat d'objectifs et de moyens 2016-2020 entre l'État et France Médias Monde : Rapport d'information n° 147 (2016-2017) du 24 novembre 2016 par Mme  Joëlle GARRIAUD-MAYLAM.

Australie : quelle place pour la France dans le Nouveau monde ? Rapport d'information n° 222 (2016-2017) du 14 décembre 2016 par M.  Christian CAMBON, Mme  Marie-Françoise PEROL-DUMONT, MM.  Robert LAUFOAULU, André TRILLARD et Christian NAMY ;

Institut français : un contrat d'objectifs sans moyens suffisants : Rapport d'information n° 419 (2016-2017) du 15 février 2017 par M.  Jacques LEGENDRE et Mme  Hélène CONWAY-MOURET ;

La nécessaire modernisation de la dissuasion nucléaire : Rapport d'information n° 560 (2016-2017) du 23 mai 2017 par MM.  Xavier PINTAT, Jeanny LORGEOUX, André TRILLARD, Pascal ALLIZARD et Claude HAUT ;

Drones d'observation et drones armés : un enjeu de souveraineté : Rapport d'information n° 559 (2016-2017) du 23 mai 2017 par MM.  Cédric PERRIN, Gilbert ROGER, Jean-Marie BOCKEL et Raymond VALL ;

2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale : Rapport d'information n° 562 (2016-2017) du 24 mai 2017 par MM.  Jean-Pierre RAFFARIN et Daniel REINER ;

Les trois rapports d'information publiés en mai 2017 avaient pour objectif de préparer la remontée en puissance des moyens des armées et constituaient en quelque sorte une feuille de route pour la défense pour les cinq ans à venir. Ils ont été rassemblés en un « coffret » intitulé : « Défense, une stratégie pour le quinquennat » qui a été remis par le Président de la commission aux plus hautes autorités de l'État dès l'élection présidentielle et la constitution du nouveau gouvernement.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a pas examiné de propositions de résolution, au cours de la session considérée.

En revanche, utilisant la faculté ouverte par l'article 34-1 de la Constitution, le Président de la commission a déposé, le 15 mars 2017, une proposition de résolution n° 465 (2016-2017) exprimant la gratitude et la reconnaissance du Sénat aux militaires et volontaires américains engagés aux côtés de la France et de ses alliés au cours de la Première Guerre mondiale pour commémorer le centenaire de l'entrée en guerre des États-Unis le 6  avril 1917. En raison de l'interruption parlementaire liée aux élections présidentielles et législatives, cette proposition de résolution n'a pu être examinée par le Sénat. Une résolution identique a été présentée au même moment, dans les mêmes termes, au Sénat américain, et adoptée, à l'initiative du Sénateur BOOZMAN.

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. DÉFENSE ET FORCES ARMÉES

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2016-2017

Lors de l'année parlementaire écoulée, aucun texte relevant de ce secteur n'a été soumis à l'examen au fond de la commission.

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES

Depuis le dernier bilan d'application des lois, les mesures réglementaires d'application des lois ci-dessous ont été publiées sur les deux lois du stock ancien relevant de ce secteur.

1. Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense

Pendant la période considérée allant du 1er octobre 2016 au 31 mars 2018, ont été publiées 4 décrets pris en Conseil d'Etat:

le décret n° 2016-1607 du 25 novembre 2016 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel pour les besoins du service militaire volontaire, dénommé « LAGON SMV », qui crée un traitement automatisé de données à caractère personnel pour assurer la gestion administrative, financière et opérationnelle des volontaires stagiaires du service militaire volontaire ;

le décret n° 2017-130 du 3 février 2017 relatif au congé du blessé et modifiant le code de la défense, qui précise les modalités d'application du congé du blessé et qui modifie les modalités d'attribution des congés liés à l'état de santé ainsi que la compétence de la commission de réforme des militaires ;

le décret n° 2017-151 du 8 février 2017 relatif aux procédures d'organisation et de contrôle interne en matière d'exportations et de transferts d'armement et à l'application outre-mer de certaines dispositions de la deuxième partie du code de la défense, qui précise les modalités de mise en oeuvre du pouvoir qu'a l'administration, en cas de carence ou de défaillance des procédures d'organisation et de contrôle interne des exportateurs de matériels de guerre ou des fournisseurs de produits liés à la défense, de prononcer des mises en demeure à peine de sanctions administratives.

le décret n°2017-1663 du 6 décembre 2017  relatif à une allocation financière spécifique de formation au tire d'un recrutement militaire qui crée un dispositif permettant de lier au service de l'institution militaire des élèves ou des étudiants bénéficiaires d'une allocation financière spécifique au titre d'une formation déterminée et répondant à des besoins du ministère des armées ou du ministère de l'intérieur.

Cette loi est totalement applicable. En cas de besoin, un arrêté pourra être pris pour désigner, au cas par cas, des opérations de sécurité intérieure assimilables à des opérations extérieures ouvrant droit à l'attribution d'un congé au militaire blessé ou ayant contracté une maladie au cours de celle-ci.

2. Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale

Depuis le dernier bilan d'application des lois, a été publié :

l'arrêté du 13 mars 2017 fixant la liste des écoles dont les élèves peuvent recevoir une rémunération inférieure à la rémunération prévue à l'article L.3231-2 du code du travail.

Cette loi est totalement applicable.

II. AFFAIRES ÉTRANGÈRES

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2016-2017

Au cours de la session 2016-2017, aucun texte relevant de ce secteur n'a été soumis à l'examen au fond de la commission.

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES

Depuis le dernier bilan d'application des lois, la commission n'a reçu aucune mesure réglementaire d'application des lois sur les lois du stock ancien relevant de ce secteur.

En revanche, La commission a reçu, le 12 mai 2017, le rapport bisannuel intitulé « Mise en oeuvre de la stratégie française d'aide au développement (2014-2015) ». Ce rapport prévu par l'article 15 de la loi n°  2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale fait la synthèse de la politique de développement et de solidarité internationale conduite par la France dans les cadres bilatéral et multilatéral. Elle déplore le retard de ce rapport qui aurait dû lui être transmis en 2016 et formule le souhait que le rapport portant sur la période 2016-2017 lui sera bien transmis en 2018.

Au 31 mars 2018, la loi n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998 n'est pas applicable car le seul décret attendu n'a pas été publié. Ce décret, qui devra être pris en Conseil d'Etat, a pour objet de préciser les modalités d'application de la loi.

Enfin, comme les années précédentes, la Commission souhaiterait comprendre pourquoi le décret d'application de la loi n°2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État n'a toujours pas été publié. Le décret attendu est relatif aux conditions de ressources et aux modalités d'application du versement de l'allocation au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité de l'agent civil de l'Etat en service à l'étranger.

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Pages

INTRODUCTION - OBSERVATIONS GÉNÉRALES 167

PREMIÈRE PARTIE - BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 169

I. LES LOIS RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES 169

A. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : UNE CONCENTRATION SUR LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 169

B. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION SATISFAISANT 169

C. ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS ET MESURES D'INITIATIVE SÉNATORIALE 171

D. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 172

E. LA PUBLICATION DES RAPPORTS 172

1. Les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois 172

2. La publication des rapports demandés par le Parlement 173

F. LA PUBLICATION DES ORDONNANCES 173

II. LES LOIS ADOPTÉES AVANT LE 1ER OCTOBRE 2016 176

A. LES MESURES D'APPLICATION POUR LES LOIS PROMULGUÉES AVANT LE DÉBUT DE LA XIVE LÉGISLATURE 176

B. LE BILAN DES LOIS ADOPTÉES EN 2012-2017 ET NON TOTALEMENT APPLICABLES PLUS DE TROIS ANS APRÈS LEUR PROMULGATION 177

DEUXIÈME PARTIE - COMMENTAIRES 179

I. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2016-2017 179

A. LOI N° 2016-1827 DU 23 DÉCEMBRE 2016 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2017 179

B. LOI N° 2017-220 DU 23 FÉVRIER 2017 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2016-966 DU 15 JUILLET 2016 PORTANT SIMPLIFICATION DE PROCÉDURES MISES EN oeUVRE PAR L'AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ DU MÉDICAMENT ET DES PRODUITS DE SANTÉ ET COMPORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES AUX PRODUITS DE SANTÉ 185

II. ANNÉES PARLEMENTAIRES ANTÉRIEURES 185

A. LOI N° 2012-300 DU 5 MARS 2012 RELATIVE AUX RECHERCHES IMPLIQUANT LA PERSONNE HUMAINE 185

B. LOI N° 2014-40 DU 20 JANVIER 2014 GARANTISSANT L'AVENIR ET LA JUSTICE DU SYSTÈME DE RETRAITES 186

C. LOI N° 2014-288 DU 5 MARS 2014 RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE, À L'EMPLOI ET À LA DÉMOCRATIE SOCIALE 189

D. LOI N° 2015-994 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE AU DIALOGUE SOCIAL ET À L'EMPLOI 191

E. LOI N° 2015-1702 DU 21 DÉCEMBRE 2015 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2016 193

F. LOI N° 2015-1776 DU 28 DÉCEMBRE 2015 RELATIVE À L'ADAPTATION DE LA SOCIÉTÉ AU VIEILLISSEMENT 193

1. Les mesures prises depuis le 31 mars 2017 193

2. Les mesures restant à prendre : le mandat de protection future 197

G. LOI N° 2016-41 DU 26 JANVIER 2016 DE MODERNISATION DE NOTRE SYSTÈME DE SANTÉ 199

H. LOI N° 2016-297 DU 15 MARS 2016 RELATIVE À LA PROTECTION DE L'ENFANT 204

I. LOI N° 2016-1088 DU 8 AOÛT 2016 RELATIVE AU TRAVAIL, À LA MODERNISATION DU DIALOGUE SOCIAL ET À LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS 205

INTRODUCTION - OBSERVATIONS GÉNÉRALES

La présente note porte sur les lois promulguées entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017 et sur les lois antérieures ayant fait l'objet de mesures réglementaires d'application jusqu'au 31 mars 2018.

Nombre de lois promulguées

après examen au fond par la commission des affaires sociales

2012-2013

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

14

14

5

7

6

Dans les domaines relevant de la compétence de la commission des affaires sociales, cinq lois ont été adoptées définitivement au cours de la session ordinaire 2016-2017 :

- Loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017, parue au JO n° 0299 du 24 décembre 2016 ;

- Loi n° 2017-228 du 20 février 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2016-462 du 14 avril 2016 portant création de l'Agence nationale de santé publique et modifiant l'article 166 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, parue au JO n° 0048 du 25 février 2017 ;

- Loi n° 2017-204 du 21 février 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2016-1519 du 10 novembre 2016 portant création au sein du service public de l'emploi de l'établissement public chargé de la formation professionnelle des adultes, parue au JO n° 0045 du 22 février 2017 ;

- Loi n° 2017-220 du 23 février 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2016-966 du 15 juillet 2016 portant simplification de procédures mises en oeuvre par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé et comportant diverses dispositions relatives aux produits de santé parue au JO n° 0047 du 24 février 2017 ;

- Loi n° 2017-347 du 20 mars 2017 relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse parue au JO n° 0068 du 21 mars 2017.

S'y ajoute une loi adoptée définitivement au cours de la session extraordinaire de juillet 2017 : la loi n° 2017-1340 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, parue au JO n° 0217 du 15 septembre 2017.

Ce sont donc six lois qui ont été définitivement adoptées dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017. Cinq de ces lois étaient issues d'un projet gouvernemental et une d'une initiative parlementaire de l'Assemblée nationale.

Outre l'adoption de ces lois, il faut ajouter huit avis budgétaires et deux textes sur lesquels la commission s'est saisie pour avis, avec une délégation au fond sur certains articles : la loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne et la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

De plus, un rapport législatif a été publié sur un texte qui était en instance sur le bureau de l'Assemblée nationale : la proposition de loi visant à mettre en place une stratégie nationale d'utilisation du transport sanitaire héliporté.

En outre, un rapport législatif a été publié sur un texte rejeté en séance publique par le Sénat : la proposition de loi visant à abroger la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, dite « Loi Travail ».

Enfin, la commission a publié neuf rapports d'information, dont quatre au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale.

PREMIÈRE PARTIE - BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LES LOIS RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

A. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : UNE CONCENTRATION SUR LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Mise en application des lois promulguées

du 1er octobre 2016 au 30 septembre 2017

Sur les six lois examinées au fond par la commission des affaires sociales en 2016-2017, quatre étaient d'application directe et deux nécessitaient des mesures réglementaires d'application.

La loi n° 2017-220 du 23 février 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2016-966 du 15 juillet 2016 portant simplification de procédures mises en oeuvre par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé et comportant diverses dispositions relatives aux produits de santé nécessite un décret et un arrêté pour une expérimentation prévue à son article 2. Ceux-ci n'ayant pas été pris, elle apparait comme non mise en application alors que son objet principal était de ratifier une ordonnance.

Outre le nombre de lois entièrement applicables, c'est le taux de mise en application de l'année qu'il faut examiner pour mesurer la production réglementaire du Gouvernement et juger du respect des prescriptions du législateur.

B. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION SATISFAISANT

Au titre des lois examinées au fond par la commission en 2016-2017, 73 mesures d'application étaient attendues.

Application des dispositions des lois promulguées
au cours de l'année parlementaire 2016-2017

(à l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise)

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi

73

entrées en application

53

restant à appliquer

20

Taux de mise en application global

73 %

Au 31 mars 2018, 53 mesures étaient intervenues, soit un taux d'application de 73 %.

Taux de mise en application des lois

selon les années parlementaires

Année parlementaire

2012-2013
au 31 mars
2014

2013-2014
au 31 mars
2015

2014-2015
au 31 mars
2016

2015-2016
au 31 mars
2017

2016-2017
au 31 mars
2018

Taux de mise en application

79 %

78 %

67 %

80 %

73 %

Nombre de mesures attendues

132

265

144

500

73

Le taux d'application reflète très largement celui de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, adoptée définitivement au cours de l'année parlementaire 2016-2017.

Taux de mise en application des lois partiellement applicables
adoptées définitivement entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017

 

Nombre de mesures prévues
(sauf rapports)

Nombre
de mesures prises

Taux de mise en application

Loi n° 2016-1827de financement
de la sécurité sociale pour 2017

71

53

75 %

Les délais de parution des décrets prévus par les lois de l'année 2016-2017 demeurent très satisfaisants puisque 71 % des décrets publiés l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi, et 93 % des décrets pris l'ont été dans l'année suivant la promulgation de la loi.

Délais de parution des décrets d'application (prévues et non prévues)
concernant les lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire

Nombre de mesures prises dans un délai :

 

Soit :

- inférieur ou égal à 6 mois

39

71 %

- de plus de 6 mois à 1 an

12

22 %

- de plus de 1 an à 2 ans

4

7 %

C. ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS ET MESURES D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales, la part des mesures réglementaires prévues découlant d'amendements d'origine sénatoriale est encore très faible cette année et ne représente que 1 % du total des mesures attendues avec une seule mesure d'application prise.

Origine des mesures d'application prévues par les lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire 2016-2017 (à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures prévues selon leur origine

Texte initial

Amendement
du Gouvernement

Amendement d'origine sénatoriale

Amendement de l'Assemblée nationale

Introduction en commission mixte paritaire

Total

Mesures prises

35

13

1

4

-

53

Mesures restant à prendre

14

4

0

2

-

20

Total

49

17

1

6

-

73

% du total général

67 %

23 %

1 %

8 %

 

100 %

Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine

71 %

76 %

100 %

67 %

 

73 %

Sur les six lois adoptées, aucune d'entre elle ne provient d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale.

Origine des lois promulguées depuis 2012
après examen au fond par la commission des affaires sociales

 

Projets de loi

Propositions
de loi AN

Propositions
de loi Sénat

2012-2013

5

5

4

2013-2014

6

7

1

2014-2015

4

0

1

2015-2016

4

2

1

2016-2017

5

1

0

D. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Hormis la loi de financement de la sécurité sociale pour laquelle elle est de droit, aucune loi promulguée en 2016-2017 entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales et nécessitant des mesures d'application n'a été adoptée après engagement de la procédure accélérée.

E. LA PUBLICATION DES RAPPORTS

1. Les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois

En application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport consacré à la mise en application de chaque loi doit désormais être remis au Parlement « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur ». Il mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ». Tous les rapports ont été transmis pour les lois adoptées cette année.

S'il est vrai que la mise en ligne, sur le site Legifrance, des échéanciers de parution des textes réglementaires et leur transmission au Sénat facilitent le contrôle de la mise en application des lois, ces échéanciers ne reflètent qu'imparfaitement l'état de mise en application réel des lois considérées :

- seuls les décrets simples ou en Conseil d'État sont mentionnés, alors que la mise en application des lois requiert bon nombre d'arrêtés, voire laisse au Gouvernement le choix de la forme réglementaire qu'il juge la plus opportune ;

- les dates prévisionnelles de publication des textes ne sont ni systématiquement mentionnées, ni toujours respectées - ce qui mériterait au moins une mise à jour régulière des informations une fois connu le dépassement probable de cette date.

2. La publication des rapports demandés par le Parlement

Pour les six lois promulguées cette année, douze rapports ont été demandés par le législateur, selon la répartition suivante :

- neuf pour la loi n° 2016-1827 de financement de la sécurité sociale pour 2017. Concernant ces neuf rapports :

· Deux rapports ont été inclus dans le rapport annuel au Parlement sur le financement des établissements de santé ;

· Trois rapports n'ont pas été remis dans les échéances (rapport relatif aux conditions d'élargissement du dispositif de retraite progressive aux salariés en forfait jours ; rapport évaluant les conséquences et le coût de l'amélioration de la protection maternité et paternité pour l'ensemble des professions médicales et paramédicales libérales en France, rapport sur l'usage de l'enveloppement corporel humide dans le secteur sanitaire. )

· Un rapport doit être remis avant le 31 décembre 2023 ;

· Trois rapports sont des rapports d'évaluation d'expérimentations :

- un rapport d'évaluation d'expérimentation pour la loi n° 2017-220 ratifiant l'ordonnance n° 2016-966 du 15 juillet 2016 portant simplification de procédures mises en oeuvre par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé et comportant diverses dispositions relatives aux produits de santé ;

- deux rapports pour la loi n° 2017-1340 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, dont un a été remis le 10 octobre 2017 (rapport sur le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu). L'autre rapport doit procéder à une évaluation précise de l'effet des ordonnances prises sur le fondement des articles 1er à 6.

F. LA PUBLICATION DES ORDONNANCES

La loi n° 2017-1340 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social a été suivie de sept ordonnances, qui ont toutes été ratifiées par la loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

Les ordonnances ont été établies 56 jours après la demande d'habilitation pour 6 de ses 7 ordonnances, 145 jours pour la septième.

Liste des ordonnances prises en application de la loi
« renforcement du dialogue social»

Ordonnances

Article d'habilitation

Date de demande de l'habilitation

Écart demande d'habilitation / signature de l'ordonnance

n° 2017-1385 du 22 septembre 2017 publiée au JO du 23/09/2017 relative au renforcement de la négociation collective

Article 1er

28/07/17

56 jours

n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 publiée au JO du 23/09/2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l'entreprise et favorisant l'exercice et la valorisation des responsabilités syndicale

Article 2

28/07/17

56 jours

n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 publiée au JO du 23/09/2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail

Article 3

28/07/17

56 jours

n° 2017-1388 du 22 septembre 2017 publiée au JO du 23/09/2017 portant diverses mesures relatives au cadre de la négociation collective

Article 4

28/07/17

56 jours

n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 publiée au JO du 23/09/2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l'exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention

Article 5

28/07/17

56 jours

n° 2017-1718 du 20 décembre 2017 publiée au JO du 21/12/2017 visant à compléter et mettre en cohérence les dispositions prises en application de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social

Article 6

28/07/17

145 jours

n° 2017-1390 du 22 septembre 2017 publiée au J.O. du 23/09/2017 relative au décalage d'un an de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu

Article 10

28/07/17

56 jours

Délai moyen

   

68,7 jours

Concernant la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, la quasi-totalité des ordonnances avait déjà été prise. Toutefois, certaines habilitations accordaient au Gouvernement des délais de dix-huit mois ou de deux ans pour prendre les ordonnances. À ce titre, 9 ordonnances ont été publiées entre juillet 2017 et mars 2018, notamment l'ordonnance n° 2018-20 du 17 janvier 2018 relative au service de santé des armées et à l'Institution nationale des invalides prévue par l'article 222 de la loi. Le délai de deux ans entre la promulgation de la loi et de l'ordonnance a bien été respecté même si l'écart entre la demande d'habilitation et la signature de l'ordonnance est de 1190 jours.

Liste des ordonnances prises entre juillet 2017 et mars 2018
en application de la loi « santé»

Ordonnances

Article d'habilitation

Date de demande de l'habilitation

Écart demande d'habilitation / signature de l'ordonnance

n° 2017-1177 du 19 juillet 2017 portant extension et adaptation des compléments de l'allocation aux adultes handicapés à Mayotte

Article 223

15/10/2014

1 008 jours

n° 2017-1178 du 19 juillet 2017 relative à l'adaptation du code de la santé publique à Mayotte

Article 223

15/10/2014

1 008 jours

n° 2017-1179 du 19 juillet 2017 portant extension et adaptation outre-mer de dispositions de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé

1° du I de son article 223

15/10/2014

1 008 jours

n° 2018-3 du 3 janvier 2018 relative à l'adaptation des conditions de création, transfert, regroupement et cession des officines de pharmacie

article 204

15/10/2014

1 176 jours

n° 2018-4 du 3 janvier 2018 relative à la simplification et à la modernisation des régimes d'autorisation des activités de soins et d'équipements matériels lourds

article 204

15/10/2014

1 176 jours

n° 2018-17 du 12 janvier 2018 relative aux conditions de création et de fonctionnement des centres de santé

article 204

15/10/2014

1 185 jours

n° 2018-20 du 17 janvier 2018 relative au service de santé des armées et à l'Institution nationale des invalides

articles 222
et 225

15/10/2014

1 190 jours

n° 2018-21 du 17 janvier 2018 de mise en cohérence des textes au regard des dispositions de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé

articles 204
et 225

15/10/2014

1 190 jours

n° 2018-22 du 17 janvier 2018 relative au contrôle de la mise en oeuvre des dispositions du code de l'action sociale et des familles et de l'article L. 412-2 du code du tourisme et aux suites de ce contrôle

article 204

15/10/2014

1 190 jours

Enfin, concernant la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, il restait en attente l'ordonnance prévue par l'article 120, qui devait adapter le code du travail à Mayotte pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2018.

Cette ordonnance a été prise le 25 octobre 2017 (Ordonnance n° 2017-1491 du 25 octobre 2017 portant extension et adaptation de la partie législative du code du travail, et de diverses dispositions relatives au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle à Mayotte), dépassant légèrement le délai dont disposait le Gouvernement pour prendre cette ordonnance, délai qui courrait jusqu'au 8 octobre 2017.

II. LES LOIS ADOPTÉES AVANT LE 1ER OCTOBRE 2016

A. LES MESURES D'APPLICATION POUR LES LOIS PROMULGUÉES AVANT LE DÉBUT DE LA XIVE LÉGISLATURE

Depuis le 1er octobre 2017, 15 mesures réglementaires sont parues en application des lois promulguées antérieurement.

Deux lois promulguées antérieurement54(*) au 1er octobre 2016 sont devenues totalement applicables suite à la parution de deux mesures d'application. Il s'agit :

- de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 (une mesure) ;

- de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant (une mesure) ;

Ont également été prises treize mesures pour l'application de quatre autres lois :

- une mesure pour l'application de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 98 % ;

- une mesure pour l'application de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 99 % ;

- huit mesures pour l'application de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 89 % ;

- trois mesures pour l'application de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels- ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 96 %.

B. LE BILAN DES LOIS ADOPTÉES EN 2012-2017 ET NON TOTALEMENT APPLICABLES PLUS DE TROIS ANS APRÈS LEUR PROMULGATION

Le tableau ci-dessous récapitule les 3 lois adoptées en 2012-2017 non totalement applicables plus de trois ans après leur promulgation :

 

Nombre de mesures prévues
(sauf rapports)

Nombre
de mesures prises

Taux
de mise
en application

Loi n° 2014-40 du 20/01/2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites

68

67

99 %

Loi n° 2014-288 du 05/03/2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale

85

83

98 %

Loi n° 2014-1554 du 22/12/2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015

79

77

97 %

Total

232

227

98 %

Ces textes ont un taux d'application néanmoins très satisfaisant.

Il faut par ailleurs noter que pour la même période, 15 lois totalisant 244 mesures d'application sont totalement applicables.

DEUXIÈME PARTIE : COMMENTAIRES

Figurent dans cette partie des commentaires de la mise en application des lois adoptées définitivement au cours l'année parlementaire 2016-2017 et de celle des lois promulguées antérieurement, pour lesquelles une ou plusieurs mesures réglementaires sont intervenues cette année.

I. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2016-2017

A. LOI N° 2016-1827 DU 23 DÉCEMBRE 2016 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2017

Au 31 mars 2017, 53 mesures, sur 71 attendues, avaient été prises pour l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, soit un taux d'application de 75 %.

Recettes

Les textes réglementaires d'application de la partie « recettes » du projet de loi de financement ont été publiés à quelques exceptions.

Parmi les textes réglementaires parus, on peut notamment mentionner le décret n° 2017-1409 du 25 septembre 2017 relatif à l'amélioration des outils de recouvrement en matière de travail dissimulé, pris en application de l'article 24, qui définit notamment les mesures conservatoires susceptibles d'être mises en oeuvre dans le cadre du recouvrement de créances.

Deux articles ne sont pas encore applicables, les textes d'application étant en voie de validation.

Ainsi, le décret en Conseil d'Etat nécessaire à l'application de l'article 21, fixant le cadre juridique des relations entre tiers-déclarants et cotisants, n'a pas encore été pris, alors que cette mesure devait entrer en vigueur le 1er janvier 2018.

Il en est de même du décret en Conseil d'Etat nécessaire à l'application de l'article 23, faisant évoluer les sanctions applicables aux employeurs en cas d'obstacle à contrôle pour travail dissimulé, notamment pour les moduler en fonction de la nature et de la taille de l'entreprise.

Assurance maladie

· Plusieurs dispositions sont à ce jour entièrement entrées en application.

En premier lieu, les mesures d'application relatives au fonds national pour la démocratie sanitaire créé par l'article 70 sont parues, fixant la composition de son comité de pilotage et ses modalités de fonctionnement (décret n° 2017-709 du 2 mai 2017) ainsi que la liste des associations d'usagers du système de santé bénéficiaires des financements pour l'année 2017 (arrêté du 22 décembre 2017). De même, la dotation annuelle des régimes obligatoires de base au fonds pour le financement de l'innovation pharmaceutique, institué par l'article 94, a été fixée par un arrêté du 30 mars 2018.

Le décret d'application de l'article 73, qui ouvre aux ARS la possibilité de conclure avec les professionnels médicaux des contrats de praticien territorial médical de remplacement (PTMR), est également paru. Conformément aux indications figurant dans les textes annexés au projet de loi, il définit une durée minimale d'activité dans les zones sous-denses (5 000 consultations par an pour une activité à temps plein) ainsi que les conditions d'installation des professionnels dans ces zones à l'issue de leur période de remplacement (régime d'installation immédiate).

Les quatre textes réglementaires nécessaires à la mise en application des différentes dispositions de l'article 97, relatif au régime des autorisations temporaires d'utilisation (ATU), ont par ailleurs été publiés.

Les textes réglementaires précisant la composition et le fonctionnement de la commission des matériels lourds d'imagerie médicale, créée par l'article 99, ont également été pris (arrêté du 25 août 2018).

· D'autres ne sont encore que partiellement entrées en application.

Parmi les expérimentations dans le champ de l'assurance maladie, deux sur trois seulement sont ainsi devenues applicables : celle relative à l'administration par les pharmaciens du vaccin contre la grippe prévue par l'article 66 (décret n° 2017-985 et arrêté du 10 mai 2017 fixant les conditions de rémunération des pharmaciens et identifiant deux régions cibles, Nouvelle-Aquitaine et Auvergne-Rhône Alpes), et celle sur la prise en charge de la souffrance psychique des jeunes prévue par l'article 68 (décret n° 2017-813, arrêtés du 5 mai 2017, fixant la liste des territoires retenus, et du 19 décembre 2017, portant cahier des charges ; à noter que ces mesures d'application ne concernent pour l'instant que les 11-21 ans et non les enfants de 6 à 10 ans). Pour celle ouverte par l'article 94 concernant le parcours de soins des personnes souffrant de douleurs chroniques, les textes d'application n'ont pas encore été pris, dans l'attente des recommandations de la HAS sur le référentiel de prise en charge. À noter que ces expérimentations auront vocation à s'inscrire dans le cadre général ouvert par l'article 51 de la LFSS pour 2018.

L'article 60, qui aménage le régime de prise en charge dérogatoire des soins pour les victimes d'actes terroristes, n'est pas davantage entièrement applicable. Un décret du 10 mai 2017 est venu préciser les conditions dans lesquelles les sommes correspondant à la part des soins pris en charge par les organismes complémentaires sont récupérées par la Cnam. En revanche, le décret en Conseil d'État encadrant le recueil et de transmission des données personnelles des victimes n'est pas encore paru.

L'article 79, qui porte plusieurs séries de mesures aussi diverses que techniques quant au financement de certaines activités spécifiques des établissements de santé, n'est pas entièrement applicable. Si les dispositions relatives au financement des soins critiques et à la mise en place de consultations longues, pluridisciplinaires ou pluriprofessionnelles ont reçu leurs textes d'application, ce n'est pas le cas de celles prévoyant un régime spécifique pour l'hospitalisation à domicile (HAD) dans le cadre des contrôles de tarification à l'activité (T2A).

· Une troisième série de dispositions, enfin, n'ont pas reçu leurs textes ou documents d'application.

Les décrets nécessaires à l'application de l'article 62 (continuité des droits à la prise en charge en cas de changement de situation professionnelle) ne sont pas parus mais sont, d'après les indications transmises, en voie de finalisation, divers ajustements ayant été apportés à l'article du code de la sécurité sociale concerné (l'article L. 160-18) par l'article 24 de la LFSS pour 2018.

De même, certains pans de l'article 64 portant divers ajustements sur la mise en place de la protection universelle maladie (Puma) ne sont pas encore applicables, quand d'autres le sont devenus avec la publication du décret n° 2017-240 du 24 février 2017 : c'est ainsi le cas des conditions pour bénéficier du régime local d'assurance maladie d'Alsace-Moselle, en cours de discussion avec ce régime et la Cnam.

Les dispositions de l'article 75 relatives à la mise en oeuvre d'un dispositif de prévention bucco-dentaire à destination des enfants et des jeunes doivent être mises en application ou par la convention dentaire, ou, à défaut, par arrêté interministériel. Les négociations étant toujours en cours entre l'assurance maladie et les chirurgiens-dentistes, ces dispositions complémentaires sont toujours en attente.

Sont également en attente de publication les textes d'application de l'article 80, prévoyant que les transports inter-établissements sont pris en charge par l'établissement de santé prescripteur et non plus par l'assurance maladie. L'entrée en vigueur de cette mesure, initialement prévue le 1er mars 2018, a été repoussée au 1er octobre 2018 par l'article 67 de la LFSS pour 2018, les conditions pour une application sereine de cette réforme n'étant alors pas réunies, en l'absence notamment de consensus autour du chiffrage financier.

En outre, n'ont pas été publiées les mesures réglementaires précisant les modalités de mise en oeuvre de l'article 81, sur le cadre juridique et financier des greffes innovantes, c'est-à-dire des greffes exceptionnelles d'organes ou de tissus ou des greffes composites exceptionnelles de tissus vascularisés. Ce décret devait notamment fixer la composition et le fonctionnement du comité national chargé de se prononcer par un avis conforme sur les autorisations des établissements de santé à pratiquer ces greffes et un arrêté devait en préciser les conditions de prise en charge financière, sur la base d'un forfait.

Ne sont pas encore parus, enfin, tous les textes réglementaires prévus par l'article 98 relatif au conventionnement entre les fabricants de médicaments et le comité économique des produits de santé (CEPS).

Sur le volet médico-social, l'article 89 dispose quant à lui que « toute autorisation est réputée caduque si l'établissement ou le service [social ou médico-social] n'est pas ouvert au public dans un délai et selon des conditions fixées par décret ». Un décret du 28 novembre 2017 fixe ce délai à quatre ans, avec une possibilité de prorogation pouvant aller jusqu'à trois ans. Ce dispositif, probablement en réaction aux retards pris dans la livraison des places prévue par les grands plans nationaux, tend à rendre l'ouverture de places d'établissements médico-sociaux plus effective en l'enfermant dans des délais plus définis et plus contraints. Par ailleurs, une disposition de l'article 89 prévoyant la modulation du tarif versé aux établissements accueillant des personnes handicapées en fonction d'objectifs d'activité n'a toujours pas fait l'objet d'application.

Famille

L'article 41 de la LFSS pour 2017 a prévu notamment la possibilité pour le directeur de la caisse d'allocation familiale ou de la caisse de mutualité sociale agricole de donner une force exécutoire à l'accord amiable par lequel des parents mettant fin à un pacte civil de solidarité ou à une vie en concubinage fixent le montant de la pension alimentaire que l'un devra verser à l'autre. Les modalités d'application de cet article, notamment le montant minimal de la pension, doivent être fixées par voie règlementaire. S'il ressort des informations communiquées à votre commission qu'un décret est en préparation, celui-ci n'avait, au 9 avril 2018, pas été transmis à la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), dont la consultation est obligatoire.

L'article 42 de la même LFSS a modifié les conditions de déclaration des salariés du particulier employeur lorsque l'employeur a recours aux dispositifs simplifiés que sont le centre national Pajemploi et le centre national du chèque emploi service.

Cet article nécessite deux mesures règlementaires d'application. D'une part, un décret prévu à l'article L. 133-5-8 du CSS doit préciser la date limite de déclaration des rémunérations dues au titre du mois en cours.

D'autre part, l'article 42 de la LFSS a mis en place un système d'intermédiation par Pajemploi ou par le CNCESU pour le versement de la rémunération du salarié. Conformément à l'article L. 133-5-12 du CSS, un décret doit préciser les délais dans lesquels la rémunération doit être versée au salarié.

Ces mesures règlementaires n'ont pas été prises.

Vieillesse

L'article 44 de la LFSS pour 2017 a étendu le dispositif de retraite progressive, institué à l'article L. 351-15 du code de la sécurité sociale, aux salariés à employeurs multiples exerçant plusieurs activités à temps partiel.

L'application de la retraite progressive à cette catégorie de travailleurs impliquait que le pouvoir réglementaire détermine le taux de retraite progressive servie55(*) en cas d'employeur multiples.

Le décret du 30 novembre 201756(*) modifie donc l'article R. 351-40 du code de la sécurité sociale qui précise les modalités de calcul de la retraite progressive. Il prévoit que pour les assurés salariés de plusieurs employeurs, l'appréciation de l'exercice des activités à temps partiel est déterminée par l'addition des rapports entre le nombre d'heures de travail et la durée légale de travail à temps complet applicable à chacun des emplois.

La quotité globale de travail à temps partiel, exprimée en pourcentage et arrondie à l'unité la plus proche, est définie comme la somme des quotités de travail à temps partiel par rapport à la durée du travail à temps complet applicable de chacun des emplois. A l'instar des salariés à employeur unique, la quotité de travail ne peut être inférieure à 40 % et supérieure à 80 %, la fraction de pension servie étant égale à la différence entre 100 % et cette quotité de travail.

Pour les assistants maternels, l'exercice d'une activité à temps partiel est apprécié à partir du nombre moyen d'heures d'accueil par contrat de travail. Lorsque l'assuré exerce une activité d'assistant maternel et une autre activité salariée, l'activité d'assistant maternel est considérée comme exercée auprès d'un seul employeur.

L'article 45 de la LFSS pour 2017 portait plusieurs ajustements de la retraite anticipée des travailleurs handicapés (RATH), permettant notamment aux assurés handicapés atteints d'une incapacité permanente (IP) de plus de 50 % mais n'ayant pas fait reconnaître leur incapacité durant leur durée de cotisation par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), de faire tout de même valoir leurs droits à la retraite anticipée.

Cette possibilité n'est ouverte aux assurés qu'à deux conditions cumulatives. Leur incapacité permanente (IP) doit atteindre 80 % au moment de leur demande et le défaut de la preuve de leur IP ne doit manquer que sur une fraction de leur durée de cotisation.

Un amendement de votre commission a, de plus, permis que la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) soit à nouveau prise en compte au même titre que l'incapacité permanente dans l'appréciation des droits à la RATH.

Un décret du 10 mai 201757(*) précise les modalités du dispositif de l'article 45, en détaillant la composition de la commission spéciale placée auprès de la Cnav et chargée de l'examen des demandes particulières d'assurés dont l'incapacité permanente n'a pas été reconnue par la CDAPH. Il précise par ailleurs que la fraction de la durée de cotisation travaillée sans RQTH ou sans reconnaissance d'une IP supérieure à 50 % ne peut excéder 30 %.

Enfin, s'agissant des dispositions de la LFSS pour 2017 concernant l'assurance vieillesse, un décret du 10 mai 201758(*) permet l'application de l'article 53 de cette loi. Ce dernier autorise les assurés du régime général titulaires d'une pension d'invalidité, et qui sont sans activité professionnelle à l'âge légal de départ à la retraite mais en recherche d'emploi, de continuer à bénéficier de leur pension d'invalidité pendant un délai supplémentaire afin de leur permettre de poursuivre leur recherche. En retrouvant un emploi, les bénéficiaires de la pension d'invalidité peuvent ainsi continuer à la cumuler avec leurs revenus professionnels et ainsi se constituer des droits à la retraite plus importants.

Le décret précise que ce dispositif pourra s'appliquer à tout titulaire d'une pension d'invalidité qui était en emploi six mois avant l'âge minimum légal. Le maintien de la pension d'invalidité, si son bénéficiaire ne reprend pas une activité professionnelle, est assuré jusqu'à six mois passés l'âge minimum légal. Au-delà, la pension d'invalidité est automatiquement substituée à la pension de retraite.

B. LOI N° 2017-220 DU 23 FÉVRIER 2017 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2016-966 DU 15 JUILLET 2016 PORTANT SIMPLIFICATION DE PROCÉDURES MISES EN oeUVRE PAR L'AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ DU MÉDICAMENT ET DES PRODUITS DE SANTÉ ET COMPORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES AUX PRODUITS DE SANTÉ

La loi n° 2017 220 du 23 février 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2016-966 du 15 juillet 2016 portant simplification des procédures mises en oeuvre par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) et comportant diverses dispositions relatives aux produits de santé demeure partiellement applicable, faute de mesure réglementaire d'application de son article 2. Celui-ci impose à titre expérimental pour trois ans, aux grossistes répartiteurs de déclarer, auprès d'un tiers de confiance, leurs volumes d'exportations de médicaments.

Au cours de l'examen de ce texte, votre commission des affaires sociales avait relevé que ces exportations, qui sont légales et protégées par le droit de la concurrence, sont parfois rendues responsables de ruptures d'approvisionnement sur le territoire national. Votre commission avait toutefois également rappelé que les grossistes-répartiteurs étaient déjà soumis à des obligations de service public en matière d'approvisionnement des officines, des dispositions spécifiques pour écarter ce risque de rupture ayant été adoptées dans le cadre de la loi n° 2016 41 de modernisation de notre système de santé du 26 janvier 2016.

Votre commission avait estimé que l'article 2, qui a certes pour ambition de renforcer la transparence sur cette question, pose la difficile question du choix du tiers de confiance ; elle avait à cet égard exprimé une certaine perplexité sur la possibilité d'appliquer réellement cette disposition. Le ministère concerné n'a pour le moment pas apporté d'éléments susceptibles d'éclairer la représentation nationale sur ce point.

II. ANNÉES PARLEMENTAIRES ANTÉRIEURES

A. LOI N° 2012-300 DU 5 MARS 2012 RELATIVE AUX RECHERCHES IMPLIQUANT LA PERSONNE HUMAINE

Les mesures d'application les plus attendues de la loi n° 2012-300 du 5 mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine, dite loi « Jardé », ont paru au cours de l'année 2016, à l'issue d'une longue période de gestation.

Cette loi est enfin devenue pleinement applicable l'année dernière, avec la parution d'un arrêté en date du 3 mai 2017 qui délimite, en application de l'article 1er de la loi, le champ des recherches non interventionnelles portant sur des produits cosmétiques ou alimentaires pour lesquelles les articles L. 1121-4 et L. 1121-15, c'est-à-dire notamment l'autorisation de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), ne s'appliquent pas. Il s'agit des recherches « qui ne comportent que des entretiens ou des questionnaires se limitant à interroger les personnes sur leur ressenti en ce qui concerne l'efficacité ou la tolérance des produits étudiés »59(*).

B. LOI N° 2014-40 DU 20 JANVIER 2014 GARANTISSANT L'AVENIR ET LA JUSTICE DU SYSTÈME DE RETRAITES

La publication du décret du 1er mars 2018 relatif au répertoire de gestion des carrières unique (RGCU)60(*), pris en application de l'article 9 de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, confirme la volonté du Gouvernement de concrétiser ce projet informatique essentiel pour l'avenir du système de retraite.

Le RGCU est le futur outil de gestion des carrières de l'ensemble des régimes de retraites obligatoires de base et complémentaire. Comme l'a expliqué un rapport récent de la Mecss du Sénat61(*), ce projet institué en 2010 a subi de multiples retards avant d'être relancé en 2016.

Le décret du 1er mars 2018 précise le cadre juridique du RGCU en complétant la section 6 du chapitre 1er du titre 6 du livre Ier du code la sécurité sociale. Alors que l'article L. 161-17-1-2 du code de la sécurité sociale précise simplement que les régimes de retraite de base et complémentaires légalement obligatoires et les services de l'État chargés de la liquidation des pensions doivent transmettre l'ensemble des informations concernant la carrière de leurs assurés dans le RGCU, le nouvel article R. 161-69-8 en définit précisément les finalités.

Ce répertoire permettra d'une part, d'informer les assurés sur leur situation en matière de retraite, d'estimer les montants de leurs pensions futures et de mettre en oeuvre leurs droits. Cette disposition implique que le système d'information du droit à l'information retraite, mis en place par le groupement d'intérêt public Union retraite, devra être directement « branché » sur le RGCU.

Pour les régimes de retraites, le répertoire permettra de mettre en commun les données relatives à la carrière de chaque assuré afin d'en assurer la complétude et la cohérence, de simplifier la détermination et le contrôle des droits, de mettre à disposition de tous les régimes de retraite les données relatives à la carrière nécessaires à la liquidation de la retraite (prise en compte des trimestres validés en particulier) et à la production de statistiques.

Le décret précise également que les services de l'État placés sous l'autorité des ministres chargés de la sécurité sociale, de l'agriculture, du budget et de la fonction publique auront également accès au RGCU pour contribuer au pilotage du système de retraite en leur permettant de réaliser des projections et des statistiques.

L'article R. 161-69-9 nouveau précise la nature des données transmises dans le répertoire qu'il s'agisse des données communes d'identification (NIR, nom, sexe...), des données d'affiliation et de rattachement aux régimes de retraite ainsi que les données relatives à la carrière de l'assuré (éléments de rémunération, assiettes de cotisations, revenus de remplacement...). Les données relatives au nombre d'enfants seront également transmises dans le répertoire.

Le décret précise que le répertoire sera alimenté par le système national de gestion des identifiants, pour les données communes d'identification, et par la déclaration sociale nominative pour les données sociales.

Les nouveaux articles R. 161-69-10 à R. 161-69-13 encadrent l'accès individuel, au répertoire, des agents des organismes destinataires des données et assurent sa compatibilité avec le droit à l'informatique et aux libertés.

L'article R. 161-69-14 prévoit que les régimes de retraite légalement obligatoires et les services de l'État en charge des pensions concluent avec le gestionnaire du RGCU désigné dans la loi, la Caisse nationale d'assurance vieillesse, une convention qui précise en particulier la fréquence des contributions de chacun des régimes devant être au moins annuelle.

Enfin, un arrêté ministériel, prévu à l'article R. 161-69-15 précisera de façon exhaustive les régimes concernés par l'alimentation du répertoire, l'ensemble des données qui y seront transmises et les modalités d'alimentation du RGCU.

L'article 2 du décret organise le basculement du stock de données de chaque régime dans le RGCU. Il doit intervenir au plus tard le 31 décembre 2019 pour les régimes gérés par la Cnav (régime général et régime de retraite des indépendants) et la Mutualité sociale agricole ainsi que pour la Caisse d'assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (Cavimac) et la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN). Pour tous les autres régimes, l'intégration du RGCU devra être effective au plus tard le 31 décembre 2022.

Lors des auditions pour le rapport sur le bilan de l'interrégimes en matière de retraite, il avait été indiqué aux rapporteurs de la Mecss qu'un calendrier de bascule par vague de régimes avait été établi entre 2019 et 2022. Il importait toutefois aux porteurs du projet (Cnav, direction de la sécurité sociale et GIP Union retraite) que la date de bascule effective des principaux régimes de retraite et de régimes de taille plus modeste intervienne dans le courant de l'année 2019, ce qui apparaissait comme un marqueur fort pour la réussite du projet.

S'agissant de la loi de 2010, le taux d'application atteint donc 98 % au 31 mars 2018. Votre rapporteur regrette toutefois que sur les 19 rapports demandés au Gouvernement dans cette loi, seuls 4 ont été à ce jour déposés.

Le même constat peut être formulé, dans une proportion toutefois moindre, pour la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraite s'agissant des rapports.

Sur les 9 rapports prévus, seuls 3 ont été transmis. Le Gouvernement avait annoncé, pour le rapport d'application des lois du Sénat de l'an dernier, la publication du rapport, prévue à l'article 45 de la loi du 20 janvier 2014, détaillant les conditions d'application des conventions internationales bilatérales existant en matière de retraite et évaluant les conséquences de leur mise en oeuvre pour les Français ayants droit de systèmes étrangers dès lors qu'ils ne résident plus dans l'État concerné. Il n'en a rien été cette année encore.

Le taux d'application de la loi du 20 janvier 2014 atteint toutefois 100 % au 31 mars 2018, les deux derniers textes réglementaires manquant qui avaient été recensés l'année dernière ayant été publiés.

Il s'agit d'une part, du décret du 29 décembre 201762(*), pris en application de l'article 48 de la loi de 2014, qui approuve le règlement d'action sociale de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CnavPL). Ce règlement, annexé au décret, harmonise les règles de gestion entre les dix sections composant cette caisse63(*).

On rappellera à cette occasion que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, en limitant à moins d'une vingtaine le nombre de professions libérales non réglementées autorisées à être affiliées à la Cipav contre plus de 300 auparavant, va profondément modifier l'équilibre de cette section de la CnavPL en lui faisant perdre à terme plus de 80 % de ses cotisants.

D'autre part, l'arrêté du 6 février 2018, pris en application de l'article 51, approuve la convention relative aux transferts financiers entre l'Arrco, l'Agirc et l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (Ircantec). L'article 51 créé en effet l'article L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit l'affiliation obligatoire des agents contractuels de droit public à l'Ircantec, nécessitant le règlement d'une compensation financière aux fédérations de retraite complémentaire. La convention a été signée le 20 décembre 2017.

C. LOI N° 2014-288 DU 5 MARS 2014 RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE, À L'EMPLOI ET À LA DÉMOCRATIE SOCIALE

Cette loi a profondément réformé le financement et le fonctionnement du système français de formation professionnelle, elle a achevé la décentralisation aux régions de la compétence en matière d'apprentissage et elle a modernisé les règles de la démocratie sociale en définissant les critères de la représentativité patronale et en créant un fonds pour le financement des partenaires sociaux.

Si la quasi-totalité des mesures d'application de cette loi ont été prises, quelques dispositions législatives demeurent ineffectives faute de textes réglementaires, tandis que plusieurs rapports demandés au Gouvernement n'ont toujours pas été communiqués au Parlement.

A l'article 10, un texte réglementaire devait préciser les conditions et les délais dans lesquels un employeur devait verser à un organisme collecteur agréé les sommes non dépensées en faveur du compte personnel de formation (CPF) qui étaient prévues par accord d'entreprise. Le prochain projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui réformera en profondeur le CPF et le rôle des organismes collecteurs, devrait modifier cette disposition qui est incompatible avec les objectifs du Gouvernement.

A l'article 17, le ministre chargé de la formation professionnelle n'a toujours pas pris l'arrêté validant la méthode de calcul élaborée par le Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle, visant à déterminer les coûts de formation des apprentis en fonction du niveau de diplôme préparé. Le futur projet de loi précité devrait toutefois confier aux branches professionnelles le soin de déterminer le coût des enseignements dans les centres de formation des apprentis (CFA).

A l'article 31, à défaut d'accord entre les partenaires sociaux représentatifs au niveau national et interprofessionnel, ou faute d'agrément du ministère concerné, un décret devait fixer la liste des organismes à vocation nationale dont le champ d'intervention dépasse le cadre d'une ou de plusieurs branches professionnelles qui sont autorisés à verser volontairement une contribution au fonds pour le financement des partenaires sociaux. Or ce décret n'a toujours pas été pris. Interrogé par votre commission, le Gouvernement a indiqué que cette disposition visait à « anticiper une évolution du cadre du fonds paritaire », qui ne pourra avoir lieu qu'à l'issue d'un examen associant toutes les parties prenantes.

A l'article 34, le ministre chargé de la formation professionnelle n'a toujours pas pris l'arrêté définissant le cahier des charges des organismes ou instances qui élaborent des certificats de qualification professionnelle et qui demandent leurs enregistrements dans le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP).

Selon le Gouvernement, les règles de la certification professionnelle feront l'objet d'une profonde réforme dans le cadre du prochain projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, à la suite des travaux de la mission composée de membres de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) lancée en juillet 2015. Le Gouvernement envisage notamment de supprimer la Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP) et de confier ces missions à un nouvel établissement public, France compétences, tout en renforçant le rôle des branches lors de la création et de la révision des diplômes et titres professionnels.

Plusieurs rapports prévus dans la présente loi n'ont pas été communiqués par le Gouvernement au Parlement. Ils portaient sur :

- les conditions de mise en oeuvre du droit à la formation initiale différée (article 1er) ;

- l'opportunité de mettre en place une mesure permettant de garantir une couverture sociale, dans le cadre du stage de formation professionnelle, aux stagiaires dont les cotisations de sécurité sociale ne sont pas prises en charge (article 9) ;

- la formation professionnelle en outre-mer (article 12) ;

- les conditions de mise en oeuvre du développement professionnel continu des professionnels de santé (article 26) ;

- l'application des nouvelles règles de la formation professionnelle prévues par la présente loi, qui remplace « l'obligation de dépenser » par celle de former les salariés (article 27).

D. LOI N° 2015-994 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE AU DIALOGUE SOCIAL ET À L'EMPLOI

Cette loi, désormais applicable dans sa quasi-totalité, poursuivait quatre objectifs principaux :

- réformer les relations collectives de travail, aux niveaux interprofessionnel, des branches et des entreprises ;

- rationaliser la négociation obligatoire en entreprise ;

- simplifier le fonctionnement des institutions représentatives du personnel (IRP) ;

- encourager le maintien en activité des salariés avec la création de la prime d'activité, qui s'est substituée au RSA activité et à la prime pour l'emploi.

Le Gouvernement n'a pas pris le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 21 pour fixer les modalités de renouvellement, de révision et de dénonciation des accords d'entreprise ou d'établissement conclus dans les entreprises dépourvues de délégué syndical. Toutefois, ce décret a perdu son utilité car ce sujet a été profondément remanié par l'article 8 de l'ordonnance n° 2017-1385 du 22 septembre 2017 relative au renforcement de la négociation collective, puis complété par la loi du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre les mesures pour le renforcement du dialogue social.

A l'article 23, en raison de l'absence d'accord entre organisations patronales avant la date-butoir du 15 novembre 2015 pour modifier les règles de répartition des crédits et de gouvernance du fonds paritaire de financement des partenaires sociaux les concernant, le Gouvernement disposait d'une habilitation à légiférer par ordonnance sur ce sujet avant le 18 août 2016. Cette habilitation n'a toutefois pas été utilisée et est devenue caduque du fait des dispositions de l'article 35 de la loi « Travail »64(*) qui a notamment pris en compte le nombre de salariés des entreprises adhérentes à une organisation patronale représentative pour modifier les règles d'affectation des crédits du fonds paritaire précité à ces organisations.

L'article 24, issu d'un amendement adopté au Sénat et présenté par trois groupes politiques, de la majorité comme de l'opposition65(*), prévoyait un aménagement des règles de représentativité syndicale de droit commun au profit des agents de direction des organismes de protection sociale comme la mutualité sociale agricole (MSA) et le régime social des indépendants (RSI).

En effet, ces agents ne peuvent pas voter aux élections des représentants du personnel en raison de leur fonction hiérarchique, et ne disposent donc pas de représentants pour négocier la convention collective spéciale qui leur est applicable. C'est pourquoi la loi instituait une mesure de l'audience des représentants des agents de direction appréciée au regard des suffrages exprimés lors de l'élection des membres représentant ce personnel aux commissions paritaires nationales. Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement indique qu'il n'a pas édicté le décret d'application dans la mesure où les partenaires sociaux n'ont toujours pas mis en place ces commissions.

L'article 36, introduit à l'Assemblée nationale au stade de la commission en première lecture, visait à conférer une compétence exclusive à un organisme collecteur paritaire agréé au niveau national, par dérogation aux règles de droit commun, pour percevoir les contributions au financement de la formation professionnelle des entreprises appartenant à des secteurs employant des intermittents du spectacle, des artistes-auteurs et des pigistes, y compris dans les départements d'outre-mer, à Saint Barthélemy et à Saint-Martin. Or, le ministère du travail n'a toujours pas pris le décret fixant la liste des secteurs concernés par cette dérogation. L'article 7 de l'ordonnance n° 2017-1491 du 25 octobre 2017 portant extension et adaptation de la partie législative du code du travail, et de diverses dispositions relatives au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle à Mayotte, a modifié à la marge l'article L. 6523-1 du code du travail, en remplaçant l'expression « départements d'outre-mer » par la référence à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique, à Mayotte et à La Réunion, sans toutefois désigner l'OPCA compétent au niveau national. Toutefois, il convient de rappeler que le prochain projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel devrait confier à l'Urssaf et non plus à ces organismes la collecte de la taxe d'apprentissage et des contributions des entreprises à la formation.

Enfin, le Gouvernement n'a toujours pas remis au Parlement les rapports portant sur :

- l'intégration des affections psychiques dans le tableau des maladies professionnelles ou l'abaissement du seuil d'incapacité permanente partielle pour ces affections (article 33).

- la mise en oeuvre de la prime d'activité (article 61) ;

- les ressources du foyer prises en compte pour calculer cette prime (article 62).

Le rapport sur les modalités de la mise en oeuvre de la concertation des partenaires sociaux sur le compte personnel d'activité, prévu à l'article 38, n'a pas été rendu au Parlement et est devenu caduc, car les articles 39 à 54 de la loi « Travail » du 8 août 2016 ont traité ce sujet et ont permis l'adoption du décret du 12 octobre 201666(*).

En application de l'article 56 de la loi présente loi, le Gouvernement devra présenter un rapport au Parlement avant le 30 juin 2018 sur les conditions d'application du « CDI intérimaire » et sur son éventuelle pérennisation, après concertation avec les partenaires sociaux représentatifs et après avis de la Commission nationale de la négociation collective.

E. LOI N° 2015-1702 DU 21 DÉCEMBRE 2015 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2016

· Recettes

L'article 30, relatif à la suppression du régime spécial d'assurance maladie du grand port maritime de Bordeaux, est devenu pleinement applicable avec la publication d'un décret en Conseil d'État déterminant les modalités de mise en oeuvre de l'intégration au régime général (décret n° 2017-1644 du 30 novembre 2017), notamment les adaptations nécessaires des règles relatives aux droits à prestations. Le décret n° 2017-997 du 10 mai 2017 avait fixé au 1er janvier 2018 la date de cette intégration.

· Assurance maladie

Aucun nouveau texte réglementaire n'est à signaler depuis la publication du précédent rapport d'application de cette loi.

F. LOI N° 2015-1776 DU 28 DÉCEMBRE 2015 RELATIVE À L'ADAPTATION DE LA SOCIÉTÉ AU VIEILLISSEMENT

Plusieurs articles de la loi portant adaptation de la société au vieillissement (ASV) ont fait l'objet de mesures d'application, portant le taux d'effectivité des mesures réglementaires prévues par cette loi à 99 %.

1. Les mesures prises depuis le 31 mars 2017

· Un décret du 14 avril 201767(*) précise les contours de la formation des accueillants familiaux. L'accueillant familial, aux termes de l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF), est une personne qui héberge et prend en charge à son domicile, à titre onéreux, une personne âgée ou handicapée ne faisant pas partie de son cercle familial. La loi ASV prévoyait, en ses articles 56 et 96, une refonte du statut de l'accueillant familial, dans le but d'en renforcer l'attractivité pour les postulants et d'assurer la sécurité des personnes accueillies.

Un premier décret68(*) a redéfini les modalités d'attribution de l'agrément. Le décret du 14 avril 2017 détaille le contenu des formations obligatoires que les accueillants nouvellement agréés depuis le 1er juillet 2017 s'engagent à suivre : il s'agit d'une initiation aux gestes de secourisme, d'une formation initiale d'au moins 54 heures et obligatoirement accomplie dans un délai n'excédant pas 24 mois après l'attribution de l'agrément, enfin d'une formation continue au moins égale à 12 heures tous les 5 ans.

Le contenu des programmes de formation est à la discrétion du conseil départemental, tenu d'en déléguer l'exécution à un organisme de formation. Par ailleurs, aux termes de l'article 96 de la loi ASV, les personnes disposant de l'agrément d'accueillant familial à la date de publication de la loi se voient appliquer un régime spécifique en termes de formation : ils sont dispensés de formation initiale mais l'initiation aux gestes de secourisme et la formation continue restent obligatoires.

À cet égard, un risque de conflit entre les termes de la loi et ceux du décret peut être identifié. Alors que la loi prévoit l'application de ce régime spécifique de formation pour les accueillants agréés avant le 28 décembre 2015 - date de la publication de la loi ASV - le décret prévoit que le régime spécifique s'étend aux accueillants agréés avant le 1er juillet 2017.

· Un décret du 2 mai 201769(*) traduit la disposition de l'article 47 de la loi ASV prévoyant que les services d'aide et d'accompagnement à domicile (Saad) respectent un cahier des charges national. L'article L. 312-8 du CASF et les dispositions réglementaires applicatives prévoyaient que le respect de ce cahier des charges est régulièrement contrôlé à la faveur d'une évaluation interne annuelle et de deux évaluations externes intervenant entre l'attribution de l'autorisation et le renouvellement de celle-ci.

Le décret du 2 mai 2017 porte pour les Saad plusieurs aménagements des délais obligatoires de ces évaluations, en raison du passage du régime double de l'agrément et de l'autorisation au régime unique de l'autorisation posé par la loi ASV.

Il prévoit surtout la fin de l'obligation annuelle de présentation des résultats de l'évaluation interne, à des fins d'allègement des contraintes administratives pesant sur les services. En effet, la disposition de l'annexe 3-0 du CASF prévoyant que « le gestionnaire procède au moins une fois par an à des contrôles internes » est modifiée, au profit de l'article D. 312-204 qui dispose que les services auront à présenter les résultats « d'au moins une évaluation interne au plus tard trois ans avant la date du renouvellement de leur autorisation ».

· Un décret du 3 mai 201770(*) comporte une disposition d'application de l'article 20 de la loi ASV, relatif à la commission d'attribution des logements locatifs dans les organismes d'habitations à loyer modéré. En effet, l'article L. 441-2 du code de la construction et l'habitation (CCH) prévoit que la commission attribue ces logements locatifs en fonction de critères strictement économiques, tels le patrimoine, la composition du ménage, le niveau de ressources ou l'éloignement du lieu de travail du candidat. Une dérogation est posée à ce mode de sélection pour « des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou au handicap », qui peuvent se voir attribuer ces logements par priorité au moyen d'une autorisation spécifique.

La construction, l'acquisition et l'amélioration de ces logements locatifs peuvent bénéficier de subventions ou de prêts. L'article R. 331-6 du CCH modifié par le décret du 3 mai 2017 prévoit que, lorsque ces logements bénéficiaires sont des logements accueillant des personnes en perte d'autonomie visés par l'article L. 441-2 du CCH, l'autorisation spécifique de la commission d'attribution doit être intégrée au dossier de demande, augmenté d'un grand nombre de pièces supplémentaires listées dans un arrêté71(*).

· Un décret du 9 mai 201772(*) précise les dispositions de la loi ASV établissant deux systèmes d'informations distincts censés accompagner la fluidité des parcours de vie des personnes handicapées et des personnes âgées : le système d'information des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et le système national d'information mis en oeuvre par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Les nouveaux articles R. 247-1 à R. 247-12 du CASF enrichissent le « système de gestion et d'information des MDPH » en introduisant quatre innovations principales :

- l'intégration des « attentes et des besoins des personnes » dans les données à caractère personnel consolidées par les MDPH ; cette innovation répond à l'instauration, par la loi de modernisation de notre système de santé, du plan d'accompagnement global, censé figurer un nouvel outil des MDPH à partir duquel la prise en charge doit être repensée ;

- un meilleur rapprochement des données départementales et nationales en ouvrant l'utilisation du numéro d'inscription au répertoire (Nir) aux MDPH et en permettant la transmission des données qu'elles traitent à la CNSA ;

- la possibilité d'un téléservice permettant aux usagers de faire leurs demandes et d'en assurer le suivi ;

- la pleine prise en compte des aidants.

Par ailleurs, les articles R. 146-38 à 146-44 du CASF apportent plusieurs précisions relatives au système national d'information statistique de la CNSA, qui compilent les informations collectées par les systèmes départementaux. Trois modifications essentielles sont apportées :

- les données faisant l'objet d'une consolidation nationale intègrent ainsi une dimension qualitative jusqu'alors insuffisamment prise en compte. En effet, le décret du 9 mai 2017 y introduit la dimension des attentes et des besoins, les attentes étant pour l'heure « désignées par référence aux classifications reconnues en matière de maladies et de handicaps » ainsi que les « suites réservées aux orientations prononcées » par les CDAPH ;

- le système national d'information a également vocation à connaître des moyens humains et financiers des MDPH à des fins de meilleure allocation de ces derniers ;

- enfin, le décret du 9 mai 2017 renforce les mesures de protection autour de la communication de ces données de l'échelon départemental à l'échelon national, en organisant leur pseudonymisation. Cette mesure accompagne la diffusion élargie de ces données à l'institut national des données de santé ainsi qu'aux services de la direction des recherches, des études, des évaluations et des statistiques (Drees).

· Enfin, un autre décret du 9 mai 201773(*) règle certaines modalités de transmission de données décrites par les articles 43 et 74 de la loi ASV. Ce dernier article prévoit trois différents types de transmission :

- la collecte par les conseils départementaux de données individuelles relatives aux bénéficiaires de l'allocation personnalisée à l'autonomie (Apa) et de l'aide sociale à l'hébergement (ASH) ;

- la transmission par les conseils départementaux de ces données individuelles au ministre chargé des personnes âgées « à des fins de constitution d'échantillons statistiquement représentatifs », mais aussi des informations individuelles relatives aux décisions d'attribution de l'Apa ;

- la transmission par les conseils départementaux à la CNSA des dépenses nettes d'Apa (données consolidées et globalisées).

Le décret du 9 mai 2017 dresse une liste des données individuelles susceptibles d'être collectées par les conseils départementaux, qui comprennent notamment des informations à caractère nominatif. Il s'agit en effet, comme le prévoit la loi (article L. 232-21-2) de permettre « l'étude des situations et des parcours des personnes figurant dans ces échantillons » en croisant les données relatives à l'APA, l'ASH (venant des conseils départementaux) avec les données relatives aux dépenses de santé (venant de la Cnamts) et ainsi avoir une vision du parcours de ces publics.

2. Les mesures restant à prendre : le mandat de protection future

· À ce jour, un seul décret d'application de la loi ASV n'a pas été publié. Il s'agit de celui mentionné à l'article 35 de la loi, aux termes duquel est créé un article 477-1 du code civil qui dispose que « le mandat de protection future est publié par une inscription sur un registre spécial dont les modalités et l'accès sont réglés par décret en Conseil d'État ».

Le mandat de protection future

Le mandat de protection future, introduit aux articles 477 et suivants du code civil, a pour objectif de permettre à une personne qui ne fait pas l'objet d'une mesure de protection, de charger un ou plusieurs mandataires, de la représenter pour le cas où, en raison d'une altération de ses facultés mentales ou d'un état pathologique médicalement constaté, elle se trouverait dans l'impossibilité de pourvoir seule à ses intérêts.

La mise en place du mandat de protection future porte une innovation importante dans la mesure où il propose une alternative aux régimes de protection judiciaire appliqués sur décision du juge aux personnes dont les facultés mentales ou corporelles sont trop altérées pour qu'elles puissent pourvoir seules à leurs intérêts (sauvegarde de justice, curatelle, tutelle). C'est le mandant qui organise à l'avance sa protection et celle de ses biens et qui peut, par une mesure à caractère contractuel, s'aménager son propre régime de protection.

Dans le dispositif initial, la loi n'avait pas envisagé que le mandat de protection future fasse l'objet d'une publication, contrairement aux mesures de protection prononcées par le juge, probablement en raison du caractère conventionnel de celle-là. Dans son rapport pour l'année 2014, le Conseil supérieur du notariat préconisait d'instaurer une mesure de publicité du mandat de protection future, notamment par la création d'un registre spécifique. L'établissement d'un tel registre permettrait au juge des tutelles, saisi d'une demande d'ouverture d'une mesure de tutelle ou de curatelle, de s'assurer de l'existence ou non d'un tel mandat.

Sans publicité du mandat de protection future, le mandataire se trouve seul détenteur de l'acte contenant la volonté exprimée par le mandant, ouvrant ainsi le risque de la prononciation par le juge des tutelles non informée de cette dernière d'une mesure de tutelle ou curatelle. Le décret d'application de l'article 35 est par conséquent particulièrement attendu et souffre d'un retard de publication dont le ministère de la justice a fourni à votre commission l'explication ci-après.

Le ministère de la justice ayant fait en 2017 du plan de transformation numérique 2018-2022 l'une de ses priorités, le besoin d'un registre général des mesures de protection juridique des majeurs et des directives anticipées (dont le mandat de protection future est une variante) a été identifié. Ce registre devrait être mis en oeuvre sous la forme d'un outil national, centralisant et facilitant l'accès de toutes les informations relatives à protection juridique des majeurs. Une étude de cadrage est en cours pour déterminer sous quelle forme et dans quels délais ce registre peut être construit et mis en service.

En effet, actuellement, pour savoir si un majeur fait l'objet d'une mesure de protection, il convient de se procurer un acte de naissance de la personne concernée, afin de vérifier s'il existe une mention en marge de cet acte indiquant un numéro de dossier dit « numéro de répertoire civil ». Si tel est le cas, il convient d'interroger le répertoire civil, c'est-à-dire matériellement un greffier du TGI du lieu de naissance du majeur (article 1058 du code de procédure civile), pour demander par courrier des renseignements détaillés ou des informations succinctes sur la nature de la mention, ou encore des copies des extraits ou des décisions conservées au répertoire civil afin de vérifier si le majeur a la capacité de conclure le mandat de protection future. Sont ainsi aujourd'hui consignées dans le répertoire civil tenu localement par chaque TGI sans interconnexion les décisions portant ouverture, modification ou mainlevée des tutelles, curatelles et habilitations familiales générales des majeurs protégés.

La création d'un registre unique en matière de protection des majeurs vulnérables et de directives anticipées aurait ainsi plusieurs avantages :

- garantir un régime de conservation identique pour toutes ces données sensibles ;

- centraliser en un fichier unique toutes les données permettant de connaître la ou les personnes chargées de protéger un majeur (mesure de simplification) ;

- permettre le développement d'un projet en lien avec des professionnels compétents (modernisation de la justice) ;

- décharger les greffiers et les officiers d'état civil d'une partie de leur attribution pour l'inscription et la consultation du répertoire civil qui suppose la consultation préalable des mentions en marge de l'acte de naissance.

Les professionnels du secteur, réunis dans le cadre d'un groupe de travail interministériel sur la protection juridique des majeurs installé le 15 mars 2018 par le ministère de la justice, se sont déclarés favorables à la création d'un tel registre centralisant l'ensemble des mesures et directives anticipées, soulignant une sécurité juridique accrue. Afin de ne pas retarder la mise en oeuvre des dispositions issues de la loi ASV, ce registre sera prioritairement alimenté par les mandats de protection future.

· Par ailleurs, la commission des affaires sociales continue de déplorer que, sur les huit rapports prévus par la loi, aucun n'ait encore été publié.

Matière

Article

Origine
de la demande

Délai limite
de remise

Remise

Logement en cohabitation intergénérationnelle

17

Assemblée nationale

28 décembre 2016

Non

Monnaie complémentaire pour l'autonomie

50

Sénat

28 décembre 2016

Non

Recours à l'allocation de solidarité
pour personnes âgées (Aspa)

101

Assemblée nationale

28 décembre 2016

Non

Mise en oeuvre de la loi ASV

86

Gouvernement

28 juin 2017,
puis 28 décembre 2018

Non

Développement d'une offre d'hébergement temporaire au sein des résidences-autonomie

10

Assemblée nationale

28 décembre 2017

Non

Évaluation des Spasad

49

Gouvernement

31 décembre 2017

Non

Évaluation de la procédure de renouvellement des autorisations des ESMS

66

Assemblée nationale

31 décembre 2017

Non

G. LOI N° 2016-41 DU 26 JANVIER 2016 DE MODERNISATION DE NOTRE SYSTÈME DE SANTÉ

L'application de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé réclame au total 186 mesures réglementaires, soit le nombre le plus élevé de tous les textes étudiés par la commission des affaires sociales depuis six ans. Au 31 mars dernier, le taux d'application du texte s'élève à 89 %, contre 75 % un an auparavant, 21 mesures manquant encore à l'appel. Aucun des rapports prévus par la loi, au nombre de 12, n'a été remis au Parlement à ce stade.

La très grande majorité des mesures les plus emblématiques de la loi sont aujourd'hui applicables. Il en va ainsi des dispositions relatives au cadre général de la politique de santé et de la plupart des mesures-phares relatives à la promotion de la santé des jeunes et à la prévention. Au cours de l'année écoulée, les articles 19 et 20, relatifs à la protection de la santé des personnes exerçant la profession de mannequin, ont fait l'objet de deux textes réglementaires74(*).

De même, l'article 21 qui encadre la mise à disposition d'appareils de bronzage au public, a été rendu pleinement applicable par la parution d'un décret relatif aux organismes dispensant la formation des professionnels concernés75(*).

En application de l'article 44, un arrêté du 18 avril 2017 a par ailleurs fixé la liste des centres hospitaliers et établissements pénitentiaires autorisés, à titre expérimental, à réaliser une évaluation de l'état dentaire de la personne détenue au début de son incarcération76(*).

L'ensemble des dispositions législatives relatives à la lutte contre le tabagisme sont également désormais applicables. L'article 28 en effet, qui proscrit le vapotage dans les établissements scolaires et les établissements destinés à l'accueil, à la formation et à l'hébergement des mineurs, dans les moyens de transport collectif fermés ainsi que dans les lieux de travail fermés et couverts à usage collectif, a fait l'objet d'un décret entré en vigueur le 1er octobre 201777(*). Celui-ci précise les modalités d'application de l'interdiction concernant les lieux de travail. Il rend obligatoire une signalisation apparente qui rappelle le principe de l'interdiction de vapoter et, le cas échéant, ses conditions d'application dans l'enceinte des lieux concernés. Enfin, il prévoit une contravention de 2classe à l'encontre des personnes qui méconnaissent l'interdiction de vapoter ainsi qu'une contravention de 3classe pour les responsables des lieux où s'applique l'interdiction qui ne mettent pas en place la signalisation.

En ce qui concerne la santé au travail, l'article 38, qui prévoit que le rapport annuel d'activité du médecin du travail comporte des données selon le sexe et qui renvoie à un arrêté du ministre chargé du travail le soin de fixer les modèles de rapport, n'est en revanche toujours pas applicable, faute d'arrêté. Selon les informations communiquées par le ministère du travail, les travaux d'actualisation de l'arrêté fixant le modèle de rapport annuel du médecin du travail et de synthèse annuelle de l'activité du service de santé au travail, auxquels le Gouvernement entend associer le Conseil d'orientation des conditions de travail (COCT), sont néanmoins en cours. Un groupe de travail technique a été constitué, en lien avec l'Inspection médicale du travail, en vue de concevoir les nouveaux modèles de rapport. Dans ces conditions, une publication de cet arrêté pourrait être envisagée au dernier trimestre 2018.

Dans le domaine de la santé environnementale, plusieurs dispositions législatives sont devenues applicables compte tenu de la parution - dont on peut toutefois regretter le caractère tardif - des mesures réglementaires attendues.

Cela concerne en particulier la définition par décret en Conseil d'État de valeurs-guides pour l'air intérieur après avis de l'Anses (article 49)78(*), la définition des règles d'hygiène et de conception applicables aux systèmes collectifs de brumisation d'eau ainsi que de leurs modalités de contrôle, voire d'interdiction (article 51)79(*), la fixation des modalités selon lesquelles les activités impliquant la diffusion de sons à un niveau sonore élevé sont exercées de façon à protéger l'audition (article 56)80(*) ainsi que l'élaboration par décret de la liste des espèces végétales et animales dont la prolifération constitue une menace pour la santé humaine et la définition des mesures susceptibles d'être prises pour prévenir leur apparition ou leur prolifération (article 57)81(*).

S'agissant de l'article 61, qui renvoie à un arrêté le soin de définir des règles visant à protéger l'audition des utilisateurs d'appareils portables et de dispositifs d'écoute, le ministère des solidarités et de la santé indique que l'arrêté du 25 juillet 2013 portant application de l'article L. 5232-1 du code de la santé publique relatif aux baladeurs musicaux répond aux exigences dudit article tel que modifié par la loi de modernisation de notre système de santé. Aucune révision de cet arrêté n'est donc envisagée par le Gouvernement.

La mise en oeuvre de l'article 59 requerrait quant à elle un arrêté pour définir les modalités d'interdiction des jouets comportant du bisphénol A au-delà d'une certaine concentration. Selon les informations communiquées par le même ministère, en application de la directive 2009/48/CE du 18 juin 2009 du Parlement européen et du Conseil modifiée relative à la sécurité des jouets, un arrêté en date du 16 mars 201882(*), qui transpose la directive 2017/738 du Conseil, a abaissé la limite de migration du BPA dans les jouets : à compter du 28 octobre 2018, seuls les jouets qui respectent la nouvelle limite de migration du BPA de 0,04 mg/l pourront être mis sur le marché. Cette nouvelle règle répondrait ainsi également au dispositif prévu à l'article 59 de la loi de modernisation de notre système de santé.

En revanche, l'article 49 nécessite pour être pleinement applicable un décret définissant des niveaux de référence pour le radon, non paru à ce jour. Le ministère des solidarités et de la santé indique néanmoins qu'un projet de décret « radioprotection » intégrant le radon a été examiné par le Conseil d'État au mois de février dernier et que le Secrétariat Général du Gouvernement (SGG) serait en train de s'assurer « qu'il ne sur-transpose pas la directive Euratom correspondant, ce qui explique le retard de parution ».

Enfin, les dispositions de la loi de modernisation de notre système de santé relatives au droit à l'oubli et au prélèvement d'organes sur personnes décédées sont pleinement applicables, de même que celles relatives à l'action de groupe et aux données de santé.

Plusieurs dispositions relevant de façon générale de l'organisation des soins sur le territoire, qui n'étaient pas applicables au 31 mars 2017, le sont devenues au cours des mois suivants, en particulier :

- l'article 69, relatif au projet territorial de santé mentale83(*) ;

- l'article 118 pour l'application duquel un arrêté est venu définir les règles relatives aux centres de santé et aux maisons de santé pluriprofessionnels universitaires84(*) ;

- l'article 138, en application duquel le décret n° 2017-523 du 11 avril 2017 renforce le contrôle de l'activité libérale dans les établissements publics de santé. Il prévoit notamment le recueil et le suivi informatisé de données concernant l'activité publique de chaque praticien ;

- l'article 91 qui concerne les établissements et services médico-sociaux en dispositif intégré et qui a fait l'objet d'un décret fixant leur cahier des charges85(*) ;

- l'article 148, avec le décret n° 2017-1258 du 9 août 2017 relatif à l'obligation de certification des logiciels d'aide à la dispensation par les pharmacies à usage intérieur prévue à l'article L. 161-38 du code de la sécurité sociale ;

- l'article 158, rendu applicable par le décret n° 2017-632 du 25 avril 2017 relatif aux conditions de détermination des zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou par des difficultés dans l'accès aux soins ou dans lesquelles le niveau de l'offre est particulièrement élevé ;

- l'article 160, rendu applicable par le décret n° 2017-1483 du 18 octobre 2017 relatif aux observatoires du médicament, des dispositifs médicaux et de l'innovation thérapeutique ;

- et l'article 213, rendu applicable par le décret n° 2017-886 du 9 mai 2017 modifiant les dispositions relatives aux unions régionales des professionnels de santé.

A l'article 219, un arrêté du 24 juillet 2017 est par ailleurs venu définir les caractéristiques de l'examen médical spécifique relatif à la délivrance du certificat médical de non-contre-indication à la pratique des disciplines sportives à contraintes particulières.

Dans le domaine de l'assurance maladie, la généralisation du tiers-payant, initialement prévue à l'article 83 de la loi et adoptée contre l'avis du Sénat, a finalement été supprimée par l'article 63 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 201886(*).

En ce qui concerne l'évolution des compétences des professionnels de santé, plusieurs textes très attendus restent encore à prendre. En particulier, l'article 119, relatif aux pratiques avancées des professionnels paramédicaux, dont un rapport de la commission des affaires sociales relatif aux coopérations entre professionnels de santé avait souligné l'urgente nécessité, demeure toujours inapplicable, en l'absence de texte réglementaire prévoyant notamment les diplômes et compétences à acquérir pour ce type d'exercice. Selon les informations disponibles, un projet de décret et deux projets d'arrêtés sur les pratiques avancées des infirmiers font cependant actuellement l'objet d'une concertation avec les professionnels de santé concernés, ce qui pourrait théoriquement laisser envisager une parution des textes réglementaires avant l'été 2018, à condition qu'un consensus soit trouvé, ce qui semble encore loin d'être le cas à ce stade.

Les textes nécessaires à l'application des dispositions relatives à la profession de masseur-kinésithérapeute (un décret prévu à l'article 123) restent également à prendre, de même que ceux relatifs à la profession d'assistant dentaire (deux arrêtés prévus à l'article 120). A l'article 120, un arrêté du 8 décembre 2017 a néanmoins désigné les préfets de région compétents pour l'examen des demandes d'autorisation d'exercice ou de prestation de services des professions de santé.

Les articles 121 (exercice temporaire de la médecine, de la chirurgie dentaire et de la pharmacie)87(*) et 136 (travail temporaire des praticiens intérimaires dans les établissements publics de santé)88(*) sont quant à eux devenus applicables.

En ce qui concerne enfin le régime des soins de conservation prévu à l'article 214, un décret et un arrêté89(*) ont permis de déterminer les modalités d'information des familles sur l'objet et la nature des soins ainsi que les conditions d'intervention des thanatopracteurs.

H. LOI N° 2016-297 DU 15 MARS 2016 RELATIVE À LA PROTECTION DE L'ENFANT

Le rapport 2017 sur l'application des lois constatait qu'un seul article de la loi du 15 mars 2016 relative à la protection de l'enfant n'était pas encore applicable faute de décret d'application.

Le décret n° 2017-1572 du 15  novembre 2017 précise les modalités d'organisation de la visite en présence d'un tiers prévue par l'article 375-7 du code civil qui, dans sa rédaction issue de l'article 24 de la loi du 15 mars 2016, permet au juge de décider que le droit de visite des parents d'un enfant confié à une personne ou un établissement s'exerce en présence d'un tiers.

L'article 1er de ce décret insère une section 6 au sein du chapitre III du livre II de la partie règlementaire du code de l'action sociale et des familles (CASF) composée des articles R. 223-29 et suivants.

L'article R. 223-9 dispose que la visite en présence d'un tiers « vise à protéger, à accompagner et à évaluer la relation entre l'enfant et son ou ses parents ». La présence du tiers peut être permanente ou intermittente. L'article R. 223-30 précise que le tiers est, dans la mesure du possible, le même pour l'ensemble des visites et que les visites sont organisées dans un lieu déterminé par la personne à qui l'enfant est confié, sauf dispositions contraires prévues par décision judiciaire.

Le tiers n'est pas nécessairement un professionnel. Lorsque c'est le cas, l'article R. 223-31 précise qu'il dispose « de connaissances et de compétences » portant sur le développement et les besoins de l'enfant, la fonction parentale et les situations parentales. Le tiers professionnel rend compte des visites à la personne morale à laquelle l'enfant est confié et au juge des enfants. Sur la base de ces éléments, la personne morale peut proposer au juge la suspension ou l'aménagement du droit de visite.

L'article 2 du décret du 15 novembre 2017 crée par ailleurs un article 1199-3 au sein du code des procédures civiles aux termes duquel la fréquence du droit de visite en présence d'un tiers est fixée dans la décision judiciaire, sauf à ce que les conditions d'exercice de ce droit soient laissées à la détermination conjointe des parents et de la personne à laquelle l'enfant est confié.

La loi du 15 mars 2016 est ainsi entièrement applicable.

I. LOI N° 2016-1088 DU 8 AOÛT 2016 RELATIVE AU TRAVAIL, À LA MODERNISATION DU DIALOGUE SOCIAL ET À LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS

L'objectif principal de la loi « Travail » est de donner un plus grand rôle à l'accord d'entreprise pour déterminer les règles en matière de durée du travail, de repos et de congés. La loi a également réformé les règles de la négociation collective en prévoyant à terme la généralisation des accords majoritaires, elle a créé le compte personnel d'activité qui regroupe divers dispositifs, elle a modifié plusieurs aspects de la médecine du travail et a renforcé l'arsenal juridique pour lutter contre les fraudes au détachement.

Malgré le très grand nombre de mesures d'application prévues par la loi, pratiquement toutes ont été prises dans des délais satisfaisants, voire parfois juste avant la tenue de l'élection présidentielle de 2017, mais quelques retards doivent cependant être signalés.

Il convient de souligner à cet égard que le précédent exécutif a pris des décrets d'application importants

A l'article 8, le décret n° 2016-1553 du 18 novembre 2016 portant diverses mesures relatives à la durée du travail, aux repos et aux congés a déterminé, conformément à l'article L. 3141-32 du code du travail, les professions, industries et commerces dans lesquelles des règles particulières s'appliquent en matière de congés payés, comme la constitution de caisses de congés payés. En outre, le Gouvernement prend au cas par cas des arrêtés pour déterminer les modalités d'ordre public de calcul des indemnités de congés payés dans ces professions, conformément à l'article L. 3141-24 du même code. En effet, le ministère du travail, en agréant par arrêté les statuts et règlements intérieurs des caisses précitées ainsi que leur compétence territoriale, veille au respect des modalités de calcul des indemnités de congés payés des salariés relevant de ce régime. Par exemple, l'arrêté du 21 mars 2017 portant agrément de la caisse « Congés intempéries BTP-Caisse du Grand Ouest » a permis de vérifier le respect des modalités de calcul des indemnités de congés payés en application de l'article L. 3141-24 du code du travail. Votre rapporteur ignore cependant si le Gouvernement a pris le même type d'arrêté pour les autres caisses de congés payés concernant les entreprises du spectacle, celles de manutention portuaire employant des dockers, ainsi que pour les autres caisses locales du BTP.

A l'article 9, aucun nouveau décret n'a précisé les conditions dans lesquelles sont prises en charge les dépenses relatives au maintien du salaire et au remboursement des frais de déplacement lorsqu'un salarié bénéficie d'un congé de participation aux instances d'emploi et de formation professionnelle ou à un jury d'examen.

Le Gouvernement indique cependant que ce décret est inutile compte tenu de l'existence de deux textes d'application de l'ancien article L. 990-8 du code du travail : le décret n° 79-251 du 27 mars 1979 et l'arrêté du 20 mai 1980 fixant la liste des commissions, conseils ou comités administratifs ou paritaires appelés à traiter des problèmes d'emploi et de formation ou jury d'examen donnant droit à autorisation d'absence de la part des employeurs (ce dernier texte a été modifié par un arrêté du 17 juillet 2017 pour tenir de l'évolution des instances dans le champ de l'emploi et de la formation professionnelle depuis 1980).

A l'article 28, le Gouvernement n'a pas pris le décret en Conseil d'Etat qui devait préciser dans quelles conditions un représentant du personnel qui a conclu une convention individuelle de forfait en jours pouvait bénéficier d'un crédit d'heures de délégation inférieur à quatre heures.

A l'article 39, un acte réglementaire est nécessaire pour définir dans quelles conditions les institutions, organismes et opérateurs qui assurent la mise en oeuvre du conseil en évolution professionnelle (CEP) doivent informer directement les personnes sur les modalités d'accès à ce dispositif et sur son contenu. Le Gouvernement indique que les groupes de travail mis en place au ministère du travail après l'adoption de la loi et qui comprenaient les partenaires sociaux ont finalement conclu à la nécessité de faire évoluer le cahier des charges du CEP. C'est pourquoi le prochain projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel réformera ce dispositif.

Les mesures d'application relatives à la responsabilité sociale des plateformes électroniques, prévues à l'article 60, ont été prises seulement le 4 mai 201790(*), alors que la question de la protection sociale de ces travailleurs était une priorité aux yeux du précédent gouvernement. Ce sujet devrait d'ailleurs être rouvert dans le cadre du prochain projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

De même, ce n'est que le 4 mai 2017 que le Gouvernement a pris le décret91(*) prévu à l'article 64 pour mettre en place l'instance de dialogue social dans les réseaux d'exploitants d'au moins trois cents salariés en France liés par un contrat de franchise. Il convient toutefois de rappeler que cette instance a été abrogée par la loi du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre les mesures pour le renforcement du dialogue social, à la suite d'un amendement adopté au Sénat.

Alors que le précédent Gouvernement avait érigé l'apprentissage au rang de priorité nationale, il a fallu attendre le 16 février 2017 pour qu'il prenne le décret92(*) relatif à l'apprentissage dans le secteur public non industriel et commercial prévu à l'article 73.

A l'article 81, les actes réglementaires relatifs aux taux d'insertion professionnelle des apprentis n'ont pas été pris par le précédent exécutif. Dans le cadre de la prochaine réforme de l'apprentissage, le Gouvernement s'est toutefois engagé à approfondir ce sujet.

A l'article 102, le ministre du travail n'a toujours pas pris l'arrêté fixant les modèles de rapport annuel d'activité du médecin du travail et de synthèse annuelle de l'activité du service de santé au travail. En effet, l'arrêté du 16 octobre 2017 a uniquement fixé les modèles pour les avis d'aptitude et d'inaptitude, le suivi individuel de l'état de santé et les propositions de mesures d'aménagement de poste. Le Gouvernement indique que les travaux pour fixer le modèle précité sont en cours, en lien avec le Conseil d'orientation des conditions de travail (COCT).

Ce n'est que le 5 mai 2017 que le Gouvernement a pris le décret93(*) prévu aux articles 105, 107 et 112 pour renforcer la lutte contre les fraudes au détachement de travailleurs, qui rend effective notamment la suspension d'activité d'un prestataire étranger qui n'a pas effectué sa déclaration de détachement auprès de l'inspection du travail. La suspension d'activité, qui a fait ses preuves en matière de lutte contre les risques de chute et d'ensevelissement, devrait rapidement occuper une place centrale dans la palette des outils de l'inspection du travail pour mieux contrôler les travailleurs détachés.

En application de l'article 106 de la présente loi, le précédent gouvernement a pris le 3 mai 2017 un décret94(*) pour obliger les prestataires étrangers qui détachent des travailleurs en France à s'acquitter d'une contribution compensant les coûts administratifs de la déclaration de détachement. Dans le cadre du prochain projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, le Gouvernement souhaite toutefois abroger cette contribution, compte tenu de la difficulté à assurer son recouvrement et de ses coûts de gestion très élevés.

Le Gouvernement a pris le 9 mai 2017 le décret95(*), prévu à l'article 113, relatif au repérage de l'amiante avant travaux. L'article L. 4412-2 du code du travail oblige en effet le donneur d'ordre, le maître d'ouvrage ainsi que tout propriétaire d'un immeuble ou d'un bien à procéder à un repérage préalablement à toute opération comportant des risques d'exposition des travailleurs à l'amiante. Ce repérage s'appliquera donc notamment aux enrobés routiers, aux conduites d'égouts, aux terrains amiantifères, aux équipements industriels, aux navires ou encore aux matériels roulants ferroviaires.

Votre commission se félicite de la publication de ce décret, qui reprend la proposition n° 19 du rapport du comité de suivi96(*) sur l'amiante qu'elle a mis en place en 2014. Mais elle déplore son caractère tardif et souligne que sa mise en oeuvre complète demeure subordonnée à des arrêtés, qui auraient dû être pris avant le 1er octobre 2017. Ces derniers devront déterminer, d'une part, les modalités techniques et les méthodes d'analyse pour les repérages en fonction de la nature du bien inspecté, d'autre part dans quelles conditions les documents de traçabilité, les cartographies et les recherches d'amiante pourront être regardés comme satisfaisant la nouvelle obligation de recherche. Le Gouvernement indique que seul le domaine des immeubles bâtis devrait disposer prochainement d'une arrêté. En revanche, pour tous les autres domaines visés par le décret du 9 mai 2017, les travaux de réflexion sont toujours en cours avec l'appui de l'Association française de normalisation (AFNOR) et des bureaux de normalisation spécialisés, en vue d'une publication échelonnée de tous les arrêtés au cours de l'année 2019. Au final, votre commission constate avec regret que pas moins de trois années97(*) seront nécessaires aux services compétents des ministères concernés pour rendre effectif ce repérage amiante avant travaux, alors que les enjeux pour la santé des travailleurs sont majeurs.

Enfin, le code de déontologie de l'inspection du travail, prévu à l'article 116, n'a été publié que le 14 avril 201798(*).

De très nombreux rapports demandés au Gouvernement n'ont toujours pas été communiqués au Parlement, alors qu'ils portaient sur des sujets majeurs comme :

- la redéfinition, l'utilisation et l'harmonisation des notions de jour et, en tant que de besoin, l'adaptation de la quotité des jours, dans la législation du travail et de la sécurité sociale (article 13) ;

- la valorisation et la promotion du dialogue social, à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement (article 15) ;

- l'évolution de la base de données économiques et sociales (BDES), à la suite d'une concertation préalable avec les partenaires sociaux (article 20). Il convient toutefois de signaler que la deuxième ordonnance « travail » du 22 septembre 2017 a adapté les règles de la BDES ;

- les discriminations syndicales (article 30) ;

- l'intégration dans le compte personnel de formation des activités de bénévolat associatif des sauveteurs en mer embarqués et des nageurs sauveteurs (article 39) ;

- les emplois d'avenir (article 51) ;

- l'adaptation juridique des notions de lieu, de charge et de temps de travail liées à l'utilisation des outils numériques (article 57) ;

- le bilan des négociations menées par les partenaires sociaux sur la reconduction des emplois saisonniers (article 86) ;

- l'attractivité de la carrière de médecin du travail (article 104).

Le Gouvernement doit encore produire les rapports suivants :

- avant le 30 septembre 2018, sur la base de données nationales en ligne, sur laquelle tous les accords et conventions de branche et d'entreprise signés depuis le 1er septembre 2017 doivent être accessibles gratuitement au public (article 16) ;

- avant le 31 décembre 2018, sur les nouvelles règles de validité des accords d'entreprises (article 21). A terme, un accord ne sera valide que s'il est signé par un ou plusieurs syndicats représentatifs représentant au moins 50 % des suffrages accordés aux organisations elles-mêmes représentatives lors du premier tour des dernières élections professionnelles, alors qu'aujourd'hui, sauf exceptions, une simple majorité d'engagement de 30 % des suffrages exprimés suffit. Votre commission s'est opposée à l'accélération de la généralisation des accords majoritaires, prévue initialement au 1er septembre 2019, et avancée au 1er mai 2018 par la première ordonnance « travail » n° 2017-1385 du 22 septembre 2017, ratifiée par la loi précitée du 29 mars 2018. Un tel rapport aurait permis au Parlement de déterminer si l'accélération de ce calendrier risquait d'entraîner un blocage du dialogue social dans les entreprises ;

- avant le 1er mars 2020, sur le bilan de l'expérimentation du contrat de travail intermittent dans les branches où les contrats de travail saisonniers sont particulièrement développés (article 87) ;

- avant le 1er juillet 2020 sur l'expérimentation régionale portant sur les dérogations aux règles de répartition des fonds non affectés par les entreprises de la fraction « quota » de la taxe d'apprentissage et de la contribution supplémentaire à l'apprentissage (article 76) ;

- avant la fin du premier semestre 2020 sur l'expérimentation régionale relevant de 25 à 30 ans la limite d'âge pour entrer en apprentissage (article 77).

COMMISSION DE LA CULTURE

Pages

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 213

I. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS 213

A. LE BILAN DE LA SESSION 2016-2017 213

B. LE BILAN DES LÉGISLATURES ANTÉRIEURES 215

II. LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS DANS LE CADRE DES TRAVAUX DE LA COMMISSION DE LA CULTURE 218

A. UN NOMBRE DE RAPPORTS EN ATTENTE DE PARUTION TOUJOURS ÉLEVÉ 218

B. LES AUTRES TRAVAUX DE CONTRÔLE 220

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 223

I. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 223

A. LOI N°2016-1828 DU 23 DÉCEMBRE 2016 PORTANT ADAPTATION DU DEUXIÈME CYCLE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR FRANÇAIS AU SYSTÈME LICENCE-MASTER-DOCTORAT 223

II. CULTURE 224

A. LOI N° 2016-925 DU 7 JUILLET 2016 RELATIVE À LA LIBERTÉ DE LA CRÉATION, À L'ARCHITECTURE ET AU PATRIMOINE (LCAP) 224

1. Les mesures réglementaires prises au 31 mars 2018 225

a) Création artistique, industries culturelles et propriété intellectuelle 225

b) Spectacle vivant 225

c) Enseignement supérieur de la création artistique 226

d) Patrimoine 227

e) Archives 228

f) Archéologie 229

g) Patrimoine - domaines nationaux 230

h) Architecture 230

i) Ordonnances 231

2. Les mesures réglementaires en attente 232

a) Industries culturelles 232

b) Enseignement supérieur de la création artistique 233

3. Rapports 234

B. LOI N° 2009-669 DU 12 JUIN 2009 FAVORISANT LA DIFFUSION ET LA PROTECTION DE LA CRÉATION SUR INTERNET, DITE LOI HADOPI 1 235

C. LOI N° 2006-961 DU 1ER AOÛT 2006 RELATIVE AU DROIT D'AUTEUR ET AUX DROITS VOISINS DANS LA SOCIÉTÉ DE L'INFORMATION 236

III. COMMUNICATION 237

A. LOI N° 2015-1267 DU 14 OCTOBRE 2015 RELATIVE AU DEUXIÈME DIVIDENDE NUMÉRIQUE ET À LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE 237

B. LOI N° 2016-1524 DU 14 NOVEMBRE 2016 VISANT À RENFORCER LA LIBERTÉ, L'INDÉPENDANCE ET LE PLURALISME DES MÉDIAS 238

C. LOI N°2016-1771 DU 20 DÉCEMBRE 2016 RELATIVE À LA SUPPRESSION DE LA PUBLICITÉ COMMERCIALE DANS LES PROGRAMMES JEUNESSE DE LA TÉLÉVISION PUBLIQUE 239

IV. JEUNESSE ET SPORTS 240

A. LOI N° 2015-1541 DU 27 NOVEMBRE 2015 VISANT À PROTÉGER LES SPORTIFS DE HAUT NIVEAU ET PROFESSIONNELS ET À SÉCURISER LEUR SITUATION JURIDIQUE ET SOCIALE 240

B. LOI N° 2016-1528 DU 15 NOVEMBRE 2016 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2015-1682 DU 17 DÉCEMBRE 2015 PORTANT SIMPLIFICATION DE CERTAINS RÉGIMES D'AUTORISATION PRÉALABLE ET DE DÉCLARATION DES ENTREPRISES ET DES PROFESSIONNELS ET MODIFIANT LE CODE DU SPORT 240

C. LOI N° 2017-261 DU 1ER MARS 2017 VISANT À PRÉSERVER L'ÉTHIQUE DU SPORT, À RENFORCER LA RÉGULATION ET LA TRANSPARENCE DU SPORT PROFESSIONNEL ET À AMÉLIORER LA COMPÉTITIVITÉ DES CLUBS 241

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

La présente note porte sur les lois promulguées entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017 et sur les lois antérieures ayant fait l'objet de mesures réglementaires d'application jusqu'au 31 mars 2018.

Les mesures d'application de ces lois, comptabilisées dans le bilan, sont, d'une part, celles publiées entre le 1er octobre 2016 et le 31 mars 2018 pour les lois promulguées au cours de la session parlementaire 2016-2017, d'autre part, celles publiées entre le 1er avril 2017 et le 31 mars 2018 pour les lois des sessions parlementaires précédentes.

I.  L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS

A. LE BILAN DE LA SESSION 2016-2017

Au cours de la session, cinq lois ont été promulguées dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication :

· Loi n°  2016-1524 du 14 novembre 2016 visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias ;

· Loi n°  2016-1528 du 15 novembre 2016 ratifiant l'ordonnance n° 2015-1682 du 17 décembre 2015 portant simplification de certains régimes d'autorisation préalable et de déclaration des entreprises et des professionnels et modifiant le code du sport ;

· Loi n°  2016-1771 du 20 décembre 2016 relative à la suppression de la publicité commerciale dans les programmes jeunesse de la télévision publique ;

· Loi n°  2016-1828 du 23 décembre 2016 portant adaptation du deuxième cycle de l'enseignement supérieur français au système Licence-Master-Doctorat ;

· Loi n°  2017-261 du 1er mars 2017 visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs.

Sur un plan numérique, l'activité législative de la commission de la culture apparaît comme relativement stable. Avec cinq lois, l'activité de la commission de la culture se maintient donc par rapport aux sessions précédentes, sachant que l'année a été écourtée en raison des élections présidentielle, législatives et sénatoriales.

Année parlementaire

2010/2011

2011/2012

2012/2013

2013/2014

2014/2015

2015/2016

2016/2017

Nombre de lois promulguées

3

5

3

4

4

3

5

dont lois issues de propositions

3

4

1

2

1

2

4

Sur les cinq lois promulguées, une seule loi est d'initiative gouvernementale. Trois sont issues d'une proposition de loi déposée au Sénat et une à l'Assemblée nationale. Le taux d'initiative d'origine parlementaire a été, par conséquent, de 80 % lors de la session écoulée dans les secteurs de compétence de la commission.

Deux lois ont fait l'objet d'une procédure accélérée.

Deux lois étaient d'application directe et trois lois nécessitaient des décrets d'application. Parmi celles-ci, deux sont partiellement applicables à la date du 31 mars 2018 et une a été mise en application dans un délai de trois mois.

24 mesures d'application (décrets, arrêtés, circulaires) sont parues pendant la période de référence (contre quarante-huit au nom de la session précédente). Un grand nombre concerne la loi relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP) qui comportait 119 articles dont 33 prévoyaient des mesures d'application.

Le délai de parution des mesures réglementaires d'application prises au cours de la période du 21 juin 2017 au 31 mars 2018 pour les lois promulguées avant le début de la XVe législature (21 juin 2017) est compris entre un et deux ans dans 90 % des cas. Il est compris entre six mois et un an dans 10 % des cas.

Le délai de parution des mesures réglementaires d'application prises au cours de la période du 1er avril 2017 au 31 mars 2018 pour les lois promulguées avant le début de l'année parlementaire (1er octobre 2016) est compris entre six mois et un an dans 77 % des cas. Il est compris entre un à deux ans dans 20 % des cas et est supérieur à deux ans dans 3 % des cas.

Enfin, le délai de parution des mesures réglementaires d'application prises au cours de la période du 1er octobre 2016 au 31 mars 2018 pour les lois promulguées au cours de l'année parlementaire (du 1er octobre 2016 au 30 septembre 2017) est inférieur à six mois dans 80 % des cas. Il est compris entre six mois et un an dans 20 % des cas. Par conséquent, plus les lois sont récentes, plus elles sont appliquées rapidement.

Au cours de la XVe législature (c'est-à-dire, pour la période sous revue, du 21 juin 2017 au 30 septembre 2017), aucune loi concernant la commission de la culture n'a été promulguée.

B. LE BILAN DES LÉGISLATURES ANTÉRIEURES

79 % des lois promulguées au cours de la XIVe législature, soit du 20 juin 2012 au 19 juin 2017, sont d'application directe ou sont mises en application. Quatre lois restent en attente de décrets d'application.

État de mise en application des lois promulguées
au cours de la XIVe législature (juin 2012 - juin 2017)

Lois promulguées

Lois d'application directe

Lois mises en application

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

19

8

7

4

0

100 %

42,1%

36,9

21%

0 %

100 % des lois promulguées au cours de la XIIIe législature, soit du 20 juin 2007 au 19 juin 2012, étaient d'application directe ou sont mises en application, les lois d'application directe représentant à elles seules plus du quart du total. Sur les dix-huit lois nécessitant la parution de textes réglementaires pour être mises en application, quatre ont vu leur décret d'application publiés en moins de six mois, sept entre six mois et un an, cinq entre un et deux ans et une au bout de plus de deux ans. Ainsi, depuis le début de la XIIIe législature, 64 % des lois mises en application l'ont été dans un délai de moins de douze mois.

État de mise en application des lois promulguées
au cours de la XIIIe législature (juin 2007 - juin 2012)

Lois promulguées

Lois d'application directe

Lois mises en application

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

25

7

18

0

0

100 %

28 %

72 %

0 %

0 %

Le taux de mise en application des lois promulguées au cours de la XIIIe législature confirme l'inflexion réalisée par le Gouvernement par rapport à la législature précédente puisque les 86 dispositions attendues ont été publiées.

État de mise en application des lois promulguées
au cours de la XIIe législature
(juin 2002 - juin 2007)

Lois promulguées

Lois d'application directe

Lois mises en application

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

17

4

11

2

0

100 %

23 %

65 %

12 %

0 %

Concernant la XIIe législature, sur les 85 dispositions qui prévoyaient un texte réglementaire, 75 sont mises en application et 8 mesures restent à prendre, dont deux désormais inutiles car se rapportant à des articles devenus sans objet (loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur).

· Le délai moyen de mise en application tend aussi à diminuer fortement par rapport aux législatures antérieures. Avant le début de la XIIIe législature, le délai de parution des mesures réglementaires était supérieur à un an et dans près de la moitié des cas à deux ans. Au cours de la XIIIe législature, 33 % des mesures ont été prises dans un délai d'un à deux ans, 24 % de six à douze mois et 43 % en moins de six mois. Le renversement de tendance qui s'est ainsi dessiné au cours des dernières années marque une césure avec le traitement du stock de lois partiellement ou non mises en application au cours des législatures précédentes. La mise en application des lois issues d'initiatives parlementaires suit ce mouvement.

Ainsi, dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et la communication, l'ensemble des lois adoptées définitivement au cours de la XIIe, XIIIe et XIVe législatures sont désormais mises en application à l'exception de quatre lois pour lesquelles des dispositions sont en attente de publication.

Taux d'application des lois partiellement ou non mises en application,
depuis 2000 jusqu'au 31 mars 2018

 

Nb de mesures prévues dans la loi

Nb de mesures prévues prises au 31 mars 2018

Nb de rapports déposés/ ceux demandés

Taux de mise en application au 31 mars 2018

Loi du 1er mars 2017 visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs

4

2

0/2

50%

Loi du 23 décembre 2016 portant adaptation du deuxième cycle de l'enseignement supérieur français au système LMD

3

2

-

67%

Loi du 7 juillet 2016 relative à liberté de création, à l'architecture et au patrimoine

41

38

2/8

93 %

Loi du 14 octobre 2015 relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre (Procédure accélérée)

5

4

1/2

80 %

Loi du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information (Urgence)

12

9

2/3

75 %

Loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école (Urgence)

10

6

0/1

60 %

Loi du 1er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

41

40

3/9

98%

Loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants

1

-

-

0 %

Une loi ancienne n'a jamais été mise en application. Il s'agit de la loi n° 2000-197 du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants.

Le bilan d'application des lois anciennes reste donc inchangé : les décrets parus pour la période de référence ne concernent jamais ou à de rares exceptions près les lois promulguées lors des législatures antérieures.

II. LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS DANS LE CADRE DES TRAVAUX DE LA COMMISSION DE LA CULTURE

A. UN NOMBRE DE RAPPORTS EN ATTENTE DE PARUTION TOUJOURS ÉLEVÉ

· L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ».

L'article précise en outre que « ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Au cours de l'année parlementaire 2016-2017, un seul rapport a été remis par le Gouvernement au Parlement dans les conditions prévues à cet article. Il s'agit du rapport d'application de la loi n° 2015-195 du 20 février 2015 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel. Sa transmission est toutefois intervenue 17 mois après la promulgation de la loi, soit dans un délai largement supérieur à celui fixé par la loi de 2004.

· Le dépôt des rapports uniques - pour les lois récentes comme pour les plus anciennes - laisse toujours apparaître un retard, les gouvernements successifs ne manifestant que peu de volonté à cet égard.

Dans le cadre des lois adoptées lors de la XIVe législature, le nombre de rapports en attente de parution s'élève ainsi à dix-neuf. Sur cette période, seulement 13 rapports ont été transmis.

Est paru au cours de la session 2016-2017, le rapport sur la mise en oeuvre de l'ordonnance n° 2014-1348 du 12 novembre 2014 modifiant les dispositions du code de la propriété intellectuelle relatives au contrat d'édition (14 mars 2017), conformément à l'article 8 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine.

· Par ailleurs, un certain nombre de rapports périodiques ont été remis au Parlement au cours de la session écoulée.

Ainsi, conformément à l'article 5 de la loi n° 2011-1898 du 20 décembre 2011 relative à la rémunération pour copie privée, le montant et l'utilisation des sommes provenant de la rémunération pour copie privée font l'objet, chaque année, d'un rapport des sociétés de perception et de répartition des droits au ministre chargé de la culture et aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Trois rapports ont été déposés à ce titre :

- le rapport sur les actions d'aide à la création de la Procirep (société civile des producteurs de cinéma et de télévision) pour l'année 2016 ;

- le rapport sur les actions d'aide à la création de la SCAM (société civile des auteurs multimédia) pour l'année 2016 ;

- le rapport sur le bilan des activités artistiques de l'Adami (Société civile pour l'administration des droits des artistes et musiciens interprètes) pour l'année 2016.

En outre, conformément à l'article 33 de la loi n° 2013-595 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, le Conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO) a présenté au Parlement son rapport d'activité pour 2016.

Le rapport annuel du conseil supérieur de l'Agence France-Presse sur la situation économique, financière et sociale de l'agence a été transmis au Parlement le 24 juillet 2017, conformément à l'article 12 de la loi n°2015-433 du 18 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse.

Enfin, si la loi sur l'enseignement supérieur et la recherche est applicable, il reste toujours des rapports en attente de publication :

- le rapport d'impact de l'extension des exceptions au principe de l'enseignement en langue française, en application de l'article 3 de la loi, censé être présenté dans un délai de trois ans après promulgation (soit en juillet 2016) ;

- le rapport d'évaluation de l'expérimentation des nouvelles conditions d'accès aux études de santé, en application de l'article 39 de la loi, qui devra être présenté au cours de la cinquième année d'expérimentation ;

- le rapport d'évaluation de l'expérimentation d'une première année commune aux formations paramédicales, en application de l'article 40 de la loi. Les expérimentations en cours s'achèveront à la fin de l'année universitaire 2019-2020. Au cours de l'année 2018-2019, les ministres de l'enseignement supérieur et de la santé devront présenter un rapport d'évaluation des expérimentations au CNESER (Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche), qui émettra un avis. Ce rapport sera ensuite adressé au Parlement.

- le rapport annuel sur l'application de l'article 78 déterminant les conditions de prise en compte du doctorat pour le recrutement des fonctionnaires de la catégorie A. L'apport des compétences fournies par le doctorat pour la modernisation de la fonction publique dans des domaines non liés à la recherche est largement reconnu. Il a conduit à l'article 78 de la loi du 22 juillet 2013 qui prévoit d'adapter les concours de catégorie A de la fonction publique pour y favoriser l'intégration de docteurs. Pourtant, la mise en application de cet article tarde à venir. Après une mission mise en place par le ministère chargé de la recherche (mission confiée à M. Patrick Fridenson sur la reconnaissance professionnelle du doctorat) et un avis du conseil d'État en septembre 2014, il a fallu attendre fin 2015 pour que la ministre de la fonction publique diffuse un courrier à ce sujet aux autres ministères. Quelques corps ont ouvert des voies d'accès aux docteurs, mais d'autres n'ont pas évolué. Nous attendons toujours la publication, censée être annuelle malgré trois ans de retard, du premier rapport recensant ces évolutions.

B. LES AUTRES TRAVAUX DE CONTRÔLE

Les statistiques présentées ci-dessus ne prennent pas en compte d'autres types de travaux, comme les rapports pour avis publiés dans le cadre de l'examen de la loi de finances, les rapports d'information ou notes de synthèse établis à l'issue des travaux des groupes de travail ou missions internes.

· Le développement de nouvelles pratiques en matière de contrôle de l'application des lois se confirme avec la création de comités de suivi des lois qui sont régulièrement mis en place.

Ces comités de suivi, comprenant des sénateurs membres de la commission de la culture, sont chargés de suivre la mise en oeuvre des dispositions de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, de la loi sur le prix du livre numérique, la mise en oeuvre des dispositions du titre IV de la loi du 5 mars 2009 relatives au cinéma et autres arts et industries de l'image animée et la mise en oeuvre de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités.

Le 2e rapport annuel du comité de suivi de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 pour la refondation de l'école de la République a été remis le 7 février 2017 au Parlement. Ce rapport donne un éclairage politique sur l'application de la loi. Le comité de suivi s'est de nouveau attaché à faire état de l'avancée de la mise en oeuvre des chantiers : la priorité au primaire, la réforme de la formation des enseignants, la vie des nouvelles instances des programmes et de l'évaluation. Il a aussi souhaité faire un point sur le service public du numérique éducatif, également inscrit dans la loi, dans le service public d'éducation lui-même. Le comité de suivi a constaté la progressive appropriation de la cohérence des axes de travail engagés par la loi, même si la mise en application « en bloc » des programmes d'enseignement à la rentrée 2016, à l'école primaire et au collège, avait pu créer une certaine tension chez les acteurs, enseignants, chefs d'établissements, directeurs d'école et inspecteurs pédagogiques.

Le comité a constaté que la refondation, mise en place de façon précipitée, était appliquée de façon inégale, particulièrement au collège ou sur le terrain, les nouveaux dispositifs restant encore formels. Le rapport pointe particulièrement le cycle 3 et l'évaluation avec un livret numérique toujours en attente.

Il relève que, toutefois, ces réformes ont été enclenchées, et que vient maintenant le temps plus long de l'appropriation, seule susceptible d'engager un changement profond des pratiques.

Deux de ces comités de suivi, celui sur le prix du livre numérique et celui relatif la mise en oeuvre des dispositions du titre IV de la loi du 5 mars 2009 relatives au cinéma et autres arts et industries de l'image animée, dépourvu d'activité ou désormais obsolète, font l'objet d'une proposition de suppression dans le cadre de la proposition de loi n°390 (2017-2018) de M. Gérard Larcher visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination.

· Enfin, les contrats d'objectifs et de moyens (COM), institués en 2000, sont désormais un outil de définition et de suivi pluriannuel des objectifs et des missions assignées des nombreuses entreprises ou établissements relevant de la compétence de la commission : France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, Arte-France, l'Institut national de l'audiovisuel, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), l'Institut français et Campus France. Les délais nécessaires à la négociation et à l'adoption de ces COM - qui peuvent atteindre jusqu'à 18 mois - limitent néanmoins le caractère opérationnel de ces outils. Plusieurs d'entre eux ont été examinés par la commission au cours de la session 2016-2017 :

- le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions pour la période 2016-2020 est paru le 31 août 2016 et a été présenté devant votre commission par Mme Delphine Ernotte-Cunci le 19 octobre 2016 ;

- le contrat d'objectifs et de moyens de France Médias Monde pour la période 2016-2020 a été transmis le 27 octobre 2016 et a été présenté le 16 novembre 2016 par Mme Marie-Christine Saragosse ;

- le contrat d'objectifs et de moyens d'ARTE France pour la période 2017-2021 est paru le 27 octobre 2016 et a été présenté devant votre commission le 30 novembre 2016 par Mme Véronique Cayla ;

- le contrat d'objectifs et de moyens de l'Institut français pour la période 2017-2019 transmis le 10 janvier 2017 et présenté devant votre commission le 8 février 2017 par M. Bruno Foucher.

Tous ont fait l'objet d'un avis de la commission sur la base d'une communication du rapporteur pour avis des crédits correspondants. Fait rarissime, le projet de COM de France Télévisions (réunion du 19 octobre 2016) a fait l'objet d'un avis négatif.

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Une loi a été adoptée dans ce secteur au cours de la session 2016 2017 et est partiellement applicable.

Les deux grandes lois sur la refondation de l'école et l'enseignement supérieur et la recherche adoptées au cours de la XIVe législature sont entièrement applicables. Il reste cependant des rapports en attente de publication.

A. LOI N°2016-1828 DU 23 DÉCEMBRE 2016 PORTANT ADAPTATION DU DEUXIÈME CYCLE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR FRANÇAIS AU SYSTÈME LICENCE-MASTER-DOCTORAT

Issue d'une proposition de loi sénatoriale présentée par M. Jean-Léonce Dupont et plusieurs de ses collègues, cette loi modifie le code de l'éducation pour permettre aux universités qui le souhaitent de conditionner l'admission en première année de deuxième cycle (master 1 - M1). Elle intègre le dispositif issu de l'accord, conclu le 4 octobre 2016, entre le Gouvernement et les principaux acteurs concernés, sur la question de la sélection à l'entrée en master.

Pour les étudiants admis en M1, l'accès en master 2-M2 devient de droit dès lors qu'ils ont validé les semestres de leur première année. La loi instaure par ailleurs un « droit à la poursuite d'études » après la licence, tout en encadrant ce dispositif et en en prévoyant une évaluation approfondie. Ainsi, les étudiants titulaires d'un diplôme national de licence qui ne seront pas admis en première année dans la formation de deuxième cycle de leur choix se verront proposer, s'ils en font la demande, une formation de deuxième cycle tenant compte de leur projet professionnel et de l'établissement dans lequel ils ont obtenu leur licence.

L'article 1er de la loi prévoit trois décrets. En l'état actuel, deux décrets sur les trois attendus ont été pris :

- Le décret n°2017-83 du 25 janvier 2017 précise les conditions dans lesquelles les titulaires du diplôme national de licence non admis en première année d'une formation de leur choix conduisant au diplôme national de master se voient proposer l'inscription dans une formation du deuxième cycle. En l'absence de réponse positive à des demandes d'admission en M1, un étudiant titulaire d'une licence peut saisir le recteur de région académique pour se voir présenter, après accord des chefs d'établissements concernés, au moins trois propositions d'admission dans une formation conduisant au diplôme national de master.

Le décret précise également que dans les cas où l'accès en M1 est subordonné au succès à un concours ou à l'examen du dossier du candidat, les refus d'admission sont notifiés aux candidats qui peuvent, dans le délai d'un mois suivant la notification de ce refus, demander que leur en soient communiqués les motifs.

- Le décret n° 2017-851 du 6 mai 2017 concerne l'information des titulaires du diplôme national de licence sur les perspectives qui leur sont offertes en matière d'insertion professionnelle ou de poursuite de formation.

Cette information est délivrée dans les conditions définies par le président de l'université et au plus tard dans le délai de six mois qui suit sa date d'obtention. Délivrée de manière collective ou individuelle, le cas échéant par des moyens numériques, elle porte sur les métiers et les professions auxquels les titulaires d'une licence sont susceptibles d'accéder ainsi que sur les outils et techniques de recherche d'emploi. Elle est assurée par les services universitaires chargés de l'information, de l'orientation et de l'insertion professionnelle des étudiants, notamment le bureau d'aide à l'insertion professionnelle. L''université peut associer des institutions partenaires compétentes en matière d'insertion professionnelle ou d'orientation.

Un dernier décret pris après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche est censé fixer la liste des formations dans lesquelles l'admission en seconde année du deuxième cycle conduisant au diplôme national de master peut dépendre des capacités d'accueil des établissements et, éventuellement, être subordonnée au succès à un concours ou à l'examen du dossier du candidat. Cette liste se substituerait à celle qui est actuellement établie dans le cadre du décret n° 2016-672 du 25 mai 2016 relatif au diplôme national de master.

Le décret attendu n'a toujours pas fait l'objet d'une publication.

II. CULTURE

Trois lois sont concernées.

A. LOI N° 2016-925 DU 7 JUILLET 2016 RELATIVE À LA LIBERTÉ DE LA CRÉATION, À L'ARCHITECTURE ET AU PATRIMOINE (LCAP)

Si à la date du 31 mars 2017, le taux d'application de la loi calculé sur la base des décrets prévus s'établissait à 54 %, au 31 mars 2018, le taux d'application de la loi s'élève désormais à 93 %.

1. Les mesures réglementaires prises au 31 mars 2018
a) Création artistique, industries culturelles et propriété intellectuelle

Pas moins de quatorze arrêtés du 5 mai 2017 fixent les cahiers des missions et des charges relatifs à différents labels d'institutions culturelles du spectacle vivant, des arts plastiques et de la musique. Outre la reconnaissance artistique qu'accorde le label, celui-ci a des conséquences très concrètes sur les financements apportés par l'État aux collectivités sur ce type de projet culturel.

Ces quatorze arrêtés complètent le décret du 28 mars 2017, pris en application de l'article 5 de la loi, qui réorganisait la procédure de labellisation.

Sont concernés les labels ou appellations suivants : « Scène de Musiques actuelles », « Pôle national du cirque », « Scène conventionnée d'intérêt national », « Centre de développement chorégraphique national », « Centre national de création musicale », « Centre d'art contemporain d'intérêt national », « Centre national des arts de la rue et de l'espace public », « Fonds régional d'art contemporain », « Opéra national en région », « Orchestre national en région », « Scène nationale », « Centre chorégraphique national », « Centre dramatique national » et « théâtre lyrique d'intérêt national ».

Un arrêté du 18 janvier 2018 fixant la composition du dossier de demande d'attribution du label « centre culturel de rencontre » est venu compléter le dispositif.

b) Spectacle vivant

- Le décret n° 2017-1049 du 10 mai 2017 relatif à la participation d'amateurs à des représentations d'une oeuvre de l'esprit dans un cadre lucratif précise les modalités d'accompagnement de la pratique « amateurs » ou d'actions pédagogiques culturelles en application de l'article 32 de la loi.

Il fixe les conditions et la nature du conventionnement entre les structures entrepreneurs de spectacle et l'État ou les collectivités territoriales et prévoit les clauses devant être reprises dans les statuts des établissements dont les missions prévoient des actions d'accompagnement de la pratique artistique en amateur et des actions pédagogiques et culturelles. Il établit les plafonds annuels de représentations associant des artistes amateurs et met en place un régime de télé-déclaration des spectacles recourant à des amateurs sur un registre tenu par le ministère chargé de la culture. Le ministère se voit enfin confier une mission d'examen des conditions de recours à des amateurs.

Deux arrêtés en date du 21 et du 25 janvier 2018 sont venus compléter le dispositif. Le premier porte sur la création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel relatif au contrôle des plafonds concernant la limite d'un nombre annuel de représentations par amateur intervenant à titre individuel. Le second concerne la participation d'amateurs à des représentations d'une oeuvre de l'esprit dans un cadre lucratif.

- L'article 48 de la loi dispose que les entrepreneurs de spectacles vivants sont tenus de transmettre au ministère de la culture des informations relatives à la billetterie. Ces informations ont pour but de servir au futur Observatoire de la création. Le décret n° 2017-926 du 9 mai 2017 précise les modalités de transmission de ces informations contenues notamment dans les relevés mentionnés aux articles 50 sexies B et 50 sexies H de l'annexe 4 du code général des impôts à des fins de statistiques. Il précise également la peine d'amende en cas de non-respect des obligations de transmission après mise en demeure préalable.

- Prévu à l'article 50 de la loi, le décret n° 2017-721 du 2 mai 2017 redéfinit les critères d'affectation de la taxe fiscale sur les spectacles instituée au profit, d'une part, du Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV) et, d'autre part, de l'Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP).

Le texte intègre les termes de l'accord signé en décembre 2015 entre l'ASTP et le CNV et confirme ainsi les règles spécifiques de répartition de la taxe entre les deux organismes en ce qui concerne les spectacles d'humour, les comédies musicales et les spectacles musicaux hors concerts et tours de chants.

Le décret prévoit également la création d'une commission de médiation qui remplace la commission d'arbitrage jusqu'alors saisie pour avis en cas de difficulté pour définir la catégorie dont un spectacle relève.

c) Enseignement supérieur de la création artistique

- L'article 52 de la loi LCAP a institué un Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche artistiques et culturels (CNESERAC). Ce conseil fournira des avis sur les orientations générales de la politique du ministre chargé de la culture en matière d'enseignement supérieur et de recherche dans les domaines de la création artistique, de l'architecture et du patrimoine.

Le décret n° 2017-778 du 4 mai 2017 fixe les missions et les règles de fonctionnement du CNESERAC. Il précise également sa composition et notamment les modalités de désignation des représentants élus des personnels enseignants, de recherche et des étudiants des établissements d'enseignement supérieur et des structures de recherche relevant du ministère chargé de la culture.

- Le décret n° 2017-718 du 2 mai 2017 relatif aux établissements d'enseignement de la création artistique complète, d'une part, dans le code de l'éducation le descriptif de l'offre de formation dans l'enseignement supérieur de la création artistique pour tenir compte des modifications apportées par l'article 53 de la loi, qui s'est attaché à redéfinir les missions de ces établissements. Ce décret définit, d'autre part, les conditions d'organisation pédagogique des enseignements préparant à l'entrée dans les établissements d'enseignement supérieur de la création artistique auxquelles doivent satisfaire les établissements pour être agréés par l'État. Il définit également les modalités de délivrance, de renouvellement et de retrait de cet agrément.

d) Patrimoine

Le volet patrimoine de la LCAP a donné lieu à la publication de nombreuses mesures réglementaires, dont certaines n'étaient pas prévues par le texte de la loi.

L'article 54 de la loi a ajouté un  article L. 752-2 au code de l'éducation, qui réforme les missions des écoles nationales supérieures d'architecture (Ensa). Cinq décrets d'application, non prévus, ont été publiés le 15 février 2018.

Un premier décret n° 2018-105 portant statut particulier du corps des professeurs et du corps des maîtres de conférences des écoles nationales supérieures d'architecture, crée un statut d'enseignant-chercheur des Ensa constitué de deux corps : celui des professeurs et celui des maîtres de conférences. Il abroge le statut des professeurs et maîtres-assistants des écoles d'architecture régi par le décret n° 94-262 du 1er avril 1994. Les enseignants relevant du décret de 1994 seront automatiquement reclassés dans le corps des enseignants-chercheurs.

Un second décret n° 2018-106 relatif au Conseil national des enseignants-chercheurs des écoles nationales supérieures d'architecture, prévoit la mise en place du Conseil national des enseignants-chercheurs des écoles d'architecture (Cnesea). Celui-ci a vocation à se prononcer sur les mesures individuelles relatives aux enseignants-chercheurs des Ensa. Il exerce notamment, à ce titre, les compétences dévolues aux commissions administratives paritaires et établit la liste de qualification aux fonctions d'enseignant-chercheur. Le Cnesea remplit par ailleurs des missions d'ordre général pour la promotion de la recherche et détermine les critères donnant lieu aux décharges d'enseignement. Il est composé de 24 membres élus par le corps des enseignants-chercheurs et de 12 membres nommés par le ministre chargé de l'architecture. Sa composition et son mode de fonctionnement sont précisés dans le présent décret.

Un troisième décret n° 2018-107 relatif aux maîtres de conférences et professeurs associés ou invités des écoles nationales supérieures d'architecture, prend acte du décret créant le statut d'enseignant-chercheur (n° 2018-105) et abroge le  décret n° 93-368 du 12 mars 1993 relatif aux enseignants associés des écoles d'architecture. Il vise à rapprocher les dispositions régissant les professeurs et les maîtres de conférences associés des écoles d'architecture de celles appliquées aux enseignants associés ou invités des établissements relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur. Il précise les modalités de recrutement des associés et invités ; il distingue enseignants associés à plein temps et associés à mi-temps. Afin de permettre aux établissements de s'assurer de façon durable l'intervention de professionnels, la durée maximale d'un service à mi-temps est fixée à neuf ans au lieu de six.

Un quatrième décret n° 2018-108 relatif aux intervenants extérieurs des écoles nationales supérieures d'architecture, créé un statut d'intervenant extérieur au sein des Ensa, pour répondre au besoin des écoles qui ne disposent aujourd'hui ni de cadre adapté pour les interventions limitées, ni de base juridique pour leur rémunération. Les intervenants extérieurs ont vocation à dispenser des enseignements spécialisés en complément des matières enseignées à titre principal dans les établissements. Le service annuel des intervenants extérieurs ne peut excéder 48 heures d'équivalent travaux dirigés ou toute combinaison équivalente.

Enfin, un dernier décret n° 2018-109 relatif aux écoles nationales supérieures d'architecture, modifie le statut des Ensa afin d'étendre à ces écoles les grands principes et modalités de gouvernance communément appliqués dans les autres établissements d'enseignement supérieur. Il maintient ainsi le statut d'établissement public administratif à ces écoles tout en adaptant les dispositions du code de l'éducation relatives aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, conformément à l'article L. 752-1 de ce même code. Il modifie leur gouvernance, notamment la composition du conseil d'administration en réservant une place importante aux personnalités extérieures. Les ministères de tutelle sont désormais représentés au conseil d'administration, avec voix consultative. Il est institué un conseil pédagogique et scientifique qui donne des avis et formule des propositions. Le directeur est nommé pour une durée de trois ans renouvelable deux fois, après avis du conseil d'administration, par arrêté du ministre chargé de l'architecture.

e) Archives

Trois articles de la loi, relatifs aux archives, appelaient des mesures réglementaires. Celles-ci sont détaillées dans le décret n° 2017-719 du 2 mai 2017 relatif aux services publics d'archives, aux conditions de mutualisation des archives numériques et aux conventions de dépôt d'archives communales.

- Le décret adapte les règles générales applicables à la mutualisation des archives au cas particulier des archives numérisées (article 60 de la loi). Le Gouvernement a saisi l'opportunité de ce décret pour introduire dans le code du patrimoine une définition des services publics d'archives, qui n'y figurait pas encore. Le texte précise ainsi qu'« un service public d'archives a pour missions de collecter, de conserver, d'évaluer, d'organiser, de décrire, de communiquer, de mettre en valeur et de diffuser des archives publiques ». Pour le cas particulier des archives numériques, le décret apporte des précisions sur les tâches mutualisables et les exigences techniques à respecter. La mutualisation s'effectue dans le cadre d'une convention qui détermine son périmètre, ses moyens de fonctionnement, son cadre financier et fixe « des indicateurs de suivi ». Le décret précise que la conservation mutualisée des archives numériques doit naturellement se faire « dans les règles de l'art » notamment en termes de sécurité, d'intégrité des données dans le temps et de traçabilité des actions effectuées.

Dans sa question écrite n°631 publié au Journal Officiel du 20 juillet 2017, Mme Sylvie Robert a souligné que « de nombreux acteurs regrettent que ce texte ne fasse pas référence à des critères établis pour qualifier le service public des archives. D'ailleurs, lors de l'examen de la loi LCAP, le Sénat avait débattu de l'opportunité d'inscrire une définition claire du service public des archives au sein de la loi. La Haute assemblée avait finalement rappelé qu'elle serait vigilante quant à la définition retenue, in fine, par le pouvoir réglementaire. Il est certain qu'une définition plus précise, applicable de façon uniforme sur tout le territoire, constituerait une avancée et renforcerait la professionnalisation de ce métier au service des citoyens. » Cette question n'a toujours pas reçu de réponse à ce jour.

- Le décret précise également les conditions de validation, par le directeur du service d'archives départementales, de la convention de dépôt des archives communales par les communes de moins de 2 000 habitants (article 61 de la loi) et celles de plus de 2 000 habitants (article 62 de la loi) auprès des services intercommunaux.

f) Archéologie

- Le décret n° 2017-925 du 9 mai 2017 apporte des précisions sur les procédures administratives en matière d'archéologie préventive et aux régimes de propriété des biens archéologiques suite aux modifications introduites par la loi en matière d'archéologie préventive (article 70 de la loi).

Il a pour objet de renforcer le contrôle de l'État sur les opérations et les opérateurs d'archéologie préventive. À cette fin, il définit la procédure d'habilitation des services des collectivités territoriales. Le décret détaille le contenu du dossier de demande d'habilitation à présenter par les collectivités intéressées, qui doit notamment comporter le statut, les qualifications et l'expérience de l'équipe envisagée, le projet scientifique que le service se propose de développer, la présentation des moyens techniques et opérationnels. L'habilitation est accordée sans limitation de durée par décision des ministres chargés de la culture et de la recherche, après consultation du Conseil national de la recherche archéologique. Le service habilité doit toutefois transmettre, tous les cinq ans, un bilan détaillé, dont le décret fixe le contenu. Tout ou partie de l'habilitation peut être suspendue par décision motivée des deux ministres ; elle peut également être retirée lorsque le service ne remplit plus les conditions exigées ou en cas de « manquements graves ou répétés dans l'exécution des opérations archéologiques ».

Le décret apporte également des précisions sur la procédure d'agrément d'opérateurs d'archéologie préventive ainsi que sur les modalités de prescription d'opération archéologique sous le contrôle scientifique et technique des services de l'État chargés de l'archéologie. Il précise enfin le nouveau régime de propriété des biens archéologiques mobiliers et immobiliers institué par la loi. À cet effet, il définit la notion d'ensemble archéologique mobilier et de données scientifiques et crée un régime de déclaration d'aliénation d'un bien archéologique mobilier ou de division par lot ou pièce d'un ensemble.

g) Patrimoine - domaines nationaux

La loi a mis en place une protection spécifique aux domaines nationaux. En application de l'article L. 621-35 du code du patrimoine créé par l'article 75 de la loi du 7 juillet 2016, le décret n° 2017-720 du 2 mai 2017 définit une première liste de domaines nationaux dont la propriété relève en totalité ou pour l'essentiel de l'État et qui pourront désormais faire l'objet d'une protection renforcée : le domaine de Chambord, le domaine du Louvre et des Tuileries, le domaine de Pau, le château d'Angers, le palais de l'Élysée et le palais du Rhin.

h) Architecture

- L'article 83 de la loi a étendu le champ de l'obligation de recourir à un concours d'architecture à l'ensemble des acheteurs soumis à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite « loi MOP ». Outre l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements, cette obligation s'adresse désormais par conséquent aux organismes privés assurant la gestion d'un régime obligatoire d'assurance sociale (mentionnés à l'article L. 124-4 du code de la sécurité sociale) et aux organismes publics et privés d'habitations à loyer modéré.

Le décret n° 2017-516 du 10 avril 2017 portant diverses dispositions en matière de commande publique expose les modalités et conditions d'organisation des concours par l'ensemble de ces opérateurs.

- Le décret n° 2017-495 du 6 avril 2017 portant diverses dispositions relatives à l'organisation de la profession d'architecte précise les conditions d'application des dispositions issues des articles 85 et 86 de la loi qui prévoient une obligation de représentativité des territoires au sein de chaque conseil régional de l'ordre des architectes (CROA) et une nouvelle compétence des CROA dans la lutte contre les signatures illicites de documents dans le cadre des autorisations d'urbanisme. Le décret précise également les demandes pour lesquelles le silence du CROA vaut décision de rejet.

Un arrêté du 18 mai 2017 relatif aux élections des conseils régionaux et nationaux de l'ordre des architectes, est venu compléter le dispositif de l'article 87 sur ces mêmes conseils.

- L'article 88 de la loi a introduit le dispositif du « permis de faire ». Il s'agit de permettre à l'État, aux collectivités territoriales et aux organismes HLM de déroger, à titre expérimental et pour une durée de sept ans, à certaines règles de construction pour la réalisation d'équipements publics et de logements sociaux.

Le décret n° 2017-1044 du 10 mai 2017 portant expérimentation en matière de construction a pour objet de préciser un premier volet de règles de construction qui peuvent faire l'objet d'une dérogation, ainsi que les résultats à atteindre s'y substituant. Il porte sur deux champs de dérogation possibles - l'accessibilité et la sécurité incendie.

Le décret précise également les projets de construction pouvant faire l'objet de cette expérimentation ainsi que la liste des pièces devant être produites par le maître d'ouvrage à l'appui de sa demande de dérogation. Les projets feront l'objet d'un contrôle continu réalisé par une tierce partie indépendante qui vérifiera les résultats devant être atteints par les constructions. La possibilité de déroger pourra être retirée en cours de projet si les résultats attendus ne peuvent être atteints. Les ministres en charge de la construction et de l'architecture auront pour mission d'évaluer au final le dispositif en vue de formuler des propositions de simplification de la réglementation et des normes en matière de construction.

Un second décret censé porter sur d'autres champs de dérogation : réemploi de matériaux, performance énergétique, caractéristiques acoustiques, n'est finalement pas paru.

Le projet de loi pour un État au service d'une société de confiance, actuellement en cours de discussion devant le Parlement, prévoit, dans son article 26, la possibilité pour une ordonnance d'abroger le I de l'article 88 de la LCAP.

- Le décret n° 2017-842 du 5 mai 2017 porte adaptation des missions de maîtrise d'oeuvre aux marchés publics globaux en application de l'article 91 de la loi. Il définit un contenu de mission de maîtrise d'oeuvre de base pour les marchés publics globaux. Il encadre ainsi les conditions d'exécution du marché public global en veillant au respect d'un équilibre entre la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre et les entreprises.

i) Ordonnances

Les articles 93 à 95 de la LCAP ont habilité le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance en différents domaines.

Cinq ordonnances sont parues au cours de la période de référence :

- l'ordonnance n° 2017-762 du 4 mai 2017 modifiant la partie législative du code du cinéma et de l'image animée prévue par l'article 93 ;

- l'ordonnance n° 2017-650 du 27 avril 2017 qui modifie le code du patrimoine en vue d'harmoniser les dispositions relatives au contrôle de l'État sur les bibliothèques (article 95 de la loi) ;

- l'ordonnance n° 2017-651 du 27 avril 2017 qui modifie le code du patrimoine en vue d'harmoniser les procédures d'autorisation de travaux sur les immeubles et les objets mobiliers classés ou inscrits et pour définir des exceptions au caractère suspensif du recours exercé à l'encontre de la décision de mise en demeure d'effectuer des travaux de réparation ou d'entretien d'un monument historique classé (article 95 de la loi) ;

- l'ordonnance n° 2017-1117 du 29 juin 2017 relative aux règles de conservation, de sélection et d'étude du patrimoine archéologique mobilier (article 95 de la loi) ;

- l'ordonnance n° 2017-1134 du 5 juillet 2017 portant diverses dispositions communes à l'ensemble du patrimoine culturel (articles 95 et 96 de la loi).

2. Les mesures réglementaires en attente
a) Industries culturelles

- Pour l'industrie musicale comme pour le cinéma et l'audiovisuel, la loi du 7 juillet 2016 a prévu que, pour plusieurs dispositifs qu'elle crée, un décret serait pris dans un délai donné en cas d'absence d'accord professionnel destiné à en préciser les conditions de mise en oeuvre. Cela concerne les articles 10 et 21 de la loi.

Les négociations dans les secteurs de la musique et du cinéma ont abouti à un accord et les décrets correspondant ne sont en conséquence plus requis.

Un accord entre producteurs de musique et artistes interprètes pour garantir une rémunération minimale sur le streaming, est intervenu le 11 septembre 2017.

Sous l'égide du ministère de la culture et du ministère du travail et dans le cadre de la convention collective de l'édition phonographique, cet accord est intervenu à l'issue de la réunion de la commission mixte paritaire du jeudi 6 juillet, après une série de 13 réunions entre les partenaires sociaux depuis septembre 2016.

Une garantie de rémunération minimale aux artistes pour les exploitations en streaming de leurs enregistrements était prévue dans l'accord du 2 octobre 2015 pour un développement équitable de la musique en ligne et dans la loi LCAP du 7 juillet 2016, qui confiait aux organisations patronales et syndicales de la musique enregistrée le soin d'en déterminer les modalités.

En effet, les artistes interprètes sont présumés salariés par le code du travail et à ce titre, ils négocient des accords collectifs avec leurs employeurs. Cette situation est une spécificité de la législation française.

En prévoyant des rémunérations minimales pour l'exploitation en streaming de leurs enregistrements, cet accord marque une avancée indéniable pour les artistes, tout particulièrement pour les artistes émergents et en développement, quel que soit le label avec lequel ils signent un contrat.

L'accord conclu propose un point d'équilibre, fruit de concessions réciproques. Il met en place un cadre permettant au producteur et à l'artiste de choisir d'un commun accord, dans leur relation contractuelle, l'une des deux options suivantes pour les exploitations en streaming :

- une rémunération minimale sous forme de taux de redevance, sensiblement équivalents aux taux moyens et médians constatés en France par l'étude BearingPoint/ ministère de la culture, publiée en juillet 2017 ;

- une rémunération minimale sous forme d'une avance assortie de taux de redevance. Le montant de cette avance est d'un niveau substantiel au regard du chiffre d'affaires réalisé par la grande majorité des nouveautés produites en France.

Or ces minima conventionnels ne sont qu'un plancher, au-delà duquel artistes et producteurs pourront naturellement convenir d'une rémunération plus importante.

Par ailleurs, l'ensemble des acteurs de la filière audiovisuelle, qui regroupe les sociétés d'auteurs, les producteurs, les distributeurs et les diffuseurs de films, a réussi à trouver un accord le 6 juillet 2017 pour améliorer la transparence des comptes dans le cinéma et l'audiovisuel français.

La loi invitait les organisations représentatives du secteur à trouver un terrain d'entente. Les deux textes adoptés vont permettre beaucoup plus de communication sur les comptes de production des films, mais aussi sur les comptes d'exploitation, relatif à la diffusion des films sur tous les types de supports, y compris les plateformes de vidéo à la demande.

- À l'article 30, il manque toujours un décret d'application sur les modalités de la délivrance et du retrait de l'agrément du droit de reproduire et de représenter une oeuvre dans le cadre de services automatisés de référencement d'image.

b) Enseignement supérieur de la création artistique

Le décret n° 2017-718 du 2 mai 2017 relatif aux établissements d'enseignement de la création artistique rend partiellement applicable l'article 53. Des mesures réglementaires encore en attente doivent encore préciser les conditions dans lesquelles les enseignants des établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans les domaines du spectacle vivant et des arts plastiques peuvent être chargés d'une mission de recherche (article L. 759-4 du code de l'éducation) et l'organisation des études et des diplômes ainsi que les modalités de l'évaluation des formations dans les disciplines du cinéma et de la communication audiovisuelle (article L. 75-10-1 du code de l'éducation).

3. Rapports

La loi LCAP a prévu la remise de huit rapports. Un rapport a été remis lors de la session précédente et deux lors de cette session :

- rapport unique du 22 septembre 2017, pris pour l'application de l'article 6 de la loi, sur l'opportunité de mettre en place un dispositif permettant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, de consacrer 1 % du coût des opérations de travaux publics au soutien de projets artistiques et culturels dans l'espace public.

- rapport annuel du Gouvernement du 26 décembre 2017, pris en application de l'article 68 de la loi, sur l'établissement de la liste des ayants droit auxquels restituer les oeuvres spoliées et sur l'intégration aux collections nationales des oeuvres répertoriées « Musées Nationaux Récupération ».

Si une partie significative des oeuvres d'art spoliées en France pendant la Seconde guerre mondiale a déjà été restituée, plus de 2 000 oeuvres récupérées en Allemagne sont toujours conservées par des musées publics français sous l'étiquette MNR (Musées Nationaux Restitution). Cette étiquette permet à ces oeuvres de bénéficier d'un statut spécifique, étant conservées par 57 musées mais ne faisant pas partie des collections publiques. L'avancement des restitutions demeurant insuffisant, le ministère de la Culture avait chargé, en mai 2017, David Zivie d'établir un état des lieux du traitement des oeuvres ayant fait l'objet de spoliations ainsi qu'identifier des axes d'amélioration. Ce rapport, remis le 19 mars 2018, pointe les faiblesses institutionnelles en matière de restitutions et formule des propositions pour améliorer le dispositif existant. Il met également en lumière la lenteur et la complexité du processus de restitution. Ainsi, seules 12 restitutions ont eu lieu entre 2012 et 2017. Afin de pallier les carences constatées, le rapport propose notamment d'élargir les compétences de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliation (CIVS) et de conférer à cette commission un rôle plus important dans le processus de restitution. Il préconise également d'affecter l'ensemble des oeuvres MNR au Musée d'art et d'histoire du Judaïsme afin de remédier à la dispersion des oeuvres sur le territoire français.

Les rapports prévus aux articles 41, 45, 88 et 116 sont toujours en attente de publication. Le délai prévu pour la parution d'un certain nombre est toujours en cours, ce qui explique qu'ils n'aient pas tous encore été transmis :

- rapport sur la situation du dialogue social et de la représentativité des négociateurs professionnels du secteur du spectacle vivant et enregistré (transmission prévue dans un délai d'un an après la promulgation). Le délai est donc dépassé depuis le 7 juillet 2017 ;

- rapports sur l'expérimentation en matière de normes applicables à la construction (transmission dans les trois mois précédant la fin de l'expérimentation prévue pour durer sept ans à compter de la promulgation)

- rapport d'évaluation sur l'appropriation, par les collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative, et compétentes en droit de l'urbanisme, de la construction et de l'habitation, de l'expérimentation en matière de normes applicables à la construction (transmission dans un délai de vingt-quatre mois suivant la promulgation).

En revanche, un rapport n'est toujours pas paru alors que le délai fixé par la loi est expiré : il s'agit du rapport au Parlement sur la situation des arts visuels (transmission prévue dans un délai de six mois après promulgation de la loi).

B. LOI N° 2009-669 DU 12 JUIN 2009 FAVORISANT LA DIFFUSION ET LA PROTECTION DE LA CRÉATION SUR INTERNET, DITE LOI HADOPI 1

Les articles L. 132-41 et L. 132-45 du code de la propriété intellectuelle prévoient que, pour les journalistes auteurs d'images fixes (photographies ou dessins) rémunérés « à la pige », la cession à titre exclusif des droits d'exploitation sur leurs oeuvres au profit de leur employeur ne s'applique qu'après l'entrée en vigueur d'un accord de branche déterminant le salaire minimum. A défaut de conclusion d'un accord de branche au 13 juin 2011, la loi renvoyait à un décret le soin de fixer les conditions de détermination de ce salaire minimum. 

Faute d'accord entre les syndicats d'éditeurs et de journalistes, c'est donc le ministère de la Culture et de la communication qui a fixé le barème par décret et qui concerne les pigistes photographes, mais aussi les dessinateurs. Après six ans d'attente, les photographes pigistes (travailleurs non intégrés à une rédaction et produisant à la commande) voient leur rémunération encadrée en instituant un salaire minimal.

Le décret n° 2017-927 du 8 mai 2017 fixant les conditions de détermination du salaire minimum des journalistes professionnels auteurs d'images fixes rémunérés à la pige vient pallier cette absence, sans préjudice de l'application du principe de faveur qui autorise qu'un accord de branche ou d'entreprise fixe un minimum plus favorable et des autres stipulations conventionnelles prévues spécifiquement par chaque forme de presse qui continuent à s'appliquer.

Le montant du salaire minimum est fixé en référence aux grilles de rémunération minimum en vigueur pour les reporters photographes permanents dans les six accords collectifs applicables aux entreprises de presse écrite (presse quotidienne nationale, presse quotidienne régionale, presse quotidienne départementale, presse hebdomadaire régionale, presse magazine et presse spécialisée) pour un temps théorique d'exécution de 5 heures. Le salaire minimum ne peut être inférieur à la moyenne de ces six rémunérations, arrondie à la dizaine d'euros supérieure pour sa première détermination.

Le nouveau « Smic » des photographes est donc égal à 60 euros brut pour cinq heures de travail (soit 9 euros net de l'heure contre 7,58 euros pour le Smic national).

Le tarif minimum de la pige en matière d'image fixe prévu par le présent décret sera revalorisé en fonction de l'évolution du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC).

C. LOI N° 2006-961 DU 1ER AOÛT 2006 RELATIVE AU DROIT D'AUTEUR ET AUX DROITS VOISINS DANS LA SOCIÉTÉ DE L'INFORMATION

Aucun nouveau texte d'application de cette loi n'est paru depuis huit ans.

Trois dispositions sont toujours en attente d'un décret :

- la conciliation des mesures techniques de protection et du bénéfice de l'exception de copie privée et de l'exception en faveur des handicapés (article 16 de la loi). Les évolutions législatives issues de la loi LCAP précitée ont cependant permis de fluidifier la transmission des fichiers numériques via la plateforme PLATON de la Bibliothèque nationale de France dans le cas de « l'exception handicap ».

- les conditions d'exploitation des droits des auteurs agents publics (article 33 de la loi) ;

- les conditions d'organisation du dépôt légal des informations communiquées publiquement en ligne (article 41 de la loi).

Enfin, le Gouvernement n'a pas remis au Parlement le rapport sur la mise en oeuvre de la loi et sur celle d'une plate-forme publique de téléchargement pour les artistes.

III. COMMUNICATION

Trois lois sont concernées : une loi promulguée au cours de la session précédente est partiellement applicable et deux lois adoptées lors de la session 2016-2017 sont d'application directe.

A. LOI N° 2015-1267 DU 14 OCTOBRE 2015 RELATIVE AU DEUXIÈME DIVIDENDE NUMÉRIQUE ET À LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE

Issue d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale, cette loi avait pour objectifs de dégager un nouveau dividende numérique, tout en garantissant au téléspectateur la continuité de la réception télévisuelle et de moderniser la télévision numérique terrestre (TNT) pour offrir aux téléspectateurs une qualité d'image et de son en haute définition.

La bande de fréquence 700 MHz affectée jusqu'alors à la diffusion audiovisuelle a été réaffectée aux opérateurs mobiles afin de prendre en charge l'augmentation du trafic de données mobiles. De plus, en vue de généraliser la haute définition, la loi a fait évoluer la norme de la TNT du MPEG-2 au tout MPEG-4.

Ces évolutions technologiques ont donné lieu à l'adoption de mesures d'accompagnement pour les téléspectateurs dans les dispositions diverses et finales de la loi. Ces dispositifs d'aide et d'assistance qui appelaient des mesures d'application détaillées. Sur les cinq décrets d'application requis, quatre ont été publiés. La loi est par conséquent considérée comme partiellement mise en application

L'article 18 de la loi modifie l'article L. 43 du code des postes et des communications électroniques qui détermine les missions de l'agence nationale des fréquences (ANFR). Il prévoit que l'agence doit coordonner l'implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature en veillant à prévenir les brouillages préjudiciables entre utilisateurs de fréquences. Il permet également à l'ANFR de suspendre l'accord donné à un site lorsqu'elle constate qu'il est à l'origine d'un brouillage. Un décret en Conseil d'État fixant les modalités d'une telle suspension est toujours en attente.

Sur les deux rapports prévus par la loi, un est toujours en attente. Prévu à l'article 2 de la loi, il concerne l'affectation future de la bande des 500 MHz et les perspectives de diffusion et de distribution des services de télévision en France. Il doit être remis au Parlement au plus tard en 2025, soit au moins cinq ans avant l'expiration de la période pendant laquelle la bande des 500 MHz demeurera affectée au Conseil supérieur de l'audiovisuel.

B. LOI N° 2016-1524 DU 14 NOVEMBRE 2016 VISANT À RENFORCER LA LIBERTÉ, L'INDÉPENDANCE ET LE PLURALISME DES MÉDIAS

Il s'agit d'une loi d'application directe.

Elle comporte de nouvelles dispositions sur les droits des journalistes et les obligations des sociétés d'édition et prévoit notamment que :

· les journalistes ont le droit de s'opposer à toute pression, de refuser de divulguer leurs sources et de refuser de signer un article ou une émission si une partie du contenu a été modifiée à leur insu ou contre leur volonté ;

· les entreprises ou sociétés éditrices de presse ou audiovisuelles soumises à une obligation d'information renforcée, doivent se doter d'une charte déontologique. Cette charte est rédigée conjointement par la direction et les représentants des journalistes. À défaut de conclusion d'une charte avant le 1er juillet 2017 et jusqu'à l'adoption de celle-ci, les déclarations et les usages professionnels relatifs à la profession de journaliste peuvent être invoqués en cas de litige ;

· la détention de documents provenant du délit de violation du secret professionnel ou du secret de l'enquête ou de l'instruction ou du délit d'atteinte à l'intimité de la vie privée ne peut pas constituer le délit de recel lorsque ces documents contiennent des informations dont « la diffusion au public constitue un but légitime dans une société démocratique ».

Le texte définit les pouvoirs du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en matière de pluralisme, d'honnêteté et d'indépendance de l'information et des programmes.

Il crée, enfin, un comité relatif à l'honnêteté, à l'indépendance et au pluralisme de l'information et des programmes composé de personnalités indépendantes auprès de toute personne morale éditrice d'un service de radio généraliste à vocation nationale ou de télévision qui diffuse, par voie hertzienne terrestre, des émissions d'information politique et générale.

Par ailleurs, l'ensemble des dispositions de la loi relative à la protection des sources a été censuré par le Conseil constitutionnel. Le régime antérieur de protection des sources est donc maintenu en l'état.

C. LOI N°2016-1771 DU 20 DÉCEMBRE 2016 RELATIVE À LA SUPPRESSION DE LA PUBLICITÉ COMMERCIALE DANS LES PROGRAMMES JEUNESSE DE LA TÉLÉVISION PUBLIQUE

Issue d'une proposition de loi sénatoriale présentée par M. André Gattolin et plusieurs de ses collègues, cette loi est d'application directe.

Elle a pour objectif d'interdire la diffusion de messages publicitaires durant les programmes des chaînes de télévision publiques destinés prioritairement aux enfants de moins de douze ans. Cette interdiction s'applique également quinze minutes avant et après la diffusion de ces programmes, de même que dans le cadre de leur diffusion sur les sites internet des mêmes chaines de télévision.

La loi est entrée en application le 1er janvier 2018.

Au-delà, l'article 1er de la loi prévoit que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) remette chaque année au Parlement un rapport « évaluant les actions menées par les services de communication audiovisuelle en vue du respect par les émissions publicitaires qui accompagnent les programmes destinés à la jeunesse des objectifs de santé publique et de lutte contre les comportements à risque et formulant des recommandations pour améliorer l'autorégulation du secteur de la publicité ». Un tel rapport n'a jusqu'à présent pas été remis par le CSA. Celui-ci pourrait toutefois consacrer un développement à ces problématiques dans le cadre de son rapport d'activité annuel pour lequel il dispose désormais d'un délai de six mois après l'achèvement de l'année concernée en application de l'article 21 de loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Enfin, le décret en Conseil d'État mentionné à l'article 1er en vue de réglementer « les messages publicitaires diffusés par les services de télévision dans les programmes destinés à la jeunesse » peut être considéré comme sans objet. Présente dans le dispositif de la proposition de loi initiale, la mention d'un tel décret avait été supprimée par le Sénat avant d'être rétablie en séance par l'Assemblée nationale contre l'avis de la commission des affaires culturelles et de l'éducation. Le décret n°92-280 du 27 mars 1992 pris pour l'application des articles 27 et 33 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 et fixant les principes généraux définissant les obligations des éditeurs de services en matière de publicité, de parrainage et de télé-achat, notamment son article 7 destiné à réglementer la publicité concernant les mineurs, satisfait en effet déjà cette demande. La modification adoptée par l'Assemblée nationale ne changeant pas, en réalité, la portée de l'article 1er, le Sénat a adopté définitivement l'article en deuxième lecture. Au final, le Gouvernement considère également que les dispositions réglementaires souhaitées à l'article 1er existent déjà dans le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 et ne nécessitent pas de modifications.

IV. JEUNESSE ET SPORTS

Une loi promulguée lors de la session 2015-2016 est devenue entièrement applicable et deux nouvelles lois promulguées lors de la session 2016-2017, sont l'une partiellement applicable et l'autre mise en application.

A. LOI N° 2015-1541 DU 27 NOVEMBRE 2015 VISANT À PROTÉGER LES SPORTIFS DE HAUT NIVEAU ET PROFESSIONNELS ET À SÉCURISER LEUR SITUATION JURIDIQUE ET SOCIALE

Issue d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale, la loi est applicable, toutes les mesures ayant été prises à la date du 31 mars 2018.

La dernière mesure prise date du 24 avril 2017. Il s'agit du décret n° 2017-619 relatif à la mise à disposition d'enseignements à distance dans les établissements d'enseignement supérieur qui fixe le régime de l'enseignement supérieur à distance. Il définit également les conditions de délivrance de cet enseignement par les établissements d'enseignement supérieur et précise les dispositifs nécessaires à sa validation.

De portée générale, ce décret s'applique, entre autres, aux sportifs de haut niveau conformément à l'article L. 611-4 du code de l'éducation modifié par l'article 6 de la loi n° 2015-1541.

B. LOI N° 2016-1528 DU 15 NOVEMBRE 2016 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2015-1682 DU 17 DÉCEMBRE 2015 PORTANT SIMPLIFICATION DE CERTAINS RÉGIMES D'AUTORISATION PRÉALABLE ET DE DÉCLARATION DES ENTREPRISES ET DES PROFESSIONNELS ET MODIFIANT LE CODE DU SPORT

Cette loi, qui présente un caractère essentiellement technique, est mise en application. Elle ratifie l'ordonnance n° 2015-1682 du 17 décembre 2015 prise sur le fondement de l'article 10 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives. Elle procède également à la correction d'erreurs de coordination liées aux dispositions de l'ordonnance. Enfin, elle étend le champ du suivi du profil biologique des sportifs, afin de mettre la législation française en conformité avec les recommandations de l'Agence mondiale antidopage.

L'article 4 qui prévoyait la parution d'un décret pour la nomination d'un commissaire aux comptes supplémentaire par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution dans les organismes intervenant dans le secteur de l'assurance, est déjà appliqué par les dispositions de l'article R. 612-59 du code monétaire et financier (décret n° 2010-217 du 3 mars 2010). Un nouveau décret d'application n'est donc pas nécessaire.

C. LOI N° 2017-261 DU 1ER MARS 2017 VISANT À PRÉSERVER L'ÉTHIQUE DU SPORT, À RENFORCER LA RÉGULATION ET LA TRANSPARENCE DU SPORT PROFESSIONNEL ET À AMÉLIORER LA COMPÉTITIVITÉ DES CLUBS

La loi n° 2017-261 du 1er mars 2017 adapte le cadre juridique du sport professionnel aux nouveaux enjeux éthiques et économiques auxquels il est confronté. Elle poursuit quatre objectifs : la préservation de l'éthique du sport et le renforcement de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives (Titre I), le contrôle des flux financiers et de l'activité des agents sportifs (Titre II), l'amélioration de la compétitivité des clubs professionnels et la professionnalisation de ses acteurs (Titre III) et enfin, le développement et la médiatisation du sport féminin (Titre IV).

Deux décrets sont parus au cours de la période de référence :

Le décret n° 2017-1834 du 28 décembre 2017 fixant la liste des acteurs des compétitions sportives visés à l'article L. 131-16 du code du sport, pris en application de l'article 8 de la loi, fixe la liste des acteurs des compétitions sportives à l'encontre desquels les fédérations délégataires édictent des interdictions de réaliser des prestations de pronostics sportifs, de détenir une participation au sein d'un opérateur de paris sportifs agréé, de parier et de divulguer des informations privilégiées sur leur discipline sportive.

Le décret n° 2017-1059 du 10 mai 2017 relatif à la Conférence permanente du sport féminin, pris en application de l'article 21 de la loi, fixe les missions et la composition de la Conférence permanente du sport féminin qui vise à contribuer à une meilleure connaissance de la place du public féminin dans les pratiques sportives, à accroître l'accompagnement des acteurs en vue d'une meilleure structuration et de la professionnalisation du sport féminin et de favoriser la médiatisation du sport féminin.

En revanche, plusieurs décrets restent en attente pour l'application des articles 1er, 17 et 25.

Afin de renforcer la lutte contre la manipulation des compétitions sportives, l'article 1er de la loi étend les pouvoirs conférés à l'Autorité de régulation des jeux en ligne en lui confiant la responsabilité de fixer la liste des compétitions ou manifestations sportives sur lesquelles des paris sportifs sont autorisés en tout ou partie.

L'article 17 prévoit qu'une association ou une société sportive peut conclure avec un sportif ou un entraîneur professionnel qu'elle emploie un contrat relatif à l'exploitation commerciale de son image, de son nom ou de sa voix, au moyen d'une redevance. Pour être appliqué, cet article nécessite une mesure réglementaire.

Dans une question orale posée le 21 décembre 2017, Mme Catherine Troendlé a interrogé la ministre des sports à ce sujet, soulignant que cette disposition permettra de conserver dans les compétitions nationales certains joueurs qui s'expatrient aujourd'hui. Les rémunérations, que ces joueurs percevront, seront soumises à cotisations, entraînant un surcroît de recettes fiscales et sociales pour l'État. Quant aux redevances, elles seront fiscalisées, au titre des bénéfices non commerciaux (BNC) ou des bénéfices industriels et commerciaux, les BIC.

Or, le décret fixant « les catégories de recettes générées par l'exploitation commerciale de l'image, du nom ou de la voix du sportif donnant lieu au versement d'une redevance à ce dernier » est toujours en attente de parution, plus d'un an après la parution de la loi.

En réponse à cette question orale, Mme Laura Flessel a indiqué que sa parution supposerait de déterminer, au préalable, les catégories de recettes constituant l'assiette de la redevance perçue par les bénéficiaires, joueurs et entraîneurs :

« Pour ce faire, des travaux inter-directions - Sport, Budget, Sécurité sociale - sont en cours, sous l'égide du Premier ministre. Nous sommes enfin parvenus à un point de convergence, qui a fait l'objet d'une consultation des organisations professionnelles. Nous allons donc aboutir.

Ce mécanisme devra pérenniser les rémunérations des joueurs et entraîneurs les plus vulnérables, mais devra également contribuer à la prévention des comportements d'optimisation fiscale, notamment offshore. L'honnêteté nous oblige à reconnaître que cela existe dans d'autres championnats.

Enfin, en l'absence de règles fiscales communes, ce dispositif doit permettre de réduire l'écart de compétitivité entre les acteurs nationaux et ceux du marché de l'Union européenne. Le renforcement de la compétitivité du sport professionnel devrait se traduire par une revalorisation des flux financiers bénéficiant au sport amateur. »

Enfin, le décret devant préciser le montant minimal des garanties devant être souscrites par les fédérations, prévu à l'article 25 de la loi n'est toujours pas paru.

COMMISSION DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Pages

INTRODUCTION 247

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 249

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION 249

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES 249

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES 250

C. LES LOIS NON APPLICABLES 251

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE 251

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 252

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS D'INFORMATION 252

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 252

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT 253

V. LA PUBLICATION DES ORDONNANCES 254

SECONDE PARTIE : ÉTUDE DE L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR 255

I. ENVIRONNEMENT ET DÉVELOPPEMENT DURABLE 255

A. LOI N° 2012-1460 DU 27 DÉCEMBRE 2012 RELATIVE À LA MISE EN oeUVRE DU PRINCIPE DE PARTICIPATION DU PUBLIC DÉFINI À L'ARTICLE 7 DE LA CHARTE DE L'ENVIRONNEMENT 255

B. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE 255

C. LOI N° 2016-1015 DU 25 JUILLET 2016 PRÉCISANT LES MODALITÉS DE CRÉATION D'UNE INSTALLATION DE STOCKAGE RÉVERSIBLE EN COUCHE GÉOLOGIQUE PROFONDE DES DÉCHETS RADIOACTIFS DE HAUTE ET MOYENNE ACTIVITÉ À VIE LONGUE 257

D. LOI N° 2016-1087 DU 8 AOÛT 2016 POUR LA RECONQUÊTE DE LA BIODIVERSITÉ, DE LA NATURE ET DES PAYSAGES 258

1. Plusieurs textes réglementaires importants ont été pris au cours de l'année écoulée 259

a) La réforme de la procédure de classement des parcs naturels régionaux est pleinement applicable 259

b) Le préfet maritime est désigné autorité compétente pour agréer le tracé des pipelines et des câbles sur le plateau continental 262

c) L'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties dans un site Natura 2000 est désormais applicable 263

d) Les conditions d'assermentation des gardes du littoral pour rechercher et constater des infractions ont été précisées 264

2. L'application de la loi biodiversité doit encore être complétée par certaines mesures 264

a) Une mise en cohérence est nécessaire pour les conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel 264

b) La convention type sur la coopération entre l'Agence française pour la biodiversité et les agences de l'eau n'a pas encore été arrêtée 264

c) Applicable depuis le 1er juillet 2017, le protocole de Nagoya nécessite certaines mesures complémentaires 265

d) Une évolution du traitement fiscal de l'huile de palme n'est pas envisagée à court terme 266

e) L'interdiction de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant des néonicotinoïdes entre en vigueur au 1er septembre 2018 266

f) Les conditions d'habilitation pour constater les infractions aux espèces protégées sur internet doivent encore être fixées 267

g) Le décret nécessaire à la simplification du régime d'autorisation des opérations de défrichement n'a toujours pas été pris 268

3. Les rapports demandés n'ont pas encore été remis par le Gouvernement 268

II. TRANSPORTS ET ÉCONOMIE MARITIME 270

A. LOI N° 2012-77 DU 24 JANVIER 2012 RELATIVE À VOIES NAVIGABLES DE FRANCE 270

B. LOI N° 2014-872 DU 4 AOÛT 2014 PORTANT RÉFORME FERROVIAIRE 271

C. LOI N° 2015-990 DU 6 AOÛT 2015 POUR LA CROISSANCE, L'ACTIVITÉ ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES 271

D. LOI N° 2015-1592 DU 8 DÉCEMBRE 2015 TENDANT À CONSOLIDER ET CLARIFIER L'ORGANISATION DE LA MANUTENTION DANS LES PORTS MARITIMES 272

E. LOI N° 2016-816 DU 20 JUIN 2016 POUR L'ÉCONOMIE BLEUE 273

F. LOI N° 2016-1428 DU 24 OCTOBRE 2016 RELATIVE AU RENFORCEMENT DE LA SÉCURITÉ DE L'USAGE DES DRONES CIVILS 276

G. LOI N° 2016-1887 DU 28 DÉCEMBRE 2016 RELATIVE À UNE LIAISON FERROVIAIRE ENTRE PARIS ET L'AÉROPORT PARIS-CHARLES-DE-GAULLE 279

H. LOI N° 2016-1920 DU 29 DÉCEMBRE 2016 RELATIVE À LA RÉGULATION, À LA RESPONSABILISATION ET À LA SIMPLIFICATION DANS LE SECTEUR DU TRANSPORT PUBLIC PARTICULIER DE PERSONNES 280

III. AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 282

LOI 2016-1888 DU 28 DÉCEMBRE 2016 DE MODERNISATION, DE DÉVELOPPEMENT ET DE PROTECTION DES TERRITOIRES DE MONTAGNE 282

1. Présentation de la loi 282

2. État d'application 284

3. Points d'attention spécifiques 286

IV. UNION EUROPÉENNE 287

A. LOI N° 2013-619 DU 16 JUILLET 2013 PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE 287

B. LOI N° 2015-1567 DU 2 DÉCEMBRE 2015 RELATIVE À DIVERSES DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE DE LA PRÉVENTION DES RISQUES 289

INTRODUCTION

Le présent bilan d'application des lois porte sur les lois adoptées entre le 1er octobre 2007 et le 30 septembre 2017, ayant été examinées au fond par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable ou, dans ses domaines de compétences, par l'ancienne commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Les mesures d'application comptabilisées dans ce bilan sont, d'une part, celles publiées entre le 1er octobre 2016 et le 31 mars 2018 pour les lois promulguées au cours de la session parlementaire 2016-2017, d'autre part, celles publiées entre le 1er octobre 2007 et le 31 mars 2018 pour les lois des sessions parlementaires précédentes.

Les lois sur lesquelles la commission a été saisie pour avis et celles sur lesquelles elle a bénéficié d'une délégation au fond ne sont pas intégrées dans ce bilan99(*).

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION

Alors que sept lois examinées au fond par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable avaient été promulguées pendant la session parlementaire 2015-2016, quatre lois relevant de ses compétences sont entrées en vigueur au cours de la session parlementaire 2016-2017 :

- la loi n° 2016-1428 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l'usage des drones civils ;

- la loi n° 2016-1887 du 28 décembre 2016 relative à une liaison ferroviaire entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle ;

- la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne ;

- la loi n° 2016-1920 du 29 décembre 2016 relative à la régulation, à la responsabilisation et à la simplification dans le secteur du transport public particulier de personnes.

Ces lois nécessitaient 39 mesures d'application. Au total, 13 mesures100(*) avaient été prises au 31 mars 2018, soit un taux de 33 %. Seulement 23 % des mesures d'application ont été prises dans les six mois suivant la promulgation, c'est-à-dire dans le délai fixé par la circulaire gouvernementale de 2008.

Par ailleurs, neuf lois plus anciennes, adoptées entre le 1er octobre 2007 et le 30 septembre 2016, nécessitent encore une ou plusieurs mesures d'application au 1er avril 2018.

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES

Une loi, adoptée au cours de la session parlementaire 2016-2017, est d'ores et déjà totalement applicable : la loi n° 2016-1887 du 28 décembre 2016 relative à une liaison ferroviaire entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle, celle-ci étant d'application directe.

En outre, trois lois adoptées antérieurement sont devenues totalement applicables entre le 1er avril 2017 et le 31 mars 2018 :

- la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement101(*) ;

- la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire (publication d'un décret en Conseil d'État) ;

- la loi n° 2015-1567 du 2 décembre 2015 relative à diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine de la prévention des risques (publication d'un décret en Conseil d'État).

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES

Parmi les 28 lois relevant des domaines de compétence de la commission, adoptées au cours des dix dernières années, et prévoyant des mesures d'application, 10 nécessitent encore une ou plusieurs mesures réglementaires.

Trois lois adoptées au cours de la session 2016-2017 sont partiellement applicables au 31 mars 2018 :

- la loi n° 2016-1428 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l'usage des drones civils (publication de deux décrets en Conseil d'État et d'un décret simple) ;

- la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne (publication de deux décrets en Conseil d'État et de trois décrets simples) ;

- la loi n° 2016-1920 du 29 décembre 2016 relative à la régulation, à la r