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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019

4 juin 2019 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019 ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 542 (2018-2019) de Mme Valérie LÉTARD, Présidente de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, déposé le 4 juin 2019

Disponible au format PDF (4 Moctets)

Synthèse du rapport (153 Koctets)


N° 542

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 juin 2019

RAPPORT D'INFORMATION

sur le bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019,

FAIT

Par Mme Valérie LÉTARD,

Présidente de la délégation du Bureau

chargée du travail parlementaire, de la législation en commission,

des votes et du contrôle

APPLICATION DES LOIS : LES POINTS MARQUANTS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2017-2018

Les bilans présentés par les sept commissions permanentes du Sénat ainsi que celui de la commission spéciale sur la loi pour un État au service d'une société de confiance, et les statistiques générales sur l'application des lois font ressortir plusieurs points importants :

Le taux d'application des lois continue à augmenter et témoigne de la forte mobilisation du Gouvernement. Il atteint désormais 78 % - 86 % si on exclut les mesures dont l'entrée en vigueur est différée. Par comparaison, il était de 73 % l'année dernière et de 62 % pour la session 2014-2015.

Le délai moyen de vote de la loi par le législateur est en constante diminution. Il est désormais de 177 jours, contre 245 jours lors de la session 2015-2016. En trois ans, ce délai a diminué de 2 mois et 8 jours ; et il a diminué de 19 jours par rapport à la dernière session. La procédure accélérée est désormais devenue le mode habituel de vote de la loi : près de 83% des lois ont été votées selon cette procédure.

Le délai moyen de prise des textes d'application est également en diminution. Il atteint désormais 4 mois et 11 jours. Il a diminué d'un mois par rapport à l'année dernière. 84% des mesures d'application prises l'ont été cette année dans un délai inférieur à 6 mois. Certains textes réglementaires nécessitent toutefois un délai très important : 11 mesures d'application de lois votées lors de la session 2017-2018 ont été prises avec un délai supérieur à 1 an, et ce délai par définition n'inclut pas les mesures restant à prendre.

A peine 54% des rapports demandés dans les lois votées lors de la session 2017-2018 et dont l'échéance est passée ont été remis, et seulement 15 % dans le délai imparti par la disposition législative à son origine. En outre, le taux de remise des rapports dits de l'article 67 reste trop faible : seuls 10 rapports ont été remis sur les 28 lois nécessitant des mesures d'application.

Enfin, le recours aux ordonnances perdure, y compris sur des sujets politiques. La ratification de celles-ci par amendement est regrettée par plusieurs présidents de commission. Comme l'année dernière, l'argument de la célérité est à relativiser, puisque le délai moyen pour prendre l'ordonnance, une fois la loi donnant l'habilitation promulguée est de 455 jours. Seules trois ordonnances ont été prises dans un délai inférieur à 177 jours.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Depuis près de cinquante ans, le Sénat s'attache à vérifier que les mesures d'application des lois qu'il vote sont prises en temps et en heure. Ces dernières sont en effet indispensables à l'efficacité de la loi et au respect de la volonté du législateur.

Comme les années précédentes, j'ai élaboré ce bilan annuel en lien direct avec les commissions permanentes qui sont chargées du suivi de l'application des lois relevant de leurs compétences. En effet, en application de l'article 22 du Règlement du Sénat, « les commissions permanentes assurent [....] le suivi de l'application des lois. La commission des finances suit et contrôle l'exécution des lois de finances et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. La commission des affaires sociales suit et contrôle l'application des lois de financement de la sécurité sociale et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances de sécurité sociale ». En outre, chaque commission était responsable, cette année, des articles relevant de son domaine d'action de la loi relative à un État pour une société de confiance, dont l'examen avait été fait par une commission spéciale.

Par ailleurs, il me semble important, pour la troisième année consécutive, de relayer les observations formulées par la commission des affaires européennes sur le suivi des positions du Sénat en matière européenne. Entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018, le Sénat a adopté dix-huit résolutions européennes, 4 avis motivés et a adressé à la Commission européenne 13 avis politiques. Comme le souligne notre collègue Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes : « Les positions européennes du Sénat sont très largement prises en compte au cours des négociations et influent véritablement sur le contenu des directives et règlements finalement adoptés ». En outre, pour lutter contre la surtransposition du droit européen, le Sénat a mis en place une procédure expérimentale permettant à la commission des affaires européennes de formuler des observations sur les projets ou propositions de loi contenant des dispositions permettant l'intégration en droit national du droit de l'Union européenne.

Dans le cadre de la préparation de ce rapport, j'ai procédé à l'audition de M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement à laquelle ont participé le président ou un vice-président de toutes les commissions. Ce rendez-vous désormais traditionnel a permis de faire le point sur un certain nombre de dossiers - même si dans certains cas la réponse apportée n'a pas toujours satisfait les parlementaires que nous sommes - et a démontré encore une fois toute son utilité : elle permet en effet de relayer plusieurs interrogations sur l'application de telle ou telle mesure.

Ce rapport est l'occasion pour moi de saluer le travail minutieux des commissions, et le dialogue de qualité entretenu avec chacune des administrations, ainsi que le secrétariat général du gouvernement. Nous partageons en effet le même objectif : faire en sorte que les lois votées soient mises rapidement et effectivement en application.

Le taux d'application qui résulte des calculs du Sénat est proche de celui du Gouvernement, confirmant ainsi une concordance des chiffres. Je relève cette tendance continue depuis plusieurs sessions d'une prise des mesures plus complète et plus rapide. Là où il y a encore quelques années, le taux d'application des lois atteignait 62 %, il est désormais de 78 % six mois après la fin de la session sur laquelle porte ce bilan - et de plus de 86 % si l'on exclut les mesures dont l'entrée en vigueur est différée. En outre, près de 85 % des textes d'application pris le sont désormais dans un délai inférieur à 6 mois. Ces chiffres confirment la volonté forte du gouvernement de prendre les textes d'application. Toutefois, ils signifient également - et c'est le rôle du Sénat de le relever - que 15% des textes d'application pris ne respectent pas le délai de six mois que le gouvernement s'est fixé, et que 20 % des mesures attendues manquent à cette échéance.

En outre, la remise des rapports continue à être trop faible et en retard, ce que je déplore, alors même que notre institution est désormais beaucoup plus stricte sur les demandes de rapport et refuse de plus en plus d'amendements en ce sens. Les rapports qu'elle demande au Gouvernement sont des outils importants d'information pour les parlementaires dans leur travail de suivi des textes, de contrôle de l'action du Gouvernement et de législation.

Tout comme de nombreux collègues, je regrette le recours aux ordonnances hors des domaines techniques, d'autant plus que leur processus de rédaction est dans la majorité des cas supérieur au délai moyen de vote de la loi, et que la ratification se fait souvent par amendement, au détour d'un véhicule législatif limitant ainsi le débat parlementaire. Je ne peux me satisfaire de l'argument de l'embouteillage de l'ordre du jour donné par le secrétaire général du Gouvernement pour justifier ce mode de ratification en lieu et place du vote d'un projet de loi de ratification, dans la mesure où le Gouvernement détermine - au moins - la moitié de celui-ci.

Enfin, il m'a semblé important de revenir sur un certain nombre de sujets évoqués par les présidents de commission lors de la communication qu'ils ont faite devant leurs collègues sur les lois de la session 2016-2017 relevant de leur domaine de compétence, ainsi que lors du débat en séance publique du 5 juin 2018. Ce « droit de suite » permet de vérifier si les engagements du Gouvernement en séance ont été respectées et si les mesures ayant fait l'objet d'un signalement particulier pour des raisons politiques ou d'ancienneté ont été satisfaites. Si je constate que globalement, les engagements pris ont été tenus, certaines mesures attendues signalées l'an dernier n'ont toujours pas été prises.

PREMIÈRE PARTIE : SYNTHÈSE DU BILAN DE L'APPLICATION DES LOIS

I. LES PRINCIPALES DONNÉES DE LA SESSION 2017-2018

Lors de la session ordinaire et des deux sessions extraordinaires 2017-2018, le Parlement a voté 41 lois, hors conventions internationales. Ce chiffre est en diminution par rapport à la session parlementaire 2016-2017 (46), alors même que celle-ci avait été marquée par une interruption des travaux parlementaires entre la fin février et le début juillet 2017 en raison des élections présidentielle puis législatives, et une absence de séance publique en septembre 2017 en raison des élections sénatoriales.

Le tableau ci-dessous reprend les principaux indicateurs de la mise en application des lois votées entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018.

Nombre de lois votées, hors conventions internationales

41 (-5)

Taux d'application des lois de la XVème législature

79 %

Taux d'application des lois votées lors de la session parlementaire 2016-2017

78 % (+ 5 points)

Nombre de rapports demandés au Gouvernement lors de la session 2017-2018

112

Nombre de rapports demandés au Gouvernement lors de la session 2017-2018 dont la date d'échéance est passé

50

Pourcentage des rapports remis demandés lors de la session 2017-2018 dont la date d'échéance est passée

54 %

Pourcentage de remise des rapports de « l'article 67 » des lois votées lors de la session 2017-2018

36 %

De manière générale, votre rapporteure constate une amélioration de la prise des textes réglementaires ces dernières années. Ainsi, le taux d'application calculé au 31 mars de l'année n des lois votées lors de la session précédente est passé de 65% en 2014 à 78% aujourd'hui, témoignant de la forte mobilisation du Gouvernement pour prendre ces textes.

Ce taux passe à 86 % si l'on exclut les mesures portant sur des articles dont l'entrée en vigueur est différée. Mais, et bien que l'essentiel soit que les textes réglementaires soient prêts au moment de l'entrée en vigueur de l'article concerné, votre rapporteure estime que le respect du délai de prise dans les six mois est important, et dans le cas présent, peut permettre au législateur de faire d'éventuelles remarques sur les décrets d'application, s'il estime que ceux-ci ne sont pas totalement conformes à sa volonté.

A. UN NOMBRE FAIBLE DE LOIS D'ORIGINE SÉNATORIALE

Lors de la session parlementaire, hors conventions internationales, le législateur a voté 29 lois issues d'un projet de loi et 12 lois issues d'une proposition de loi. Si votre rapporteure constate la diminution du pourcentage de lois d'origine parlementaire - 29,2% - elle note surtout le faible nombre de lois d'origine sénatoriale : 2 sur les 12 propositions de lois devenues lois, soit à peine 16,7%. Ce taux est le plus bas de ces cinq dernières années.

Origine des lois depuis 5 ans

Session

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

propositions de loi adoptées

27

12

30

21

12

Dont d'origine sénatoriale

9

6

12

9

2

% de lois d'origine sénatoriale dans les propositions de lois adoptées

33,3 %

50 %

40 %

42,9 %

16,7 %

Projets de loi adoptés

66

41

56

48

41

% de propositions de loi dans les lois votées lors de la session

40,9 %

29.2 %

53,6 %

43,8 %

29,2 %

Source : Rapports annuels de la séance plénière et de l'activité du Sénat - site internet du Sénat

Comme le souligne M. Philippe Bas, président de la commission des lois, « non seulement les propositions de loi que le Sénat adopte sont très rarement inscrites à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, mais il y a même des cas où des députés déposent des propositions de loi à l'Assemblée nationale en reprenant des textes que nous avons adoptés, voire déposent des propositions de loi sur les collectivités territoriales suscitées par le Gouvernement, plutôt que d'inscrire à leur ordre du jour le texte transmis. Cela a encore récemment été le cas lors de l'examen de la loi sur l'exercice des compétences « eau et assainissement » par les communes et leurs groupements. Susciter une proposition de loi dans ces conditions constitue un détournement des règles, puisque l'article 39 de notre Constitution prévoit que les projets de loi relatifs à l'organisation des collectivités territoriales doivent être déposés en premier lieu au Sénat »1(*).

Votre rapporteure relève avec intérêt, et dans la perspective des débats sur la future révision constitutionnelle, la proposition faite par ses collègues Jean-Pierre Sueur et Philippe Bas, lors de l'examen par la commission des lois du bilan de l'application des lois relevant de sa compétence « de rendre obligatoire, dans l'année, l'inscription à l'ordre du jour des propositions de loi adoptées par l'autre assemblée »2(*).

B. LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, DÉSORMAIS PROCÉDURE PRIVILÉGIÉE DE VOTE DE LA LOI

Votre rapporteure ne peut que constater depuis plusieurs années un recours accru à la procédure accélérée, au point de devenir aujourd'hui le mode privilégié du vote de la loi. Ainsi, sur les 41 lois votées lors de la session parlementaire 2017-2018 hors conventions internationales, 343(*) l'ont été selon cette procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution. Ce sont près de 83 % des lois qui ont été adoptées selon cette procédure - 81% si on exclut celles dont le recours à la procédure accélérée est de droit. Cette proportion est en augmentation par rapport à la session précédente au cours de laquelle 70% des textes hors conventions internationales et procédure accélérée de droit avaient été votés selon cette procédure.

Pour les projets de loi, le Gouvernement n'a renoncé à cette procédure que pour la seule loi n° 2018-287 du 20 avril 2018 ratifiant l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations

En ce qui concerne les propositions de loi, le recours à la procédure accélérée est moindre, avec un taux de 50%, mais reste néanmoins élevée.

Votre rapporteure constate logiquement une diminution constante du délai moyen de vote des lois. Celui-ci était de 245 jours lors de la session 2015-2016 ; 196 jours lors de la session 2016-2017. Pour la session 2017-2018, il est de 177 jours. En trois ans, le délai moyen de vote d'une loi a donc diminué de 2 mois et 8 jours.

Dans ces conditions, le Sénat est d'autant plus attaché à une prise rapide des décrets d'application de ces lois, et notamment dans la limite temporelle de six mois fixé par la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 relative à l'application des lois.

C. UN TAUX D'APPLICATION DES LOIS GLOBALEMENT ÉLEVÉ, MAIS MASQUANT DES DIFFÉRENCES IMPORTANTES SELON LES LOIS

Rappel méthodologique du suivi de l'application des lois par le Sénat

Le calcul du taux d'application des lois est obtenu en faisant le ratio entre le nombre de mesures attendues prises et le nombre total de mesures attendues. Ainsi, ne sont pas comptabilisés les textes réglementaires autonomes pris par le Premier ministre, en application de l'article 41 de la Constitution. Ne sont pas non plus pris en compte les articles d'une loi n'appelant pas de texte réglementaire d'application. Ainsi, une loi composée de 10 articles, dont 9 ne nécessitant pas de texte réglementaire d'application, et un article appelant un décret non pris sera considéré comme non mise en application et aura un taux d'application égal à 0% (0 mesure prise sur 1 attendue).

Les lois sont classées en quatre catégories :

- Les lois d'application directe pour lesquelles aucune mesure d'application n'est attendue. Elles ne sont donc pas incluses dans le calcul du taux d'application des lois

- Les lois applicables, pour lesquelles l'ensemble des textes d'application ont été pris

- Les lois partiellement mises en application, pour lesquelles seules certaines des mesures attendues ont été prises.

- Les lois non mises en application, pour lesquelles aucune des mesures attendues n'a été prise. Il est toutefois important de rappeler que les dispositions législatives ne nécessitant pas de textes d'application et entrées en vigueur s'appliquent.

Chaque commission permanente est chargée du suivi des textes relevant de sa compétence, à partir d'un examen exhaustif du Journal officiel et des échanges avec les services concernés des administrations. Pour les commissions spéciales, les articles de la loi sont répartis entre les différentes commissions.

Le taux est calculé au 31 mars de l'année n+1. Cette date correspond au délai de six mois après la fin de la session parlementaire (30 septembre de l'année n) sur laquelle porte le bilan. En application de la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 relative à l'application des lois, le Gouvernement s'est en effet fixé le principe d'une prise des textes d'application dans un délai de six mois après la promulgation de la loi.

Le taux calculé par le Sénat peut diverger de celui calculé par le Gouvernement pour des raisons politiques (le Sénat considère qu'un décret pris ne respecte pas la volonté du législateur, et donc que la mesure attendue n'est pas prise) et technique (le secrétariat général du Gouvernement ne suit pas les arrêtés). Enfin, le Sénat intègre immédiatement dans son taux les mesures attendues pour des articles dont l'entrée en vigueur est différée, à la différence du Gouvernement.

Sur les 41 lois adoptées hors conventions internationales lors de la session 2017-2018, 13 ne nécessitent pas de textes d'application et n'entrent donc pas dans le champ d'étude de ce bilan annuel.

Sur les 28 lois nécessitant des textes d'application, 11 ont vu l'ensemble des textes d'application pris, et ceci dans un délai en moyenne rapide : 3 mois et 14 jours.

Votre rapporteure se félicite qu'aucune des 17 lois partiellement mises en application n'a un taux inférieur à 10 % et que seules deux d'entre elles ont un taux inférieur à 50 %. En outre, pour 6 lois, seul un ou deux décrets manquent pour une application totale. Le taux global d'application des lois est de 78 %. Il est de 86 % si les 60 mesures prévues par des articles dont l'entrée en vigueur est différée sont exclus4(*).

Mais il masque des différences importantes. Ainsi, le taux d'application des lois suivies par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable n'est que de 60%.

État d'application des lois votées* lors de la session 2017-2018 au 31 mars 2019

Taux

d'application

< 10%

10%<x<50%

50%<x<90%

90%<x<100%

100%

Nombre de lois

0

2

11

4

11

* lois nécessitant un ou plusieurs textes d'application

Ces taux sont toutefois à prendre avec un certain recul. En effet, ils témoignent d'un suivi uniquement quantitatif de l'application de la loi. Une loi avec un taux d'application proche de 100% peut dans les faits voir sa mise en application fortement impactée par les décrets manquants portent sur le coeur même de la loi. Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques le résume par ces mots : « pour autant, on ne doit pas automatiquement en déduire une bonne applicabilité de ces lois. Car il y a décret et décret. Parfois un seul manque... et c'est tout un pan de la loi qui n'est pas applicable »5(*). Ce propos est d'ailleurs illustré par l'absence des textes d'application de l'indemnisation du chômage des salariés démissionnaires et des travailleurs, indépendants « mesure très forte et très symbolique » de la loi relative à la liberté de choisir son avenir professionnel. Comme le souligne M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales, ces mesures « ne sont toujours pas applicables faute de textes règlementaires, malgré une communication qui a pu induire certaines personnes en erreur »6(*).

Au contraire, une loi avec un taux d'application plus faible peut avoir une portée normative effective importante si les « mesures phares » ne nécessitent pas de décrets d'application ou si ces derniers ont été pris.

De même, une augmentation du taux d'application d'une loi ne signifie pas forcément que les textes d'application ont été pris. Il peut s'agir également d'une abrogation des articles législatifs appelant ces mesures. Tel est le cas mis en avant par la commission des affaires économiques de la loi pour l'accès au logement et à un urbanisme rénové, dite « ALUR » : les dix-sept mesures d'application de la garantie universelle des loyers sont devenues sans objet, en raison de l'abrogation de cette garantie par l'article 154 de la loi dite « ELAN », avant même que les textes d'application aient été pris. Si le secrétaire général du Gouvernement a justifié cette abrogation par une volonté politique suite à un changement de gouvernement - la loi ALUR ayant été votée lors de la législature précédente -, des dispositions votées lors de cette législature et jamais mis en oeuvre font déjà l'objet de modifications. C'est ce que déplore M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales, sur la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, promulguée en septembre 2018 : « Certains dispositifs qui n'ont pas reçu de mesures d'application font l'objet de modifications dans le cadre du projet de loi Pacte et je ne peux que regretter ce processus de législation permanente »7(*).

Enfin, ce taux d'application élevé pour les lois de la session 2017-2018 ne doit pas faire oublier l'absence de textes d'application de lois plus anciennes. Comme le souligne M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, « près de trois ans après leur promulgation, d'importantes lois ne sont toujours pas totalement applicables : il manque 12 % des mesures d'application prévues pour la loi du 20 juin 2016 pour l'économie bleue dont le rapporteur était Didier Mandelli, 18 % des mesures prévues pour la loi pour la reconquête de la biodiversité du 8 août 2016 dont le rapporteur était notre collègue Jérôme Bignon et 30 % des mesures prévues pour la loi du 28 décembre 2016 sur la montagne dont notre collègue Cyril Pellevat avait été rapporteur »8(*).

Enfin, le taux d'application des propositions de lois est élevé : 92 %, témoignant de la même attention portée par les ministères à ces textes. Ce taux plus élevé que pour les projets de loi s'explique notamment par le fait que ces textes soient souvent moins sujet à une augmentation forte du nombre d'articles au cours de la navette parlementaire et donc de mesures à prendre. Comme l'indique M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, « Dans les douzième et treizième législatures, le Parlement a adopté 34 000 et 31 000 amendements ; dans la quatorzième législature, 58 000. La loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer est ainsi passée de 15 à 116 articles à l'issue de l'examen parlementaire »9(*).

D. DES DÉLAIS MOYENS DE PRISE DES TEXTES RÉGLEMENTAIRES PLUS COURTS NE DEVANT PAS MASQUER DES DÉLAIS PARFOIS EXCESSIFS

1. Une mobilisation du Gouvernement pour prendre plus rapidement les mesures d'application

Le délai moyen de prise des textes réglementaires est de 4 mois et 17 jours. Ce délai continue à décroître. Il était de 5 mois et 10 jours pour les lois votées lors de la session 2016-2017, 6 mois et 22 jours pour la session 2015-2016 et 5 mois et 26 jours pour la session 2014-2015. En outre, 84 % des mesures d'application prises l'ont été cette année dans un délai inférieur à 6 mois. Cette proportion est en nette augmentation. Lors du bilan d'application des lois de l'année dernière, seuls 70% des décrets pris l'avaient été dans un délai inférieur à 6 mois.

Votre rapporteure salue la mobilisation du Gouvernement et des administrations pour une prise en temps et en heure des textes d'application, alors même que les étapes peuvent être nombreuses. Cet avis est partagé par plusieurs de ses collègues présidents de commissions. Ainsi, Mme Catherine Morin-Dessailly souligne que « d'une manière générale, ce bilan confirme que l'application des lois est, depuis plusieurs années, plus rapide qu'autrefois. La transmission, dès la promulgation de la loi, d'un calendrier de parution des textes d'application traduit la volonté des gouvernements successifs de mettre véritablement en oeuvre rapidement les dispositions votées par le législateur, et l'on ne peut que s'en réjouir »10(*). De même ; M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales indique : « Nous constatons globalement un effort pour publier les textes d'application dans des délais relativement raisonnables »11(*). Comme l'a en effet rappelé le secrétaire général du Gouvernement : « nous essayons de prévoir les étapes indispensables que chaque texte appelle : consultations de commissions spécialisées, d'autorités administratives indépendantes, du Conseil d'État ou passage en conseil des ministres », voire « notification à la Commission européenne », comme cela a été le cas par exemple pour la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

2. Des délais parfois excessifs

Toutefois, comme ses collègues votre rapporteure regrette le délai excessif de prise de certains décrets. Ainsi, M. Patrick Chaize, vice-président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a rappelé que deux dispositions importantes de la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 concernant la lutte contre la pollution lumineuse et la protection des habitats naturels ont été prises en décembre 2018, certainement grâce à une injonction du Conseil d'État. « Au total, plus de huit ans se sont écoulés entre la promulgation de la loi et la publication des mesures d'application 12(*)». Ces cas sont heureusement rares, mais ne doivent pas être oubliés. Ainsi, 11 mesures d'application de lois votées lors de la session 2017-2018 ont été prises avec un délai supérieur à 1 an.

D'autres mesures sont encore en attente. Plusieurs exemples émaillent les analyses des commissions. Comme l'indique M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, des forces armées et de la défense, « comme les années précédentes, la Commission regrette qu'un décret d'application de la loi de juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État n'ait toujours pas été publié. Ce décret est relatif aux conditions de ressources et aux modalités d'application du versement de l'allocation au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité d'un agent civil de l'État en service à l'étranger. Cela retarde la bonne mise en oeuvre de ce dispositif »13(*).

M. Philippe Bas, président de la commission des lois relève également ce problème : « Pas moins de 53 mesures d'application publiées en 2017-2018 portent sur des dispositions législatives qui ont plus d'un an, dont 12 portent application de mesures législatives qui ont de plus de deux ans. » et de conclure : « Quand on sait que le Parlement se donne les moyens d'adopter certains textes jugés prioritaires en moins de quatre mois, on peut s'étonner qu'il faille six fois plus de temps au Gouvernement pour que paraisse un décret d'application »14(*).

Votre rapporteure espère que ces mesures seront rapidement prises.

E. UNE AMÉLIORATION DU NOMBRE DE RAPPORTS DÉPOSÉS, MAIS LES ATTENTES SONT ENCORE NOMBREUSES

Le suivi de la remise des rapports du Gouvernement au Parlement prévus par plusieurs articles législatifs est désormais un point noir récurrent mis en exergue par le bilan d'application des lois du Sénat.

112 ont été demandés dans les lois votées lors de la session 2017-2018. Bien évidemment, un certain nombre n'ont pas encore été remis, car la date limite pour le faire n'est pas encore passée, ou parce que l'expérimentation sur laquelle ils portent est en cours, voire n'a pas encore commencé.

1. Un taux de remise qui demeure trop faible

Le taux de remise des rapports dont le terme est passé est faible. Ainsi, sur les 50 rapports demandés dans une loi votée lors de la session 2017-2018 et dont la date d'échéance est dépassée, 27 ont été remis, soit à peine 54 %. Au 31 mars 2019, aucun des quatre rapports demandés par le législateur avant fin 2018 dans le cadre de la loi mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement n'a été remis15(*). Votre rapporteure regrette d'autant plus ces non transmissions qu'elles concernent parfois des rapports que le gouvernement a lui-même demandé. C'est le constat dressé par M. Vincent Éblé, président de la commission des finances : « bon nombre de rapports n'ont pas été remis alors même que la disposition avait été insérée par le Gouvernement lui-même. C'est ainsi le cas de 6 des 10 dispositions de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022. Seuls 2 de ces 6 rapports attendus ont été remis »16(*).

2. Des rapports remis en retard

Mais, surtout, les rapports sont souvent remis avec du retard, allant de quelques jours à plusieurs mois, voire années pour certains d'entre eux. Ainsi, 23 de ces 27 rapports ont été remis en retard, soit plus de 85 % d'entre eux. Or, ces rapports participent à la bonne information des parlementaires et sont utiles au travail législatif. Le président de la commission des affaires étrangères, des forces armées et de la défense, M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères l'a d'ailleurs rappelé au sujet de la non-transmission du rapport sur « la mise en oeuvre de la stratégie française d'aide au développement », qui aurait dû être remis en 2018, alors même qu'une prochaine loi d'orientation sur le développement doit bientôt être examinée. Lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement s'est engagé à transmettre rapidement une version provisoire de celui-ci. Cela a été fait le 22 mai 2019 soit 6 jours après cette audition. Pour votre rapporteure, cette transmission « officieuse » d'un rapport « en cours de finalisation » souligne tout l'intérêt de la revue annuelle des mesures attendues et témoigne de la qualité du dialogue entre le Sénat et le secrétariat général du Gouvernement.

Plus incompréhensible et dénoncé depuis plusieurs années maintenant, certains rapports sont prêts, mais ne sont pas transmis immédiatement au Parlement. Tel est le cas du rapport prévu par la loi pour la reconquête de la biodiversité sur l'impact sur le littoral des activités d'exploitation des ressources minérales. Il n'a été transmis au Parlement qu'en avril 2019, alors même qu'il a été produit en décembre 2017. M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'étonne ainsi que « sa transmission [ait] donc nécessité près d'un an et demi »17(*).

Le problème de la remise des rapports en dehors de la procédure de transmission officielle est également évoqué par plusieurs commissions. Comme le souligne la commission des finances, « des rapports sont parfois adressés directement à certains services du Sénat. Aucune publicité n'est donc faite par Journal officiel, lequel constitue pourtant une source d'information précieuse pour les sénateurs eux-mêmes et qui se servent de cette information pour obtenir ensuite le rapport »18(*).

3. Un contenu ne respectant pas toujours la volonté du législateur

En outre, il arrive que les rapports transmis ne correspondent pas ou que partiellement à ce que le législateur avait demandé et attendait. Tel est le cas du rapport d'évaluation des zones géographiques du dispositif Pinel pour mieux apprécier la pertinence des critères de classement des communes. Comme l'explique M. Vincent Éblé, président de la commission des finances, celui-ci, remis avec six mois de retard, « est de portée limitée, puisqu'il ne se base pas sur les données fiscales de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) ni même sur celles de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Les données de la DGFiP ont été transmises au ministre du logement après la publication du rapport et l'utilisation de celles de la CNAF nécessiterait la prise d'un décret en Conseil d'État après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ! »19(*). De même, M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, des forces armées et de la défense regrette que le « bilan social » et le rapport d'exécution de 2017 de la loi de programmation militaire ne correspondent pas à ce qui avait été demandé dans la loi.

Un exemple symptomatique : les deux versions officielles du rapport sur les relations financières entre l'État et la Sécurité sociale

« Par ailleurs, ce dernier rapport [celui sur les relations financières entre l'État et la Sécurité sociale] a donné lieu à une audition en commission des finances [ le 20 mars 2019], qui a ainsi entendu ses auteurs, MM. Christian Charpy et Julien Dubertret. À cette occasion la commission des finances s'est aperçue de l'existence de deux versions officielles de ce rapport, seule la version la plus courte, ayant bien fait l'objet d'une remise conforme à la procédure et mentionnée au Journal officiel. »

Extrait de l'analyse de la commission des finances, en deuxième partie de ce rapport

Face à ce constat et depuis quelques années, le Sénat est beaucoup plus strict sur les demandes de rapports. C'est ce qui ressort des propos de Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture et partagés par plusieurs de ses collègues présidents de commissions: « cette situation nous conforte dans notre volonté d'exclure autant que possible l'insertion de ce type de demande non normative dans la loi. Je constate, à cet égard, que depuis le début de la XVe législature notre commission ne dénombre que trois demandes de rapports »20(*).

4. Un taux de remise des rapports de « l'article 67 » désespérément faible

Comme les années précédentes, le taux de remise des rapports de l'article 67 de la loi n°2004-1343 de simplification du droit reste trop faible. Seuls 10 rapports sur les 28 lois votées lors de la session 2017-2018 et nécessitant des mesures d'application ont été déposés. En outre, certains sont remis avec un retard très élevé. Tel est le cas du rapport relatif à la mise en application de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles remis 48 mois après sa promulgation, au lieu des six mois prévus par la loi.

Tout comme ses prédécesseurs, votre rapporteure regrette cette non remise d'un rapport qui ne lui semble pas comporter de difficultés particulières : il s'agit en effet seulement d'un document mentionnant « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet de textes d'application nécessaires et en indique les motifs ». Plus encore, il permet au Gouvernement d'expliquer les raisons de la non-prise dans le délai de six mois d'une mesure attendue : concertation en cours, difficulté juridique, ....

F. LES ORDONNANCES

Votre rapporteure a souhaité poursuivre le travail commencé l'année dernière sur les ordonnances, souvent invoquées au nom d'une célérité supposée.

De manière générale, votre rapporteure, comme plusieurs de ses collègues, estime que les ordonnances doivent être réservées à des sujets techniques. Lors de l'audition de M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, elle a ainsi regretté le recours à l'ordonnance pour la réalisation de la partie législative du code de la copropriété, alors même qu'il s'agit d'un sujet politique et pas d'une simple codification technique.

1. 455 jours en moyenne pour prendre une ordonnance une fois la loi d'habilitation votée

Entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018, 27 ordonnances ont été prises. Ce nombre est en forte diminution par rapport à la session précédente (81 ordonnances publiées).

Le délai moyen pour prendre l'ordonnance, une fois la loi donnant l'habilitation promulguée est de 455 jours. Votre rapporteure relève que seules trois ordonnances ont été prises dans un délai inférieur à 177 jours (respectivement 96, 107 et 164 jours), délai moyen du vote de la loi. A l'inverse, 19 ont été prises dans un délai supérieur à 354 jours, soit le double du délai moyen de vote d'une loi et 3 ont un délai supérieur à 700 jours.

Le délai constaté entre la date de demande de l'habilitation - date de dépôt du projet de loi devant la première chambre lorsque la demande est dans le texte initial ou date d'adoption de l'amendement portant la demande d'habilitation - et la prise de l'ordonnance est en moyenne de 725 jours. Il est supérieur à celui constaté lors de la session précédente. 6 ordonnances ont un délai supérieur à 1 000 jours. Si la technicité de la matière peut expliquer ces délais, votre rapporteure regrette que les consultations en vue de la rédaction des dispositifs ne commencent souvent qu'une fois l'habilitation obtenue et non avant.

En outre, des textes d'application pour les dispositions prévues par les ordonnances sont parfois nécessaires. Ainsi, aucun des décrets d'application prévus par l'ordonnance n° 2019-183 du 11 mars 2019 afin de modifier les modalités, les critères, et la procédure de fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national n'a pour l'instant été pris. Interrogé par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable21(*), la direction générale de l'infrastructure, des transports et de la mer a fixé comme objectifs de publication de ceux-ci entre août 2019 et le premier semestre 2020.

2. Des habilitations non utilisées

Comme les années précédentes un certain nombre d'habilitations sont devenues caduques, le Gouvernement ayant in fine renoncé à prendre une ordonnance. Les difficultés voire l'inutilité de l'ordonnance avaient parfois été pointés dès les débats parlementaires par le Sénat.

C'est notamment le cas de l'ordonnance visant à prendre des mesures pour renforcer la sécurité juridique des entreprises soumises à des impôts commerciaux, à la suite de l'expérimentation de la « relation de confiance ». Comme cela est indiqué dans le bilan de l'application de la loi pour un État au service d'une société de confiance, inséré dans la deuxième partie de ce rapport, « selon le rapport de Pascale Gruny et Jean-Claude Luche, le texte initialement proposé laissait en effet craindre aux rapporteurs que cette nouvelle relation de confiance ne « se limite à un simple rescrit supplémentaire, qui ne présenterait pas de grand intérêt pour les entreprises ». Or cette analyse a été confirmée par le ministre de l'action et des comptes publics : « La plupart des sept mesures de cette nouvelle relation de confiance sont ainsi d'application immédiate. Nous avions initialement, dans [la loi pour un État au service d'une société de confiance], prévu une habilitation à légiférer par ordonnance. Après des mois de consultation, notre constat est clair : aucune des réponses aux besoins que [les entreprises ont] exprimés ne nécessite de changement majeur de nos lois, sinon quelques adaptations mineures. ».

Pour Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, « le fait que le Gouvernement ne fasse pas usage des habilitations qu'il a pourtant expressément demandées conforte notre commission dans le contrôle très vigilant qu'elle exerce sur l'opportunité du recours aux ordonnances : elle continuera, chaque fois qu'il est possible, à leur préférer une législation directe et, à défaut, à encadrer strictement les délais comme le champ de l'habilitation »22(*). De manière similaire, M. Philippe Bas, président de la commission des lois souligne : « moins acceptable encore est l'habilitation sollicitée dans le vide » , et qu'il « peut sembler pour le moins paradoxal d'encombrer l'ordre du jour législatif des assemblées de textes d'habilitation à légiférer par voie d'ordonnance, de le justifier par la technicité des dispositions ou la nécessité de faire vite, et d'en rester là»23(*).

Sur la même période, 34 habilitations ont été accordées. Par comparaison, 42 habilitations avaient été demandées lors de la session 2016-2017, avec un délai moyen d'habilitation dans les lois de la session 2017-2018 de 11 mois et 9 jours24(*). Il est identique à celui constaté lors de la session précédente. Concernant le délai de ratification des ordonnances, votre rapporteure constate qu'il a été unifié à 3 mois, à deux exceptions près.

Votre rapporteure relève avec intérêt l'association de ses collègues Gérard Cornu, rapporteur sur le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire et Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable à la rédaction de l'ordonnance transposant le droit européen pour adapter le système ferroviaire français à l'ouverture à la concurrence. Ces derniers, comme ils l'avaient demandé lors de l'examen du texte, ont été destinataires du projet d'ordonnance, et ont donc pu faire remonter plusieurs remarques. Comme l'indique M. Hervé Maurey, « après étude de celle-ci, nous avons décidé d'écrire à la ministre des transports Élisabeth Borne pour demander des modifications sur des points qui ne nous ont pas parus conformes à la volonté du législateur. En particulier, sur la question du transfert des ateliers de maintenance, l'ordonnance prévoyait de « faire obstacle, pour les conventions en cours, à l'intégration des ateliers de maintenance multi-affectés de SNCF Mobilités dans le patrimoine des autorités organisatrices ». Or, dans la mesure où il n'existe pas (ou très peu) d'ateliers exclusivement affectés à des services conventionnés, ce dispositif ne nous a pas paru conforme à la volonté du législateur. Nous avons donc obtenu une clarification du texte sur ce point »25(*). Toutefois, pour votre rapporteure, la consultation de quelques parlementaires ne peut se substituer à un examen du sujet par l'ensemble du Sénat, notamment pour dans des domaines sensibles ou politiques.

Enfin plusieurs commissions, dans leur bilan d'application des lois ou par la voix de leurs présidents et représentants lors de l'audition du secrétaire général du Gouvernement sont revenus sur les ratifications d'ordonnances par amendement. En effet, si souvent un projet de loi ratifiant une ordonnance est bien déposé, au final, la ratification se fait par amendement, à l'occasion d'un autre véhicule législatif.

Or, l'examen par le législateur de ces ordonnances à l'occasion de la ratification est la contrepartie de l'habilitation donnée au Gouvernement d'intervenir dans le domaine législatif. M. Marc Guillaume a justifié ce choix par l'encombrement de l'ordre du jour législatif. Votre rapporteure, comme plusieurs de ses collègues, ne peut se satisfaire de cette réponse, d'autant plus que le Gouvernement dispose en application de l'article 48 de la Constitution de la moitié - au moins - de l'ordre du jour parlementaire.

Le suivi de la ratification des ordonnances est difficile, d'autant plus que le site Légifrance n'est pas à jour sur ce sujet. C'est ce que souligne le bilan d'application des lois de la commission des finances, en deuxième partie de ce rapport : « il est regrettable que le dossier législatif des ordonnances n'indique pas les détails de sa ratification. En effet, pour bon nombre d'ordonnances ratifiées par un article de la loi PACTE, la page de Légifrance fait toujours référence à un projet de loi de ratification qui n'a pas encore été examiné et qui ne le sera pas puisque la ratification est déjà intervenue ».

II. AU-DELÀ D'UN DÉCOMPTE QUANTITATIF DES TEXTES RÉGLEMENTAIRES, UN CONTRÔLE QUALITATIF DE L'APPLICATION DES LOIS

A. LE BILAN ANNUEL DE L'APPLICATION DES LOIS : UN OUTIL PARMI D'AUTRES DU CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

1. Les limites d'un contrôle quantitatif centré sur les seuls décrets

Le contrôle de l'application des lois ne peut se limiter à un exercice comptable de la prise des seuls décrets d'application.

A la différence du Sénat, les statistiques du Gouvernement ne prennent pas en compte les arrêtés nécessaires et demandés par les articles législatifs. Interrogé sur ce point par Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, M. Marc Guillaume a justifié cette différence par le fait que si le pouvoir réglementaire appartient au Premier ministre, « les arrêtés ministériels dépendent des différents ministères »26(*). Pour cette raison, le secrétariat général du Gouvernement, dépendant des services du Premier ministre ne procède pas à ce suivi. Votre rapporteure, comme plusieurs de ses prédécesseurs, regrette que le taux d'application des lois du Gouvernement n'inclue pas ces types de texte, alors même qu'ils sont parfois nécessaires et attendus. Pour les lois de la session 2017-2018, plus de quatre-vingt-dix d'arrêtés d'application sont prévus et nécessaires à une pleine effectivité de la loi.

En outre, il est important de s'intéresser au contenu de ces textes réglementaires qui parfois ne respectent pas la volonté du législateur. Ces cas sont heureusement rares, mais peuvent exister. Tel est notamment le cas du II de l'article 33 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 relevé par la commission des lois. Cette dernière, à la différence du gouvernement ne considère pas que le décret n°2017-1677 du 8 décembre 2017 relatif au conseil national du numérique réponde aux exigences attendues. Celui-ci, antérieur à la loi, ne prévoit pas la présence de parlementaires dans la composition du conseil national du numérique. Certes, une telle absence dans le décret n'a pas empêché la nomination de parlementaires au sein de cet organisme mais la commission des lois considère qu'elle pourrait représenter une difficulté pour leur fonctionnement, notamment en ce qui concerne les règles de vote et de quorum. Le décret traite donc des missions, mais ne traite qu'incomplètement de la composition, de l'organisation et du fonctionnement du conseil national du numérique.

De manière similaire, lors du débat en commission de l'aménagement du territoire et du développement durable suite à la communication sur le bilan de l'application des lois, M. Jérôme Bignon a illustré la déformation de la volonté du législateur par le pouvoir réglementaire, dans le cas de la définition des zones humides prévues par la loi sur l'eau de 1992 : « Le Parlement avait souhaité que deux éléments soient réunis pour qu'une zone soit déclarée humide : l'analyse du sol et la présence d'une végétation spécifique. Dans l'application de cette loi, l'administration a finalement et progressivement, par différents textes d'application, considéré qu'une seule de ces conditions requises était suffisante. Il aura fallu attendre une décision du Conseil d'État rendue en février 2017, soit quinze ans plus tard, donnant raison à un plaignant, pour constater une profonde déformation de la loi. L'administration a une capacité fantastique, y compris quand la loi est claire, à l'interpréter à sa façon »27(*).

Votre rapporteure salue à cet égard la vigilance dont fait preuve chaque commission dans le suivi de l'application des lois.

Par ailleurs, il peut arriver que les textes réglementaires soient pris, mais que dans les faits, le dispositif ne soit pas applicable, faute de prise de l'ensemble des mesures d'application. Ainsi, M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales évoque le cas de la nouvelle convention d'assurance chômage : « Le Gouvernement avait également présenté un amendement au Sénat en vue de l'ouverture de négociations anticipées pour une nouvelle convention d'assurance chômage sur le fondement d'une lettre de cadrage adressée aux partenaires sociaux. La présentation de cet amendement avait fortement pesé sur les débats. Si cet article 56 du texte a bien été mis en oeuvre, la négociation sur l'assurance chômage a quant à elle échoué »28(*). De manière similaire, si les décrets d'application de la loi relative à l'exploitation commerciale de l'image des sportifs viennent d'être pris après la réunion d'un groupe de travail et une concertation avec les acteurs concernés, « ces dispositions ne seront toutefois totalement opérationnelles que lorsque les conditions de versement de la redevance auront été définies dans le cadre d'une convention ou d'un accord collectif au sein de chaque discipline sportive »29(*).

2. Les questions au gouvernement, outils de suivi de l'application des lois

Les questions au gouvernement sont un moyen traditionnel à disposition des parlementaires pour interpeller le gouvernement et contrôler son action. Lors de la session 2017-2018, 84 questions écrites et 5 questions orales portaient sur l'application d'une loi. Votre rapporteure regrette le taux de réponse faible et souvent en dehors du délai des deux mois prévus par le règlement du Sénat. Ainsi, 20 % des questions n'ont pas reçu à ce jour de réponse, et moins de 20 % des réponses obtenues l'ont été dans un délai respectant le règlement du Sénat.

Délai de réponses aux questions écrites portant sur l'application des lois, lors de la session 2017-2018

délai

Moins de deux mois

Entre 2 et 4 mois

Entre 4 et 6 mois

Plus de 6 mois

Pas de réponse

Nombre

13

22

16

18

15

Pourcentage

18,8 %

31,9 %

23,2 %

26,1 %

 

Ces questions permettent non seulement de demander des explications sur le retard dans la prise de certains textes d'application, mais aussi de faire un suivi qualitatif de l'application de la loi. Tel est notamment le cas de la question orale de Mme Annick Billon, portant sur la mise en place des commissions départementales de lutte contre la prostitution, le proxénétisme et la traite des êtres humains, prévues par la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 sur la lutte contre le système prostitutionnel et l'accompagnement des personnes prostituées. Elle avait en effet recensé en mai 2018 leur mise en place dans seulement une douzaine de départements et notait que « les freins sont encore nombreux et l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la loi n'est pas le même partout. En effet, [la mise en place] de ces commissions subit des reports et des retards. Nombre d'entre elles attendent encore le feu vert des préfets, dont le rôle est déterminant »30(*).

Le secrétaire d'État auprès du ministre de l'Intérieur a indiqué dans sa réponse du 24 octobre 2018 que « toutes les dispositions seront prises à l'égard des préfets pour relancer ce dispositif et permettre son déploiement dans des délais les plus rapides possible ».

3. Le travail permanent d'information et de contrôle des commissions parlementaires

Si le bilan de l'application des lois constitue depuis de nombreuses années un rendez-vous annuel permettant de vérifier, article après article, si les mesures d'application ont bien été prises, le travail quotidien du Sénat, à travers ses groupes de travail, ses rapports d'information, ses rapports législatifs est l'occasion pour les sénateurs de vérifier l'effectivité de la loi votée, ainsi que son efficacité et de procéder si besoin à des modifications législatives.

Ainsi, la contribution de la commission des lois, située en deuxième partie de ce rapport recense un certain nombre de propositions issues de ses travaux de contrôle qui connaissent une traduction législative - même si toutes au final ne seront sans doute pas adoptées.

De même, Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques a expliqué que sa commission a mis en place un groupe de suivi sur la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, présidé par son collègue Daniel Gremillet. Ce groupe de travail a pour objet « de suivre à long terme, et non dans un calendrier contraint, les effets de cette loi. ». Elle a précisé que « l'idée n'est pas de produire un rapport au bout de quelques mois et de ne plus suivre les effets de la loi, mais bien de mesurer les effets directs et indirects de cette loi sur l'ensemble des acteurs du monde agricole pendant plusieurs années, de les comparer avec les objectifs initiaux du législateur, et, le cas échéant, d'apporter les correctifs nécessaires à la loi »31(*).

Votre rapporteure note toutefois la suppression de certains comités de suivi des lois, notamment dans le domaine de compétence de la commission de la culture, soit « en raison de leur caractère désormais obsolète (mise en application complète de la loi) » soit « en raison de leur absence d'activité », voire parce qu'ils n'ont jamais été mis en place (comité du prix du livre numérique).

A cet égard, votre rapporteure rappelle que la loi du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination a précisé les modalités de participation des parlementaires à ces instances et en a limité le nombre. Dès lors, et à partir du moment où ces comités sont prévus par la loi, elle regrette que ces outils de suivi ne soient pas utilisés, alors même qu'ils peuvent représenter un instrument d'information. Ainsi, en février 2017, le Sénat a reçu le deuxième rapport annuel du comité de suivi de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 pour la refondation de l'école de la République. Celui-ci montre que si « les réformes sont enclenchées, vient [désormais] le temps plus long de l'appropriation, seule susceptible d'engager un changement profond des pratiques. ». Il indique notamment les difficultés rencontrés pour l'objectif de scolarisation des enfants dès l'âge de trois ans et émet trois suggestions afin de le faciliter. Ce travail de suivi est intéressant au moment où le législateur se prononce sur une obligation de scolarité dès trois ans dans le cadre des débats sur le projet de loi pour une école de la confiance.

B. LES INITIATIVES POUR VEILLER À UNE BONNE APPLICATION DES LOIS ET AMÉLIORER LA LISIBILITÉ DU DROIT

Depuis plusieurs années, votre rapporteure constate une volonté de rendre le droit plus lisible et de renforcer le suivi de l'application des lois. Trois initiatives intervenues en 2018 et 2019 témoignent de cette volonté, auxquelles s'ajoutent les propositions du groupe du travail du Sénat relatives à l'application des lois dans le cadre de la révision constitutionnelle présentées dans le bilan de l'application des lois de l'an dernier32(*).

1. La proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit par l'abrogation de lois obsolètes

Issue du bureau d'abrogation des lois anciennes inutiles - la mission B.A.L.A.I - instauré en janvier 2018 par M. Gérard Larcher, président du Sénat, et M. Vincent Delahaye, vice-président du Sénat, président de la délégation du Bureau chargée du statut et des conditions d'exercice du mandat du sénateur, ce texte déposé par M. Vincent Delahaye, votre rapporteure et plusieurs de leurs collègues, propose l'abrogation de mesures obsolètes33(*) contenues dans des lois adoptées en 1800 et 1940. C'est notamment le cas de la loi du 10 juillet 1894 relative à l'assainissement de Paris et de la Seine, dont le seul article encore en vigueur concerne un mode d'assainissement aujourd'hui disparu, ou encore la loi du 3 août 1844 relative au droit de propriété des veuves et des enfants des auteurs d'ouvrages dramatiques, les droits d'auteur des artistes étant désormais définis par l'article L. 123-1 du code de la propriété intellectuelle.

Votre rapporteure salue le travail de concertation menée avec l'ensemble des ministères, ainsi que le conseil d'État, saisi par le président du Sénat en application de l'article 39 de la Constitution. Il a notamment permis de s'assurer de la pertinence des abrogations suggérées et d'éviter toute abrogation de dispositifs produisant encore des effets juridiques. Ainsi, la proposition de l'abrogation de la loi du 29 juillet 1889 ayant pour objet la déclaration d'utilité publique et la concession définitive de divers chemins de fer à la compagnie des chemins de fer du sud de la France, prévue dans le texte initial de la proposition de loi a été retirée. Comme l'explique le rapport de la commission des lois, « votre commission a conservé la loi du 29 juillet 1889, qui sécurise l'exploitation de la ligne ferroviaire Nice-Digne-les-Bains. Cette ligne est en effet concédée à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), par dérogation au monopole de SNCF Réseau sur les lignes ferroviaires nationales. Elle devrait être définitivement transférée à la région PACA dans les prochaines années. Dans l'attente, il convient de maintenir la loi du 29 juillet 1889 précitée, comme l'a confirmé le ministère des transports à votre rapporteure »34(*).

Ce texte a été adopté par le Sénat le 13 mars 2019 avec un large consensus dans les rangs du Sénat et l'avis favorable du Gouvernement. Votre rapporteure espère désormais que l'Assemblée nationale inscrira prochainement ce texte à son ordre du jour.

La mission « B.A.L.A.I. » envisage d'autres propositions de loi similaires, portant sur les lois postérieures à 1940.

2. La proposition de révision du règlement du Sénat

Le 19 mars dernier, MM. Franck Montaugé, Jean-Pierre Sueur, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Marc Daunis, Patrick Kanner et plusieurs de leurs collègues ont déposé une proposition de résolution visant à modifier le règlement du Sénat afin de renforcer les capacités de contrôle de l'application et d'évaluation des lois35(*).

Il prévoit notamment que le rapporteur d'un texte est chargé de suivre l'application de la loi après sa promulgation et jusqu'au renouvellement du Sénat. Les commissions permanentes peuvent en outre désigner un autre rapporteur à cette fin. En ce qui concerne les commissions spéciales, les commissions permanentes peuvent désigner un rapporteur dans le même but. Enfin, la proposition de résolution inscrit dans le règlement du Sénat l'élaboration du bilan annuel de l'application des lois.

Ce texte a été adopté le 7 mai 2019. Il est en cours d'examen par le Conseil constitutionnel.

3. La revue par le gouvernement de l'ensemble des circulaires

Évoqué lors de son audition le 23 mai 2018 dans le cadre du précédent bilan de l'application des lois, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement est revenu à la demande de votre rapporteure sur le travail de recensement des circulaires mené par ses services. En effet, il avait indiqué l'année dernière que le Premier ministre avait demandé aux ministères de revoir l'ensemble de leurs circulaires, et qu'à partir du 1er juillet 2018 ne seraient opposables que les circulaires redéposées sur le site internet circulaires.gouv.fr.

Selon M. Marc Guillaume, « les services des ministères ont repris la totalité des circulaires en application, soit près de 30 000, et les deux tiers ont été abrogés ». Désormais, aujourd'hui, « seules 10 500 restent en vigueur ». Toutefois un « effort concomitant doit être engagé désormais sur le flux ». Votre rapporteure salue le travail réalisé.

Sur un sujet connexe, votre rapporteure rappelle la circulaire du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact. Celle-ci prévoit que pour chaque ministère, l'adoption d'une nouvelle norme réglementaire autonome - soit hors texte d'application de la loi36(*) - est conditionnée à l'abrogation ou, à titre subsidiaire, à la simplification de deux normes existantes. C'est la règle dite des « deux pour une ». Selon le rapport de la commission des lois sur la proposition de loi dite « B.A.L.A.I. », au 9 mars 2019, « seuls 32 projets de décret ont été concernés depuis juillet 2017, dont : - 10 ont été partiellement ou intégralement abrogés et 2 sont en cours d'examen ; - 20 ont été compensés par l'abrogation ou la simplification de normes existantes ». Lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement est revenu sur la volonté du Gouvernement de réduire le nombre d'actes réglementaires autonomes sur le quinquennat : « Dans une année de droit commun, une centaine de mesures réglementaires autonomes sont prises. L'année dernière, une vingtaine ont été prises, qui ont donné lieu à la suppression de 45 contraintes administratives existantes. Vous le voyez, nous sommes dans un processus de décélération assez spectaculaire. Sur un quinquennat, cent mesures prises par an auraient donné 500 mesures nouvelles. Au rythme en oeuvre depuis un an et demi, on serait amené à prendre cent mesures au lieu de 500. En outre, 250  mesures contraignantes seraient supprimées».

III. DROIT DE SUITE DU BILAN D'APPLICATION DES LOIS DE L'ANNÉE DERNIÈRE

Le débat en séance sur le bilan de l'application des lois au 31 mars 2018 s'est déroulé selon un schéma inédit et plus interactif que les années précédentes. En effet, la parole était donnée à M. Christophe Castaner, alors ministre en charge des relations avec le Parlement après chaque intervention des présidents de commission et représentants des groupes politiques pour deux minutes.

Dans le format antérieur, le ministre en charge des relations avec le parlement répondait de manière groupée après l'intervention de chacune des commissions et des représentants des groupes politiques. Dans ces conditions, ses propos restaient parfois trop généraux, et n'apportaient pas de réponses précises aux questions techniques portant sur telle ou telle mesure non prise soulevées par les sénateurs. Au contraire, lors du débat du 5 juin 2018, le ministre en charge des relations avec le gouvernement s'est engagé sur un certain nombre de points. M. Gérard Larcher, président du Sénat avait alors déclaré « bien évidemment, et conformément à notre mission de contrôle, nous vérifierons l'an prochain que les engagements pris auront été tenus »37(*).

Il semble ainsi important pour votre rapporteure de revenir sur les points évoqués par les présidents de commission, soit dans leur communication devant leurs collègues, soit en séance publique. En effet, votre rapporteure estime que s'ils ont été mis en avant par ses collègues, c'est pour leur importance particulière, leur sensibilité, ou la récurrence du problème évoqué. Dès lors, et bien que toutes les mesures attendues doivent être prises, ils appellent une attention particulière du Gouvernement.

Votre rapporteure constate que dans de nombreux cas, les textes d'application ont été pris.

Toutefois, votre rapporteure regrette que plusieurs mesures attendues mises en avant n'aient pas été prises. Tel est notamment le cas de l'actualisation de la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, qui doit en principe être actualisée chaque année. La dernière actualisation date de l'affaire des Panama Papers en avril 2016, alors même que la lutte contre la fraude et l'évasion fiscale est une priorité du Gouvernement. Il en est de même pour le rapport sur le bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures. Or, comme le souligne M. Pascal Allizard, vice-président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées lors de l'audition de M. Marc Guillaume, « un contrôle a posteriori est la contrepartie indispensable de la prééminence de l'exécutif dans le déclenchement des opérations militaires que consacre l'article 35 de la Constitution »

Les tableaux ci-après font le point sur un certain nombre de ces mesures « mises en lumière » lors du précédent bilan de l'application des lois.

A. MESURES ÉVOQUÉES LORS DU DÉBAT DU 5 JUIN 2018 ET DANS LES COMMUNICATIONS DES PRÉSIDENTS DE COMMISSION, PRISES

Commission des affaires économiques

Plusieurs mesures réglementaires de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques concernant la commission des affaires économiques étaient encore attendues, notamment en ce qui concerne les activités sur internet. (communication de Mme Primas devant la commission des affaires économiques du 16 mai 2018)

Le rapport du groupe de travail sur le tourisme mis en place par la commission des affaires économiques a établi le constat selon lequel l'article 133, interdisant la clause dite de « parité tarifaire » figurant dans les contrats entre les hôteliers et les plateformes de réservation hôtelière avait donné lieu à une application satisfaisante.

Une mesure était en attente dans la loi relative à l'autoconsommation de février 2017. Elle portait sur l'accompagnement des consommateurs aux revenus modestes qui devraient remplacer un équipement en cas de changement de la nature du gaz distribué.

(débat en séance le 5 juin 2018)

L'article 183 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a mis en place un accompagnement financier des consommateurs contraints de changer un appareil ou équipement devenu incompatible avec le nouveau gaz distribué. À défaut d'avoir pu créer un tel dispositif du fait des règles de l'article 40 de la Constitution, le Sénat avait demandé la remise d'un rapport sur le sujet, qui est désormais sans objet. Avant son introduction en loi de finances par un amendement du Gouvernement sous-amendé par M. Gremillet et plusieurs de ses collègues, la commission avait rappelé l'urgence à agir en modifiant les crédits de la mission « Écologie, mobilité et développement durables » pour financer cette aide. C'est donc en partie au moins grâce aux interpellations renouvelées du Sénat sur le sujet qu'une telle aide a pu être instaurée.

Afin de permettre sa mise en oeuvre rapide dans le cadre de l'opération de conversion en cours dans le nord de la France, le dispositif a pris la forme d'aides financières versées par le gestionnaire du réseau de distribution concerné et dont les modalités ont été précisées par le décret n° 2019-114 du 20 février 2019 - qui a défini le montant maximum de l'aide et la nature des appareils ou équipements de remplacement - et par un arrêté du 20 février 2019 - qui a fixé la liste des communes concernées. Selon les premiers éléments communiqués par le Gouvernement, 110 appareils avaient ainsi été identifiés comme devant être remplacés dans les 10 communes de la phase pilote, dont la quasi-totalité ont pu l'être avant le changement de gaz.

Commission des lois

La loi pour une République numérique promulguée le 7 octobre 2016 prévoit le principe « dites-le-nous une fois », qui dispense de produire une deuxième fois un document déjà transmis à l'administration. Le décret n'avait pas été pris lors du bilan de l'application des lois de l'année dernière.

(débat en séance le 5 juin 2018)

Le décret n° 2019-33 du 18 janvier 2019 fixe la liste des pièces justificatives que le public n'est plus tenu de produire à l'appui des procédures administratives en application de l'application de l'article L. 113-13 du code des relations entre le public et l'administration

Pour la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, manquaient notamment les mesures d'application relatives au dispositif de lutte contre le défaut d'assurance de responsabilité civile automobile (interrogation du fichier des véhicules assurés, création d'un fichier des véhicules susceptibles de ne pas satisfaire à l'obligation d'assurance notamment). Or comme le soulignait la commission des lois « dix-sept mois après la publication de la loi, ces dispositions décidées lors du comité interministériel de sécurité routière du 2 octobre 2015 ne sont toujours pas applicables. Cela apparaît d'autant plus regrettable qu'elles ont été introduites au cours de la navette parlementaire, à l'initiative du Gouvernement, en séance publique, par la deuxième assemblée saisie, sans étude d'impact ni avis du Conseil d'État 

Toutes ces mesures sont applicables depuis l'entrée en vigueur du décret n° 2018-644 du 20 juillet 2018 relatif au dispositif de lutte contre le défaut d'assurance de responsabilité civile automobile

Commission des finances

Une mesure restait attendue pour la loi de finances pour 2018. Il s'agissait de la mesure prévue à l'article 132 relative à l'affectation de 2 % du produit brut du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) aux éco organismes agréés faute de mise en place de la filière « responsabilité élargie du producteur (communication de M. Philippe Dominati devant la commission des finances le 15 mai 2018)

Un décret devait fixer les modalités de versement de la quote-part du produit brut du droit annuel de francisation et de navigation. Ces modalités sont décret n° 2019-271 du 3 avril 2019 relatif aux modalités de versement de la quote-part du droit annuel de francisation et de navigation aux éco-organismes agréés qui opèrent dans le cadre de la filière définie à l'article L. 541-10-10 du code de l'environnement pour la gestion de la fin de vie des navires de plaisance ou de sport.

La commission des finances signalait l'existence de certains dispositifs antérieurs à la session 2016-2017 non appliqués et ceci depuis de nombreuses années. La plus ancienne disposition législative relevant de son contrôle restant en attente de texte d'application était l'article 126 de la loi de finances pour 2011 relatif au régime juridique de déduction des redevances de concession de brevet (même communication)

M. Vincent Éblé a indiqué dans sa communication en commission des finances du 29 avril 2019, sur le bilan de l'application des lois, que, « suite aux remarques que nous avions faites l'an passé, l'article 37 de la loi de finances pour 2019 a enfin abrogé les dispositions législatives prévoyant la publication d'un décret concernant les redevances de concession de brevet qui datait de la loi de finances pour 2011 »

Commission des affaires étrangères

Le décret d'application de la loi de février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord de Vienne de septembre 1998 relatif à la lutte contre la prolifération clandestine des armes nucléaires faisait défaut (séance du 5 juin 2018)

Ce décret a été pris : il s'agit du décret n°2018-885 du 12 octobre 2018.

Commission des affaires sociales

Lors du débat en séance le 5 juin 2018, M. Alain Milon avait indiqué : « Les pratiques avancées des professionnels paramédicaux prévues par l'article 119 de la loi de modernisation de notre système de santé sont essentielles pour l'évolution des prises en charge des patients, surtout dans un contexte de désertification sanitaire de plus en plus prégnante ».

M. Christophe Castaner avait répondu que « le dispositif réglementaire est composé d'un décret en Conseil d'État et de deux arrêtés définissant le périmètre de compétence du futur cadre infirmier en pratique avancée, et ses conditions d'exercice. L'ensemble des textes d'application devrait être publié au début du mois de juillet pour préparer au mieux la rentrée et permettre, comme je l'indiquais, à une première promotion d'infirmières de pratique avancée, ou IPA, de commencer sa formation dès septembre 2018 ».

Ce décret a été pris : décret n°2018-629 du 18 juillet 2018

Plusieurs articles de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 attendaient les mesures d'application, notamment les décrets relatifs à la continuité des droits à la prise en charge en cas de changement de situation professionnelle (art. 62), les textes d'application de l'article 80, prévoyant que les transports inter établissements sont pris en charge par l'établissement de santé prescripteur et non plus par l'assurance maladie. Enfin, une disposition prévoyant la modulation du tarif versé aux établissements accueillant des personnes handicapées en fonction d'objectifs d'activité n'a toujours pas fait l'objet d'application (art. 89). (communication de M. Alain Milon devant la commission des affaires sociales le 18 avril 2018)

L'ensemble de ces mesures attendues ont été prises :

Article 62 : décrets n°2018-1255 et 2018-1218 du 28 décembre 2018

Article 80 :décret n°2018-354 du 15 mai 2018

Article 89 : décret n°2018-519 du 27 juin 2018

Les dispositions relatives à la mise en oeuvre d'un dispositif de prévention buccodentaire à destination des enfants et des jeunes (art. 75 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017) n'étaient pas prises. (même communication)

Cet article a été abrogé. Il n'y a donc plus lieu de prendre ces mesures d'application.

Commission de la culture

La loi visant à préserver l'éthique du sport était en attente d'un décret relatif à l'exploitation commerciale de l'image des sportifs. Celui-ci était « sur les rails » en mai 2018, mais n'avait pas encore été publié. (débat en séance le 5 juin 2018)

Il s'agit du décret n°2018-691 du 1er août 2018

Toutefois, cette mesure ne sera pleinement opérationnelle que lorsqu'un les conditions de versement de la redevance auront été définies dans le cadre d'une convention ou d'un accord collectif au sein de chaque discipline sportive.

Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable

Seuls 3 des 13 mesures attendues par la loi du 24 octobre 2016 sur les drones civils avaient été pris (communication de M. Hervé Maurey à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable le 16 mai 2018)

Trois décrets et quatre arrêtés ont été adoptés. Le premier décret a par ailleurs permis la publication de trois mesures d'application qui devaient être fixées par voie réglementaire.

Les mesures d'application des articles 2 et 4 n'ont pas encore été prises. Toutefois, le projet de loi d'orientation des mobilités envisage l'abrogation de ces articles.

Dans une décision du 28 mars 2018, le Conseil d'État a enjoint le ministre de la Transition écologique à respecter les dispositions de la loi Grenelle II visant à lutter contre la pollution lumineuse. Le ministère dispose d'un délai de 9 mois pour édicter les arrêtés nécessaires sous peine d'astreinte. En outre, dans une décision du 9 mai, le Conseil d'État a ordonné au Gouvernement d'édicter dans un délai de six mois un décret fixant la liste des habitats naturels à protéger. (débat en séance le 5 juin 2018)

Deux arrêtés du ministre de la transition écologique et solidaire ont été publiés le 28 décembre 2018.

Toutefois, en ce qui concerne la liste des habitats naturels à protéger, M. Christophe Castaner avait déclaré en séance : « il s'agit d'une injonction du Conseil d'État et nous avons l'obligation de le publier avant le 9 novembre 2018. Nous avons six mois pour éviter à la fois l'astreinte du Conseil d'État et les foudres du Sénat, et nous nous tiendrons à ce délai ! ».

B. MESURES ÉVOQUÉES LORS DU DÉBAT DU 5 JUIN 2018 ET DANS LES COMMUNICATIONS DES PRÉSIDENTS DEVANT LEUR COMMISSION, NON PRISES OU NE SATISFAISANT PAS LE LÉGISLATEUR

Commission des affaires économiques

Lors du débat en séance le 5 juin 2018, votre rapporteur avait indiqué :

« Je rappellerai ici le contrôle qui vient d'être mené, au sein de la commission des affaires économiques, sur la loi du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour réformer Action logement. Alors que l'ordonnance a été adoptée rapidement, dans un délai de quatre mois et demi, le comité des partenaires du logement social, dont la création est prévue par l'ordonnance, n'est toujours pas installé, plus d'un an après la mise en oeuvre de la réforme, faute d'adoption des décrets relatifs à sa composition et à son fonctionnement. Or cette structure est fondamentale, car elle est censée jouer un rôle de vigie, qu'elle est seule à pouvoir remplir, au regard des orientations et de la distribution de la participation des employeurs à l'effort de construction entre les organismes et entre les territoires. »

Le tableau de programmation des mesures transmis par le Gouvernement au Parlement pour la loi dite ELAN indique qu'un décret en Conseil d'État non prévu par la loi doit préciser les modalités de fonctionnement du comité des partenaires au sein d'Action Logement Groupe. C'est ce décret auquel faisait référence votre rapporteur lors du débat en séance l'an passé. Le Gouvernement, qui envisageait de le publier en mars 2019, est en retard sur son calendrier. La concertation est achevée mais le décret n'est pas encore paru.

En séance publique, M. Christophe Castaner avait pourtant déclaré : « il est vrai que la mobilisation des services sur la préparation de la loi ELAN leur a fait un peu lever le pied pour engager, justement une approche plus globale. Si, au terme du vote du projet de loi ELAN, le législateur valide le dispositif, il faudra que nous soyons vigilants pour ne pas repartir sur six mois d'attente ».

L'article 32 de la loi ALUR prévoit un rapport concernant le statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement. Il est depuis le début de l'année 2017 en attente de transmission au Parlement (débat en séance le 5 juin 2018)

Ce rapport sur le bureau du ministre chargé du logement en vue de sa transmission au Parlement depuis le début de l'année 2017 n'a toujours pas été remis

Lors du débat en séance, Mme Sophie Primas a indiqué que les textes d'application relatifs à la mise à disposition d'afficheurs déportés qui permettraient aux consommateurs possédant déjà un compteur communicant de consulter en temps réel leurs données de consommation n'étaient pas pris. Deux arrêtés étaient, en juin 2018 annoncés pour les prochains mois

M. Christophe Castaner, avait répondu : « La mise en place de ces dispositifs était effectivement prévue au I de l'article 28 de la loi que vous avez citée. Trois arrêtés devaient être publiés. Ces trois arrêtés sont aujourd'hui rédigés, mais une évaluation du coût du dispositif par le ministère de la transition écologique et solidaire est en cours. C'est sur le fondement de cette évaluation qu'ils seront publiés. Nous allons relancer la demande, pour pouvoir avancer sur ce sujet ».

(débat en séance le 5 juin 2018)

Dans une réponse récente à une question écrite, le Gouvernement a précisé que les coûts du dispositif étaient « supérieurs à ceux initialement envisagés », que l'élargissement du chèque énergie à 2,2 millions de bénéficiaires supplémentaires décidé par ailleurs en réponse au mouvement des « gilets jaunes » les augmenterait « sensiblement » et qu'il réfléchissait par conséquent à « des modes de financement du dispositif de nature extrabudgétaire » ; l'utilisation « pour partie » des certificats d'économies d'énergie serait ainsi envisagée, ce qui nécessiterait de modifier la loi.

Le Gouvernement a en outre précisé qu'il ne s'agirait pas de remettre en cause en soi le principe d'un affichage déporté mais d'en adapter les modalités pratiques de mise en oeuvre, à la fois pour assurer un déploiement effectif conforme aux technologies actuelles et pour en réduire le coût. Une des solutions envisagées, qui impliquerait elle aussi de modifier la loi, pourrait consister en la possibilité de mettre à disposition un émetteur radio sur le compteur communicant qui permette d'accéder à ses données de consommation via une application sur smartphone, dont les ménages, y compris précaires, sont de plus en plus nombreux à être équipés.

L'obligation législative imposée aux fournisseurs deviendrait alors une obligation d'accès aux données en temps réel, et plus d'affichage en temps réel, qui pourrait selon les cas être satisfaite par ce nouvel équipement communicant avec une application ou par un écran dédié. La mise à disposition d'un afficheur déporté ne résultant plus d'une obligation réglementaire, elle pourrait alors faire l'objet d'un programme CEE ad hoc (notamment pour cibler les ménages précaires ne disposant pas d'un smartphone).

Alors que des millions de compteurs communicants sont déjà installés et que le dispositif des afficheurs déportés devait commencer à être déployé au 1er janvier 2018, aucun calendrier n'est indiqué, à ce stade, pour procéder aux modifications législatives requises, sachant qu'il faudra ensuite encore au moins trois mois après l'adoption définitive de ces dispositions législatives pour modifier ou prendre les textes réglementaires nécessaires à leur application concrète.

Commission des lois

La loi pour une République numérique mettait en place des dispositions relative à la « mort numérique ». Les textes d'application n'avaient pas été pris au moment du bilan de l'application des lois de l'année dernière (débat en séance le 5 juin 2018)

Le décret n'a toujours pas été pris.

Commission des finances

le rapport relatif à la suppression des taxes à faible rendement, prévu par l'article 83 de la loi de finances pour 2017n'avait pas été remis - alors même que ce sujet est un point de préoccupation récurrent. M. Vincent Éblé, président de la commission des finances, avait notamment interrogé M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, au cours du dernier bilan de l'application des lois sur ce rapport lors de son audition le 23 mai 2018. M. Guillaume s'était alors engagé à « faire le nécessaire pour qu'il soit transmis » à la commission

Ce rapport n'a pas été transmis. Le sujet n'a pas non plus fait l'objet de développements dans le tome I de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2018. La commission des finances regrette que ce rapport n'ait pas été remis afin de fonder et justifier le « programme pluriannuel de suppression de taxes à faible rendement » annoncé par le Gouvernement en 2018. Ce programme, que la commission des finances a approuvé dans l'ensemble et enrichi, a fait l'objet de l'article 26 de la loi de finances initiale pour 2019.

Parmi les mesures d'application toujours en attente de la loi de finances pour 2012, se trouve le régime d'octroi des licences de vente du tabac dans les départements d'outre-mer. L'absence de décret d'application s'explique par le report de la mesure à plusieurs reprises, y compris dans la dernière loi de finances rectificative pour 2017. Le rapporteur général par amendement a proposé la suppression de ce dispositif qui apparait comme un effet d'annonce, faute de volonté de les appliquer concrètement (communication de M. Philippe Dominati devant la commission des finances le 15 mai 2018)

Après le report de la mesure à de multiples reprises, un régime transitoire permettant la vente de tabac aux particuliers au plus tard jusqu'au 30 juin 2019 a été mis en place. Aucune information n'a pu cependant être obtenue sur le régime qui s'appliquera au-delà de cette date.

Lors du débat en séance, M. Vincent Éblé regrettait comme en 2016 que « la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, qui doit en principe être actualisée chaque année, ne l'ait pas été depuis avril 2016 et l'affaire des « Panama Papers »

M. Christophe Castaner, alors ministre en charge des relations avec le Parlement avait indiqué : « cette liste sera actualisée sur la base de l'adoption du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, déposé sur le bureau de la Haute Assemblée et qui fixera les nouveaux critères d'identification de ces Etats »

(débat en séance le 5 juin 2018)

Pas de nouvel arrêté n'a été pris. L'article 31 de la loi relative à la lutte contre la fraude a élargi cette liste et par conséquent modifié l'article 238-0 A du code général des impôts prévoyant cet arrêté fixant la composition de cette liste. Or, 6 mois après l'adoption de la loi relative à la lutte contre la fraude, la liste n'a pas été mise en jour, et c'est toujours sur la base de l'arrêté du 8 avril 2016 que la composition de cette liste est précisée. Pourtant, M. Christophe Castaner, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement avait indiqué à M. Vincent Éblé, président de la commission des finances, qu'il fallait, « après l'adoption de [cette] loi, [...] procéder à cette actualisation le plus vite possible. ». Par ailleurs, ce même article 31 prévoit désormais que « Le Gouvernement informe chaque année les commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat compétentes en matière de finances et d'affaires étrangères de l'évolution de la liste des Etats et territoires non coopératifs mentionnée à l'article 238-0 A du code général des impôts. Cette information peut faire l'objet d'un débat. » La commission des finances du Sénat n'a pas été destinataire de cette information, à tout le moins pas sous la forme d'un rapport au Parlement.

Lors du débat en séance, le 8 juin 2019 M. Vincent Éblé avait indiqué : « L'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que le classement des zones tendues, qui emporte des conséquences importantes dans l'application des politiques du logement, notamment pour les dispositifs fiscaux intéressant notre commission, soit révisé au moins tous les trois ans. Or sa dernière révision date du 30 septembre 2014, voilà plus de trois ans et demi »

Christophe Castaner, alors secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement avait indiqué lors de ce débat qu' « en ce qui concerne la mise à jour du classement des zones tendues, le Gouvernement doit remettre au Parlement un rapport sur la pertinence des zonages. Cela sera fait au mois de septembre. C'est à la lumière de ce rapport et des débats qu'il suscitera au sein du Parlement que s'opérera la mise à jour. Elle pourrait intervenir avant l'adoption définitive du projet de loi de finances, pour répondre aux sollicitations du président Éblé. »

Le rapport en question a été remis en application de l'article 68 de la loi de finances pour 2018, mais avec 6 mois après la date de remise prévue en septembre 2018. Or ce rapport indique que, pour le zonage A/B/C, la périodicité triennale de la mise à jour du classement « n'a pas toujours été observée ». Il précise notamment qu'« à la quasi-unanimité, les services déconcentrés sollicités dans le cadre de l'enquête du Cérema mentionnée supra, et conduite après la dernière révision du zonage datant de 2014, s'accordent pour trouver cette fréquence d'actualisation trop courte au regard de l'évolution des dynamiques de marché, du souhait des différents acteurs de bénéficier d'une stabilité des dispositifs, de la durée de maturation des opérations d'aménagement, du recul nécessaire pour que les mesures produisent leurs effets et pour procéder à des évaluations. La périodicité préconisée est de 5-6 ans, ce qui serait proche de la durée des programmes locaux de l'habitat (PLH). L'adoption d'une telle modification supposerait une évolution réglementaire ». La commission des finances ne peut qu'inviter le Gouvernement à tenir compte de cette observation et à publier rapidement un texte modifiant en ce sens l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation.

Vincent Éblé, président de la commission des finances avait indiqué lors du débat en séance le 5 juin 2018 « Après plusieurs années de protestation sur le manque d'information du Parlement, et l'engagement de la secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances, Mme Gény-Stephann en séance publique le 19 avril dernier, nous venons de recevoir le « jaune » qui doit être annexé au projet de loi de finances de chaque année sur l'échange d'informations fiscales entre la France et ses partenaires... pour les années 2015 et 2016. C'est un premier pas de combler le retard accumulé, mais ces informations devront désormais nous être délivrées en temps utile pour être exploitées ».

Pour le projet de loi de finances pour 2019, aucun rapport n'a été remis, ni sur les exercices depuis 2016.

Commission des affaires étrangères

M. Christian Cambon avait indiqué en séance le 5 juin 2018 ne pas avoir reçu le bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours que le Gouvernement doit lui transmettre chaque année en application de l'article 4 de la loi de programmation militaire de 2013 

Ce rapport n'a pas été remis.

De même, il avait indiqué la non remise du rapport politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours que le Gouvernement doit lui transmettre chaque année en application de l'article 4 de la loi de programmation militaire de 2013 

Ce rapport n'a pas été remis.

Depuis 2010 l'attente du décret relatif aux conditions de ressources et aux modalités d'application du versement de l'allocation au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité de l'agent civil de l'État en service à l'étranger (débat en séance le 5 juin 2018)

Le décret n'a pas été pris, en raison de difficultés d'ordre juridique, (absence de lien direct entre l'Etat employeur et le conjoint de l'agent) et d'ordre technique (nécessité d'une chaine de traitement dédiée ad hoc dans la paye). Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères réfléchit désormais à une réforme du supplément familial.

Commission de la culture

La commission avait signalé être en attente du rapport sur la situation du dialogue social et de la représentativité des négociateurs professionnels du secteur du spectacle vivant et enregistré (communication de Mme Catherine Morin-Desailly devant la commission de la culture le 16 mai 2018)

Ce rapport n'a toujours pas été remis. Le délai est dépassé depuis le 7 juillet 2017.

Les mesures d'application relatives à la définition des conditions dans lesquelles les enseignants des établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans les domaines du spectacle vivant et des arts plastiques peuvent être chargés d'une mission de recherche et l'organisation des études et des diplômes prévues par la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine n'étaient pas prises (même communication)

Le décret n'a toujours pas été pris.

Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable

Deux décrets d'application manquaient pour la loi du 20 juin 2016 relative à l'économie bleue (communication de M. Hervé Maurey devant la commission le 16 mai 2018)

Aucun des décrets n'ont été pris. En revanche, les deux rapports attendus ont été remis.

5 des 6 rapports prévus dans la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages n'ont pas été établis dans les délais prévus.

M. Christophe Castaner avait indiqué : « Sur le rapport relatif à la conversion de certaines aides publiques monétaires en valeurs d'usage et sur le rapport relatif aux expérimentations menées en matière d'affichage de la durée de vie des produits, nous accusons effectivement un retard beaucoup trop lourd. Je transmettrai votre demande au ministre de la transition écologique et solidaire.

Le rapport sur les broyeurs d'évier, quant à lui, a nécessité une étude de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, l'ADEME ; il est en cours de validation.

Le rapport sur l'impact économique de l'interdiction des sacs plastiques devrait pouvoir être remis d'ici à la fin du deuxième semestre 2018, tout comme le rapport sur le principe de la réversibilité du stockage des déchets, qui devrait également vous être remis avant la fin de cette année.

Le rapport relatif à l'impact économique de l'interdiction des sacs plastiques n'a pas été remis. Selon les informations obtenues par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, il devrait être remis avant l'été

Le rapport sur la possibilité de convertir certaines aides publiques monétaires en valeurs d'usage n'a toujours pas été remis. Il est en cours de rédaction et devrait être disponible en 2019.

Le rapport relatif aux expérimentations menées en matière d'affichage de la durée de vie des produits n'a pas été remis, en raison de la difficulté à mettre en oeuvre cette expérimentation.

Seul le rapport sur les broyeurs d'évier a été remis, à l'automne 2018.

Plus d'informations sont disponibles dans l'analyse de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, en deuxième partie du rapport.

DEUXIÈME PARTIE - ANALYSE DES COMMISSIONS
COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Pages

INTRODUCTION 45

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 47

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES 47

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES 47

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES 48

C. LES LOIS NON APPLICABLES 49

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE 49

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 50

IV. LE RECOURS AUX ORDONNANCES 50

V. LA PUBLICATION DES RAPPORTS 51

A. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 51

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT 52

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 67

I. AGRICULTURE, CHASSE ET PÊCHE 67

A. LOI N° 2018-938 DU 30 OCTOBRE 2018 POUR L'ÉQUILIBRE DES RELATIONS COMMERCIALES DANS LE SECTEUR AGRICOLE ET ALIMENTAIRE ET UNE ALIMENTATION SAINE, DURABLE ET ACCESSIBLE À TOUS 67

1. Suivi des ordonnances prévues par la loi 68

2. Bilan de la loi Egalim sur les négociations commerciales annuelles entre les distributeurs et leurs fournisseurs pour l'année 2019 69

B. LOI N° 2017-348 DU 20 MARS 2017 RELATIVE À LA LUTTE CONTRE L'ACCAPAREMENT DES TERRES AGRICOLES ET AU DÉVELOPPEMENT DU BIOCONTRÔLE 70

C. LOI N° 2014-1170 DU 13 OCTOBRE 2014 D'AVENIR POUR L'AGRICULTURE, L'ALIMENTATION ET LA FORÊT 71

D. LOI N° 2011-1843 DU 8 DÉCEMBRE 2011 RELATIVE AUX CERTIFICATS D'OBTENTION VÉGÉTALE 73

E. LOI N° 2010-874 DU 27 JUILLET 2010 DE MODERNISATION DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE 76

II. URBANISME, VILLE ET LOGEMENT 78

A. LOI N° 2018-1021 DU 23 NOVEMBRE 2018 PORTANT ÉVOLUTION DU LOGEMENT, DE L'AMÉNAGEMENT ET DU NUMÉRIQUE 78

1. Plusieurs dispositions de la loi ELAN sont déjà applicables 78

a) Mesures pour simplifier les procédures d'urbanisme et dynamiser l'aménagement 78

b) Mesures pour faciliter la construction de bâtiments 81

c) Mesures relatives à la réorganisation du secteur social et destinées à favoriser la production de logements sociaux 81

d) Mesures relatives au parc privé : améliorer les relations bailleurs/locataires, faciliter le fonctionnement des copropriétés et lutter contre l'habitat indigne 83

e) Mesures en faveur de la revitalisation des centres-villes 85

f) Mesures permettant l'accélération du déploiement des infrastructures numériques dans un cadre équilibré 86

2. Certaines dispositions sont inapplicables mais le délai de six mois après la promulgation de la loi n'est pas encore échu 88

a) Mesures pour simplifier les procédures d'urbanisme et dynamiser l'aménagement 88

b) Mesures relatives à la construction des bâtiments 90

c) Mesures pour réorganiser le secteur social et favoriser la production de logements sociaux 91

d) Mesures relatives au parc privé : améliorer les relations bailleurs/locataires, faciliter le fonctionnement des copropriétés et lutter contre l'habitat indigne 92

e) Mesures pour favoriser la revitalisation des centres-villes 95

3. Trois exemples d'applications de la loi ELAN 96

a) Deux ordonnances sur les dix attendues ont déjà été publiées 96

b) Le regroupement des bailleurs sociaux : une dynamique enclenchée 100

c) Les mesures censurées par le Conseil constitutionnel : première séance de rattrapage 101

B. LOI N° 2017-86 DU 27 JANVIER 2017 RELATIVE À L'ÉGALITÉ ET À LA CITOYENNETÉ 102

1. Les mesures prises 102

2. Les mesures manquantes 102

C. LOI N° 2014-366 DU 24 MARS 2014 POUR L'ACCÈS AU LOGEMENT ET UN URBANISME RÉNOVÉ 104

1. Une seule mesure d'application prise 104

2. Six mesures d'application restent encore à prendre 104

a) Plusieurs mesures sont devenues obsolètes 104

b) Les mesures attendues en matière de logement 106

3. Peu de rapports effectivement remis 106

III. TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION 108

IV. ÉNERGIE 111

A. LOI N° 2017-1839 DU 30 DÉCEMBRE 2017 METTANT FIN À LA RECHERCHE AINSI QU'À L'EXPLOITATION DES HYDROCARBURES ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉNERGIE ET À L'ENVIRONNEMENT 111

B. LOI N° 2017-227 DU 24 FÉVRIER 2017 RATIFIANT LES ORDONNANCES N° 2016-1019 DU 27 JUILLET 2016 RELATIVE À L'AUTOCONSOMMATION D'ÉLECTRICITÉ ET N° 2016-1059 DU 3 AOÛT 2016 RELATIVE À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ À PARTIR D'ÉNERGIES RENOUVELABLES ET VISANT À ADAPTER CERTAINES DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉSEAUX D'ÉLECTRICITÉ ET DE GAZ ET AUX ÉNERGIES RENOUVELABLES 118

C. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE 120

V. PME, COMMERCE, ARTISANAT ET TOURISME 125

A. LOI N° 2017-203 DU 21 FÉVRIER 2017 RATIFIANT LES ORDONNANCES N° 2016-301 DU 14 MARS 2016 RELATIVE À LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE DE LA CONSOMMATION ET N° 2016-351 DU 25 MARS 2016 SUR LES CONTRATS DE CRÉDIT AUX CONSOMMATEURS RELATIFS AUX BIENS IMMOBILIERS À USAGE D'HABITATION ET SIMPLIFIANT LE DISPOSITIF DE MISE EN oeUVRE DES OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE CONFORMITÉ ET DE SÉCURITÉ DES PRODUITS ET SERVICES 125

B. LOI N° 2015-990 DU 6 AOÛT 2015 POUR LA CROISSANCE, L'ACTIVITÉ ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES 126

1. Dispositions relatives à l'urbanisme 126

2. Dispositions relatives aux communications électroniques 127

C. LOI N° 2014-344 DU 17 MARS 2014 RELATIVE À LA CONSOMMATION 127

INTRODUCTION

Le rapport établi cette année par la commission des affaires économiques sur les lois dont elle assure le suivi prend en compte 14 lois promulguées jusqu'au 30 septembre 2018, date de la fin de la période de référence de ce rapport.

Comme les années précédentes, afin d'apprécier l'objectif énoncé dans la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, le calendrier établi cette année pour l'élaboration du rapport permet l'étude des mesures réglementaires prises dans un délai de six mois suivant la promulgation des textes. Les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2019 entrent ainsi dans le champ d'étude de ce bilan.

Exception faite de certains textes dont l'étude n'est plus jugée pertinente, le bilan mesure l'application de toutes les lois promulguées depuis 2010 relevant de la compétence de cette commission, soit de la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche jusqu'à la loi du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement.

Compte tenu de leur importance, la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite loi « Egalim ») et la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite loi « ELAN »), qui ont été promulguées en dehors de cette période de référence - respectivement le 30 octobre et le 23 novembre 2018 -, ne seront prises en compte dans le bilan quantitatif qu'à partir de l'année prochaine, mais font dès cette année l'objet d'un commentaire dans la partie consacrée à l'analyse qualitative de l'application des lois, pour un état des lieux aussi pertinent que possible à la date de publication de ce rapport.

Cet exercice de recensement est aussi primordial que délicat. Si les taux d'application doivent être mesurés, ceux-ci ne constituent que des indicateurs qui ne sauraient traduire fidèlement la mise en oeuvre effective des lois. Le bilan sectoriel détaillé présenté en deuxième partie procède à une étude fouillée de l'application de toutes les lois que la commission suit et permet une analyse qualitative des textes réglementaires pris au cours de l'année écoulée au regard des attentes formulées par le législateur.

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES

Sur les quatorze lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2019, cinq sont totalement applicables.

Parmi celles-ci, deux lois sont d'application directe :

- la loi n° 2017-203 du 21 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services ;

- la loi n° 2016-719 du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation, dont les ordonnances ont été ratifiées avec modifications dans le projet de loi ELAN et pour lesquelles des décrets d'application sont encore attendus.

Les trois autres lois considérées comme totalement applicables dans ce bilan affichent pour deux d'entre elles un taux d'application de 100 % pour la première année, à la faveur de la publication des dernières mesures attendues ou de dispositions désormais considérées comme sans objet :

- la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables ;

- la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Enfin, la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation était déjà pleinement applicable l'an dernier, mais l'étude de cette loi s'avère toujours pertinente dans le sens où des rapports du Gouvernement, qui ne sont pas des mesures réglementaires intervenant dans le calcul du taux d'application, n'ont toujours pas été remis au Parlement.

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES

Sur les quatorze lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2019, neuf (c'est-à-dire un peu moins des deux tiers) sont partiellement applicables :

- la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement, dont le taux d'application s'établit à 76 % ;

- la loi n° 2017-348 du 20 mars 2017 relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle, dont le taux d'application atteint 88 % ;

- la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, avec un taux de mise en application de 82 % ;

- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, applicable à hauteur de 96 % ;

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, avec un taux d'application de 98 % ;

- la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques, dont le taux d'application atteint 88 % au terme de la période d'étude de ce bilan ;

- la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, désormais applicable à hauteur de 95 % ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dont le taux d'application se monte à 97 % ;

- la loi n° 2011-1843 du 8 décembre 2011 relative aux certificats d'obtention végétale, avec un taux d'application de 86 %.

Les taux d'application de ces lois partiellement applicables varient donc de 76 % à 98 % et la moyenne de leur taux d'application avoisine 90 %. Pour autant, on ne doit pas automatiquement en déduire une bonne applicabilité de ces lois. En effet, comme indiqué dans le bilan sectoriel, ces taux constituent des indicateurs qui recouvrent une mise en oeuvre effective des lois parfois inégale. Dans certains cas, un seul décret manque et un pan entier de la loi n'est pas applicable. L'abrogation de dispositions par une loi ultérieure peut aussi conduire à rendre des mesures d'application sans objet et par conséquent à augmenter le taux d'application indépendamment de la prise des textes réglementaires attendus.

C. LES LOIS NON APPLICABLES

Cette année encore, aucune loi dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques n'est totalement inapplicable.

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Sur les quatorze lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2019, trois seulement sont issues de propositions de loi, parmi lesquelles une seule déposée par des sénateurs. En termes statistiques, cela signifie qu'un tiers seulement des textes issus de propositions de loi sont d'origine sénatoriale et que 7 % des lois dont l'application est suivie cette année par la commission émanent de textes présentés par des sénateurs. Il convient cependant de rappeler que quelques lois issues de propositions de loi ont été retirées ces dernières années du stock des lois suivies par la commission des affaires économiques, en raison de leur totale applicabilité.

La seule loi d'origine sénatoriale prise en compte dans le bilan cette année est la loi n° 2011-1843 du 8 décembre 2011 relative aux certificats d'obtention végétale. Votée en 2011, cette loi visait à harmoniser le droit national avec le droit européen en matière de propriété intellectuelle sur les semences, et à donner un cadre juridique à la pratique des semences de ferme. Ses dispositions essentielles sont presque toutes applicables.

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Engagée par le Gouvernement, la procédure accélérée autorise le non-respect des délais, prévus à l'article 42 de la Constitution, entre la discussion en séance publique d'un projet ou d'une proposition de loi et son dépôt ou sa transmission en première lecture. Elle permet également la réunion d'une commission mixte paritaire, provoquée par le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, par décision conjointe des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, après une seule lecture dans chaque assemblée au lieu de deux.

Le recours à la procédure accélérée pour l'examen des textes envoyés à la commission des affaires économiques a été systématique pour les lois votées depuis le dernier renouvellement sénatorial et étudiées dans le présent bilan. Sur les quatorze lois dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques dans le cadre de ce bilan, dix ont été votées selon la procédure accélérée. Parmi ces dix lois, deux étaient d'application directe et deux autres sont désormais totalement applicables. En revanche, six lois ne sont encore que partiellement applicables, alors qu'elles ont été pour certaines d'entre elles promulguées il y a déjà plusieurs années, ce qui démontre que l'accélération de leur examen parlementaire ne s'est pas forcément concrétisée par une rapidité accrue dans leur mise en application.

IV. LE RECOURS AUX ORDONNANCES

La commission des affaires économiques a effectué dans le bilan de l'an passé un suivi exhaustif des habilitations données au Gouvernement à prendre des ordonnances. Parmi toutes les lois étudiées, elle avait relevé vingt-neuf articles d'habilitation, dont six n'avaient fait l'objet d'aucune ordonnance dans le délai imparti. Au total, ce sont quarante-sept ordonnances qui avaient été déposées, certaines d'entre elles répondant à l'habilitation donnée par plusieurs articles. Quatre de ces ordonnances avaient été ratifiées par la promulgation de lois de ratification. Toutes les ordonnances avaient été suivies par le dépôt d'un projet de loi de ratification mais la majorité de ces projets ne sont pas venus en discussion au Parlement.

Cette année, une seule ordonnance a été publiée durant la période de référence du présent bilan. Il s'agit de l'ordonnance n° 2018-1165 du 19 décembre 2018, prise sur le fondement de l'article 12 de la loi du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement. Aucun projet de loi de ratification n'a encore été déposé à ce jour, le délai de six mois expirant le 19 juin prochain.

Par ailleurs, une ordonnance portant sur la clarification du code de la construction et prévue par la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté n'a pas été publiée dans le délai de vingt-quatre mois prescrit par la loi. En outre, la loi ELAN a accordé un délai supplémentaire de six mois au Gouvernement pour la rédaction d'une seconde ordonnance dont l'habilitation est contenue au sein du même article de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.

Le recours aux ordonnances ne permet donc pas nécessairement de légiférer plus vite, d'autant que dans un certain nombre de cas le Gouvernement n'utilise en fin de compte pas son habilitation. Ce constat incite la commission des affaires économiques à une vigilance particulière sur la prise des ordonnances dans les délais prescrits et le respect du champ d'habilitation donnée par le Parlement au Gouvernement.

V. LA PUBLICATION DES RAPPORTS

A. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67

L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ». L'article précise que « ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Sur les douze lois qui ne sont pas considérées comme étant d'application directe parmi celles étudiées cette année, aucune n'a fait l'objet de la remise d'un rapport en application de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 depuis le bilan établi l'année dernière.

Au total, le Gouvernement a publié un rapport dit « article 67 » sur seulement trois des lois dont la commission des affaires économiques suit l'application cette année.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

 

Rapports remis au Parlement entre le 1er octobre 2017 et le 31 mars 2019 pour les lois promulguées entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 ou remis entre le 1er avril 2018 et le 31 mars 2019 pour les lois promulguées avant le 1er octobre 2017

Rapports dont la remise au Parlement est toujours attendue

Loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement

-

· Rapport sur l'accompagnement des entreprises et des salariés impactés par la fin progressive des activités d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures ainsi que sur la reconversion des territoires concernés.

Ce rapport, prévu par l'article 7, devait être remis au plus tard le 30 décembre 2018.

· Rapport évaluant l'impact environnemental des pétroles bruts et raffinés et des gaz naturels mis à la consommation en France en fonction notamment de leur origine, du type de ressource et de leurs conditions d'extraction, de raffinage et de transport.

Ce rapport, prévu par l'article 8, devait être présenté avant le 31 décembre 2018.

· Rapport sur les concours de toute nature de l'État en soutien aux activités de recherche et d'exploitation des hydrocarbures en dehors des territoires définis à l'article L. 111-8 du code minier.

Ce rapport, prévu par l'article 10, devait être remis au plus tard le 30 décembre 2018.

· Rapport sur la prise en compte des objectifs de développement durable, en particulier des objectifs d'amélioration de la qualité de l'air, lors de l'attribution des marchés publics.

Ce rapport, prévu par l'article 22, devait être remis au plus tard le 30 décembre 2018.

Loi n° 2017-348 du 20 mars 2017 relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle

-

· Évaluation de l'expérimentation de l'obligation de mise en place d'actions visant à la réalisation d'économies de produits phytopharmaceutiques.

Cette évaluation, prévue par l'article 11, doit être effectuée et rendue publique avant le 1er janvier 2020.

Loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables

-

· Rapport sur les mesures que le Gouvernement entend mettre en oeuvre pour accompagner les consommateurs finals aux revenus modestes qui seraient contraints, en raison de la modification de la nature du gaz acheminé dans les réseaux de distribution de gaz naturel auxquels ils sont raccordés, de remplacer un ou des appareils ou équipements gaziers inadaptables.

Ce rapport, prévu par l'article 16, devait être remis au Parlement dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi.

Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté

(pour les seuls articles dont le suivi de l'application est à la charge de la commission des affaires économiques)

-

· Rapport d'évaluation du dispositif expérimental autorisant le gestionnaire d'une résidence universitaire qui n'est pas totalement occupée après le 31 décembre de chaque année à louer les locaux inoccupés, pour des séjours d'une durée inférieure à trois mois s'achevant au plus tard le 1er septembre, particulièrement à des publics reconnus prioritaires par l'État au sens de l'article L. 441-1 du même code

Ce rapport, prévu par l'article 123, doit être déposé douze mois avant la fin de l'expérimentation prévue pour une durée de quatre ans à compter de la publication de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, soit à la fin du mois de janvier 2020.

Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

- Rapport sur l'atteinte des objectifs de la politique énergétique définis au I de l'article L. 100-4 dans les six mois précédant l'échéance d'une période de la programmation pluriannuelle de l'énergie, remis fin janvier 2019.

- Rapport annuel d'activité du centre scientifique et technique du bâtiment, remis fin septembre 2018.

- Rapport étudiant les avantages et les inconvénients du développement d'installations de broyeurs d'évier de déchets ménagers organiques, remis début novembre 2018.

- Rapport sur la « Stratégie nationale de transition vers l'économie circulaire », remis début décembre 2018.

- Rapport sur le principe de réversibilité du stockage, en vue d'assurer le réemploi, le recyclage ou la valorisation des déchets enfouis dans les installations de stockage de déchets, remis début février 2019.

· Rapport remis tous les cinq ans détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire.

Rapport prévu par l'article 4.

· Rapport sur les moyens de substituer une aide globale à l'ensemble des aides fiscales attachées à l'installation de certains produits de la construction.

Rapport prévu à l'article 14, remis au plus tard six mois après la publication du décret mentionné à l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation.

· Rapport d'évaluation concernant la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus, les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus, ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel.

Rapport prévu à l'article 14, qui devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport faisant état :

1° De l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes ;

2° De l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique ;

3° Des modalités d'instauration d'un tel fonds.

Rapport prévu par l'article 19, qui devait être remis au plus tard le 17 février 2016.

· Rapport sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois pour particuliers.

Rapport prévu par l'article 21, qui devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Propositions de modification de la réglementation encadrant les mesures d'urgence pour permettre aux pouvoirs publics d'être plus réactifs pour réduire les sources de pollution et protéger la santé des populations exposées, en particulier les plus fragiles.

Ce rapport, prévu par l'article 48, devait être remis au Parlement avant le 31 décembre 2015.

· Rapport établissant un bilan chiffré des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote dans le secteur des transports, ventilé par source d'émission.

Le rapport, prévu par l'article 57, devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport sur la possibilité de convertir une partie des aides ou des allocations publiques versées sous forme monétaire aux personnes physiques en valeur d'usage.

Le rapport, prévu par l'article 70, devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport sur les expérimentations en matière d'affichage de la durée de vie des produits afin de favoriser l'allongement de la durée d'usage des produits manufacturés grâce à l'information des consommateurs.

Ce rapport, prévu par l'article 70, devait être remis au plus tard le 1er janvier 2017.

· Rapport sur l'impact économique et environnemental de la mise en oeuvre de l'interdiction de la mise à disposition des sacs en matières plastiques à usage unique et de la production, la distribution, la vente, la mise à disposition et l'utilisation d'emballages ou de sacs fabriqués, en tout ou partie, à partir de plastique oxo-fragmentable.

Le rapport, prévu par l'article 75, devait être remis au plus tard le 1er janvier 2018.

· Rapport identifiant les produits qui, ne faisant pas l'objet d'un dispositif de responsabilité élargie du producteur, ont un potentiel de réemploi et de recyclage insuffisamment développé et sont susceptibles de concerner des activités de l'économie sociale et solidaire.

Le rapport, prévu par l'article 101, devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport sur les modalités d'intégration, dans les critères de risques au titre d'un environnement physique agressif mentionnés à l'article L. 4161-1 du code du travail, des rayonnements ionisants subis, le cas échéant, par les travailleurs du secteur nucléaire.

Le rapport, prévu par l'article 125, devait être remis au plus tard le 17 février 2016.

· Rapport sur la mise en oeuvre d'un scénario de tests de résistance réguliers représentatifs des risques associés au changement climatique.

Le rapport, prévu par l'article 173, devait être remis avant le 31 décembre 2016.

Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques

(pour les seuls articles dont le suivi de l'application est à la charge de la commission des affaires économiques)

-

· Présentation de mesures concrètes visant à renforcer la concurrence dans le secteur de la grande distribution en facilitant les changements d'enseignes afin d'augmenter le pouvoir d'achat des Français, de diversifier l'offre pour le consommateur dans les zones de chalandise tout en permettant au commerçant de faire jouer la concurrence entre enseignes, notamment au niveau des services que celles-ci proposent.

Ce rapport, prévu par l'article 31, devait être remis au Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la promulgation de la loi.

· Évaluation des effets de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme.

Ce rapport, prévu par l'article 110, devait être remis au Parlement avant le 31 décembre 2015.

Loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques

-

· Rapport sur l'électro-hypersensibilité.

Rapport prévu par l'article 8, qui devait être remis au Parlement le 9 février 2016 au plus tard.

Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové

-

· Rapport sur l'opportunité de réviser le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Ce rapport, prévu par l'article 2 de la loi, devait être remis au Parlement dans les six mois suivant la promulgation de la loi, soit au plus tard le 24 septembre 2014.

· Rapport d'évaluation de la garantie universelle des loyers.

Ce rapport, prévu par l'article 23, est remis au Parlement dans un délai de trois ans à compter du 1er janvier 2016.

· Rapport présentant les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement.

Ce rapport, prévu par l'article 32, devait être transmis par le Gouvernement au Parlement avant le 31 décembre 2014.

· Rapport bisannuel de suivi et d'évaluation du dispositif expérimental visant à assurer la protection et la préservation de locaux vacants par occupation par des résidents temporaires.

Le premier rapport bisannuel, prévu par l'article 51, devait être déposé au Parlement dans un délai de dix-huit mois après la promulgation de la loi.

· Rapport sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire.

Ce rapport, prévu par l'article 134, devait être remis au Parlement au plus tard le 1er janvier 2015.

Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation

-

· Rapport évaluant les conditions de mise en oeuvre de la procédure d'action de groupe et proposant les adaptations nécessaires.

Ce rapport, prévu par l'article 2 de la loi, devait être remis au Parlement trente mois au plus tard après la promulgation de la loi, soit au plus tard en septembre 2016.

· Rapport étudiant les possibilités d'une modulation de l'éco-participation en fonction de la durée de la garantie commerciale des produits, de la disponibilité des pièces détachées et du prix raisonnable de ces dernières.

Ce rapport, prévu par l'article 8 de la loi, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

· Rapport sur la situation et les enjeux en matière de protection des consommateurs.

Ce rapport, prévu par l'article 8 de la loi, est remis annuellement au Parlement.

· Rapport sur l'état des lieux et les perspectives de l'économie circulaire en France.

Ce rapport, prévu par l'article 16 de la loi, devait être remis au Parlement avant le 1er janvier 2015.

· Rapport présentant et évaluant les conditions de mise en oeuvre, la pertinence et l'impact de la réduction de la durée des mesures de traitement des situations de surendettement et des autres mesures prises en matière de prévention et de traitement du surendettement.

Ce rapport, prévu par l'article 43, est remis au Parlement au plus tard cinq ans après la promulgation de la loi.

· Rapport relatif au micro-crédit.

Ce rapport, prévu par l'article 55 de la loi, devait être remis au Parlement avant le 1er juillet 2014.

· Rapport sur les conséquences de la fin de l'application du règlement (CE) n° 1400/2002 de la Commission, du 31 juillet 2002, concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées dans le secteur automobile.

Ce rapport, prévu par l'article 160 de la loi, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine

-

· Rapport sur la possibilité de création d'une fondation destinée à mobiliser, au bénéfice des quartiers prioritaires, des financements permettant l'accompagnement d'actions et de projets présentés par leurs habitants en faveur de la cohésion sociale et dans le respect des valeurs de liberté, d'égalité, de fraternité et de laïcité.

Ce rapport, prévu par l'article 9 de la loi, devait être remis au Parlement au plus tard six mois après la promulgation de la loi (21 août 2014).

· Rapport sur les modalités de mise en oeuvre de mesures permettant la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ainsi que sur les conditions de renforcement des emplois d'avenir dans ces territoires.

Ce rapport, prévu par l'article 28 de la loi, devait être remis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi (21 août 2014).

Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche

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· Rapport sur les conditions et modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole.

Ce rapport, prévu par l'article 27, devait être remis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

· Rapport d'analyse sur les modes de financement alternatifs de la protection sociale agricole, notamment par voie fiscale.

Ce rapport, prévu par l'article 38, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

· Rapport sur l'état des biens de section, identifiant les obstacles à leur gestion durable et proposant des solutions qui pourront faire l'objet d'un projet ou d'une proposition de loi.

Ce rapport, prévu par l'article 58, devait être remis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

· Rapport présentant le bilan de la mise en oeuvre du compte épargne d'assurance pour la forêt.

Ce rapport, prévu par l'article 68, devait être remis au Parlement dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi.

Seuls cinq rapports ont été déposés durant la période de référence du présent bilan cependant que parmi toutes les lois suivies cette année, quarante-et-un rapports n'ont toujours pas été remis au Parlement malgré la promulgation parfois ancienne des textes qui avaient introduit cette demande.

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. AGRICULTURE, CHASSE ET PÊCHE

A. LOI N° 2018-938 DU 30 OCTOBRE 2018 POUR L'ÉQUILIBRE DES RELATIONS COMMERCIALES DANS LE SECTEUR AGRICOLE ET ALIMENTAIRE ET UNE ALIMENTATION SAINE, DURABLE ET ACCESSIBLE À TOUS

Publiée le 1er novembre 2018, la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « loi Egalim », n'entre pas dans le champ du présent rapport. L'analyse de la publication des mesures réglementaires attendues sur cette loi sera effectuée lors du prochain bilan d'application des lois, un peu plus d'un an après sa promulgation.

Toutefois, la commission des affaires économiques a très tôt entamé ses travaux de contrôle sur cette loi.

Elle sera vigilante avant tout à ce que les textes d'application prévus par la loi soient bien pris et que les ordonnances respectent bien le champ d'habilitation donnée par le Parlement au Gouvernement.

Mais elle s'attachera également à suivre les effets de la loi sur les agriculteurs et les industries de l'agro-alimentaire d'une part, et, d'autre part, à suivre ses effets pour l'ensemble des citoyens, qu'ils soient consommateurs, industriels, commerçants, négociants, élus d'une collectivité territoriale ou gérants de restauration collective.

Il paraît en effet essentiel de s'assurer que les mesures adoptées se traduisent effectivement et rapidement par une amélioration du revenu des agriculteurs. D'autant que des inquiétudes ont été émises lors des débats sur l'applicabilité de certaines dispositions, sur les contournements potentiels de quelques dispositifs ou de l'intégralité d'une loi sur l'équilibre des exploitations agricoles, notamment au regard des charges induites, ce qui a justifié l'adoption d'une question préalable en nouvelle lecture au Sénat.

La commission a ainsi missionné un groupe de suivi, présidé par M. Daniel Gremillet, afin de suivre à long-terme, et non dans un calendrier contraint, les effets de cette loi. Loin de l'idée de produire un rapport au bout de quelques mois et de ne plus suivre les effets de la loi, le groupe de suivi a pour ambition de mesurer les effets directs et indirects de cette loi sur l'ensemble des acteurs du monde agricole pendant plusieurs années, de les comparer avec les objectifs initiaux du législateur, et, le cas échéant, d'apporter les correctifs nécessaires à la loi.

La commission et plus spécifiquement le groupe de suivi ont débuté leurs travaux dès le mois de janvier autour de deux axes : la rédaction des ordonnances prévues par la loi et les effets de la loi sur les négociations commerciales annuelles pour l'année 2019 entre les fournisseurs et les distributeurs.

1. Suivi des ordonnances prévues par la loi

Les rapporteurs du groupe de suivi, M. Michel Raison et Mme Anne-Catherine Loisier, qui étaient également les rapporteurs de la commission lors de l'examen de la loi, ont ainsi mené une première série de travaux sur les ordonnances prévues aux articles 11 (statut de la coopération), 15 (relèvement du seuil de revente à perte et encadrement des promotions), 17 (prix abusivement bas et rédaction du titre IV du livre IV du code de commerce relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et aux autres pratiques prohibées) et 88 (séparation des activités de vente et de conseil de produits phytopharmaceutiques).

Ils ont ainsi auditionné plusieurs acteurs fin janvier afin de recueillir leur analyse sur les projets d'ordonnances en cours de rédaction et ont fait part, comme plusieurs de leurs collègues lors de séances de questions d'actualité au Gouvernement, de leurs inquiétudes sur certaines options retenues.

Au 1er avril, seule l'ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 relative au relèvement du seuil de revente à perte et à l'encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires a été publiée. Trois mesures sont progressivement entrées en vigueur entre le 1er janvier et le 1er mars.

L'article 2 de l'ordonnance relève le seuil de revente à perte pour les denrées alimentaires et les produits destinés à l'alimentation des animaux de compagnie revendus en l'état au consommateur de 10%.

Les articles 3 et 4 encadrent également les promotions :

- en valeur : elles ne peuvent être supérieures à 34% du prix de vente au consommateur ou à une augmentation de la quantité vendue ;

- et en volume : elles ne peuvent dépasser 25% du chiffre d'affaires prévisionnel pour les produits concernés par les négociations commerciales ou 25% du volume prévisionnel ou des engagements de volume pour les produits sous marque de distributeurs (MDD) ou pour les produits agricoles les plus périssables.

Toutefois, l'ordonnance exclut du champ de ces mesures les produits périssables ou menacés d'altération rapide, à condition que l'avantage promotionnel ne fasse l'objet d'aucune publicité ou annonce à l'extérieur du point de vente.

Le projet de la loi de ratification portant sur cette ordonnance a été enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 27 février 2019.

Lors du conseil des ministres du 24 avril 2019, plusieurs ordonnances prévues par la loi Egalim ont été prises :

- l'ordonnance n° 2019-362 du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole (en application de l'article 11) ;

- l'ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019 portant refonte du titre IV du livre IV du code de commerce relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et aux autres pratiques prohibées (en application de l'article 17) ;

- l'ordonnance n° 2019-358 du 24 avril 2019 relative à l'action en responsabilité pour prix abusivement bas (en application de l'article 17) ;

- l'ordonnance n° 2019-361 du 24 avril 2019 relative à l'indépendance des activités de conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et au dispositif de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques (en application de l'article 88) ;

- l'ordonnance n° 2019-363 du 24 avril 2019 étendant les pouvoirs de police judiciaire des agents mentionnés à l'article L. 205-1 du code rural et de la pêche maritime et à l'article L. 511-3 du code de la consommation (en application de l'article 88).

Le contenu de ces ordonnances sera examiné par le groupe de suivi de la loi Egalim.

2. Bilan de la loi Egalim sur les négociations commerciales annuelles entre les distributeurs et leurs fournisseurs pour l'année 2019

La commission a organisé les 23 janvier, 6 février et 13 février trois tables rondes réunissant, successivement, des représentants de la production agricole, des industries agroalimentaires et de la distribution afin de recueillir leurs premières impressions sur l'effet de la loi Egalim sur les revenus agricoles, notamment dans le cadre des négociations commerciales pour l'année 2019.

À la veille du salon de l'agriculture, elle s'était interrogée sur l'impact réel des négociations commerciales en cours sur l'amélioration du revenu des agriculteurs français compte tenu des divergences d'analyse sur les résultats anticipés de ces négociations commerciales.

Elle avait également pris acte des premiers contournements des dispositions législatives fraîchement adoptées, que le Sénat avait déjà identifiés lors de l'examen de la loi. Pour certains auditionnés, « la marge supplémentaire issue de la revalorisation du seuil de revente à perte se traduit soit par une baisse de prix des produits MDD, soit par des remises créditées sur cartes de fidélité » (M. Richard Panquiault, directeur général de l'ILEC), au profit du consommateur mais sans certitude que les agriculteurs en bénéficient. Le risque est alors que le remède soit pire que le mal puisque la baisse des prix pourrait frapper davantage les produits sous marques de distributeurs principalement issus de PME françaises et de l'agriculture française.

Dans la continuité de ces trois auditions, la commission a entendu la secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances, Mme Agnès Pannier-Runacher lors d'une audition le 4 avril. L'audition a permis d'établir un premier bilan chiffré des négociations commerciales pour 2019, près d'un mois après leur terme. La ministre a évoqué une déflation sur les produits alimentaires proche de 0,3% tandis que les remontées d'autres organismes font état d'une déflation de 0,5%. Dans l'attente des chiffres officiels qui devraient être arrêtés par l'Observatoire unique des négociations commerciales avant la fin du mois d'avril, la commission ne peut que s'inquiéter de la poursuite de la tendance déflationniste sur l'ensemble des produits alimentaires.

Les travaux du groupe de suivi se poursuivront sur l'impact du titre Ier sur les revenus des agriculteurs par des auditions d'industriels. Ils concerneront également l'évaluation de l'impact du titre II tant sur les charges des agriculteurs que pour les collectivités territoriales.

B. LOI N° 2017-348 DU 20 MARS 2017 RELATIVE À LA LUTTE CONTRE L'ACCAPAREMENT DES TERRES AGRICOLES ET AU DÉVELOPPEMENT DU BIOCONTRÔLE

La loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle est presque entièrement applicable, deux ans après sa promulgation.

Pour le titre Ier consacré à la préservation des terres agricoles, seul l'article 6 nécessitait des mesures d'application.

Le barème de la valeur vénale moyenne des terres agricoles a bien été précisé, comme chaque année, par un arrêté du ministre chargé de l'agriculture du 28 juin 2018. Toutefois, les modalités d'établissement dudit barème n'ont pas été précisées par décret, contrairement à ce que prévoyait l'article 6.

Le titre II, comportant les articles 8 à 11, consacré au développement du biocontrôle, nécessitait des mesures d'application qui ont toutes été prises.

Les mesures relatives à la mise en place du dispositif expérimental de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) ont bien été prises par le décret n° 2017-590, lequel a déterminé une liste des produits dont l'utilisation vise à être réduite d'ici le 31 décembre 2022. Elles ont également précisé les conditions dans lesquelles sont pondérées les quantités de chaque substance active contenues dans les produits phytopharmaceutiques ainsi que le montant de la pénalité, par CEPP manquant, que doivent verser les obligés s'ils ne satisfont pas à l'obligation qui leur a été notifiée.

Une évaluation de l'expérimentation doit être rendue publique avant le 1er janvier 2020.

Toutefois, l'article 88 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous habilite le Gouvernement à réformer par ordonnance, avant le 30 avril 2019, le régime d'expérimentation des certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques afin de :

- fixer des objectifs à atteindre à une date antérieure à 2021 ;

- le transformer en régime permanent à périodes successives, avec les adaptations nécessaires à son bon fonctionnement ;

- prévoir son application dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution.

L'ordonnance n° 2019-361 du 24 avril 2019 relative à l'indépendance des activités de conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et au dispositif de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques a ainsi prévu que l'autorité administrative notifie à chaque obligé pour les périodes à compter de 2020 l'obligation de réalisation d'actions qui lui incombe.

C. LOI N° 2014-1170 DU 13 OCTOBRE 2014 D'AVENIR POUR L'AGRICULTURE, L'ALIMENTATION ET LA FORÊT

Près de quatre-ans après son adoption, la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF) est en quasi-totalité applicable.

Le titre préliminaire, contenant le seul article 1er, était d'application directe, ne nécessitant aucune mesure d'application.

Les mesures d'application des 22 articles du titre Ier consacré à la performance économique et environnementale des filières agricoles et agro-alimentaires ont été presque toutes prises.

Les mesures réglementaires relatives à l'adaptation de la gouvernance agricole prévue à l'article 2 et 3 ont été adoptées avec une célérité plus ou moins grande. Si certains décrets ont été publiés le jour même de la promulgation de la loi, d'autres l'ont été près de deux années plus tard.

Si les mesures d'application de l'article 4 étaient déjà intervenues, le décret n° 2018-1246 du 26 décembre 2018 relatif aux programmes d'actions à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole a étendu le dispositif de surveillance de l'azote épandu à l'azote de toutes origines. Il a, en outre, prévu la possibilité de mettre en place une déclaration annuelle obligatoire des quantités d'azote par les personnes physiques ou morales détenant, cédant ou commercialisant à titre professionnel des fertilisants azotés. Cette déclaration précise, pour les échanges de matières fertilisantes autres que les épandages agricoles, le détail des quantités d'azote par receveur ou fournisseur.

Finalement, une seule disposition du titre Ier reste à ce jour non applicable : l'article 18 qui prévoyait la mise à disposition d'espaces d'informations gratuits par les radios et télévisions au profit des interprofessions, afin de faire la promotion collective des produits agricoles et alimentaires. Ayant été en désaccord avec cette proposition lors des débats, le Gouvernement a annoncé n'avoir aucune intention de prendre le décret d'application prévu par cet article, ce qui est une manière de ne pas respecter la volonté du législateur.

Le titre II, comprenant les articles 24 à 38, est consacré à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et au renouvellement des générations en agriculture. Toutes les mesures d'application ont été prises.

Le décret n° 2016-1190 du 31 août 2016 a été pris en application de l'article 28 pour préciser les modalités de la compensation agricole qui doivent désormais être mises en oeuvre dans le cadre de projets qui sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives importantes sur l'économie agricole. Si l'article prévoyait qu'un décret déterminerait les modalités d'application de cet article, ce qui a été fait dès la publication du décret n° 2016-1990 relatif à l'étude préalable et aux mesures de compensation prévues à l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime, sa date d'entrée en vigueur devait être fixée par décret, faute de quoi il entrait en vigueur au plus tard le 1er janvier 2016. Ce décret n'a certes pas été pris mais l'article est désormais pleinement applicable.

Le titre III, comprenant les articles 39 à 59, et consacré à la politique de l'alimentation et aux mesures en matière sanitaire, dépendait de nombreuses mesures réglementaires pour être réellement applicable.

Ces décrets ont majoritairement été pris assez tardivement, entre fin 2016 et début 2017.

Le titre III est désormais intégralement applicable.

Toutefois, il touche à des dispositifs qui ont été modifiés par la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous. C'est notamment le cas de l'article 50, qui encourage à l'utilisation d'alternatives aux pesticides en modifiant notamment les articles L. 253-1, L. 253-5, L. 253-6 du code rural et de la pêche maritime. Il conviendrait dès lors d'adapter, au besoin, les dispositifs réglementaires déjà en place aux nouvelles dispositions législatives adoptées l'automne dernier.

Le titre IV, comprenant les articles 60 à 65, consacré à l'enseignement, la recherche et le développement agricole et forestier, est, depuis 2015, en totalité applicable.

Il convient toutefois de rappeler que les rapports prévus aux articles 61 et 62 ont été remis tous deux avec plusieurs mois de retard.

Le titre V, qui comprend l'ensemble du volet forestier de la loi d'avenir, comprenant les articles 66 à 82, est lui aussi, pour l'essentiel, applicable. Il convient cependant de rappeler que le processus d'élaboration des déclinaisons régionales du programme national de la forêt et du bois a pris quelques mois de retard. Le programme national ayant été approuvé par décret le 8 février 2017, l'article 67 de la loi d'avenir prévoit un délai de deux ans pour finaliser les programmes régionaux : trois régions ont transmis leur projet au ministre en charge des forêts qui devrait, en mai ou en juin 2019, les valider par arrêté ; les dix autres sont en phase finale d'élaboration.

Le titre VI, comprenant les articles 83 à 88, qui adapte les dispositions de la loi aux outre-mer, est totalement applicable. L'arrêté portant sur le programme territorial de la forêt et du bois à Saint-Martin sera publié dans les prochains mois.

Le titre VII, comprenant les articles 89 à 96, comporte des dispositions transitoires et diverses. Il est également totalement applicable.

D. LOI N° 2011-1843 DU 8 DÉCEMBRE 2011 RELATIVE AUX CERTIFICATS D'OBTENTION VÉGÉTALE

Votée en 2011 à l'initiative du Sénat, la loi relative aux certificats d'obtention végétale (COV) visait à harmoniser le droit national avec le droit européen en matière de propriété intellectuelle sur les semences, et à donner un cadre juridique à la pratique des semences de ferme.

L'essentiel de la loi est applicable.

Deux mesures n'ont pas été prises à ce stade :

- Le décret en Conseil d'État prévu à l'article L. 623-24-3 du code de la propriété intellectuelle, introduit par l'article 16 de la loi, qui doit fixer la rémunération de l'obtenteur, faute d'accord interprofessionnel définissant celle-ci pour l'utilisation par les agriculteurs de semences de ferme. Le Gouvernement n'a toujours pas pris ce décret et ne prévoit pas de le faire, ce qui n'offre pas de solution à l'obtenteur en cas de désaccord avec les utilisateurs de semences de ferme ;

- l'arrêté du ministre chargé de l'agriculture prévu à l'article L. 660-2 du code rural et de la pêche maritime visant à préciser les cas dans lesquels une ressource phylogénétique d'une espèce végétale cultivée ou d'une forme sauvage apparentée figurant au Catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées peut être enregistrée comme ressource phytogénétique pour l'agriculture et l'alimentation.

Les autres mesures réglementaires prévues par la loi ont été publiées.

La création d'une instance nationale des obtentions végétales (INOV) sous forme de groupement d'intérêt public regroupant l'État et l'Institut national de la recherche agronomique par l'article 1er nécessitait une actualisation de la partie réglementaire du code de la propriété actuelle, réalisée par le décret n° 2014-731 du 27 juin 2014 relatif à l'instance nationale des obtentions végétales.

L'article 2, aujourd'hui codifié aux articles L. 661-8 et suivants du code rural et de la pêche maritime, confiait au pouvoir réglementaire le soin de fixer les « règles relatives à la sélection, la production, la protection, le traitement, la circulation, la distribution, l'entreposage et la commercialisation des semences, des matériels de multiplication des végétaux, des plants et plantes ou parties de plantes destinés à être plantés ou replantés, autres que les matériels de multiplication végétative de la vigne et les matériels forestiers de reproduction, ci-après appelés "matériels"» ainsi que les conditions d'agrément ou d'autorisation pour les fournisseurs desdits matériels. Des textes réglementaires anciens mais toujours valables permettent l'application de ces articles38(*). Il en va de même de l'article L. 623-14 du code de la propriété intellectuelle qui prévoit un décret précisant les conditions de publication de certains actes liés aux certificats d'obtention végétale afin qu'ils deviennent opposables aux tiers.

L'arrêté du 19 juillet 2013 désigne, comme le prévoit l'article L. 661-11 du code rural et de la pêche maritime, les autorités compétentes chargées du contrôle et de la certification des semences et des plants présentant des garanties de compétence, d'impartialité et d'indépendance nécessaires à l'exercice de cette mission, conformément aux dispositions de l'article L. 661-11 du code rural et de la pêche maritime. Ce sont le service officiel de contrôle et de certification des semences et plants (SOC) pour les semences d'espèces agricoles et potagères, des plants de pomme de terre, des plants d'espèces potagères et des plants de fraisiers et le Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL) pour les matériels de multiplication fruitiers, hors plants de fraisiers.

Concernant les laboratoires, le décret n° 2016-1496 du 4 novembre 2016 relatif aux laboratoires réalisant des analyses sur les semences et plants, prévu à l'article L. 661-18, a précisé les modalités d'application des articles L. 661-14 à L. 661-17.

L'article L. 661-15 est en outre rendu applicable par l'arrêté du 22 mai 2017 définissant les modalités de reconnaissance des laboratoires d'entreprises en vue de l'utilisation de leurs résultats d'analyses d'autocontrôles pour la certification des semences.

Un autre texte réglementaire, le décret n° 2015-164 du 12 février 2015 a institué la commission paritaire de conciliation spécifique au domaine des obtentions végétales et a précisé les modalités de son fonctionnement, comme le prévoyait l'article L. 623-24 du code de la propriété intellectuelle pour le domaine particulier des obtentions végétales.

L'article L. 623-24-1 du code de la propriété intellectuelle, modifié par la loi n° 2014-315 du 11 mars 2014 renforçant la lutte contre la contrefaçon, permet qu'un décret en Conseil d'État étende la liste des espèces pour lesquelles la pratique des semences de ferme est autorisée, au-delà des 21 espèces pour lesquelles il existe un cadre juridique communautaire. Le décret n° 2014-869 du 1er août 2014, pris sur cette base, permet la pratique des semences de ferme pour 13 nouvelles espèces.

L'article 18 de la loi renvoyait à un décret et un arrêté la définition des conditions d'enregistrement et de reconnaissance ainsi que la conservation des ressources phytogénétiques pour l'agriculture et l'alimentation et des ressources phytogénétiques patrimoniales.

Le décret n° 2015-1731 du 22 décembre 2015 relatif à la conservation des ressources phytogénétiques pour l'agriculture et l'alimentation a précisé les conditions d'enregistrement et de reconnaissance des ressources phytogénétiques ainsi que les modalités de conservation et de valorisation des échantillons de ces ressources.

E. LOI N° 2010-874 DU 27 JUILLET 2010 DE MODERNISATION DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE

La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) a fait l'objet d'une attention particulière dans sa mise en oeuvre : elle est aujourd'hui totalement applicable.

Le titre Ier, comprenant les articles 1er à 11, rénovait la politique de l'alimentation.

Il est intégralement applicable, les décrets d'application ayant été pris toutefois assez tardivement puisqu'il a fallu attendre entre un et deux ans pour qu'ils soient tous publiés. Ce délai peut sembler contradictoire avec le recours à la procédure accélérée sur ce texte.

Le titre II, comprenant les articles 12 à 30, entendait pour sa part renforcer la compétitivité de l'agriculture française. Il est lui aussi pleinement applicable.

Les articles relatifs à l'obligation de contractualiser dans certains secteurs, que le législateur avait adoptés en 2010, ont été modifiés par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF), la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi Sapin II et très récemment dans la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

Si les principes de la loi de 2010 n'ont pas été remis en cause, il convient de s'interroger sur l'instabilité législative de ce dispositif contractuel, qui aura subi 3 modifications majeures en l'espace de 8 ans.

Il en va de même des dispositions concernant le médiateur des relations commerciales agricoles.

Le décret prévu à l'article 22 pour préciser les conditions d'application des règles relatives aux indications géographiques protégées à Saint-Pierre-et-Miquelon a finalement été pris et figure désormais à l'article R. 694-3 du code rural et de la pêche maritime.

Le titre III, comprenant les articles 31 à 48, concernait la compétitivité des exploitations agricoles.

Là encore, les principales mesures prévues pour l'application de ces articles ont été prises.

Finalement, seules quelques dispositions de ce titre III n'ont pas fait l'objet de mesures d'application prévues :

i. les conditions d'exercice en France des vétérinaires des États non membres de l'Union européenne n'ont pas été précisées. Dès lors, comme le précise la note sur les conditions d'exercice de la profession vétérinaire en France publiées par le ministère de l'agriculture, « seules peuvent exercer la médecine et la chirurgie des animaux en France, les personnes qui disposent de la nationalité d'un pays cité à l'un des groupes 1°, 2° ou 3° ci-dessous :

o Groupe 1° États-membres de l'Union européenne : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovaquie, Slovénie, Suède.

o Groupe 2° États de l'Espace économique européen : Islande, Liechtenstein, Norvège.

o Groupe 3° Suisse. »

ii. les possibilités pour les agriculteurs d'effectuer des prestations de salage et de déneigement pour le compte des collectivités locales n'ont pas été encadrées par voie réglementaire, le Gouvernement estimant que « la mesure, jugée applicable en l'état, a fait l'objet d'une circulaire [n° 7028] conjointe des ministères chargés de 1'équipement et de l'agriculture en date du 4 novembre 1999, qui a rappelé les conditions de la participation des exploitants agricoles à l'activité de déneigement des routes » (réponse du ministre chargé de l'agriculture à la question n° 104055 de Rémi Delatte).

Les articles du titre IV « favoriser et accompagner l'installation », titre V « inscrire l'agriculture et forêt dans un développement durable des territoires », titre VI « simplifier les procédures et adapter le droit », titre VII « moderniser la gouvernance de la pêche maritime et de l'aquaculture » et le titre VIII « dispositions particulières aux outre-mer » sont pleinement applicables.

Plusieurs rapports n'ont en revanche pas été pris. Par exemple, le rapport sur les conditions et modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en cas de circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole, prévu à l'article 27, n'a pas été rendu. Le rapport au Parlement sur les modes de financement alternatifs de la protection sociale agricole, prévu par l'article 38, n'a pas été rendu. De même, les rapports prévus aux articles 58 et 68 n'ont également pas été publiés.

En définitive, près de huit ans après avoir été votée, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche de 2010 est en totalité applicable.

II. URBANISME, VILLE ET LOGEMENT

A. LOI N° 2018-1021 DU 23 NOVEMBRE 2018 PORTANT ÉVOLUTION DU LOGEMENT, DE L'AMÉNAGEMENT ET DU NUMÉRIQUE

Cette loi, promulguée après la fin de la période de référence du présent bilan, n'est pas prise en compte dans les statistiques cette année.

1. Plusieurs dispositions de la loi ELAN sont déjà applicables

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN, avait pour objet de traduire la stratégie quinquennale en matière de logement du Gouvernement. Elle comporte quatre titres visant à construire plus, mieux et moins cher, à faire évoluer le secteur du logement social, à répondre aux besoins de chacun et à favoriser la mixité sociale et enfin à améliorer le cadre de vie.

Le projet de loi déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale comportait 65 articles. À l'issue de la navette parlementaire, le nombre d'articles a été multiplié par plus de trois pour atteindre 234 articles. 19 d'entre eux ont cependant été déclarés contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel qui a estimé dans sa décision 2018-772 DC du 15 novembre 2018 Loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique qu'il s'agissait de « cavaliers législatifs ».

Le Gouvernement a publié le 21 décembre 2018 une circulaire dans laquelle il présente les dispositions d'application immédiate et celles nécessitant des mesures d'application. Il a en outre plus particulièrement attiré l'attention des services déconcentrés sur plusieurs sujets : le regroupement des bailleurs sociaux, les conventions d'utilité sociale (CUS), les projets partenariaux d'aménagement et les grandes opérations d'urbanisme, les outils de lutte contre l'habitat indigne et de lutte contre « les marchands de sommeil » et enfin les opérations de revitalisation des territoires.

14 mesures d'application (hors ordonnances) ont déjà été prises, dont 6 non prévues par la loi.

a) Mesures pour simplifier les procédures d'urbanisme et dynamiser l'aménagement

Parmi les 62 articles relatifs à l'urbanisme, 45 articles sont d'application directe et 17 nécessitent des mesures d'application.

Parmi les mesures d'application directe figurent notamment :

· les dispositions relatives aux projets partenariaux d'aménagement (PPA) et aux grandes opérations d'urbanisme (GOU), prévues aux articles 1, 3 et 5. Si aucun décret d'application n'est prévu, le bénéfice des diverses modalités dérogatoires au droit de l'urbanisme est néanmoins conditionné à la signature des contrats de PPA ainsi qu'à la qualification de GOU par délibération de la collectivité territoriale ou de l'EPCI concerné. Il en va de même pour les dispositions relatives aux opérations d'intérêt national (OIN), aux articles 4 et 5. Sollicitée à ce sujet, la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) n'a pas indiqué combien de projets sont en cours de lancement et à quel stade ils se trouvent (en discussion préalable, en cours de signature du PPA, en cours de qualification de GOU...) ; ni de quels types de projet il s'agirait (logement, transport, infrastructure...) ;

· l'extension des possibilités de construction dans les « dents creuses » des zones littorales à fins de logement ou d'hébergement (article 42). Si aucun décret d'application n'est prévu, le bénéfice entier de cette constructibilité est conditionné à la modification des documents d'urbanisme (SCoT et PLU) par les collectivités et EPCI compétents. Il peut par ailleurs déjà être recouru à une procédure transitoire d'autorisation des projets par le préfet. Sollicitée à ce sujet, la DHUP n'a pas indiqué si certaines collectivités ont d'ores et déjà lancé ces procédures ou adressé des demandes aux préfets. La possibilité pour les constructions de cultures marines de s'implanter hors continuité de l'urbanisation en zone littorale est également d'application directe (article 43), ainsi que les dérogations offertes pour l'implantation d'ouvrages de production d'énergie renouvelable sur les petites îles (article 44). La DHUP n'a pas répondu aux demandes concernant l'avancement de ces projets ;

· l'extension de la constructibilité dans les zones non urbanisées des communes couvertes par une carte communale, au bénéfice des coopératives d'utilisation de matériel agricole et de la transformation des produits agricoles prolongeant la production (article 39), ou dans zones agricoles ou forestières des communes couvertes par un PLU (article 41) ;

· la remise en vigueur durant deux ans d'un plan d'occupation des sols (POS) lorsque le plan local d'urbanisme (PLU) ultérieur est annulé ou déclaré illégal (article 34) ;

· plusieurs mesures relatives aux opérations d'aménagement et de construction liées aux jeux Olympiques et Paralympiques, telles que l'article 18 relatif à la substitution du maître d'ouvrage défaillant par la société SOLIDEO et l'article 61 relatif au permis dit « à double état ». Sollicitée à ce sujet, la DHUP n'a pas indiqué si certains permis ont d'ores et déjà été octroyés, et le cas échéant, pour quels ouvrages et quels types de dérogation.

Quatre mesures réglementaires d'application des articles relatifs à l'urbanisme ont pour l'instant été prises :

- le décret n° 2019-304 du 10 avril 2019 fixant les conditions d'approbation par le préfet de région des délibérations des conseils d'administration des établissements publics fonciers locaux (EPFL) relatives aux créations de filiales et aux acquisitions ou cessions de participations dans des sociétés, groupements ou organismes, prévu à l'article 4. Il précise que le silence du préfet vaut approbation des délibérations de l'EPFL, et qu'en cas d'établissement couvrant plusieurs régions, les délibérations doivent être approuvées conjointement par les préfets de ces régions. D'ailleurs, les mesures du décret n'épuisent pas nécessairement le champ des mesures d'applications prévues par l'article : il est possible que d'autres mesures réglementaires viennent les compléter, par exemple pour encadrer le champ des créations de filiales, acquisitions et cessions concernées ;

- le décret n° 2019-95 du 12 février 2019 pris pour l'application de l'article 20. Il fixe la liste des opérations d'aménagement nécessaires aux jeux Olympiques ou Paralympiques qui pourront bénéficier de la procédure intégrée de mise en compatibilité des documents d'urbanisme. Sont ainsi considérées nécessaires à la préparation, l'organisation ou le déroulement des jeux la rénovation de la porte de la Chapelle à Paris (construction de l'Arena) et le projet immobilier rue Ernest-Renan à Paris (construction de la Tour Triangle). Les délais contraints de réalisation de ces ouvrages expliquent la rapidité de la prise de ce décret ;

- le décret en Conseil d'État n° 2019-303 du 10 avril 2019 pris pour l'application de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme pris en application de l'article 80. Il précise les conditions dans lesquelles plusieurs autorisations ne peuvent être contestées que dans le cadre d'une instance unique ;

- le décret en Conseil d'État n° 2019-424 du 9 mai 2019 fixant les conditions de délégation de l'exercice du droit de priorité par les organismes mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme, pris en application de l'article 25. Il prévoit que la subdélégation du droit de priorité soit décidée par le conseil d'administration, de surveillance ou le directoire de l'organisme concernée ; qu'elle fasse l'objet d'une publication ainsi que d'un suivi annuel.

Par ailleurs, un décret n° 2019-423 du 9 mai 2019 modifiant les conditions d'octroi par l'État et ses établissements publics de la décote sur le prix des terrains de leur domaine privé et complétant le contenu des rapports d'activité des organismes de foncier solidaires, non prévu par l'article 23 de la loi ELAN, mais jugé nécessaire par le Gouvernement, est également paru. Il transpose au niveau réglementaire le nouveau seuil de 50% de surface de plancher affectée au logement ouvrant droit à décote ; intègre les logements faisant l'objet d'un bail réel solidaire aux logements éligibles ; et précise que les rapports d'activités des organismes de foncier solidaires doivent contenir des éléments permettant le décompte des logements.

b) Mesures pour faciliter la construction de bâtiments

Plusieurs mesures concernent les règles en matière de construction et sont d'application directe. L'article 64 relatif à l'accessibilité des logements neufs avait beaucoup été débattu lors de l'examen de la loi. La commission mixte paritaire est parvenue à un compromis en fixant à 20% le nombre de logements neufs devant être accessibles, les autres devant être évolutifs. Le décret n° 2019-305 du 11 avril 2019 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité des bâtiments d'habitation et au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture du plan précise la notion de logements évolutifs. Le logement évolutif doit permettre à une personne en situation de handicap d'utiliser le séjour et le cabinet d'aisance. Il doit pouvoir devenir accessible à l'issue de travaux simples, ces travaux étant entendus comme des travaux « sans incidence sur les éléments de structure et certains réseaux encastrés en cloisons ». Un arrêté doit préciser la nature et les conditions de réalisation de ces travaux. Par ailleurs, le décret précité réduit le délai au-delà duquel le bailleur autorise tacitement la réalisation par le locataire des travaux d'adaptation du logement aux personnes en situation de handicap ou de perte d'autonomie. Conformément aux engagements du gouvernement, le même décret prévoit que l'installation d'un ascenseur sera désormais obligatoire dans les bâtiments neufs comportant plus de deux étages.

Plusieurs mesures sont relatives à la consommation énergétique des bâtiments. La simplification des règles en matière d'individualisation des frais de chauffage prévue par l'article 71 comme les obligations en matière d'économie d'énergie des bâtiments tertiaires prévues par l'article 175 supposent un décret en Conseil d'État. La possibilité pour le préfet d'interdire l'utilisation de certains appareils de chauffage (article 74) est en revanche d'application immédiate.

Enfin, le carnet numérique initialement introduit par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte dont le dispositif a été précisé à l'article 182 suppose l'adoption de mesures réglementaires pour être applicable.

c) Mesures relatives à la réorganisation du secteur social et destinées à favoriser la production de logements sociaux

Le titre II comportait de nombreuses mesures en matière de réorganisation du secteur social. La loi oblige ainsi les bailleurs sociaux qui gèrent moins de 12 000 logements ou 40 millions d'euros de chiffres d'affaires à se regrouper à compter du 1er janvier 2021, soit en rejoignant un groupe comportant majoritairement des organismes HLM, soit en se regroupant au sein d'une société de coordination (SAC).

Par ailleurs, les offices publics de l'habitat (OPH) rattachés à une même collectivité devront fusionnés avant le 1er janvier 2021. Toutefois, les OPH soumis à la fois à une fusion et à un regroupement bénéficieront d'un délai supplémentaire et auront jusqu'en 2023 pour se regrouper ou fusionner.

Ces différentes dispositions sont d'application directe. Néanmoins, le Gouvernement a prévu d'édicter trois mesures réglementaires concernant les clauses types des SAC, la définition des logements comptabilisés pour déterminer le seuil de regroupement et l'organisation de la Caisse de garantie du logement locatif social.

En application de l'article 84, a été publié le décret n° 2019-383 du 29 avril 2019 relatif aux modalités de déclaration des avances en compte courant prévues à l'article L. 423-15 du code de la construction et de l'habitation et des prêts participatifs prévus à l'article L. 423-16 du même code. Ce décret précise les documents requis pour la déclaration des avances ou des prêts à destination d'un organisme par un autre membre du groupe d'organismes de logement social. Il réduit le délai de réponse de l'administration de deux mois à 15 jours et précise que désormais l'absence d'opposition motivée d'un seul des ministres chargés du logement et de l'économie vaut accord.

Le second volet de la réforme du secteur HLM concerne la vente de logements sociaux. Pour atteindre l'objectif de 40 000 ventes de logements sociaux à la fin du quinquennat, le gouvernement a simplifié les règles relatives à la vente de logements sociaux (article 97). Il a ainsi supprimé l'arbitrage du ministre en cas de désaccord entre le maire et le préfet sur l'opportunité d'une vente et prévu que la convention d'utilité sociale signée par le préfet et les bailleurs sociaux devrait comprendre un plan de vente de logements sociaux. Néanmoins, sur proposition du Sénat, la loi a prévu que l'accord du maire est obligatoire en cas de ventes de logements sociaux dans une commune n'ayant pas atteint le taux de 25% de logements sociaux en application de la loi SRU. Si le maire autorise la vente, le produit de cette vente devra être fléché sur le territoire de la commune. Ces dispositions nécessiteront des mesures d'application.

Par ailleurs, la loi précise les règles relatives aux acquéreurs de logements sociaux. Des mesures d'application devront préciser les règles de publicité de la cession des logements, les conditions de vente d'un logement vacant ainsi que les modalités d'introduction d'une clause de rachat systématique.

La loi crée par ailleurs des sociétés de vente HLM dont les clauses types devront être précisées par décret.

Plusieurs dispositions relatives aux modalités d'attribution des logements sociaux sont applicables immédiatement. Tel est le cas de la nouvelle composition des commissions d'attribution. D'autres dispositions comme la gestion en flux des logements, la cotation de la demande, les objectifs de mixité sociale dans les attributions de logements sociaux ou encore le réexamen de la situation du locataire tous les trois ans dans les zones tendues nécessitent des mesures d'application.

Afin de faciliter la construction de logements sociaux, l'article 69 a pérennisé la possibilité pour les organismes HLM de recourir à un marché de conception-réalisation. De même, les centres régionaux des oeuvres universitaires pourront recourir à ces marchés de conception-réalisation jusqu'au 31 décembre 2021 afin de faciliter la construction de logements étudiants. Ces dispositions sont d'application immédiate.

Plusieurs dispositions modifiant la loi SRU sont immédiatement applicables. Tel est le cas de la disposition décomptant les logements objets d'un bail réel solidaire et les logements financés par un prêt social location-accession (PSLA). Il en va de même de l'allongement de 5 à 10 ans de la durée de décompte des logements locatifs sociaux, de la mise en oeuvre d'un nouveau calendrier applicable aux communes entrant dans le champ d'application de la loi SRU, ainsi que de l'exclusion de l'application de la loi SRU des communes d'Île-de-France de moins de 3 500 habitants n'appartenant pas à l'unité urbaine de Paris. En revanche, l'expérimentation dite « Daubresse » permettant de mutualiser les objectifs de construction de logements sociaux entre communes d'un EPCI dans le cadre d'un contrat intercommunal de mixité sociale suppose un décret d'application déterminant les intercommunalités éligibles à l'expérimentation.

Les articles 89 et 90 réforment la gouvernance et le fonctionnement de l'Agence nationale de rénovation urbaine (Anru). Cette réforme nécessite des décrets d'application. Pour l'instant, le Gouvernement a uniquement publié le décret relatif à la gouvernance. Il s'agit du décret n° 2019-438 du 13 mai 2019 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

d) Mesures relatives au parc privé : améliorer les relations bailleurs/locataires, faciliter le fonctionnement des copropriétés et lutter contre l'habitat indigne

Parmi les mesures relatives aux relations entre les bailleurs et les locataires, sont immédiatement applicables le bail mobilité prévu à l'article 107, mais aussi la simplification du formalisme en matière de cautionnement prévu à l'article 134.

Le dispositif expérimental relatif à l'encadrement des loyers prévu à l'article 140 nécessite un décret complémentaire à ceux existants notamment pour préciser la sanction du non-respect de ces règles. Le Gouvernement a publié le décret n° 2019-437 du 13 mai 2019 relatif aux modalités d'application de la mise en demeure en cas de non-respect du dispositif expérimental d'encadrement du niveau des loyers et au recouvrement des amendes administratives dans le cadre des rapports locatifs. Ce décret actualise les textes réglementaires actuels et précise les modalités de recouvrement des amendes administratives sanctionnant le non-respect du dispositif d'encadrement des loyers. Paris sera la première ville sur le périmètre de laquelle le dispositif expérimental s'appliquera. Tel est l'objet du décret n° 2019-315 du 12 avril 2019 fixant le périmètre du territoire de la ville de Paris sur lequel est mis en place le dispositif d'encadrement des loyers prévu à l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

Le Sénat avait contribué à l'adoption de plusieurs mesures en matière de copropriété. Nombre d'entre elles sont d'application immédiate comme celles relatives à la définition des lots transitoires ou aux colonnes montantes. D'autres dispositions nécessitent des mesures réglementaires. Tel est le cas de l'article 211 relatif aux modalités de vote dans les assemblées générales.

L'article 151 de la loi ELAN a de nouveau réformé la composition et le rôle du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières (CNTGI) en créant notamment une commission de contrôle chargé d'instruire les cas de pratiques abusives qui lui seraient signalées et de transmettre au président du CNTGI un rapport afin que le conseil se prononce sur l'opportunité de le transmettre à l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Le décret n° 2019-298 du 10 avril 2019 relatif au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières tire les conséquences de cette réforme.

La loi ELAN ayant décidé que le CNTGI serait désormais consulté sur l'ensemble des projets de textes législatifs ou réglementaires relatifs à la copropriété, certaines mesures réglementaires ne pourront être adoptées avant d'avoir été soumises au CNTGI. Votre commission se félicite de la publication rapide de l'arrêté du 23 avril 2019 portant nomination au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières.

Quatorze articles visent à renforcer l'arsenal juridique mobilisable par les pouvoirs publics en vue de lutter contre l'habitat indigne. Ce volet de la loi a fait l'objet d'une co-construction entre les deux assemblées et le Gouvernement, un consensus politique ayant émergé en faveur d'un durcissement des dispositifs de lutte contre ceux qu'il est convenu d'appeler les « marchands de sommeil ».

On peut notamment citer le caractère quasi automatique des peines complémentaires susceptibles d'être prononcées à l'encontre de ceux-ci, comme l'interdiction d'acheter (dont la durée maximum est portée de cinq à dix ans), l'information obligatoire du maire lorsque le notaire constate qu'une vente n'a pu avoir lieu en raison de l'interdiction d'acheter pesant sur l'acquéreur, la généralisation des astreintes en matière de pouvoirs de police rattachables à la lutte contre l'habitat indigne ou encore la présomption de perception des revenus par les marchands de sommeil afin d'assurer le recouvrement des recettes fiscales afférentes.

Hormis l'article 191 qui prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État et l'article 198 qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, l'ensemble des articles en la matière sont d'application directe.

e) Mesures en faveur de la revitalisation des centres-villes

Parmi les 17 articles relatifs à la revitalisation des centres-villes, 14 articles sont d'application directe et trois nécessitent des mesures d'application (cf infra).

Les dispositifs adoptés entendent renforcer les moyens de lutter contre le déclin économique des centres-villes et centres-bourgs. Trois catégories principales de mesures sont prévues par la loi :

- la création d'opérations de revitalisation de territoire (ORT) : il s'agit de conventions État-EPCI-communes qui visent à coordonner plusieurs actions de revitalisation et plusieurs acteurs sur un ou plusieurs périmètres d'intervention définis (article 157). Dans ce périmètre figure nécessairement le centre-ville de la ville principale du territoire de l'EPCI. Dans le cadre de l'ORT est prévue par ailleurs une expérimentation d'un permis d'aménager multi-sites. Dans les secteurs d'intervention comprenant un centre-ville, le principe d'une autorisation d'exploitation commerciale (AEC) est supprimé (sauf si la convention le prévoit, article 157) et le préfet est doté du pouvoir de prononcer un moratoire d'AEC au regard des caractéristiques des projets de création et d'extension (article 157). Toute AEC est supprimée pour les opérations immobilières combinant un projet d'implantation commerciale et des logements situées dans un centre-ville compris dans l'ORT (article 165). Enfin, est instituée une information préalable du maire ou président de l'EPCI, six mois avant la fermeture ou le déplacement d'un service public (article 159) ;

- la modification du régime général des autorisations d'exploitation commerciale (AEC - article 153) : la composition des commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) est modifiée afin de prévoir la présence (sans droit de vote) des représentants des réseaux consulaires et la procédure devant les CDAC est aménagée pour permettre l'audition des associations de commerçants et les « managers » de centres-villes (article 157). La procédure prend désormais en considération la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville et les coûts indirects supportés par la collectivité (article 166). La CDAC se prononce en outre au vu d'une analyse d'impact du projet réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet (article 166). Par ailleurs, le contrôle des opérations de démantèlement des équipements commerciaux et du respect de l'AEC est renforcé : possibilité ouverte au préfet de mettre en demeure le propriétaire en cas de carence (article 164), obligation pour le préfet de mettre en demeure l'exploitant qui ne respecte pas l'AEC de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement ou de ramener sa surface commerciale au niveau fixé dans l'AEC (article 168) ;

des dispositions d'urbanisme intéressant spécifiquement les centres-villes, comme l'obligation de présenter un document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) qui soit intégré au SCOT ou au PLUI (article 169) et dont le contenu est étendu aux impacts sur le commerce de centre-ville. Par ailleurs, la loi prévoit une dérogation à l'obligation de réaliser des aires de stationnement lorsque les travaux de transformation ou d'amélioration effectués sur des logements existants n'entraînent pas de création de surface de plancher supplémentaire et sont situés dans une commune appartenant à une zone tendue (article 158). Ces dispositions sont d'application directe.

Néanmoins, le gouvernement a d'ores et déjà adopté une mesure réglementaire. Le décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des CDAC et aux demandes d'AEC, non-prévu par la loi, précise :

· l'article 163 relatif à la composition et au fonctionnement des CDAC (durée du mandat, remplacement en cas de décès d'un membre ou déménagement hors du département). Ces dispositions entrent en vigueur au 1er octobre 2019 ;

· l'article 166 relatif à la composition de l'étude d'impact et aux conditions d'habilitation par le préfet d'organismes indépendants pour la réalisation de ces études. Il liste les éléments devant figurant dans le dossier accompagnant la demande d'AEC (plans des surfaces de vente, du stationnement, des espaces verts, desserte par les transports collectifs, estimation des coûts indirects, contribution à la performance énergétique des bâtiments). Il précise également les éléments constitutifs de l'étude d'impact qui accompagne désormais la demande d'AEC (délimitation de la zone de chalandise, description de la desserte actuelle et future, contribution, y compris en termes d'emploi, à l'animation, la préservation ou la revitalisation du tissu commercial des centres-villes de la commune d'implantation).

f) Mesures permettant l'accélération du déploiement des infrastructures numériques dans un cadre équilibré

Quinze articles portent sur la régulation des infrastructures numériques, en vue de simplifier les déploiements pour accélérer la couverture de notre territoire et en finir avec la fracture numérique. Dans cette partie, qui avait été substantiellement enrichie par le Sénat, quatorze articles sont, a priori, d'application directe, en ce que le texte ne prévoit pas lui-même l'adoption de mesures d'ordre réglementaire.

Seul l'article 233 exigeait la publication d'un arrêté afin de déterminer l'entrée en vigueur de ses dispositions. L'arrêté du 12 décembre 2018 relatif au transfert de la mission de diffusion du signal horaire par voie hertzienne terrestre à l'Agence nationale des fréquences a déterminé la date d'entrée en vigueur des dispositions de cet article au 1er janvier 2019. Cet article est donc applicable.

Le Gouvernement n'estime, à ce stade, pas nécessaire d'adopter d'autres mesures d'application. Cependant, l'adoption de mesures « non prévues » n'est pas à exclure. Cela pourrait notamment concerner les articles 219 et 220, relatifs à l'information-consultation des maires en cas d'implantation d'une antenne-relais. S'agissant de l'article 219, comme cela avait été noté par le rapporteur Dominique Estrosi Sassone, des mesures d'application pourraient être adoptées afin d'adapter le décret n° 2016-1211 du 9 septembre 2016 relatif à l'information locale en matière d'exposition du public aux champs électromagnétiques et au comité national de dialogue de l'Agence nationale des fréquences aux dispositions de cet article. En effet, compte tenu de la réduction du délai de deux mois à un mois au B du II de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques, il pourrait être utile d'adapter les délais prévus à l'article R. 20-29 du même code pour s'assurer que la concertation soit achevée avant le début des travaux.

L'article 220 prévoit, jusqu'au 31 décembre 2022, une simple information préalable - par opposition au dossier d'information - pour le passage en 4G d'un équipement déjà existant, dès lors que le support ne fait pas l'objet d'une extension ou d'une rehausse substantielle. Le Gouvernement pourrait considérer nécessaire d'adopter un arrêté en vue de préciser le contenu de cette information39(*). Néanmoins, selon les informations fournies par le Gouvernement, la disposition législative est d'ores et déjà appliquée par les opérateurs, qui envoient un simple courrier. Par ailleurs, il n'estime pas nécessaire de définir les notions d'extension ou de rehausse substantielle.

Sur ce sujet, il convient de relever la publication, déjà envisagée lors des débats parlementaires, du décret n° 2018-1123 du 10 décembre 2018 relatif à l'extension du régime de la déclaration préalable aux projets d'installation d'antennes-relais de radiotéléphonie mobile et à leurs locaux ou installations techniques au titre du code de l'urbanisme, qui rehausse les seuils exigeant le dépôt d'un permis de construire et accroît, en conséquence, le champ d'application des déclarations préalables en vue de faciliter les déploiements. Il s'agissait d'un des éléments majeurs des mesures simplification prévues par le Gouvernement dans le cadre du « New Deal mobile ».

2. Certaines dispositions sont inapplicables mais le délai de six mois après la promulgation de la loi n'est pas encore échu

Votre commission a décompté 84 renvois à des mesures réglementaires (y compris les ordonnances) auxquels s'ajoutent 5 demandes de rapport.

75 dispositions sont, en l'état, inapplicables faute de parution de textes d'application. Votre commission ne porte pas d'appréciation, à ce stade, sur l'absence des mesures d'application dès lors que le délai de six mois après la publication de la loi, au terme duquel toutes les mesures réglementaires doivent avoir été prises selon l'objectif fixé dans la circulaire primo-ministérielle du 29 février 2008, n'est pas encore échu.

Néanmoins, votre commission fait un double constat :

- les délais indiqués dans le tableau de programmation des mesures d'application de la loi transmis par le Gouvernement à votre commission ne seront manifestement pas respectés ;

- le Gouvernement envisage de prendre au moins 22 mesures d'application non prévues par la loi. Votre commission sera attentive au délai d'adoption de ces mesures et veillera à ce que ces délais soient raisonnables afin de ne pas retarder l'application des dispositions législatives concernées ;

- la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) n'a pas souhaité répondre à votre commission sur l'état d'avancement de certaines mesures.

a) Mesures pour simplifier les procédures d'urbanisme et dynamiser l'aménagement

Plusieurs mesures en matière d'urbanisme nécessitent des mesures d'application. Selon les éléments recueillis auprès du Gouvernement, restent notamment à publier :

- l'arrêté fixant les modalités de mise en oeuvre de la téléprocédure de réception et d'instruction dématérialisées des demandes d'urbanisme par les communes, prévu par l'article 62. Le Gouvernement a indiqué ne pas pour l'instant travailler à ce décret, l'obligation de dématérialisation n'entrant en vigueur qu'en 2022. Votre commission estime pourtant nécessaire de définir précisément le cadre réglementaire en amont de l'entrée en vigueur de l'obligation, pour offrir une visibilité maximale aux collectivités territoriales concernées ;

- en revanche, le décret en Conseil d'État déterminant les conditions dans lesquelles une commune ou un EPCI peut recourir à un prestataire privé pour l'instruction de ces demandes, prévu au même article, devrait être pris avant fin mai 2019 ;

- le décret en Conseil d'État portant diverses mesures de droit de l'urbanisme, visant notamment à modifier les modalités de création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) et à clarifier la publicité des cahiers des charges de ZAC (article 9) ainsi qu'à rénover de nombreuses dispositions réglementaires. Il est en cours d'examen par le Conseil d'État ;

- le décret en Conseil d'État prévu par l'article 45, relatif à la liste limitative et aux caractéristiques des aménagements légers pouvant être implantés dans les espaces remarquables littoraux. Selon les informations transmises par la DHUP, le décret vient d'être transmis au Conseil d'État et devrait paraître d'ici la fin du mois de mai 2019 ;

- le décret en Conseil d'État prévu par l'article 10, relatif aux opérations aux modalités de réquisition temporaire de terrains et de bâtiments liés aux jeux Olympiques et Paralympiques. Il était initialement prévu que ce décret soit pris avant la fin mars 2019. Sollicitée à ce sujet, la DHUP n'a pas indiqué quand il serait finalement publié, ni quelles consultations ont été réalisées ;

- le décret en Conseil d'État prévu par l'article 29, relatif aux conditions d'occupation de locaux par des résidents temporaires en vue de leur préservation, actuellement en cours de rédaction. Il était initialement prévu que ce décret soit pris avant la fin mars 2019. Le Gouvernement devra également remettre au Parlement un rapport d'évaluation du dispositif au plus tard six mois avant son terme (c'est-à-dire mi-2023) ;

- le décret en Conseil d'État prévu par l'article 30 relatif aux règles de sécurité fixées pour les immeubles de moyenne et de grande hauteur, actuellement en cours de rédaction et de concertation. Il était initialement prévu que ce décret soit pris avant la fin mars 2019.

Le Gouvernement a également indiqué que plusieurs mesures réglementaires non explicitement prévues mais nécessaires devraient être prises :

- un décret en Conseil d'État d'application de l'article 56 relatif à l'assouplissement de la portée contraignante de l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France (ABF) pour certains projets, aux modalités du dialogue entre le maire et l'ABF et aux recours contre l'avis de l'ABF. Une concertation ministérielle serait en cours, et il était initialement prévu que ce décret soit pris avant la fin mars 2019. Sollicitée à ce sujet, la DHUP n'a pas indiqué quand il serait finalement publié, sur quels volets de la mesure il portera, ou quelles consultations ont été réalisées ;

- un décret en Conseil d'État visant à définir plus précisément la liste des pièces exigibles dans le cadre d'une demande d'urbanisme prévue à l'article 57. Cette mesure serait prise simultanément au décret d'application de l'article 9 mentionné plus haut.

b) Mesures relatives à la construction des bâtiments

Plusieurs dispositions de la loi sont relatives à la construction des bâtiments ou à la consommation d'énergie dans ces bâtiments.

L'article 68 prévoit la réalisation d'une étude géotechnique préalable à la vente d'un terrain constructible et à la construction d'un nouvel immeuble dans les zones exposées au retrait-gonflement des sols argileux. Cet article prévoit l'adoption de plusieurs mesures d'ordre réglementaire :

- un décret en Conseil d'État précisant ses conditions d'application, notamment les modalités de définition des zones concernées, le contenu et la validité des études géotechniques et, enfin, les contrats qui sont exonérés d'étude géotechnique en raison de l'ampleur limitée du projet ;

- un arrêté qui définira les zones concernées selon les critères déterminés par ce décret ;

- une disposition d'ordre réglementaire définissant des techniques de construction particulières à respecter par le constructeur d'un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte ne comportant pas plus de deux logements lorsqu'il choisit de ne pas suivre les recommandations de l'étude géotechnique.

Un projet de décret en Conseil d'État ainsi que des projets de décret simple et d'arrêté l'accompagnant ont fait l'objet d'une consultation publique entre le 5 et le 26 avril 2019. Une fois le décret en Conseil d'État adopté, l'arrêté d'identification des zones pourra être publié. Si l'on se fie aux modalités de définition proposées par le projet de décret en Conseil d'État mis en consultation, cette carte définie par arrêté ne devrait pas s'éloigner de celle actuellement publiée par le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM). Seules les zones à risque moyen ou fort seraient concernées par le dispositif de l'article 68 soit, si l'on en croit la carte du BRGM et reproduite dans le rapport de Mme Estrosi Sassone lors de l'examen du projet de loi, environ 16,5% du territoire, ce qui apparaît conforme à l'esprit du législateur de proportionner cette nouvelle obligation à l'importance des risques.

Il convient de souligner que le Gouvernement est déjà en retard sur le calendrier qu'il s'était fixé : selon le tableau de programmation des mesures d'application de la loi transmis à votre commission, la consultation sur ces textes devait intervenir en février et en mars 2019, pour une publication du décret simple en mars et du décret en Conseil d'État en mai.

L'article 75 modifie le régime de la vente en l'état futur d'achèvement du secteur protégé, notamment afin de permettre à l'acquéreur de se réserver, lors de la conclusion du contrat préliminaire, la réalisation de certains travaux. Il prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État en vue de préciser les conditions d'application de ces dispositions, notamment la nature des travaux dont il peut se réserver l'exécution. Selon le tableau de programmation des mesures d'application de la loi transmis à votre commission, le Gouvernement envisage de publier le décret en mai.

À l'article 175, le décret en Conseil d'État qui doit préciser les obligations de réduction des consommations d'énergie dans les bâtiments à usage tertiaire, devrait être publié en mai 2019. La concertation est en cours.

c) Mesures pour réorganiser le secteur social et favoriser la production de logements sociaux

La réorganisation du secteur social suppose l'adoption de mesures réglementaires parmi lesquelles figurent :

- à l'article 81, le décret en Conseil d'État non prévu par la loi qui doit définir la notion de « logement géré » qui sera utilisée pour déterminer les bailleurs sociaux soumis à regroupement. Le Gouvernement qui envisageait de le publier en mars 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est en cours. Les discussions portent notamment sur le fait de décompter ou non des logements sociaux démolis et vendus pendant une certaine durée ;

- à l'article 81, le décret en Conseil d'État non prévu par la loi qui détermine les clauses types des sociétés de coordination devait être publié en avril 2019. La concertation est en cours. Votre commission sera attentive à la représentation des collectivités territoriales au sein de la SAC ;

- à l'article 88, le décret en Conseil d'État qui doit définir les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements en dehors desquelles les organismes HLM peuvent participer à des actions de développement à caractère social d'intérêt direct pour les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville Le gouvernement qui envisageait de le publier en février 2019 est en retard sur son calendrier. Le Conseil d'État a été saisi ;

- à l'article 97, les décrets en Conseil d'État qui doivent préciser les modalités d'application des dispositions relatives aux sociétés de vente HLM, les modalités de publicité pour la vente de logements sociaux et les conditions d'application de la clause de rachat systématique. Le gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est en cours. Les discussions porteraient notamment sur le rang de priorité des acheteurs, le projet de décret retenant semble-t-il le fait que lorsque les offres sont inférieures au prix attendu, c'est l'offre la plus haute qui serait retenue. Or, une telle option désavantagerait les locataires et gardiens ;

- à l'article 102, le décret en Conseil d'État non prévu par la loi qui doit préciser les modalités de fonctionnement du comité des partenaires au sein d'Action Logement Groupe. Le Gouvernement qui envisageait de le publier en mars 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est achevée ;

- à l'article 104, le décret en Conseil d'État non prévu par la loi qui doit préciser les conditions dans lesquelles la conclusion d'une CUS est reportée. Le gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. Le Conseil d'État a été saisi ;

- à l'article 109, le décret en Conseil d'État qui doit définir les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements dans lesquelles il est procédé à un réexamen de la situation des locataires tous les trois ans et dans lesquelles le locataire peut perdre le droit au maintien dans les lieux en cas de sous-occupation. Le gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. Le Conseil d'État a été saisi ;

- à l'article 128, le décret en Conseil d'État qui doit abroger certaines dispositions relatives au dispositif de colocation dans le parc social Le gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. Le Conseil d'État a été saisi ;

- à l'article 148, le décret fixant la liste des communes pour lesquelles le programme local de l'habitat devra préciser l'offre de logements intermédiaires. Le gouvernement qui envisageait de le publier en mai 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est en cours. Le décret contiendrait une liste de 323 communes. Alors que l'étude d'impact indiquait que le gouvernement pourrait retenir les communes de plus de 30 000 habitants dans lesquelles la taxe sur les logements vacants s'applique, il aurait semble-t-il finalement retenu le critère des communes de plus de 10 000 habitants.

d) Mesures relatives au parc privé : améliorer les relations bailleurs/locataires, faciliter le fonctionnement des copropriétés et lutter contre l'habitat indigne

Plusieurs mesures d'application sont attendues en matière de relations entre les bailleurs et les locataires et en matière de copropriété. Figurent parmi celles-ci :

- à l'article 140, le décret en Conseil d'État qui doit préciser les modalités d'application du dispositif expérimental d'encadrement des loyers. Le gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est achevée. Ce décret actualisera les textes réglementaires existants et précisera les dispositions relatives à la sanction du non-respect des règles relatives à l'encadrement des loyers ;

- à l'article 203, le décret qui doit fixer le montant minimal des pénalités applicables au syndic de copropriété qui ne transmet pas certaines pièces au-delà du délai d'un mois. Le Gouvernement qui envisageait de le publier en mars 2019 est en retard sur son calendrier. Le décret doit encore être soumis au CNTGI. Le Gouvernement envisage de fixer la pénalité à 15 euros par jour de retard ;

- à l'article 205, le décret qui doit fixer la liste minimale des documents concernant la copropriété accessibles en ligne. Le Gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. Le décret doit encore être soumis au CNTGI ;

- à l'article 211, le décret en Conseil d'État qui doit préciser certaines modalités de vote et de participation des copropriétaires aux assemblées générales de copropriété (vote par correspondance, visioconférence). Le Gouvernement qui envisageait de le publier en mai 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est en cours.

L'article 117 crée un régime relatif à la « cohabitation intergénérationnelle solidaire », permettant à des personnes de soixante ans et plus de louer ou de sous-louer à des personnes de moins de trente ans une partie du logement dont elles sont propriétaires ou locataires.

Un arrêté doit établir une charte de la cohabitation intergénérationnelle solidaire et préciser le cadre général et les modalités pratiques de la cohabitation intergénérationnelle solidaire. Le calendrier de publication de cet arrêté n'a, à ce jour, pas été rendu public.

L'article 129 crée un régime relatif à l'habitat inclusif destiné aux personnes handicapées et aux personnes âgées qui font le choix, à titre de résidence principale, d'un mode d'habitation regroupé, entre elles ou avec d'autres personnes, et assorti d'un projet de vie sociale et partagée.

Deux décrets doivent être publiés :

- un décret déterminant le montant, les modalités et les conditions de versement du forfait pour l'habitat inclusif au profit de la personne morale chargée d'assurer le projet de vie sociale et partagée ;

- un décret plus général définissant les conditions d'application du nouveau titre relatif à l'habitat inclusif pour les personnes handicapées et les personnes âgées figurant au sein du code de l'action sociale et des familles.

Il convient de souligner que le Gouvernement est en retard sur le calendrier qu'il s'était fixé, tel qu'il ressort du tableau de programmation des mesures d'application de la loi transmis à votre commission, qui fixait l'objectif d'une adoption en avril 2019.

Trois arrêtés doivent encore être publiés :

- un arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des personnes handicapées, de la sécurité sociale et du budget doit déterminer la part de certaines recettes de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie40(*) qui devront abonder la part du budget de la Caisse retraçant le financement du forfait pour l'habitat inclusif ;

- un cahier des charges national doit être fixé par arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des personnes handicapées et du logement ;

- un arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des personnes handicapées et du logement doit déterminer le modèle de rapport transmis par les présidents de départements à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et aux commissions de coordination des politiques publiques de santé.

S'agissant des locations de meublés touristiques, l'article 145 de la loi entend durcir le régime applicable afin de lutter contre la soustraction de logements du marché de la location d'habitation. Cet article renforce notamment l'information à la disposition des communes en prévoyant une transmission obligatoire par les loueurs et par les plateformes d'un certain nombre de renseignements leur permettant de contrôler le respect de la réglementation, et en particulier la durée maximale de 120 jours. Un décret en Conseil d'État doit préciser la fréquence et les modalités techniques de transmission de ces informations en fonction des caractéristiques des communes, de leurs besoins pour effectuer les contrôles et de la capacité à répondre.

Le projet de décret a été notifié à la Commission européenne en application de la directive 2015/1535. Il prévoit, entre autres dispositions, que la transmission des informations par les plateformes s'opère au maximum trois fois par an (au 30 avril, au 31 août, et au 31 décembre). La date d'entrée en vigueur est estimée au 1er septembre. Il convient de souligner que le Gouvernement est en retard sur le calendrier qu'il s'était fixé, tel qu'il ressort du tableau de programmation des mesures d'application de la loi transmis à votre commission, qui déterminait comme objectif une adoption en avril 2019.

En matière de lutte contre l'habitat indigne, l'article 191 interdit à un marchand de sommeil sur lequel pèse une interdiction d'acheter de participer à une vente aux enchères d'un bien immobilier à usage d'habitation ou d'un fonds de commerce d'un établissement recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement. Il prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État pour définir ses modalités d'application. Le gouvernement envisage de le publier en mai 2019.

L'article 199 permet à l'État de céder gratuitement les terrains de son domaine public maritime en Guadeloupe et en Martinique à des organismes agréés identifiés par les communes et exerçant des activités en faveur du logement et de l'hébergement des personnes défavorisées. Il modifie l'article L. 5112-4 du code général de la propriété des personnes publiques, dont le dernier alinéa prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État pour déterminer les conditions dans lesquelles les terrains autres que ceux libres de toute occupation peuvent être cédés aux communes, aux organismes d'habitat social ou, depuis la loi « ELAN », à ces organismes agréés identifiés par les communes. En conséquence, un décret en Conseil d'État devra être adopté.

e) Mesures pour favoriser la revitalisation des centres-villes

Trois articles relatifs à la revitalisation des centres-villes prévoient des mesures d'application.

Les quatre mesures d'application, prévues aux articles 157, 164 et 168, doivent être prises par un décret en Conseil d'État dont l'objectif initial de publication est avril-mai 2019. Ces mesures viseraient :

- à préciser les conditions de publicité des projets d'aménagement commercial soumis à autorisation lorsque leur implantation est prévue dans un secteur d'intervention d'une ORT (article 157) ;

- à préciser la possibilité pour le préfet de suspendre par arrêté l'enregistrement et l'examen en CDAC des demandes d'AEC relatives aux projets mentionnés lorsque leur implantation est prévue hors du périmètre de l'ORT (article 157) ;

- à préciser l'obligation de démantèlement et de remise en état des sites sur lesquels une exploitation commerciale a cessé. À défaut, le préfet pourra obliger à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser et faire procéder d'office au démantèlement et à la remise en état du site (article 164) ;

- à préciser l'obligation faite au préfet de mettre en demeure l'exploitant qui ne respecte pas l'AEC soit de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement en cas de création, soit de ramener sa surface commerciale à l'AEC, sous peine de pénalités financières (article 168) ;

Le Gouvernement a également indiqué que plusieurs mesures réglementaires non explicitement prévues par la loi devraient être prises :

- un décret en Conseil d'État en application de l'article 157, I afin de permettre à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) de financer de nouveaux bénéficiaires dans le cadre d'un dispositif immobilier et foncier en ORT. La rédaction de ce décret fait actuellement l'objet de concertations. Votre commission a été informée d'un objectif initial de publication en mars 2019 ;

- un décret en Conseil d'État en application de l'article 165 relatif aux modalités de dérogation à l'obligation d'AEC pour les opérations immobilières combinant un projet d'implantation commerciale et des logements situées dans un centre-ville compris dans l'ORT. Cette dérogation est subordonnée à la condition que la surface de vente du commerce soit inférieure au quart de la surface de plancher à destination d'habitation. La parution de ce décret est envisagée pour avril-mai 2019 ;

- un décret en Conseil d'État en application de l'article 167 relatif aux conditions de désignation et de convocation du membre d'une CDAC amené à être auditionné par la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC). La parution de ce décret est envisagée pour avril-mai 2019 ;

- un décret en Conseil d'État en application de l'article 171 relatif à la possibilité, pour un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la CNAC, d'un passage direct en CNAC dans le cas où il souhaite déposer une nouvelle demande d'autorisation et que la nouvelle demande ne constitue pas une modification substantielle. La parution de ce décret est envisagée pour avril-mai 2019 ;

- un décret en Conseil d'État en application de l'article 172 relatif à la réouverture au public d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 2 500 mètres carrés dont les locaux ont cessé d'être exploités pendant trois ans. La parution de ce décret est envisagée pour avril-mai 2019 ;

3. Trois exemples d'applications de la loi ELAN
a) Deux ordonnances sur les dix attendues ont déjà été publiées

La loi ELAN comprend 10 habilitations à légiférer par ordonnances. Votre commission est particulièrement attentive à leur adoption et à leur contenu. En effet, le rapport sur l'application des lois au 31 mars 2018 de notre collègue Valérie Létard avait montré que non seulement le recours aux ordonnances ne permettait pas de légiférer plus vite mais que dans un certain nombre de cas le gouvernement n'utilisait pas l'habilitation qui lui avait été donnée voire préférait finalement légiférer selon la procédure législative ordinaire.

Liste des ordonnances de la loi ELAN

Article

Objet

Terme de l'habilitation

Article 46

Réforme des rapports entre documents d'urbanisme

22 mai 2020

Article 46

Réforme du périmètre et du contenu du schéma de cohérence territoriale (SCoT)

22 mai 2020

Article 50

Réforme des schémas d'aménagement régional (SAR)

22 novembre 2019

Article 65

Adaptation du contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan dans le cadre de la préfabrication

22 mai 2019

Article 88

Politique des loyers dans le parc social

22 mai 2019

Article 88

Transfert différé des quotes parts de parties communes en cas de création de copropriété au sein d'un immeuble HLM

22 mai 2019

Article 198

Habitat indigne

22 mai 2020

Article 215

Codification du droit de la copropriété

22 novembre 2020

Article 215

Fonctionnement des copropriétés

22 novembre 2019

Article 217

Bail numérique

22 mai 2020

Deux ordonnances ont été prises. Il s'agit de celle prévue à l'article 65 qui habilite le Gouvernement à adapter, par ordonnance, le régime applicable au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan au cas des constructions préfabriquées, en vue de favoriser ce type de constructions.

L'ordonnance n° 2019-395 du 30 avril 2019 relative à l'adaptation du contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan dans le cadre de la préfabrication a ainsi été publiée dans le délai de six mois. Elle n'est toutefois à ce jour pas pleinement applicable dans la mesure où un décret en Conseil d'État doit encore déterminer un échéancier de paiement spécifique à la préfabrication et préciser le contour des contrats de construction de maison individuelle mettant en oeuvre la préfabrication.

Par ailleurs, s'agissant du contrat de construction d'une maison individuelle plus largement, il convient de noter que le décret n° 2019-305 du 11 avril 2019 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité des bâtiments d'habitation et au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture du plan modifie l'échéancier de paiement en ce qui concerne la réalisation des enduits extérieurs, en ajoutant ces enduits à la liste des travaux relevant de la fin du chantier de construction.

La seconde ordonnance publiée est celle prévue à l'article 88. Elle est relative à l'insertion d'une clause permettant de différer le transfert pendant une période maximale de 10 ans les quotes-parts des parties communes en cas de vente d'un logement appartenant à un bailleur social.

Ainsi, l'ordonnance n° 2019-418 du 7 mai 2019 relative à la vente de logements appartenant à des organismes d'habitations à loyer modéré à des personnes physiques avec application différée du statut de la copropriété prévoit que jusqu'au transfert des quotes-parts le bailleur social devra entretenir les parties communes et veiller à leur conservation mais aussi en supporter les dépenses. Il ne pourra prendre de décision portant atteinte de manière significative à la valeur de l'immeuble. L'acquéreur devra en contrepartie verser une contribution liée à l'usage des parties communes et à leur entretien. Le transfert différé de la propriété devra intervenir à une date commune à l'ensemble des ventes. Le dispositif s'appliquera à compter du 1er janvier 2020 uniquement pour les mises en vente de logement n'appartenant pas déjà à une copropriété.

Trois habilitations à prendre des ordonnances concernent l'urbanisme :

- à l'article 46, une première habilitation relative à la réforme des rapports entre documents d'urbanisme. Elle devra être prise dans un délai de dix-huit mois, c'est-à-dire d'ici le 22 mai 2020. Le Gouvernement a indiqué que cette ordonnance serait publiée d'ici janvier 2020 ;

- à l'article 46, une seconde habilitation relative à la réforme du périmètre et du contenu du schéma de cohérence territoriale (SCoT). Elle devra être prise dans un délai de dix-huit mois, c'est-à-dire d'ici le 22 mai 2020. Le Gouvernement a indiqué que cette ordonnance serait publiée d'ici janvier 2020 ;

- à l'article 50, une ordonnance relative à la réforme des schémas d'aménagement régional (SAR), qui devra être prise dans un délai de douze mois, c'est-à-dire d'ici le 22 novembre 2019. Le Gouvernement a indiqué que cette ordonnance serait publiée d'ici juillet 2019.

Sollicitée à ce sujet, la DHUP n'a pas indiqué l'état d'avancement des travaux sur ces ordonnances, ni quand seraient menées les consultations auxquelles le Gouvernement s'était engagé lors de l'examen du texte de loi au Sénat. À ce stade, les pistes de travail envisagées par le Gouvernement ne sont donc pas connues.

L'ordonnance relative à la politique des loyers qui est prévue par l'article 88 doit être publiée avant le 22 mai 2019. D'après les informations recueillies par votre commission, l'ordonnance devrait permettre aux bailleurs sociaux de mettre en place une politique des loyers à titre expérimental pour une durée de 5 ans. Ainsi, pour certains logements quel que soit leur mode de financement, les loyers des baux nouveaux conclus avec des ménages dont les ressources sont inférieures à 80% des plafonds des logements financés par un PLAI ne devront pas excéder les plafonds APL. En contrepartie, les loyers d'autres logements pourront être fixés librement dans la limite des plafonds des logements financés par un PLS. Ce dispositif serait moins contraignant que le dispositif de nouvelle politique des loyers introduit par la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté. En revanche, la commission n'a pas à ce stade d'éléments sur les évolutions en matière de supplément de loyer de solidarité que l'ordonnance doit également comporter.

S'agissant de la lutte contre l'habitat indigne, l'article 198 habilite le Gouvernement à adopter, dans un délai de dix-huit mois après la promulgation de la loi, une ordonnance en vue de clarifier et d'harmoniser les polices administratives spéciales qui y sont rattachables. Afin de permettre au législateur d'intervenir en temps utile dans l'hypothèse où les ordonnances ne seraient pas conformes à l'esprit de l'habilitation, un dispositif d'entrée en vigueur différée des mesures de l'ordonnance avait été introduit. À ce jour, l'ordonnance n'a pas été publiée. Le Gouvernement a confié à deux députés la mission de rédiger un rapport sur la lutte contre l'habitat indigne, dont les conclusions sont attendues fin mai. Le contenu des ordonnances devrait s'inspirer des recommandations de ce rapport. Lors de l'examen de la proposition de loi visant à améliorer la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux, votre commission a estimé après les événements survenus à Marseille que les délais de rédaction et de publication de l'ordonnance devaient être accélérés. Votre commission sera particulièrement attentive au contenu de ces ordonnances, qui modifieront des dispositions importantes en matière de pouvoirs de police du maire.

L'article 215 prévoit deux habilitations à légiférer par ordonnances en matière de copropriété. La Direction des affaires civiles et du Sceau a indiqué à votre commission que la première ordonnance réformant la gouvernance de la copropriété pourrait porter sur la mise en concurrence des syndics, sur l'application des différentes majorités, sur l'adaptation de la taille de la copropriété et sur le fonds travaux. Le gouvernement réfléchirait également à la possibilité de déléguer certaines décisions au conseil syndical dans les grandes copropriétés.

Par ailleurs, lors des débats, le Sénat avait proposé deux mesures qui ont été supprimées par la CMP au motif qu'il s'agissait de mesures réglementaires. Il s'agit de la possibilité pour un copropriétaire de se faire représenter par toute personne de son choix pour le contrôle des comptes annuels en prévision de l'assemblée générale et le fait que seul un copropriétaire puisse se prévaloir de l'absence d'habilitation du syndic à agir en justice. D'après les informations recueillies auprès de la Direction des affaires civiles et du Sceau, ces deux mesures devraient faire l'objet d'un décret. Néanmoins, la possibilité de se faire représenter serait limitée au seul locataire qui ne pourrait consulter que les pièces justificatives des charges récupérables.

S'agissant de l'ordonnance de codification des lois relatives à la copropriété, le travail devant la commission de codification devrait débuter en juin 2019.

La loi contient également certaines dispositions relatives à la numérisation des contrats de location. Il en va notamment ainsi de l'article 217, qui habilite pendant dix-huit mois le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, des dispositions tendant à définir un régime d'agrément des prestataires assistant les propriétaires et les locataires dans l'établissement d'un bail d'habitation à l'aide d'outils numériques et à améliorer la connaissance des données relatives à ces contrats. À ce jour, l'ordonnance n'a pas été publiée. Votre commission ne porte pas de jugement, à ce stade, dans la mesure où le délai d'habilitation n'est pas expiré.

b) Le regroupement des bailleurs sociaux : une dynamique enclenchée

Mme Marie-Dominique de Veyrinas, ex-membre de la DHUP, et M. Pierre Quercy, président d'Habitat réuni, ont été missionnés par le ministère de la Cohésion des territoires sur les regroupements des organismes HLM. Entendu par Mme Dominique Estrosi-Sassone, rapporteur du projet de loi ELAN, M. Quercy a indiqué que sa mission n'avait pas de terme et visait à faciliter la mise en oeuvre de la loi ELAN sur ce point en rencontrant les bailleurs sociaux ou les services de l'État qui le demandent.

Dans sa circulaire précitée, le Gouvernement a tout particulièrement attiré l'attention des préfets et des services déconcentrés sur les dispositions en matière de regroupement des bailleurs sociaux. Le gouvernement a indiqué que les projets devront se révéler pertinents et économiquement viables. L'État devra au final agréer les projets de fusion ou de regroupements des organismes. La circulaire précise que l'État ne peut donc « rester passif » et doit faciliter les solutions de regroupements.

M. Quercy a indiqué que la dynamique des regroupements est engagée. 353 bailleurs sont concernés (166 OPH, 101 SEM, 67 ESH et 19 coopératives). 208 d'entre eux ont un projet en cours d'études, 41 ont arrêté leur projet et 11 l'ont terminé. Des chiffres assez proches ressortaient de l'étude du cabinet EY paru en début d'année dans laquelle il apparaissait que 77% des organismes de logement social avaient réfléchi ou débuté un rapprochement avec d'autres bailleurs, 30% avaient lancé un rapprochement. Dans 64% des cas, le rapprochement s'envisageait au niveau territorial.

M. Quercy a indiqué constater une diversité des solutions de rapprochement envisagées (exemples fusion d'OPH dans un nouvel organisme, regroupement dans une SAC de 4 OPH dont deux atteignent le seuil de 12 000 logements, projets de SAC nationale, projet de SAC regroupant 4 OPH de départements différents, projet de SAC entre un OPH et une ESH, regroupements d'ESH).

Les difficultés constatées dans la mise en oeuvre des regroupements sont de plusieurs sortes : isolement de l'organisme, fragilités financières des organismes qui veulent se regrouper, organismes qui même regroupés n'atteignent pas le seuil de 12 000 logements, double obligation de fusion des offices et de regroupement.

Le calendrier qui prévoit d'avoir terminé les regroupements avant le 1er janvier 2021 devrait être tenu, à condition que les décrets relatifs aux clauses-types des SAC et du décompte des logements permettant de déterminer le seuil de 12 000 logements paraissent avant l'été.

De l'avis de l'ensemble des acteurs concernés, les économies ne seront pas immédiates, des surcoûts pourront même être constatés dans un premier temps.

c) Les mesures censurées par le Conseil constitutionnel : première séance de rattrapage

19 dispositions de la loi ELAN ont été censurées par le Conseil constitutionnel au motif qu'elles n'avaient pas de lien même indirect avec le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Sur proposition de Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, le Sénat a adopté le 22 janvier 2019 une proposition de loi relative à plusieurs articles de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique qui reprend cinq dispositions censurées par le Conseil constitutionnel :

- l'article 1er reprend le contenu des dispositions de l'article 91 de la loi ELAN afin de prévoir un accès permanent des forces de l'ordre aux parties communes des bâtiments du parc social ;

- l'article 2, reprend le contenu des dispositions de l'article 121 de la loi ELAN, qui est relatif à l'aggravation des sanctions en cas d'occupation des parties communes d'immeuble, à la résiliation automatique du bail en cas de condamnation pour trafic de drogue et à l'application rétroactive d'une clause permettant de résilier le bail automatiquement en cas de condamnation du locataire pour troubles de voisinage ;

- l'article 3 reprend l'article 123 qui prévoit que les huissiers de justice ont accès aux boîtes aux lettres des immeubles d'habitation dans les mêmes conditions que les agents de la Poste ;

- l'article 4 reprend l'article 152 qui permet aux agents de l'INSEE dans le cadre de leur mission d'accéder aux parties communes des immeubles ;

- l'article 5 reprend l'article 144 qui prévoit l'accès des agents assermentés du service municipal ou départemental du logement aux parties communes des immeubles.

B. LOI N° 2017-86 DU 27 JANVIER 2017 RELATIVE À L'ÉGALITÉ ET À LA CITOYENNETÉ

De nombreuses dispositions relatives au logement et à l'urbanisme sont d'application directe.

1. Les mesures prises

Plusieurs mesures réglementaires étaient attendues. Au cours de la période de référence, en application de l'article 97 (loi SRU), le gouvernement a publié l'arrêté du 22 mars 2019 fixant le montant du loyer-plafond mentionné au 6° de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. Cet arrêté fixe le montant que le loyer pratiqué au mètre carré par l'association qui met en place le dispositif d'intermédiation locative ne doit pas dépasser pour que les logements du parc privé faisant l'objet d'un dispositif d'intermédiation locative soient retenus comme logements locatifs sociaux pour l'application de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation.

2. Les mesures manquantes

Plusieurs mesures d'application sont devenues obsolètes en raison de l'application de l'article 151 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN. Tel est le cas des quatre mesures relatives au CNTGI prévues par l'article 124. 

Cinq mesures d'application sont encore manquantes.

S'agissant des mesures réglementaires relatives aux dispositions définissant les règles de mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs prévues par l'article 117, trois mesures sont encore manquantes :

- un décret en Conseil d'État déterminant les conditions dans lesquelles les fonctionnaires et les agents publics commissionnés et assermentés à cet effet par le ministre chargé de la construction sont habilités à rechercher et à constater les infractions prévues au chapitre V (« Sécurité de certains équipements d'immeubles par destination ») du titre II du livre Ier du code de la construction et de l'habitation et aux textes pris pour son application ;

- un décret en Conseil d'État définissant les exigences essentielles en matière de sécurité et de santé à respecter pour la mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs, des instructions accompagnant les ascenseurs et composants de sécurité pour ascenseurs, des procédures d'évaluation de la conformité aux exigences essentielles en matière de sécurité et de santé, de la procédure de notification des organismes chargés d'effectuer le contrôle de la conformité et des obligations de ces organismes ;

un décret en Conseil d'État définissant les modalités de suivi, par le ministre chargé de la construction, de la mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs.

Interrogée, la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) n'a donné aucune explication quant au retard pris dans l'édiction de ces trois mesures d'application.

S'agissant des dispositions relatives au secteur social, n'a pas été pris le décret définissant les modalités d'octroi de l'autorisation spécifique délivrée par le préfet aux résidences universitaires pouvant faire l'objet d'une convention APL, en application de l'article 123. Interrogée, la DHUP n'a donné aucune explication quant au retard pris dans l'édiction de cette mesure d'application.

S'agissant du Fonds national d'aide au logement (FNAL), la DHUP a indiqué qu'un projet de décret en Conseil d'État fixant la nature des données transmises par certains organismes ou services chargés de gérer les prestations familiales au Fonds national d'aide au logement ainsi que leurs conditions de transmission et d'utilisation avait été rédigé en application de l'article 127. Interrogée, la DHUP n'a donné aucune explication quant au retard pris dans la publication de cette mesure d'application.

L'article 117 habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnances dans un délai de 24 mois à compter de la promulgation de la loi, soit le 26 janvier 2019, pour deux sujets :

- pour procéder à une nouvelle rédaction du livre IV du code de la construction et de l'habitation relatif aux habitations à loyer modéré afin d'en clarifier la rédaction et le plan ;

- pour codifier dans le code de la construction et de l'habitation les dispositions propres à l'allocation de logement familiale et à l'allocation de logement sociale.

Le Gouvernement n'a pas publié dans le délai prescrit la première ordonnance de clarification du code de la construction. Quant à la seconde ordonnance, la loi ELAN a accordé un délai supplémentaire de 6 mois au Gouvernement pour qu'il puisse finir de rédiger l'ordonnance de codification.

C. LOI N° 2014-366 DU 24 MARS 2014 POUR L'ACCÈS AU LOGEMENT ET UN URBANISME RÉNOVÉ

De nombreuses mesures de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi Alur, étaient d'application directe.

20741(*) mesures d'application étaient attendues pour cette loi (hors rapports). Malgré l'effort du Gouvernement pour publier les textes, seules 175 mesures ont été prises, portant le taux d'application de la loi à 97 % au 31 mars 2019. Plus de cinq ans après son adoption, la loi Alur n'est toujours pas entièrement applicable.

En ce qui concerne le titre IV de la loi, qui vise à moderniser les documents de planification et d'urbanisme, il comprend 52 articles, dont 37 sont entièrement d'application directe. Si l'on exclut du calcul les articles devenus sans objet, le taux d'applicabilité du titre IV est de 96 % (47 articles sur 49).

1. Une seule mesure d'application prise

Aucune nouvelle mesure réglementaire concernant les titres I à III relatifs au logement n'a été prise pendant la période de référence.

Une mesure réglementaire a en revanche été prise sur le titre IV relatif à l'urbanisme, en application de l'article 173 relatif à la certification des études de sol et des mesures de gestion de la pollution des sols. Plus de quatre ans et demi après la promulgation de la loi ALUR, les ministres de la transition écologique et solidaire et de l'économie et des finances ont finalement pris l'arrêté du 19 décembre 2018 fixant les modalités de la certification prévue aux articles L. 556-1 et L. 556-2 du code de l'environnement et le modèle d'attestation mentionné à l'article R. 556-3 du code de l'environnement, qui définit les normes auxquelles doit répondre la certification des bureaux d'études par le Comité français d'accréditation (COFRAC), ainsi que le modèle d'attestation délivrées par ces bureaux.

Les articles 129, 132, 133, 149, 155, 163, 164, 169, 173 et 174 sont donc entièrement applicables.

2. Six mesures d'application restent encore à prendre
a) Plusieurs mesures sont devenues obsolètes

Plusieurs mesures sont devenues obsolètes en raison de l'adoption de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN. Tel est le cas :

- du décret relatif aux conditions de décence d'un logement en colocation, prévu par l'article 1er. Le Gouvernement a constaté que l'incompatibilité des textes actuels (décret du 30 janvier 2002 et article 8-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) qui prévoient pour l'un de respecter des superficie et volume de 14 m2 et de 33 m3 et pour l'autre une superficie et un volume de 9 m2 et de 20 m3, ne permettait pas d'édicter le décret définissant les règles relatives à la décence en cas de colocation. L'article 121 de la loi « Égalité et citoyenneté », qui devait résoudre cette question en précisant les caractéristiques de la décence d'un logement en colocation, a été déclaré non conforme à la Constitution pour des raisons de procédure. L'article 141 de la loi ELAN a proposé de retenir les règles relatives à la superficie et au volume prévus pour les locaux d'habitation soit a minima une surface de 9 m2 et un volume de 20 m3 et d'apprécier la décence en prenant en compte l'ensemble des éléments et pièces du logement et non de la seule partie de logement dont le colocataire a la jouissance exclusive ;

- du décret relatif à l'adaptation des caractéristiques de la décence aux locaux des établissements recevant du public aux fins d'hébergement prévu par l'article 20. L'article 141 de la loi ELAN a en effet supprimé l'adaptation des règles de la décence aux locaux des hôtels meublés ;

- des 17 mesures d'application de la garantie universelle des loyers prévue à l'article 23, l'article 154 de la loi ELAN ayant abrogé cette garantie qui n'a jamais été appliquée en pratique.

Concernant le titre IV relatif à l'urbanisme, l'article 159, qui prévoit l'adoption d'un décret fixant les modalités de la publication d'un cahier des charges de lotissement au bureau des hypothèques ou au livre foncier, était resté inapplicable depuis la promulgation de la loi ALUR.

Il a été rendu sans objet par la suppression à l'article 47 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « loi ELAN », des dispositions en question. Cette suppression des trois derniers alinéas de l'article L. 442-9 du code de l'urbanisme, adoptée à l'initiative du Sénat, tirait les conséquences des grandes difficultés rencontrée dans l'application de l'article 442-9 du code de l'urbanisme, qui mettait en oeuvre un mécanisme de caducité automatique des dispositions non réglementaires des cahiers de charges de lotissement non approuvés. Ces difficultés et les réserves exprimées par le Conseil d'État vis-à-vis de la constitutionnalité de la base légale expliquent notamment, comme l'a indiqué la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, qu'aucun décret d'application n'avait été pris pour l'application de l'article 159 de la loi ALUR.

b) Les mesures attendues en matière de logement

S'agissant des titres I à III, selon les informations transmises par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), un projet de décret définissant la liste des matériaux ou produits de la construction contenant de l'amiante dont l'absence ou la présence est à signaler dans le diagnostic technique (article 1er) a été rédigé sous la précédente mandature mais n'a pu être transmis au Conseil d'État, faute d'accord interministériel.

Parmi les mesures toujours attendues, figurent :

- le décret relatif à la définition des parts sociales en industrie, en application de l'article 47. Le projet de décret a été rédigé et soumis à la consultation du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique et du Conseil d'État. Selon la DHUP, cette consultation a mis en évidence des difficultés juridiques des dispositions législatives conduisant à ajournée la rédaction du décret ;

- le décret fixant le plafond des honoraires ou frais perçus par le syndic pour la réalisation de l'état daté, en application de l'article 59. Selon la DHUP, le retard pris pour la parution du décret résulte de la rédaction de la disposition législative : la mention du plafonnement des « frais perçus par le syndic » pour les prestations relatives au recouvrement des impayés de charges ne permet pas au dispositif d'atteindre les objectifs attendus et vise en réalité le plafonnement des honoraires pour la réalisation de ces prestations. L'article 122 de la loi « Égalité et citoyenneté », qui modifiait ces dispositions afin de lever ces difficultés, a été déclaré contraire à la Constitution pour des raisons de procédure.

L'arrêté visant à déterminer le contenu de la notice d'information relative aux droits et obligations des copropriétaires ainsi que le fonctionnement des instances du syndicat de copropriété, prévu par l'article 54, n'est pas paru. Interrogée, la DHUP n'a donné aucune explication quant au retard pris pour élaborer.

S'agissant du décret relatif aux modalités de révision de la redevance en application de l'article 72, il est lié à un dispositif expérimental créé par la loi ALUR permettant l'expropriation des parties communes dans le cadre d'une procédure de carence à l'encontre d'une copropriété. La parution du décret a été, selon la DHUP, repoussée, les collectivités potentiellement intéressées n'ayant pas encore manifesté le souhait de passer en phase opérationnelle.

3. Peu de rapports effectivement remis

Neuf rapports devaient être remis par le Gouvernement au Parlement en application de cette loi, tous titres confondus. Or, force est de constater que seuls trois rapports ont été effectivement remis.

Le rapport d'évaluation de la garantie universelle des loyers (article 23 de la loi) n'est plus attendu la garantie universelle des loyers ayant été abrogée par l'article 154 de la loi ELAN.

Doivent encore être remis :

- le rapport sur l'opportunité de réviser le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, notamment sur la possibilité d'une évolution de la définition du seuil minimal de surface habitable en deçà duquel un logement est considéré comme indécent et d'une intégration de la performance énergétique parmi les caractéristiques du logement décent (article 2 de la loi). Cette demande est cependant partiellement obsolète, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ayant introduit le critère de la performance énergétique dans les caractéristiques du logement décent ;

- le rapport présentant les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement (article 32 de la loi). Ce rapport est depuis le début de l'année 2017 sur le bureau du ministre chargé du logement en vue de sa transmission au Parlement ;

- le rapport bisannuel de suivi et d'évaluation du dispositif expérimental visant à assurer la protection et la préservation de locaux vacants par occupation par des résidents temporaires (article 51 de la loi). L'élaboration du rapport a été confiée à la Délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal). Il convient cependant de noter que l'article 112 de la loi « Égalité et citoyenneté » a modifié les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif sans toutefois modifier les délais de l'expérimentation ;

- le rapport prévu à l'article 134 sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire, qui aurait dû être remis au Parlement au plus tard le 1er janvier 2015. À ce jour, aucun rapport n'a été transmis par le Gouvernement au Parlement. Selon les informations fournies par la Direction de l'habitation, de l'urbanisme et des paysages, cela s'explique par la mise en place du Nouveau Conseil aux Territoires (NCT), qui a succédé à l'aide technique de l'État aux collectivités locales, et qui a élaboré une Direction nationale d'orientation (DNO) signée en mars 2016. Le rapport prévu ne sera donc pas publié.

Par ailleurs, le rapport devant être transmis au Parlement par le Gouvernement dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de la loi aux termes de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit n'a pas été produit par le Gouvernement.

III. TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION

L'unique loi rattachée au secteur des technologies de l'information dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques est la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques.

La loi du 9 février 2015 est issue d'une proposition de loi déposée par le groupe écologiste de l'Assemblée nationale. Elle vise à limiter l'exposition aux ondes électromagnétiques.

Le rapport sur l'application des lois de l'année dernière remarquait que l'ensemble des huit mesures attendues en application de l'article 1er avaient été adoptées ou étaient devenues superfétatoires.

En revanche, et comme l'année dernière, le décret prévu à l'article 4 et le rapport au Parlement figurant à l'article 8 n'ont toujours pas été adoptés, plus de quatre ans après la promulgation de la loi.

En conséquence, le 2° du II de l'article 184 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement tel qu'issu de l'article 4 de la présente loi, qui prévoit - exigence inscrite par la commission des affaires économiques du Sénat - l'adoption d'un décret définissant le seuil à partir duquel les équipements émetteurs de champs électromagnétiques ne peuvent être installés dans un local privé à usage d'habitation sans qu'une information claire et lisible ne soit donnée aux occupants, n'est toujours pas applicable.

De même, le rapport prévu à l'article 8 n'a toujours pas été remis au Parlement. Rappelons que celui-ci devait pourtant être remis dans l'année suivant la promulgation de la loi. L'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a néanmoins publié en mars 2018 un avis et un rapport sur ce thème42(*). En l'absence de rapport remis par le Gouvernement au Parlement, l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et techniques a réalisé une série d'auditions dont le contenu a été compilé dans un rapport d'information publié le 12 juillet 201843(*). Selon le Gouvernement, le rapport serait quasiment finalisé et devrait être transmis au Parlement dans les semaines à venir.

Pour autant, plusieurs avancées en matière d'information du public peuvent être soulignées par rapport à l'année passée. Ainsi, le décret n° 2016-1211 du 9 septembre 2016 relatif à l'information locale en matière d'exposition du public aux champs électromagnétiques et au comité national de dialogue de l'Agence nationale des fréquences prévu au F du II de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques, tel que modifié par le 2° du I de l'article 1er de la loi commentée, a enfin été complété par les décret et arrêtés permettant la constitution du comité national de dialogue :

- le décret n° 2018-755 du 29 août 2018 modifiant l'article R. 20-44-28-1 du code des postes et des télécommunications électroniques met fin à la présence de parlementaires au sein du comité national de dialogue, conformément à la volonté du Sénat de ne plus désigner les parlementaires au sein d'un organisme extraparlementaire dont la présence est exigée par un texte de nature réglementaire ;

- les arrêtés du 20 septembre 2018, le premier désignant les associations représentées au sein de ce comité44(*) ; l'autre désignant Michel Sauvade maire de Marsac-en-Livarois, en qualité de personnalité qualifiée, à qui revient, en application des dispositions de l'article R. 20-44-28-1 précité, la présidence du comité45(*).

En conséquence le comité s'est réuni pour la première fois le 12 décembre 2018.

De même, l'Agence nationale des fréquences a pérennisé son relevé des points atypiques, conformément à l'action prévue au 5° du I de l'article L. 43 du code des postes et des télécommunications, dans sa rédaction issue de la loi commentée. Au premier recensement du 28 décembre 201746(*) a succédé un deuxième recensement publié le 20 mars 201947(*). Il dénombre ainsi 33 points atypiques parmi les 3 168 mesures effectuées par l'Agence, contre 15 lors du précédent relevé. L'Agence poursuivra les travaux de détermination des critères de définition de ces points atypiques dans le cadre du comité national de dialogue. Elle pourra ainsi réaliser le rapport périodique sur les modalités de traitement et la trajectoire de résorption de ces points prévu à l'article 1er de la loi ici commentée.

Par ailleurs, la loi confiait à certaines administrations la mission d'effectuer certaines actions, qu'elles ont tardivement commencé à mettre en oeuvre. La politique de sensibilisation et d'information concernant l'usage des terminaux mobiles prévue à l'article 6 n'a trouvé pour seule traduction qu'un kit de communication (supports papiers et vidéo) sur les bons comportements à adopter avec son téléphone mobile. Dans son rapport pour avis sur les crédits consacrés au numérique et aux postes au sein de la mission « Économie » du projet de loi de finances pour 2019, votre collègue Anne-Catherine Loisier, a estimé qu'un travail renforcé de pédagogie à destination du grand public serait utile, afin que chacun puisse mieux appréhender les bonnes pratiques en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques au quotidien48(*).

Enfin, les travaux déjà évoqués l'année dernière pouvant mener à l'adoption de mesures non prévues en vue de prendre en compte le I de l'article 184 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi ici commentée se sont poursuivis. Ces dispositions exigent l'indication de façon lisible, intelligible et en français du débit d'absorption spécifique (DAS) pour tout équipement terminal radioélectrique et équipement radioélectrique proposé à la vente et pour lequel le fabricant a l'obligation de le faire mesurer. Un projet de décret en Conseil d'État et un projet d'arrêté ont été mis en consultation en mai 2018 sur le site du ministère des solidarités et de la santé49(*). Ils ont également été notifiés à la Commission européenne. Selon le ministère des solidarités et de la santé, à la suite de cette consultation, de nouveaux travaux interministériels ont dû être organisés. Les projets de texte devraient être soumis à l'avis de l'ARCEP, avant transmission au Conseil d'État, probablement avant l'été 2019.

Il convient de noter que les dispositions de la loi ici commentée relatives à l'information-consultation de la population au niveau local ont été modifiées en vue de réduire les délais par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, qui ne relève pas du champ de cet exercice d'application des lois mais qui fait néanmoins l'objet d'un développement dédié.

IV. ÉNERGIE

A. LOI N° 2017-1839 DU 30 DÉCEMBRE 2017 METTANT FIN À LA RECHERCHE AINSI QU'À L'EXPLOITATION DES HYDROCARBURES ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉNERGIE ET À L'ENVIRONNEMENT

La loi « Hydrocarbures » du 30 décembre 2017 organise l'arrêt progressif, d'ici à 2040, de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures sur le territoire national. Elle comporte d'autres mesures relatives à l'énergie parmi lesquelles la régulation de l'accès au stockage souterrain de gaz naturel , l'encadrement de la pratique dite du « commissionnement » - pour laquelle le Conseil constitutionnel a récemment jugé que la validation législative des conventions passées était conforme à la Constitution50(*) - ou une nouvelle réforme des règles de raccordement des énergies marines renouvelables.

La mise en application de la loi apparaît globalement satisfaisante : au 31 mars 2019, les 12 textes réglementaires parus - dont 10 l'ont été dans les six mois suivant la publication de la loi - ont rendu applicables 13 des 18 dispositions appelant une mesure, soit 76 % d'entre elles51(*). Deux textes non explicitement prévus sont également parus, dont l'un au moins - sur les obligations d'économies d'énergie des distributeurs de fioul domestique - était en réalité nécessaire pour permettre l'application de la loi.

Votre commission se satisfait en particulier de la mise en oeuvre rapide de la réforme du stockage du gaz qui a permis d'assurer la sécurité d'approvisionnement en gaz pour l'hiver 2018-2019 et à laquelle le Sénat a largement contribué.

En revanche, aucun des 4 rapports demandés par le législateur avant la fin de l'année 2018 n'a encore été remis :

- à l'article 7, un rapport sur l'accompagnement des entreprises et des salariés impactés par l'arrêt de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures et sur la reconversion des territoires concernés. Selon le Gouvernement, ce rapport devrait être transmis au Parlement de façon imminente ;

- à l'article 8, un rapport évaluant l'impact environnemental des hydrocarbures mis à la consommation en France. Les travaux préparatoires ayant mis en évidence la difficulté à réaliser l'évaluation demandée et l'incapacité pour les opérateurs pétroliers à fournir les données requises, des discussions sont en cours avec ces derniers pour publier des informations statistiques sur la base de moyennes nationales et le Gouvernement espère finaliser le rapport à l'été 2019 ;

- à l'article 10, un rapport sur les aides de l'État en soutien aux activités de recherche et d'exploitation des hydrocarbures à l'international. Le Gouvernement fait état de difficultés à réunir des données en provenance de différents ministères mais indique que le rapport sera remis avant l'été 2019 ;

- à l'article 22, un rapport sur la prise en compte des objectifs de développement durable lors de l'attribution des marchés publics. Compte tenu, là aussi, de la difficulté à recenser les données en l'absence de dispositif de suivi spécifique, il a été décidé, en lien avec l'Observatoire économique de la commande publique (OECP), de concentrer la réflexion à la fois sur les familles d'achat identifiées comme les plus impactantes en matière de qualité de l'air (flottes et transports publics, bâtiments, espaces verts et alimentation) et sur les territoires les plus exposés à la pollution atmosphérique (Paris, Lyon, Marseille et l'intercommunalité de la vallée de l'Arve) ou sur des collectivités actives sur le sujet (Grenoble, Nantes). Le projet de rapport devrait être présenté au Conseil national de l'air au premier semestre 2019.

· La partie consacrée aux hydrocarbures attendait deux mesures d'application dont l'une seulement est parue : il s'agit du décret n° 2018-511 du 26 juin 2018 qui fixe le contenu du dossier relatif au potentiel de reconversion que l'exploitant d'une concession doit présenter cinq ans avant la fin de son titre (article 4). Le Conseil d'État ayant veillé à ce que cette obligation ne créé pas une charge lourde pour les exploitants, le dossier devra comporter, selon que l'exploitant aura jugé qu'une reconversion est « raisonnablement envisageable » ou non, le dossier une description d'au moins un projet de reconversion ou justifier les motifs de faisabilité technique et de viabilité économique pour lesquelles une reconversion ne lui semble pas envisageable.

Selon les informations fournies par le ministère, un premier dossier de reconversion a été remis en début d'année 2019 par le titulaire d'une concession s'achevant en février 2024. Bien que comportant des éléments sur la faisabilité d'une reconversion en une exploitation de géothermie « basse température » et répondant de manière satisfaisante aux attentes, cette réflexion ne devrait pas se concrétiser dès lors que le titulaire du titre entend demander la prolongation de sa concession jusqu'au 1er janvier 2040, comme la loi l'autorise.

Un décret reste attendu à l'article 9 pour fixer le mode de calcul de l'intensité d'émissions de gaz à effet de serre des hydrocarbures importés que les sociétés importatrices d'hydrocarbures sur le sol français doivent rendre publique, chaque année, à compter du 1er janvier 2019. En pratique, cette définition se heurte aux mêmes difficultés que celles identifiées pour produire le rapport demandé à l'article 8 ; le Gouvernement laisse entendre que des discussions se poursuivre avec les opérateurs pour publier certaines données statistiques mais aucune échéance de publication du décret n'a été indiquée.

· La nouvelle régulation de l'accès au stockage souterrain de gaz naturel (article 12) est presque totalement applicable depuis la parution des textes suivants :

- un arrêté du 13 mars 2018 a fixé le niveau des stocks minimaux de gaz nécessaires au 1er novembre 2018 pour garantir la sécurité d'approvisionnement jusqu'au 31 mars 2019 ;

- le décret n° 2018-221 du 30 mars a précisé les modalités de constitution des stocks complémentaires (le « filet de sécurité ») ;

- le décret en Conseil n° 2018-276 du 18 avril 2018, non attendu par la loi, a modifié la partie réglementaire du code de l'énergie relative à l'accès au stockage souterrain de gaz naturel pour tenir compte des modifications législatives introduites par la loi ;

- un arrêté du 9 mai 2018 (trois occurrences) a défini la méthodologie de calcul de la valeur des stocks de gaz faisant défaut et servant à déterminer le montant de la sanction pécuniaire en cas de manquement, et fixé le niveau minimum de remplissage des capacités de stockage souscrites au 1er novembre de chaque année ;

- un arrêté du 19 février 2019 a fixé à deux ans le délai de préavis au cours duquel les installations qui ne sont plus considérées comme nécessaires à la sécurité d'approvisionnement demeurent régies par les règles qui leur étaient antérieurement applicables.

En parallèle, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a défini les modalités des enchères organisées pour allouer les capacités de stockage, fixé les revenus autorisés des opérateurs de stockage et arrêté le niveau du terme tarifaire inclus dans le tarif de transport pour compenser l'écart entre les recettes issues des enchères et le revenu autorisé des opérateurs.

Une seule mesure reste attendue. Il s'agit de l'arrêté devant préciser les modalités du mécanisme additionnel d'interruptibilité, sans compensation, devant permettre neutraliser les effets de la réforme du stockage du gaz pour les industriels gazo-intensifs en les exonérant du terme « stockage » du tarif d'utilisation des réseaux. Selon le Gouvernement, ce projet d'arrêté, comme du reste celui relatif au dispositif d'interruptibilité, garantie et rémunérée, créé par la loi « Transition énergétique », est en cours d'élaboration. La concertation avec les acteurs concernés (gestionnaires de réseaux et représentants des consommateurs industriels) a eu lieu et les consultations obligatoires requises (Conseil supérieur de l'énergie, Commission de régulation de l'énergie [CRE] et Commission nationale d'évaluation des normes) interviendront d'ici à l'été 2019, avant notification à la Commission européenne ; l'objectif affiché est une mise en oeuvre opérationnelle des dispositifs d'interruptibilité au 1er avril 2020.

Dans l'attente de la publication de ce cadre réglementaire, la CRE a fixé, à titre transitoire pour 2018 et 2019, pour le paiement du terme stockage, une assiette s'inscrivant dans la continuité économique du système précédent.

Pour renforcer la sécurité d'approvisionnement, l'article 12 avait aussi prévu un renvoi explicite à un décret en Conseil d'État pour préciser l'obligation de fourniture de leurs clients qui s'impose aux fournisseurs de gaz naturel mais qui, en réalité, renvoie à une obligation existante dont les conditions sont déjà fixées par les articles R. 121-3 et R. 121-4 du code de l'énergie créés par le décret n° 2004-251 du 19 mars 2004, et par ailleurs renforcée par l'ajout dans la loi d'une sanction financière en cas de manquement. Par conséquent, le Gouvernement n'envisage pas de modifier ces dispositions réglementaires et la mesure peut être considérée comme sans objet.

· La réduction des coûts de raccordement des installations de biogaz aux réseaux de transport (article 12) est applicable depuis la parution d'un arrêté du 10 janvier 2019. Comme attendu, ce taux de « réfaction tarifaire » a été fixé au niveau maximal prévu par la loi - 40 % -, dans la limite de 400 000 euros.

· L'article 12 habilitait aussi le Gouvernement à légiférer par ordonnances, d'ici au 30 décembre 2018, sur trois sujets : la modification des missions et obligations des acteurs du système gazier ; l'extension du mécanisme d'interruptibilité à des clients raccordés aux réseaux de distribution et le fait de rendre optionnelle la compensation financière versée aux consommateurs finals interruptibles ; la définition des règles de délestage des consommateurs et la modification des tarifs d'utilisation des réseaux applicables aux sites fortement consommateurs.

La seule ordonnance parue sur le fondement de cette habilitation dont le délai a expiré, l'ordonnance n° 2018-1165 du 19 décembre 2018, ne comporte que certaines de ces mesures :

- s'agissant des missions des acteurs du système gazier, les obligations des gestionnaires de réseau de transport de gaz naturel en matière d'analyse et de prévision sont renforcées, les acteurs gaziers devront transmettre à ces gestionnaires les données nécessaires à l'exercice de leurs missions et l'obligation de mise sur le marché des stocks non utilisés est étendue aux de gaz naturel liquéfié (GNL) conservés dans les terminaux méthaniers ;

un cadre législatif est défini pour le délestage de la consommation de gaz naturel ;

- en revanche, ni l'extension du mécanisme d'interruptibilité à des clients raccordés aux réseaux de distribution, ni le fait de rendre optionnelle la compensation financière versée aux consommateurs finals interruptibles, ni la possibilité de moduler les tarifs d'utilisation pour tenir compte des différents niveaux de qualité d'acheminement garantis aux consommateurs n'ont été traités dans le délai d'habilitation.

S'agissant de l'interruptibilité, le Gouvernement estime que le sujet aurait déjà été traité directement dans la loi, à l'initiative du Sénat, ce que votre commission conteste dès lors qu'il s'agissait bel et bien de deux sujets distincts : le dispositif d'interruptibilité secondaire, non rémunérée, est certes bien inscrit dans la loi mais ni l'extension du dispositif d'interruptibilité rémunérée aux clients raccordés aux réseaux de distribution, ni la possibilité de rendre optionnelle la rémunération pour les clients raccordés aux réseaux de transport n'y figurent aujourd'hui. En l'absence d'ordonnance, aucune de ces mesures ne peut donc être mise en oeuvre.

Quant à la modification des tarifs d'utilisation, le Gouvernement indique avoir décidé de ne pas utiliser l'habilitation dans l'attente de la conclusion des discussions menées avec la Commission européenne sur l'application d'un mécanisme analogue, et déjà en place, de réduction du tarif d'utilisation des réseaux d'électricité pour les consommateurs électro-intensifs.

Votre commission prend acte de cette dernière explication mais estime, dans les deux cas, que le fait que le Gouvernement ne fasse pas usage des habilitations qu'il a pourtant expressément demandées au législateur la conforte dans le contrôle très vigilant qu'elle exerce sur l'opportunité du recours aux ordonnances : elle continuera, chaque fois qu'il est possible, à leur préférer une législation directe et, à défaut, à encadrer strictement les délais comme le champ de l'habilitation.

· Les principaux éléments du nouveau cadre applicable au raccordement des énergies marines renouvelables (article 15) ont été fixés par le décret n° 2018-222 du 30 mars 2018 (deux occurrences) qui a précisé le barème d'indemnisation applicable en cas de retard ou d'indisponibilité du raccordement d'une installation renouvelable en mer, dont le coût de raccordement est supporté par le gestionnaire de réseau.

Deux textes d'application restent attendus :

- un arrêté doit préciser la part des indemnités dues aux producteurs d'énergie marine renouvelable dont le gestionnaire de réseau est redevable ; le Gouvernement indique qu'il pourrait être publié en mai 2019 après avis de la CRE ;

- bien que le Gouvernement ne le mentionne pas, un décret est toujours requis pour fixer le montant maximal par installation des indemnités versées aux producteurs, qui ne figure pas dans le décret du 30 mars 2018.

· La définition des réseaux électriques intérieurs des bâtiments (article 16) a été complétée par le décret n° 2018-402 du 29 mai 2018 qui précise ce qu'il convient d'entendre par « immeuble à usage principal de bureaux » (au moins 90 % de la surface hors oeuvre nette est consacrée aux sous-destinations « bureaux » au sens du code de l'urbanisme) et prévoit les droits et devoirs des différentes parties concernées en matière de mise à disposition des informations sur les frais d'acheminement, d'installation de compteurs en décompte pour permettre aux usagers de choisir leur fournisseur d'électricité et aux producteurs d'électricité de bénéficier de mécanismes de soutien, et de remise en état préalable en cas d'intégration d'un réseau intérieur au réseau public.

· En application de l'article 18, le décret en Conseil d'État n° 2018-400 du 29 mai 2018 a fixé les modalités d'assermentation des agents chargés de vérifier le respect des critères de durabilité des biocarburants et bioliquides.

· En application de l'article 19, un arrêté du 1er juin 2018 a prévu le maintien d'une distribution de gazole compatible avec tous les véhicules (B7) dans les stations-service qui mettent en vente le nouveau gazole B10, et ce jusqu'au 31 décembre 2025. En revanche, aucun carburant dont la fourniture devrait être maintenue au motif que certains véhicules ne fonctionneraient qu'avec ces carburants sans pouvant être facilement modifiés n'a été identifié et le Gouvernement ne prévoit donc pas d'arrêté, à ce stade, sur ce point.

· Enfin, à l'article 28 relatif aux obligations d'économies d'énergie des distributeurs de fioul domestique, un décret en Conseil d'État n° 2018-401 du 28 mai 2015, non expressément attendu par la loi, est venu préciser les modalités pratiques de la remontée de l'obligation des distributeurs aux metteurs à la consommation du fioul domestique, à compter du 1er janvier 2019.

*

Au-delà du suivi des mesures réglementaires, l'application concrète du volet « hydrocarbures » de la loi appelle deux remarques.

· La première porte sur les suites contentieuses de l'interdiction de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures et sur les risques indemnitaires qui pourraient en résulter pour l'État.

Selon les derniers chiffres communiqués par le Gouvernement, une trentaine de recours contentieux sont liés à l'entrée en vigueur de la loi :

- 25 concernent les refus d'octroi de nouveaux permis, dont certains contentieux ont déjà fait l'objet de jugements, favorables à l'État ;

- 3 concernent les prolongations ou octrois de concessions lorsque les durées accordées sont inférieures aux demandes faites par les pétitionnaires, notamment pour respecter la date limite du 1er janvier 2040 ;

- une question prioritaire de constitutionnalité a été soulevée par un requérant mais le tribunal administratif qui l'a examinée a décidé de ne pas la transmettre au Conseil constitutionnel.

À ce jour, les décisions administratives prises sur le fondement de la loi ont généré quatre recours indemnitaires, trois portant sur des demandes d'octroi de permis de recherches et le quatrième sur l'octroi d'une concession ne relevant pas du droit de suite. Selon l'analyse du Gouvernement, le risque indemnitaire paraît faible dès lors que les rejets de ces demandes initiales n'auraient causé aucun préjudice à leurs demandeurs (pas de droits acquis, pas de perte de chance, pas de pertes subies dues à la réalisation de travaux miniers).

· La seconde remarque a trait aux effets de la loi sur les titres et demandes de titres d'exploration et d'exploitation existants ou en cours d'instruction à l'entrée en vigueur de la loi.

Sur les 33 permis de recherche en cours de validité recensés en septembre 2017 avant l'adoption de la loi :

5 permis sont encore valides jusqu'à fin 2019 ou fin 2020 ;

5 permis ont expiré sans demande de prolongation et sans exercice du droit de suite ;

2 permis ont expiré mais leurs titulaires ont exercé leur droit de suite : ces deux demandes de concession sont en cours d'instruction et les permis sont donc prorogés en attendant la décision de l'administration, qui sera tenue d'y faire droit pour une durée n'excédant pas le 1er janvier 2040, sauf s'il est démontré que leur équilibre économique exige d'aller au-delà ;

7 permis ont donné lieu à des demandes de prolongation qui ont été accordées, dont deux l'ont été sur décision de justice enjoignant l'administration de les accorder ;

6 permis ont donné lieu à des demandes de prolongation qui ont été refusées - essentiellement à raison d'un niveau de réalisation de travaux inférieur à l'engagement pris -, ce refus faisant l'objet, dans trois cas, de recours contentieux.

et 8 permis font l'objet de demandes de prolongation qui sont en cours d'instruction.

Au total, 22 permis de recherche sont donc toujours valides et susceptibles d'aboutir à une exploitation jusqu'au 1er janvier 2040, voire au-delà, et sur les 11 permis ayant expiré, seuls 6 l'ont été à la suite de refus de prolongation de l'administration dont trois sont contestés en justice et pourraient in fine être annulés.

On rappellera aussi que parmi ces permis de recherche encore valides figure le permis « Guyane Maritime » prolongé en septembre 2017 jusqu'au 1er juin 2019 mais dont le titulaire, Total, a indiqué en février dernier que le premier forage réalisé après la prolongation n'a pas confirmé la présence d'hydrocarbures et ne permet donc ni de poursuivre les opérations d'exploration, ni de prétendre à une concession. Ce permis, dont le potentiel de découverte était le plus prometteur en France, s'éteindra donc au 1er juin.

Par ailleurs, et comme prévu par la loi, les 45 demandes déjà déposées de nouveaux permis de recherches ont été rejetées par une lettre des ministres en date du 31 janvier 2018 52(*).

S'agissant des titres d'exploitation, 63 concessions sont en cours de validité - à comparer aux 62 concessions existantes et 8 demandes de concessions déposées avant la loi -, dont 3 ont fait l'objet de prolongations ne dépassant pas le 1er janvier 2040 et 4 correspondent à des concessions nouvelles accordées en vertu du droit de suite, sachant que 3 demandes de renouvellement sont en cours d'instruction. Enfin, 3 concessions sont échues sans demande de renouvellement.

Au total, et comme votre commission l'avait déjà noté l'an dernier, la loi aura paradoxalement contribué à débloquer la prolongation d'un certain nombre de permis de recherche ou d'exploitation ou l'octroi de concessions nouvelles en application du droit de suite, sur lesquelles l'administration avait longtemps refusé de statuer.

B. LOI N° 2017-227 DU 24 FÉVRIER 2017 RATIFIANT LES ORDONNANCES N° 2016-1019 DU 27 JUILLET 2016 RELATIVE À L'AUTOCONSOMMATION D'ÉLECTRICITÉ ET N° 2016-1059 DU 3 AOÛT 2016 RELATIVE À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ À PARTIR D'ÉNERGIES RENOUVELABLES ET VISANT À ADAPTER CERTAINES DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉSEAUX D'ÉLECTRICITÉ ET DE GAZ ET AUX ÉNERGIES RENOUVELABLES

La loi « Autoconsommation » du 24 février 2017 comporte plusieurs dispositions importantes pour le fonctionnement du système électrique et gazier, et pour le développement des énergies renouvelables : définition du cadre légal de l'autoconsommation d'électricité, traçabilité de l'électricité verte subventionnée - par la mise aux enchères, par et au bénéfice de l'État, des garanties d'origine associées à cette production -, réduction de 40 % des coûts de raccordement des installations d'électricité et de gaz renouvelables raccordées au réseau de distribution (« réfaction tarifaire »), régime indemnitaire spécifique des producteurs en cas de retard de raccordement des énergies renouvelables en mer et encadrement des opérations de changement de nature du gaz distribué dans les réseaux.

Sur les 14 dispositions appelant un texte d'application, 13 peuvent être considérées comme applicables et la dernière est sans objet depuis la réforme du stockage du gaz réalisée dans la loi « Hydrocarbures », ce qui rend la loi pleinement applicable.

Au cours de la période de contrôle du présent rapport, est paru, en application de l'article 13, le décret en Conseil d'État n° 2018-243 du 5 avril 2018 (trois occurrences) qui organise la mise aux enchères des garanties d'origine ; il dispose en particulier que c'est l'organisme gestionnaire du registre national des garanties d'origine qui organise la mise aux enchères, et accorde une dérogation pour l'électricité renouvelable autoconsommée, y compris dans un cadre collectif, pour laquelle des garanties d'origine pourront toujours être émises par le producteur.

Concernant l'article 16 relatif aux opérations de changement de nature du gaz distribué dans les réseaux, le Gouvernement considère que les missions des gestionnaires de réseaux (art. L. 432-13 du code de l'énergie) et des opérateurs de stockage concernés (art. L. 421-9-1) ont déjà été précisées dans le décret, antérieur à la loi, n° 2016-348 du 23 mars 2016 qui organise l'opération de conversion dans le nord de la France, ainsi que par l'arrêté du 31 juillet 2018 relatif à la phase pilote de cette opération pris en application de ce décret.

Quant au mécanisme spécifique de couverture des coûts induits pour les opérateurs de stockage prévu par la loi au second alinéa de l'article L. 431-6-1, celui-ci n'a de fait plus d'objet depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle régulation de l'accès aux infrastructures de stockage (article 12 de la loi « Hydrocarbures » du 30 décembre 2017) qui instaure un mécanisme général de couverture des coûts de toutes les infrastructures nécessaires à la sécurité d'approvisionnement. En l'espèce, la seule installation concernée par l'opération de conversion dans le nord de la France, située à Gournay, bénéficie de ce mécanisme général en tant qu'infrastructure essentielle et n'a donc pas eu à solliciter de couverture spécifique en signant un contrat avec le gestionnaire du réseau de transport ; cette disposition législative, qui n'a plus d'utilité, pourrait donc être supprimée.

Sur le terrain, l'opération de conversion du réseau de gaz B dans le nord, qui est découpée en 24 secteurs géographiques traités successivement, a débuté en septembre 2018 sur 10 communes situées autour de Doullens. Ces 10 communes sont alimentées en gaz H depuis le 9 avril 2019. Elle se poursuit en 2019 sur 14 communes situées autour de Gravelines et Grande-Synthe, ainsi qu'en 2020 sur 10 communes situées autour de Dunkerque. Il est prévu que l'ensemble des communes concernées sera alimentée en gaz H en 2029 au plus tard.

Votre commission salue par ailleurs la mise en place, par l'article 183 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, d'un accompagnement financier des consommateurs contraints de changer un appareil ou équipement devenu incompatible avec le nouveau gaz distribué, qu'elle appelait de ses voeux depuis la discussion de la loi « Autoconsommation ». À défaut d'avoir pu créer un tel dispositif du fait des règles de l'article 40 de la Constitution, le Sénat avait demandé la remise d'un rapport sur le sujet, qui est désormais sans objet. Avant son introduction en loi de finances par un amendement du Gouvernement sous-amendé par M. Gremillet et plusieurs de ses collègues, votre commission avait rappelé l'urgence à agir en modifiant les crédits de la mission « Écologie, mobilité et développement durables » pour financer cette aide.

Afin de permettre sa mise en oeuvre rapide dans le cadre de l'opération de conversion en cours dans le nord de la France, le dispositif a pris la forme d'aides financières versées par le gestionnaire du réseau de distribution concerné et dont les modalités ont été précisées par le décret n° 2019-114 du 20 février 2019 - qui a défini le montant maximum de l'aide et la nature des appareils ou équipements de remplacement53(*) - et par un arrêté du 20 février 2019 - qui a fixé la liste des communes concernées. Selon les premiers éléments communiqués par le Gouvernement, 110 appareils avaient ainsi été identifiés comme devant être remplacés dans les 10 communes de la phase pilote, dont la quasi-totalité ont pu l'être avant le changement de gaz.

Dans un second temps, un chèque conversion versé par l'Agence de services et de paiement sera mis en place, selon un calendrier qui reste à préciser.

C. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE

Au 31 mars 2019, 96 % des dispositions54(*) de la loi « Transition énergétique » appelant un texte d'application sont applicables.

Seules deux mesures réglementaires attendues sont parues entre le 1er avril 2018 et le 31 mars 2019, période de contrôle du présent rapport : il s'agit des décrets portant programmation pluriannuelle de l'énergie des îles Wallis et Futuna (n° 2018-809 du 24 septembre 2018) et de la Martinique (n° 2018-852 du 4 octobre 2018) (article 203).

On notera aussi la parution de deux textes d'application non attendus par la loi venant modifier le dispositif du chèque énergie (article 201), l'un pour prendre en compte le bilan de son expérimentation (décret en Conseil d'État n° 2016-555 du 6 mai 2016), l'autre pour mettre en oeuvre les engagements du Gouvernement, à la fois pour revaloriser son montant moyen de et, à la suite du mouvement des « gilets jaunes », en élargir le bénéfice à 2,2 millions de ménages supplémentaires (arrêté du 26 décembre 2018). À partir du 1er janvier 2019, les montants attribués sont ainsi majorés de 50 euros par rapport aux montants alloués en 2018 et le plafond d'attribution du chèque énergie est porté de 7 700 euros à 10 700 euros par an et par unité de consommation, ce qui fera passer le nombre de bénéficiaires de 3,6 millions à 5,8 millions de ménages pour l'année 2019.

Enfin, deux mesures réglementaires initialement requises pour appliquer le volet logement ne sont plus attendues en raison de l'adoption de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi « Elan ».

Tel est le cas des dispositions de l'article 11 relatif au carnet numérique. Dans son rapport rendu au Gouvernement en janvier 2016, M. Alain Neveü avait conclu à la nécessité de compléter la loi avant de pouvoir publier le décret d'application de la mesure. L'article 182 de la loi « Elan », a entièrement réécrit les dispositions relatives au carnet numérique. Le décret attendu en application de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte est en conséquence devenu obsolète.

Il en va de même s'agissant de la réglementation thermique RT 2018 visée à l'article 14. L'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation thermique qui devait intervenir en 2018 est reportée à 2020 en application de l'article 181 de la loi « Elan ». Cette réglementation devra prévoir pour les constructions nouvelles, en fonction des différentes catégories de bâtiments, le niveau d'empreinte carbone à respecter, évalué sur l'ensemble du cycle de vie du bâtiment, en intégrant la capacité de stockage du carbone dans les matériaux.

Plusieurs dispositions suivies par la commission des affaires économiques restent inapplicables :

· Volet bâtiment

Deux mesures d'application (hors rapports) sont encore attendues.

Concernant la mise à disposition, prévue à l'article 28, d'afficheurs déportés pour les consommateurs en situation de précarité énergétique disposant d'un compteur communicant, la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) avait initialement indiqué à la commission que les deux arrêtés relatifs à la compensation des coûts correspondants pour les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel faisaient encore l'objet de réflexions afin de garantir un déploiement à un coût maîtrisé pour la collectivité et susceptible d'apporter des bénéfices énergétiques et industriels.

Dans une réponse récente à une question écrite55(*), le Gouvernement a précisé que les coûts du dispositif étaient « supérieurs à ceux initialement envisagés », que l'élargissement du chèque énergie à 2,2 millions de bénéficiaires supplémentaires décidé par ailleurs les augmenterait « sensiblement » et qu'il réfléchissait par conséquent à « des modes de financement du dispositif de nature extrabudgétaire » ; l'utilisation « pour partie » des certificats d'économies d'énergie serait ainsi envisagée, ce qui nécessiterait de modifier la loi.

En réponse à votre commission, le Gouvernement a précisé qu'il ne s'agirait pas de remettre en cause en soi le principe d'un affichage déporté mais d'en adapter les modalités pratiques de mise en oeuvre, à la fois pour assurer un déploiement effectif conforme aux technologies actuelles et pour en réduire le coût. Une des solutions envisagées, qui impliquerait elle aussi de modifier la loi, pourrait consister en la possibilité de mettre à disposition un émetteur radio sur le compteur communicant qui permette d'accéder à ses données de consommation via une application sur smartphone, dont les ménages, y compris précaires, sont de plus en plus nombreux à être équipés.

L'obligation législative imposée aux fournisseurs deviendrait alors une obligation d'accès aux données en temps réel, et plus d'affichage en temps réel, qui pourrait selon les cas être satisfaite par ce nouvel équipement communicant avec une application ou par un écran dédié. La mise à disposition d'un afficheur déporté ne résultant plus d'une obligation réglementaire, elle pourrait alors faire l'objet d'un programme CEE ad hoc (notamment pour cibler les ménages précaires ne disposant pas d'un smartphone)56(*).

Alors que des millions de compteurs communicants sont déjà installés et que le dispositif des afficheurs déportés devait commencer à être déployé au 1er janvier 2018, aucun calendrier n'est indiqué, à ce stade, pour procéder aux modifications législatives requises, sachant qu'il faudra ensuite encore au moins trois mois après l'adoption définitive de ces dispositions législatives pour modifier ou prendre les textes réglementaires nécessaires à leur application concrète57(*).

· Énergies renouvelables

Une seule mesure reste inapplicable. Il s'agit de l'expérimentation du complément de rémunération pour les petits et moyens projets ainsi que pour les filières non matures, dont les modalités devraient être précisées par arrêté (article 104). Si une telle expérimentation n'a jusqu'à présent pas été décidée, le Gouvernement n'excluait pas, l'an dernier, de recourir à ces dispositions, à l'avenir, par exemple pour les installations encore sous obligation d'achat de moins de 500 kW (méthanisation, biogaz de stations d'épuration, petite hydroélectricité, etc.).

· Régulation des réseaux et des marchés

Seul le mécanisme d'interruptibilité gazière prévu à l'article 158, par lequel les industriels gazo-intensifs acceptant de voir leur alimentation interrompue en cas de menace sur le fonctionnement du système gazier bénéficieraient d'une compensation financière, reste à ce jour inapplicable en l'absence de publication des deux arrêtés requis pour en fixer les conditions et le volume de capacités concernées.

Depuis, l'article 12 de la loi « Hydrocarbures » l'a complété d'un dispositif d'interruptibilité non rémunérée et avait habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour étendre l'interruptibilité prévue par la loi « Transition énergétique » à des clients raccordés aux réseaux de distribution et rendre la compensation financière optionnelle, habilitation que le Gouvernement n'a finalement pas utilisée.

Selon les réponses obtenues par votre commission sur la loi « Hydrocarbures », la concertation a eu lieu sur ces deux dispositifs et les consultations obligatoires requises auront lieu d'ici à l'été, avant leur notification à la Commission européenne et avec pour objectif une mise en oeuvre mise en oeuvre opérationnelle au 1er avril 2020.

Enfin, sur les 26 rapports attendus, un est devenu sans objet58(*), 13 ont été remis jusqu'à présent, dont quatre au cours de la période de contrôle du présent rapport et deux sur des articles relevant de la commission des affaires économiques :

- le rapport concernant le suivi de l'atteinte des objectifs de la politique énergétique, attendu au second semestre 2018 et remis en janvier 2019 (article 1er) ; ce rapport montre en particulier le non-respect de la trajectoire de baisse des émissions de gaz à effet de serre sur la période 2015-2018,

- le rapport annuel d'activité du centre scientifique et technique du bâtiment (article 9). Le rapport d'activité 2017 a été présenté devant l'OPECST le 27 septembre 2018.

On signalera aussi le cas du rapport sur les moyens de substituer une aide globale à l'ensemble des aides fiscales attachées à l'installation de certains produits de la construction (article 14) : si le sujet a bien été abordé dans un rapport sur les aides à la rénovation énergétique des logements publié en avril 2017 par l'Inspection générale des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), il est regrettable que ce document n'ait pas été officiellement transmis au Parlement, conformément à la lettre et à l'esprit de la loi.

Dans les champs de compétences de la commission des affaires économiques, doivent encore être remis :

- le rapport quinquennal détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire (article 4). Selon les informations transmises par la DHUP, la remise de ce rapport est adossée à la remise d'un rapport à la Commission européenne portant sur un sujet proche. Il devait être remis en mars 2017 ;

- le rapport sur la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus, les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus, ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel (article 14). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016 ;

- le rapport faisant état de l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes, de l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique et des modalités d'instauration d'un tel fonds (article 19). Ce rapport devait être remis avant le 17 février 2016 ;

- le rapport sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois pour les particuliers (article 21). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016 ;

- le rapport sur les modalités d'intégration, dans les critères de risques au titre d'un environnement physique agressif, des rayonnements ionisants subis, le cas échéant, par les travailleurs du secteur nucléaire (article 125), qui devait être remis au plus tard le 17 février 2016. En réponse aux demandes réitérées de la commission, le Gouvernement se contente d'indiquer que l'article L. 4161-1 du code du travail relatif aux facteurs de risques professionnels a fait l'objet d'une réécriture en 2017 et qu'il est renvoyé à un décret pour préciser les facteurs de risques visés ; en l'espèce, les deux décrets parus en décembre 2017 n'intègrent pas davantage les rayonnements ionisants parmi les critères de risques que les dispositions précédentes et l'objet du rapport n'est donc pas satisfait ;

- le rapport sur la mise en oeuvre, par les établissements de crédit et les sociétés de financement, d'un scénario de tests de résistance réguliers représentatifs des risques associés au changement climatique (article 173), dont la remise était attendue avant le 31 décembre 2016 ; entre février et avril 2017, la direction générale du Trésor a certes mis en consultation, sur son site internet, un projet de rapport intitulé « L'évaluation des risques liés au changement climatique dans le secteur bancaire » censé appliquer l'article 173 mais d'une part, ce projet de rapport ne traite pas directement de la mise en oeuvre d'un scénario de tests de résistance et, d'autre part, le rapport définitif n'est jamais paru.

V. PME, COMMERCE, ARTISANAT ET TOURISME

A. LOI N° 2017-203 DU 21 FÉVRIER 2017 RATIFIANT LES ORDONNANCES N° 2016-301 DU 14 MARS 2016 RELATIVE À LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE DE LA CONSOMMATION ET N° 2016-351 DU 25 MARS 2016 SUR LES CONTRATS DE CRÉDIT AUX CONSOMMATEURS RELATIFS AUX BIENS IMMOBILIERS À USAGE D'HABITATION ET SIMPLIFIANT LE DISPOSITIF DE MISE EN oeUVRE DES OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE CONFORMITÉ ET DE SÉCURITÉ DES PRODUITS ET SERVICES

Cette loi a pour objet principal de ratifier, avec quelques modifications ponctuelles, les dispositions du code de la consommation. À l'initiative du Sénat, certaines dispositions de fond ont néanmoins été intégrées à ce texte, notamment en matière d'assurance emprunteur.

Cette loi ne nécessitait pas de mesures réglementaires pour son application. Toutefois :

- un arrêté du 14 juin 2017 a été adopté, modifiant l'arrêté du 29 avril 2015 précisant le format et le contenu de la fiche standardisée d'information relative à l'assurance ayant pour objet le remboursement d'un prêt, afin de tenir compte de la modification des conditions de changement d'assurance-emprunteur dans le cadre de prêts immobiliers ;

- si l'article 11, 1°, de la loi n'opère qu'une modification de la base juridique de décrets qui ont déjà été pris sur le fondement de l'état du droit antérieur, à savoir l'article L. 422-2 du code de la consommation, que la loi abroge et dont elle reprend la teneur à l'article L. 412-1 du même code, ce même article L 421-1 prévoit des mesures d'exécution que le décret du 30 janvier 2019 relatif aux équipements de protection individuelle définit à l'article R. 412-43-2 ;

- un arrêté du 27 juin 2017 a été adopté, modifiant les annexes I et II de l'arrêté du 19 octobre 2006 relatif à l'emploi d'auxiliaires technologiques dans la fabrication de certaines denrées alimentaires afin de compléter la liste de ces auxiliaires technologiques autorisés ou autorisés sous conditions. Un arrêté du 26 septembre 2017 a été adopté, modifiant également les annexes I et II de cet arrêté du 19 octobre 2006 et modifiant les conditions d'utilisation de certains antimousses dans la fabrication des denrées alimentaires, leurs critères de pureté et la liste des substances pouvant être utilisées pour leur formulation.

B. LOI N° 2015-990 DU 6 AOÛT 2015 POUR LA CROISSANCE, L'ACTIVITÉ ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES

1. Dispositions relatives à l'urbanisme

Les articles traitant d'urbanisme dans la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques sont les articles 36, 79 à 81, 87, 96, 97, 101, 108 à 113, 223 et 224. Sur ces seize articles, douze sont d'application directe, soit 75 %, et trois articles appelaient des mesures réglementaires pour leur application : les articles 87, 97 et 223. L'article 110 vise la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement.

À l'exclusion de la transmission de ce rapport, toutes les mesures d'application des articles relatifs à l'urbanisme ont été prises. Par ailleurs, les mesures réglementaires d'application ont toutes été prises dans l'année ayant suivi l'adoption de la loi précitée, faisant preuve d'une application rapide des dispositifs législatifs mis en place.

Reste toutefois à publier au titre de l'article 110 un rapport sur l'évaluation des effets de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, qui aurait dû être remis au Parlement au plus tard le 31 décembre 2015. Selon les informations fournies par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, le rapport confié à la mission permanente d'inspection des juridictions administratives du Conseil d'État n'avait jamais été publié.

Cependant, il convient de relever que le ministre de la cohésion des territoires a mandaté le 9 août 2017 un groupe de travail chargé d'évaluer le droit en vigueur et de formuler de nouvelles propositions de réforme du contentieux de l'urbanisme. Le rapport « Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace », remis par Christine Maugüé, conseillère d'État, en janvier 2017, a listé 23 mesures législatives et réglementaires visant à améliorer les dispositions existantes relatives au contentieux de l'urbanisme. Onze des quinze mesures législatives du rapport Maugüé ont été adoptées à l'article 80 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Le rapport prévu à l'article 110 de la loi n° 2015-990 ne sera donc pas publié.

2. Dispositions relatives aux communications électroniques

Les commentaires de la précédente édition du bilan d'application des lois portant sur les dispositions relatives aux communications électroniques restent valables : toutes ces dispositions sont soit d'application directe, soit applicables, soit devenues sans objet59(*).

Quant à l'article 133, qui interdisait la clause dite de « parité tarifaire » figurant dans les contrats entre les hôteliers et les plateformes de réservation hôtelière, il convient de souligner quelques évolutions.

Le rapport du groupe de travail sur le tourisme mis en place par la commission des affaires économiques60(*) a établi le constat selon lequel cette mesure avait donné lieu à une application satisfaisante.

Il appelait à consolider le droit français - attaqué par les plateformes de réservation hôtelière sur le fondement du droit de la concurrence - en trouvant une réponse adéquate au niveau européen, notamment dans le cadre de la proposition de règlement promouvant l'équité et la transparence pour les entreprises utilisatrices des services d'intermédiation en ligne. Ce texte a fait l'objet d'un accord politique en ce début d'année. Dans son communiqué sur ce compromis, le syndicat professionnel du secteur des plateformes de réservation hôtelière estime que le droit français serait désormais contraire au droit européen, tel qu'issu de l'article 10 de ce règlement et appelle la France à en tirer les conséquences61(*).

C. LOI N° 2014-344 DU 17 MARS 2014 RELATIVE À LA CONSOMMATION

Cette loi comporte 161 articles répartis en six chapitres. 74 mesures d'application étaient prévues, qui ont toutes été prises. À ce jour, seuls 2 articles de la loi restent totalement ou partiellement inapplicables.

L'article 112 prévoit un décret devant déterminer les principaux bassins de production pour la cotation des animaux vivants et des viandes, qui n'a pas été publié. Selon le Gouvernement, l'adoption d'un tel décret est juridiquement inutile dès lors que l'article D. 654-25 du code rural et de la pêche maritime définit déjà ces bassins comme un « ensemble de lieux de commercialisation, géographiquement indépendants, caractérisés par un nombre suffisant de transactions, d'acheteurs et de vendeurs » qui sont déterminés par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et de l'économie. À titre d'exemple, un arrêté a été pris en ce sens : l'arrêté du 23 juillet 2014 modifiant l'arrêté du 4 janvier 2013 fixant les modalités d'établissement des cotations pour les marchés des veaux de boucherie.

L'article 145 de la loi a prévu la création de plusieurs mécanismes visant à protéger le consommateur contre le recours abusif aux numéros de téléphone dits « surtaxés », par lesquels sont commercialisés des « services à valeur ajoutée »62(*) - tels que des renseignements, l'assistance client ou la vente à distance. Ces numéros sont constitués de numéros à dix chiffres commençant par 081, 082, 0809 (pour les services vocaux) et de numéros courts à quatre chiffres commençant par 1 ou 3 (pour les messages textuels).

Aucun apport réglementaire n'est à signaler par rapport au précédent bilan d'application des lois. En conséquence, le décret n° 2016-1238 du 20 septembre 2016 relatif au mécanisme de signalement prévu à l'article L. 224-43 du code de la consommation et à l'information des opérateurs sur les numéros les concernant en application de l'article L. 224-51 n'est toujours pas applicable, dans la mesure où l'arrêté devant fixer un seuil de signalement déclenchant une obligation de vérification, par l'opérateur de communications électroniques exploitant un ou plusieurs numéros à valeur ajoutée, des renseignements présents dans l'annuaire inversé et au titre du 33 700 n'a toujours pas été publié.

Néanmoins, comme le souligne le Gouvernement, les opérateurs mettent en oeuvre des contrôles au vu des signalements déposés sur l'annuaire inversé et suspendent des numéros. Les services de la DGCCRF, qui ont accès à tous les signalements en temps réel, s'en servent pour le ciblage des enquêtes à visée répressive.

À ce jour, depuis le 1er janvier 2017, plus de 70 sociétés ont été contrôlées dont plus de 40 ont fait l'objet de procédures contentieuses, pour l'essentiel de nature pénale, pour pratiques commerciales trompeuses et agressives. La DGCCRF a prononcé également 9 amendes administratives. Au total, les sanctions financières infligées s'élèvent à plus de 8 millions d'euros.

Une campagne de communication en vue de faire connaître les dispositifs de lutte contre la fraude aux numéros surtaxés a été conduite en juillet 2018, dont les livrables sont consultables sur le site internet de la DGCCRF63(*).

Néanmoins, le cadre législatif applicable au secteur des numéros surtaxés est amené à évoluer, avec l'adoption à venir de la proposition de loi visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux (adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale le 16 décembre dernier et par le Sénat le 21 février 2019).

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Pages

SYNTHÈSE 133

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE 135

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION 135

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES 135

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES 136

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE 136

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 137

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT 137

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 DE LA LOI DE 2004 DE SIMPLIFICATION DU DROIT 137

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT 138

V. LES AVIS ET RAPPORTS D'INFORMATION PUBLIÉS PAR LA COMMISSION 139

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 141

I. DÉFENSE ET FORCES ARMÉES 141

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2017-2018 141

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES 145

II. AFFAIRES ÉTRANGÈRES 146

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2017-2018 146

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES 146

SYNTHÈSE

Le présent bilan d'application des lois suivies par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées porte sur les lois adoptées au cours de la session parlementaire 2017-2018 - soit entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018. Il étudie également les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2019 pour les lois adoptées tant au cours de cette session qu'au cours des précédentes.

La session parlementaire 2017-2018 a été marquée par l'adoption de la loi relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense

À titre liminaire, il est à noter que l'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux.

Au cours de la session parlementaire 2017-2018, le Sénat a adopté en séance publique 27 conventions et accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains d'entre eux n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois.

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION

Au cours de la session 2017-2018, une seule loi a été promulguée dans les secteurs de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

La promulgation de cette loi a été rendue nécessaire par la montée des périls de toutes sortes et l'engagement de l'armée française au-delà de ses moyens depuis plusieurs années. La commission soulignait depuis longtemps la nécessité de redresser l'effort de défense. Cette loi a ainsi constitué un rendez-vous législatif important pour la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Le nombre de lois promulguées est resté stable par rapport aux sessions précédentes :

Nombre de lois promulguées dans les secteurs relevant au fond
de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
au cours des sessions précédentes

2010-2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

5

3

0

2

2

1

0

1

Au cours de la session 2017-2018, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées ne s'est saisie pour avis d'aucun projet de loi. Elle n'a pas non plus examiné de propositions de résolution.

À la date du 31 mars 2019, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées suivait également l'application de quatre lois adoptées au cours des sessions précédentes (voir Infra).

Entre le 1er octobre 2017 et le 31 mars 2019, trois mesures d'application portant sur des lois promulguées avant le 1er octobre 2017, ont été publiées.

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES

La seule loi adoptée au cours de la session 2017-2018 n'est pas totalement applicable (Voir Infra).

Dans le stock des lois adoptées antérieurement à la session 2017-2018, la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense est devenue totalement applicable avec la publication de deux décrets au cours de la période comprise entre le 1er octobre 2017 et le 31 mars 2019 (Voir Infra).

Par ailleurs, la loi n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998, adoptée au cours de la session 2015-2016, est devenue totalement applicable avec la publication du seul décret attendu sur ce texte (Voir Infra).

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES

Au 31 mars 2019, la seule loi adoptée au cours de la session 2017-2018, la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, qui n'est pas d'application directe, et nécessite des mesures d'application, est partiellement applicable.

Toutes les mesures règlementaires ont été prises à l'exception de quatre arrêtés. S'agissant des ordonnances, quatre ordonnances ont été prises et ne restent plus en attente que des ordonnances qui doivent être prises dans un délai d'un an ou de dix-huit mois à compter de la promulgation, donc potentiellement hors de la période prise en compte. (Voir Infra). Ce texte a déjà ainsi un taux d'application élevé de 83 %.

Au 31 mars 2019, dans le stock antérieur, on comptait deux lois partiellement applicables avec des taux d'application relativement élevés :

- la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État est applicable à 83 % ; un décret est toujours attendu sur ce texte qui prévoyait six mesures règlementaires ;

- et la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, qui est applicable à 83 % ; un arrêté est toujours attendu sur ce texte qui prévoyait six mesures règlementaires.

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Lors de la session 2017-2018, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a examiné aucune loi d'origine sénatoriale.

Dans le stock des lois suivies actuellement par la commission, on ne compte aucune loi d'origine sénatoriale.

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Lors de l'année parlementaire écoulée, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a examiné qu'une seule loi au fond - la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense - et sur ce texte, la procédure accélérée avait été engagée par le Gouvernement le 8 février 2018.

Dans le stock de lois plus anciennes suivies par la commission, la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense ainsi que la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État avaient également fait l'objet d'une procédure accélérée.

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 DE LA LOI DE 2004 DE SIMPLIFICATION DU DROIT

Aux termes de l'article 67 de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit :

« A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes règlementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Pendant la période considérée, un seul rapport de cette nature est parvenu à la commission - avec un très léger retard. Le rapport sur la mise en application de la loi n°2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense a été ainsi remis à la Commission le 6 février 2019.

En revanche, la commission constate qu'elle n'a toujours pas reçu le rapport « article 67 » de la loi n°2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

Pendant la période considérée, la commission n'a reçu aucun rapport.

La commission se doit de préciser qu'elle n'en attendait pas sur la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, le premier bilan de l'exécution de la programmation militaire devant lui parvenir, aux termes de la loi, avant le 15 avril.

En revanche, comme les années précédentes, la commission n'a pas reçu le bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours que le Gouvernement doit lui transmettre, en application de l'article 4 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, article introduit par un amendement de la commission.

La commission n'a pas davantage reçu le bilan annuel politique, opérationnel et financier sur les missions intérieures en cours et le rapport décrivant la politique de gestion des ressources humaines du ministère de la défense, en application respectivement des articles 3 et 6 de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019.

Les services de la Commission ont interrogé le ministère des armées qui a fait valoir que les bilans portant respectivement sur les missions extérieures, les missions intérieures et les ressources humaines faisaient partie du rapport sur l'exécution de la loi de programmation militaire pour l'année 2017, adressé en septembre 2018 au Président de la commission. Le ministère a indiqué en outre que le bilan sur les ressources humaines était complété par le bilan social 2017, diffusé en octobre 2018.

La commission n'est pas satisfaite de cette réponse car le rapport sur l'exécution de la loi de programmation militaire pour l'année 2017 est bien distinct des bilans sur les opérations extérieures et sur les opérations intérieures prescrits par la loi de programmation militaire. En outre, ce rapport n'a pas été transmis via le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) comme il aurait dû l'être s'il s'agissait d'un rapport pris en application de la loi de programmation militaire. Quant au bilan social 2017 - 31e édition du bilan social - élaboré par la Direction des ressources humaines du ministère des armées, là non plus, il ne peut se confondre avec le rapport sur la gestion des ressources humaines prévu par la loi de programmation militaire. Il n'a pas non plus fait l'objet d'une transmission par l'intermédiaire du SGG comme cela aurait dû être le cas.

En application de l'article 15 de la loi n°  2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale, la commission aurait dû recevoir, en 2018 et en tout état de cause à la date du 31 mars 2019, le rapport bisannuel sur la mise en oeuvre de la stratégie française d'aide au développement portant sur la période 2016-2017. Le Gouvernement a promis à la commission de lui transmettre, fin avril 2019, cette synthèse de la politique de développement et de solidarité internationale conduite par la France dans les cadres bilatéral et multilatéral, qui devrait se révéler utile pour alimenter les réflexions à la veille de l'examen de la présentation d'un nouveau projet de loi d'orientation sur la solidarité internationale. La commission rappelle cependant qu'elle avait déjà reçu le précédent rapport couvrant la période 2014-2015, avec beaucoup de retard, le 12 mai 2017.

V. LES AVIS ET RAPPORTS D'INFORMATION PUBLIÉS PAR LA COMMISSION

Au cours de la session 2017-2018, la commission a rendu 11 avis budgétaires.

Lors de cette période, la commission a adopté 7 rapports d'information. On rappelle que la commission a publié 6 rapports d'information au cours de la session 2016-2017, 10 au cours de la session 2015-2016, 4 au cours de la session 2014-2015 et 6 au cours de la session 2013-2014.

Les rapports d'information de la session 2017-2018 portaient sur les thèmes suivants :

- Campus France : pour une relance de la stratégie d'attractivité : rapport d'information n° 90 (2017-2018) du 15 novembre 2017 - par MM.  Robert del PICCHIA et André VALLINI ;

- Canal France International devient une filiale de France Médias Monde : rapport d'information n° 120 (2017-2018) du 29 novembre 2017 - par Mme  Joëlle GARRIAUD-MAYLAM et M.  Raymond VALL ;

- Expertise France, 3 ans après : une réforme réussie, un modèle à consolider : rapport d'information n° 240 (2017-2018) du 24 janvier 2018 - par M.  Jean-Pierre VIAL et Mme  Marie-Françoise PEROL-DUMONT ;

- France-Russie : dialogue parlementaire pour rétablir la confiance (version française et russe) : rapport d'information n° 387 (2017-2018) du 28 mars 2018, Tome I et Tome II - par MM.  Christian CAMBON, Président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat et Konstantin KOSSATCHEV, Président du comité des affaires internationales du Conseil de la Fédération de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie ;

- Dialogue stratégique avec le Conseil de la Fédération de Russie : Actes de la réunion conjointe du 5 avril 2018 consacré à l'examen du rapport conjoint précité : rapport d'information n° 657 (2017-2018) du 11 juillet 2018 - par MM.  Christian CAMBON, Président, Robert del PICCHIA, Mme  Gisèle JOURDA, MM.  Bernard CAZEAU, Jean-Noël GUÉRINI, Joël GUERRIAU, Mmes  Sylvie GOY-CHAVENT et Christine PRUNAUD ;

- Pour la France, les nouvelles routes de la soie : simple label économique ou nouvel ordre mondial ? : rapport d'information n° 520 (2017-2018) du 30 mai 2018 - par M.  Pascal ALLIZARD, Mme  Gisèle JOURDA, MM.  Édouard COURTIAL et Jean-Noël GUÉRINI ;

- Libye : entre sortie de crise et tentation du statu quo : rapport d'information n° 605 (2017-2018) du 27 juin 2018 - par MM.  Cédric PERRIN, co-président, Rachel MAZUIR, co-président, Jean-Pierre VIAL et Mme  Christine PRUNAUD.

La Commission souligne que le rapport d'information France-Russie : dialogue parlementaire pour rétablir la confiance était inédit car il a été écrit à quatre mains, Sénat et Conseil de la Fédération, et a été publié dans une version française et russe, à la fois au Sénat à Paris et au Conseil de la Fédération à Moscou. Il a été remis en mains propres au Président Vladimir Poutine par Konstantin KOSSATCHEV, Président du comité des affaires internationales du Conseil de la Fédération de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie.

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. DÉFENSE ET FORCES ARMÉES

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2017-2018

Lors de l'année parlementaire écoulée, la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense a été promulguée dans ce secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

La commission se félicite que l'ensemble des décrets attendus sur ce texte aient été publiés, même si ce n'est pas le cas des quatre arrêtés prévus.

Ainsi, pendant la période considérée allant du 1er octobre 2017 au 31 mars 2019, ont été publiés quatorze décrets pris en Conseil d'État et un décret simple :

- décret en Conseil d'État n°2018-790 du 13/09/2018 relatif à l'Ordre de la Libération (Conseil national des communes "Compagnon de la Libération") et modifiant le code de la défense (partie règlementaire) qui traduit au niveau réglementaire la modification de l'appellation de l'établissement public et de la composition du conseil d'administration ;

- décret en Conseil d'État n°2018-933 du 30/10/2018 relatif aux modalités de cession des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense qui pérennise le régime spécifique de cession à l'amiable des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1075 du 03/12/2018 portant partie règlementaire du code de la commande publique qui codifie les décrets n°2016-360 et n°2016-361 relatifs aux marchés publics et aux marchés publics de défense ou de sécurité ainsi que le décret n° 2016-86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1136 du 13/12/2018 pris pour l'application de l'article L.2323-2-1 du code de la défense et des articles L.33-14 et L.26-14 du code des postes et des télécommunications électroniques qui définit les conditions de mise en oeuvre, par les opérateurs de communications électroniques, de dispositifs de détection des événements susceptibles d'affecter la sécurité des systèmes d'information de leurs abonnés, les catégories de données pouvant être conservées ainsi que des modalités d'échange entre ces opérateurs et l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI). Il précise aussi les modalités de contrôle, par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, de la mise en oeuvre de ces dispositions ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1195 du 20/12/2018 relatif au contrôle de certains matériels de guerre et matériels assimilés qui étend le périmètre des activités commerciales couvertes par le régime des autorisations de fabrication et de commerce des armes et des matériels de guerre prévu à l'article L.2332-1 du code la défense et renforce le contrôle de la circulation, sur le territoire national, des matériels de guerre de la catégorie 2 ;

- décret  n°2018-1196 du 20/12/2018 relatif à l'affiliation des membres de la famille des militaires à la Caisse nationale militaire de sécurité sociale qui détermine les membres majeurs de la famille du militaire concernés par la possibilité de s'affilier au régime de sécurité sociale des militaires ainsi que les modalités pratiques du dispositif ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1207 du  21/12/2018 relatif à la pérennisation du service militaire volontaire qui définit les conditions spécifiques en matière de ressources humaines applicables dans le cadre du service militaire volontaire, dispositif militaire et de formation professionnelle destiné aux jeunes les plus en difficulté et éloignés de l'emploi en vue de leur insertion sociale et professionnelle ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1220 du 24/12/2018 déterminant les conditions de mise en oeuvre du don de jours de permissions et de congés de fin de campagne au profit des agents publics civils contractuels ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle qui fixe le régime de dons de jours de permissions et de congés de fin de campagne par un militaire au profit d'un agent public contractuel relevant du même employeur que le militaire donneur afin de lui permettre d'effectuer, sur son temps de travail, une période d'activité dans le cadre d'un engagement à servir dans la réserve opérationnelle ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1221 du 24/12/2018 relatif à l'accueil des personnes handicapées ou à mobilité réduite dans les bâtiments relevant du ministère de la défense qui fixe les conditions de fonctionnement et la composition de la commission de proximité pour l'accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite dans les bâtiments relevant du ministère de la défense et qui désigne l'autorité en charge du contrôle des dispositions en matière d'accessibilité dans ces bâtiments ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1251 du 26/12/2018 portant l'application de l'article L.4138-16 du code de la défense permettant aux militaires placés en congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans de souscrire un engagement à servir dans la réserve opérationnelle qui fixe les modalités de décompte du droit à l'avancement des militaires placés en congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans, au titre de l'article L.4138-16 du code de la défense, ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle après accord de leur hiérarchie ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1252 du 26/12/2018 relatif à l'exercice d'un mandat local par les militaires en position d'activité qui permet au militaire qui exerce un mandat de conseiller municipal ou de conseiller communautaire de bénéficier des droits et garanties reconnus par le code général des collectivités territoriales aux titulaires de ces mandats et adaptés au statut général des militaires ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1290 du 28/12/2018 relatif aux règles d'organisation générale du recrutement, à titre expérimental, pour l'accès au grade de technicien supérieur d'études et de fabrication de 3e classe du ministère de la défense qui précise les conditions de mise en oeuvre du recrutement à titre expérimental dans le premier grade du corps des techniciens supérieurs d'études et de fabrications du ministère de la défense et qui fixe notamment la composition et les modalités d'organisation de la commission chargée de la sélection des candidats ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1291 du 28/12/2018 portant transfert de compétence entre juridictions de l'ordre administratif pris pour l'application de l'article 51 de la loi n°2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense qui modifie le code de justice administrative afin de déterminer la compétence territoriale des tribunaux administratifs pour le contentieux en matière de pensions d'invalidité ;

- décret en Conseil d'État n°2018-1292 du 28/12/2018 pris pour l'application de l'article 51 de la loi n°2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense et créant un recours administratif préalable obligatoire en matière de pensions militaires d'invalidité qui modifie certaines dispositions du livre I du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) afin de supprimer les références à la commission de réforme des pensions militaires d'invalidité (CRPMI) qui est supprimée et par voie de conséquence, les références au constat provisoire des droits à pension, acte préparatoire qui seul pouvait faire l'objet d'une saisine de la CRPMI. Il modifie également le livre VII du CPMIVG afin d'y insérer l'ensemble des dispositions relatives à la composition et au fonctionnement de la commission des recours des pensions militaires d'invalidité et à l'instruction des recours administratifs préalables obligatoires ;

- décret en Conseil d'État n°2019-5 du 04/01/2019 portant application de l'ordonnance n°2019-2 du 4 janvier 2019 portant simplification des dispositifs de reconversion des militaires et des anciens militaires dans la fonction publique civile qui simplifie les procédures d'accès à la fonction publique prévues par le code de la défense et le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, en application des articles L.4139-2 et L.4139-3 du code de la défense ;

En outre, les quatre ordonnances attendues dans la période considérée ont été prises :

- ordonnance n°2018-1083 du 05/12/2018 portant prorogation des dispositions relatives à l'indemnité de départ volontaire en faveur de certains ouvriers de l'Etat du ministère des armées prise en application du 4°de l'article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM), qui prévoit que le Gouvernement est autorisé à proroger par ordonnance, pour toute la période de la LPM, le dispositif relatif au versement d'une indemnité de départ volontaire aux ouvriers de l'Etat du ministère de la défense dans le cadre d'une restructuration ou d'une réorganisation de leur service d'affectation ;

- ordonnance n°2018-1127 du 12/12/2018 relative au congé du blessé prise en application du 1°de l'article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM), qui prévoit que le Gouvernement est autorisé à étendre, par ordonnance, le congé du blessé à d'autres hypothèses que celles prévues à l'article L.4138-3-1 du code de la défense ;

- ordonnance n°2019-2 du 04/01/2019 portant simplification des dispositifs de reconversion des militaires et des anciens militaires dans la fonction publique civile prise en application du 2°de l'article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM), qui prévoit que le Gouvernement est autorisé à simplifier les dispositifs de reconversion dans la fonction publique civile, des militaires et des anciens militaires ;

- ordonnance n°2019-3 du 04/01/2019 relative à certaines modalités d'incitation au départ à destination des personnels militaires prise en application du 3°de l'article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM), qui prévoit que le Gouvernement est autorisé à proroger, pour la période s'étendant du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025, en les adaptant selon des modalités de contingentement triennales, ajustées par arrêtés annuels, les dispositions des articles 36, 37 et 38 de la loi n°2013-1168 du 18 décembre 2013 modifiée relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

Le 27 février 2019, la ministre des armées a déposé, à l'Assemblée nationale, un projet de loi (n° 1731, AN-XVe législature) ratifiant les ordonnances prises en application de l'article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet  2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

En revanche, la commission se doit de signaler que, s'agissant de l'article 44 (conditions d'attributions de marchés publics de défense ou de sécurité) de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, la modification de l'article 16 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics qu'elle a portée, par un amendement n° 19, adopté en commission mixte paritaire, pour souligner la nécessité d'utiliser la souplesse que cet article devait permettre pour les marchés de défense, n'a pas été prise en compte lors de la codification de l'ordonnance précitée dans le nouveau code de la commande public. De façon tout à fait choquante, la codification, qui doit pourtant se faire à droit constant, a tout simplement effacé l'ajout du Sénat.

La commission a signalé cette omission à la ministre des armées, qui s'est elle-même retournée vers sa direction juridique et le Conseil d'État. Il lui a été répondu que lors de la codification, ces dispositions avaient paru superfétatoires, voire plus restrictives que la rédaction préexistante. Cette argumentation ne convainc pas totalement la commission car le Gouvernement était contre cet amendement qui tendait à faire bouger les lignes à la Direction générale de l'armement (DGA). La commission travaille actuellement avec le ministère des armées sur ce sujet.

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES

Depuis le dernier bilan d'application des lois, les mesures réglementaires d'application des lois ci-dessous ont été publiées sur la seule loi du stock ancien relevant de ce secteur : la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

Pendant la période considérée allant du 1er octobre 2017 au 31 mars 2019, ont été publiés deux décrets pris en Conseil d'État sur ce texte:

décret en Conseil d'État n° 2017-1663 du 6 décembre 2017  relatif à une allocation financière spécifique de formation au tire d'un recrutement militaire qui crée un dispositif permettant de lier au service de l'institution militaire des élèves ou des étudiants bénéficiaires d'une allocation financière spécifique au titre d'une formation déterminée et répondant à des besoins du ministère des armées ou du ministère de l'intérieur ;

décret en Conseil d'État n° 2018-894 du 17 octobre 2018  modifiant diverses dispositions du code de la défense relatives aux forces armées et aux formations rattachées et modifiant ou abrogeant diverses dispositions réglementaires qui tire notamment les conséquences de l'ordonnance n°2016-982 du 20 juillet 2016 qui a précisé les notions de "forces armées" et de "formations rattachées "dans la partie législative du code de la défense.

Cette loi est totalement applicable. En cas de besoin, un arrêté pourra être pris pour désigner, au cas par cas, des opérations de sécurité intérieure assimilables à des opérations extérieures ouvrant droit à l'attribution d'un congé au militaire blessé ou ayant contracté une maladie au cours de celle-ci.

II. AFFAIRES ÉTRANGÈRES

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2017-2018

Au cours de la session 2017-2018, aucun texte relevant de ce secteur n'a été soumis à l'examen au fond de la commission.

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES

Depuis le dernier bilan d'application des lois, la commission a reçu une seule mesure réglementaire d'application des lois du stock ancien relevant de ce secteur.

Ainsi, la loi n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998 est devenue totalement applicable avec la publication du seul décret attendu sur ce texte, le décret n° 2018-885 du 12 octobre 2018 pris pour l'application de la loi n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998 et relatif aux conditions d'agrément des inspecteurs internationaux exerçant les contrôles sur les matières nucléaires. Ce décret pris en Conseil d'État précise les modalités d'application de cette loi qui traduit en droit interne les obligations nées de la conclusion du Protocole de Vienne en 1998, en vue de lutter contre la prolifération clandestine des armes nucléaires.

En revanche, la commission n'a pas reçu, en 2018, le rapport bisannuel sur la mise en oeuvre de la stratégie française d'aide au développement (2016-2017) prévu par l'article 15 de la loi n°  2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale qu'elle attendait.

Ce retard est d'autant plus regrettable que le précédent rapport bisannuel portant sur la période 2014-2015 avait déjà été transmis avec beaucoup de retard en mai 2017. La Commission a relancé le Gouvernement qui lui a promis ce rapport pour la fin avril 2019. Ce rapport sera utile pour préparer la prochaine loi d'orientation sur le développement.

Lors de son audition le 16 mai 2019, le Secrétaire général du Gouvernement a indiqué qu'il était en mesure d'adresser à la commission une version provisoire de ce rapport, dans l'attente de la version finale. Cette version provisoire a finalement été transmise à la commission le mercredi 22 mai 2019.

Enfin, comme les années précédentes, la Commission regrette que le décret d'application de la loi n°2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État n'ait toujours pas été publié. Le décret attendu est relatif aux conditions de ressources et aux modalités d'application du versement de l'allocation au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité de l'agent civil de l'Etat en service à l'étranger.

Les services de la commission ont interrogé le Quai d'Orsay qui a donné les motifs de ce retard.

Dans son rapport du 28 mai 2009 sur les compléments de rémunération des agents expatriés du ministère des affaires étrangères, la Cour des Comptes avait qualifié le niveau du supplément familial de modeste, car ne permettant pas de compenser la cessation d'activité du conjoint et constituant de fait une difficulté majeure pour l'expatriation des jeunes couples notamment.

La Cour proposait une réforme des compléments de rémunération à l'étranger qui a abouti à la mise en place de l'allocation conjoint par la loi du 27 Juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat et en 2011 à la révision d'un décret du 28 mars 1967.

Ce nouveau dispositif avait vocation à remplacer l'actuel supplément familial et devait être égal pour tous les conjoints dans un même pays. Sa mise en oeuvre n'a toutefois pas pu aboutir favorablement, les consultations interministérielles ayant rapidement fait émerger des difficultés d'ordre juridique, (absence de lien direct entre l'Etat employeur et le conjoint de l'agent) et d'ordre technique (nécessité d'une chaine de traitement dédiée ad hoc dans la paye).

Dans ce contexte, le rapport du conseiller diplomatique du gouvernement, Jean François Desmazières, remis le 9 mars 2015 concluait à la nécessité d'une réflexion sur l'égalisation du supplément familial pour achever la rénovation des conditions d'expatriation. Dans la continuité des conclusions de ce rapport, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères poursuit sa réflexion sur la réforme du supplément familial.

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Pages

INTRODUCTION - OBSERVATIONS GÉNÉRALES 151

PREMIÈRE PARTIE - BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 153

I. LES LOIS RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES 153

A. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : DES RÉSULTATS SATISFAISANTS 153

B. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION MÉDIOCRE À RELATIVISER 154

C. ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS ET MESURES D'INITIATIVE SÉNATORIALE 156

D. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 157

E. LA PUBLICATION DES RAPPORTS 157

1. Les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois 157

2. La publication des rapports demandés par le Parlement 158

II. LES LOIS ADOPTÉES AVANT LE 1ER OCTOBRE 2018 159

DEUXIÈME PARTIE - COMMENTAIRES 161

I. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2017-2018 161

A. LOI N° 2017-1836 DU 30 DÉCEMBRE 2017 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2018 161

B. LOI N° 2018-84 DU 13 FÉVRIER 2018 CRÉANT UN DISPOSITIF DE DON DE JOURS DE REPOS NON PRIS AU BÉNÉFICE DES PROCHES AIDANTS DE PERSONNES EN PERTE D'AUTONOMIE OU PRÉSENTANT UN HANDICAP 176

C. LOI N° 2018-217 DU 29 MARS 2018 RATIFIANT DIVERSES ORDONNANCES PRISES SUR LE FONDEMENT DE LA LOI N° 2017-1340 DU 15 SEPTEMBRE 2017 D'HABILITATION À PRENDRE PAR ORDONNANCES LES MESURES POUR LE RENFORCEMENT DU DIALOGUE SOCIAL 177

D. LOI N° 2018-527 DU 28 JUIN 2018 RELATIVE AU DÉFIBRILLATEUR CARDIAQUE 179

E. LOI N° 2018-771 DU 5 SEPTEMBRE 2018 POUR LA LIBERTÉ DE CHOISIR SON AVENIR PROFESSIONNEL 180

II. ANNÉES PARLEMENTAIRES ANTÉRIEURES 207

A. LOI N° 2009-879 DU 21 JUILLET 2009 PORTANT RÉFORME DE L'HÔPITAL ET RELATIVE AUX PATIENTS, À LA SANTÉ ET AUX TERRITOIRES 207

B. LOI N° 2016-1088 DU 8 AOÛT 2016 RELATIVE AU TRAVAIL, À LA MODERNISATION DU DIALOGUE SOCIAL ET À LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS 208

C. LOI N° 2016-41 DU 26 JANVIER 2016 DE MODERNISATION DE NOTRE SYSTÈME DE SANTÉ 209

D. LOI N° 2017-220 DU 23 FÉVRIER 2017 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2016-966 DU 15 JUILLET 2016 PORTANT SIMPLIFICATION DE PROCÉDURES MISES EN oeUVRE PAR L'AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ DU MÉDICAMENT ET DES PRODUITS DE SANTÉ ET COMPORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES AUX PRODUITS DE SANTÉ 211

INTRODUCTION - OBSERVATIONS GÉNÉRALES

La présente note porte sur les lois promulguées entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 et sur les lois antérieures ayant fait l'objet de mesures réglementaires d'application jusqu'au 31 mars 2019.

Nombre de lois promulguées
après examen au fond par la commission des affaires sociales

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

14

5

7

6

8

Dans les domaines relevant de la compétence de la commission des affaires sociales, sept lois ont été adoptées définitivement au cours de la session ordinaire 2017-2018 :

- Loi n° 2017-1487 du 23 octobre 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2017-31 du 12 janvier 2017 de mise en cohérence des textes au regard des dispositions de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé parue au JO n° 0249 du 24 octobre 2017 ;

- Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018 parue au JO n° 0305 du 31 décembre 2017;

- Loi n° 2017-1841 du 30 décembre 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l'adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé parue au JO n° 0305 du 31 décembre 2017 ;

- Loi n° 2018-84 du 13 février 2018 créant un dispositif de don de jours de repos non pris au bénéfice des proches aidants de personnes en perte d'autonomie ou présentant un handicap parue au JO n° 0037 du 14 février 2018 ;

- Loi n° 2018-132 du 26 février 2018 ratifiant l'ordonnance n° 2017-48 du 19 janvier 2017 relative à la profession de physicien médical et l'ordonnance n° 2017-50 du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé parue au JO n° 0048 du 27 février 2018 ;

- Loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social parue au JO n° 0076 du 31 mars 2018 ;

- Loi n° 2018-527 du 28 juin 2018 relative au défibrillateur cardiaque parue au JO n° 0148 du 29 juin 2018.

S'y ajoute une loi adoptée définitivement au cours de la session extraordinaire de juillet 2018 : la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel parue au JO n° 0205 du 6 septembre 2018.

Ce sont donc huit lois qui ont été définitivement adoptées dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018. Six de ces lois étaient issues d'un projet gouvernemental et deux étaient issues d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale.

Outre l'adoption de ces lois, il faut ajouter huit avis budgétaires et trois textes sur lesquels la commission s'est saisie pour avis : la proposition de loi visant à moderniser la transmission d'entreprise, le projet de loi relatif à l'orientation et à la réussite des étudiants et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

De plus, cinq rapports législatifs ont été publiés sur des textes toujours en instance sur le bureau de l'Assemblée nationale à la date du 30 septembre 2018 :

- la proposition de loi64(*) relative à l'autorisation d'analyses génétiques sur personnes décédées ;

- la proposition de loi1 visant à attribuer la carte du combattant aux soldats engagés en Algérie après les accords d'Évian, du 2 juillet 1962 jusqu'au 1er juillet 1964 ;

- la proposition de loi visant à assurer la revalorisation des pensions de retraite agricoles en France continentale et dans les outre-mer ;

- la proposition de loi portant création d'un fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques ;

- la proposition de loi relative à la réforme de la caisse des Français de l'étranger.

Enfin un rapport législatif a été publié lors de la seconde session extraordinaire 2017-2018, sur la proposition de loi 1 relative à la désignation aléatoire des comités de protection des personnes, texte qui a été promulgué le 18 octobre 2018.

Par ailleurs, la commission a publié sept rapports d'information, dont deux au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale.

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LES LOIS RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

A. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : DES RÉSULTATS SATISFAISANTS

Mise en application des lois promulguées

du 1er octobre 2017 au 30 septembre 2018

Sur les huit lois examinées au fond par la commission des affaires sociales en 2017-2018, trois étaient d'application directe et une est totalement applicable au 31 mars 201965(*).

La proportion de lois totalement applicables au cours de leur année d'adoption atteint donc 50 % pour 2017-2018.

Outre le nombre de lois entièrement applicables, c'est le taux de mise en application de l'année qu'il faut examiner pour mesurer la production réglementaire du Gouvernement et juger du respect des prescriptions du législateur.

B. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION MÉDIOCRE À RELATIVISER

Au titre des lois examinées au fond par la commission en 2017-2018, 242 mesures d'application étaient attendues contre 73 en 2016-2017. Il s'agit d'un nombre élevé de mesures d'application attendues comparativement aux sessions précédentes, hormis le pic obtenu en 2015-2016 où 500 mesures étaient attendues.

Nombre de mesures attendues selon les années parlementaires

Année parlementaire

2012-2013
au 31 mars
2014

2013-2014
au 31 mars
2015

2014-2015
au 31 mars
2016

2015-2016
au 31 mars
2017

2016-2017
au 31 mars
2018

2017-2018
au 31 mars
2019

Nombre de mesures attendues

132

265

144

500

73

242

Au 31 mars 2019, 155 mesures étaient intervenues, soit un taux d'application de 64 %.

Application des dispositions des lois promulguées
au cours de l'année parlementaire 2017-2018

(à l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise)

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi

242

entrées en application

155

restant à appliquer

87

Taux de mise en application global

64 %

Ce taux d'application est inférieur aux sessions précédentes. Cependant, il convient de noter que ce taux d'application est très fortement diminué par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel : cette loi, qui nécessite 169 mesures d'application, soit plus de 70 % des mesures attendues, n'a été promulguée que début septembre 2018 et contient de nombreuses mesures dont l'application est différée au 1er janvier 2020.

Si l'on ne tient pas compte de cette loi, le taux d'application s'élève alors à 82 %, taux supérieur aux années précédentes.

Taux de mise en application des lois selon les années parlementaires

Année parlementaire

2012-2013
au 31 mars
2014

2013-2014
au 31 mars
2015

2014-2015
au 31 mars
2016

2015-2016
au 31 mars
2017

2016-2017
au 31 mars
2018

2017-2018
au 31 mars
2019

Taux de mise en application

79 %

78 %

67 %

80 %

73 %

64 %

Deux textes nécessitent à eux seuls 228 mesures réglementaires, soit près de 95 % des mesures totales :

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, qui nécessite 59 textes d'application, dont 53 mesures prises, soit un taux de mise en application de 90 % ;

- la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui nécessite 169 textes d'application, dont 94 mesures prises, soit un taux de mise en application de 56 % ;

Taux de mise en application des lois partiellement applicables
adoptées définitivement entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018

 

Nombre de mesures prévues
(sauf rapports)

Nombre
de mesures prises

Taux de mise
en application

Loi n° 2018-771 du 05/09/2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel

169

94

56 %

Loi n° 2018-527 du 28/06/2018 relative au défibrillateur cardiaque

3

2

67 %

Loi n° 2018-217 du 29/03/2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social

10

5

50 %

Loi n° 2017-1836 du 30/12/2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018

59

53

90 %

Les délais de parution des décrets prévus par les lois de l'année 2017-2018 sont excellents puisque près de 80 % des décrets publiés l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi, et 97 % des décrets pris l'ont été dans l'année suivant la promulgation de la loi.

Délais de parution des décrets d'application (prévues et non prévues) concernant les lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire

Nombre de mesures prises dans un délai :

 

Soit :

- inférieur ou égal à 6 mois

126

79 %

- de plus de 6 mois à 1 an

28

18 %

- de plus de 1 an à 2 ans

5

3 %

C. ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS ET MESURES D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales, la part des mesures réglementaires prévues découlant d'amendements d'origine sénatoriale représente 8 % du total des mesures attendues.

Le taux de mise en application de ces mesures n'est que de 37 %. En particulier, il convient de noter que les 5 mesures réglementaires prises à l'initiative du Sénat pour la loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social sont toujours en attente de parution.

Origine des mesures d'application prévues par les lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire 2017-2018 (à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures prévues selon leur origine

Texte initial

Amendement
du Gouvernement

Amendement d'origine sénatoriale

Amendement de l'Assemblée nationale

Introduction en commission mixte paritaire

Total

Mesures prises

109

16

7

22

1

155

Mesures restant à prendre

37

18

12

19

1

87

Total

146

34

19

41

2

242

% du total général

60 %

14 %

8 %

17 %

1 %

100 %

Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine

75 %

47 %

37 %

54 %

50 %

64 %

Aucune loi adoptée lors de cette session ne provient d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale.

Origine des lois promulguées depuis 2012 après examen au fond par la commission des affaires sociales

 

Projets de loi

Propositions
de loi AN

Propositions
de loi Sénat

2012-2013

5

5

4

2013-2014

6

7

1

2014-2015

4

0

1

2015-2016

4

2

1

2016-2017

5

1

0

2017-2018

6

2

0

D. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Hormis la loi de financement de la sécurité sociale pour laquelle elle est de droit, cinq loi promulguées en 2017-2018 entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée.

Trois sont d'application directes et deux nécessitent des mesures d'application :

- la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ;

- la loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

E. LA PUBLICATION DES RAPPORTS

1. Les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois

En application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport consacré à la mise en application de chaque loi doit désormais être remis au Parlement « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur ». Il mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ». Tous les rapports ont été transmis pour les lois adoptées cette année.

S'il est vrai que la mise en ligne, sur le site Legifrance, des échéanciers de parution des textes réglementaires et leur transmission au Sénat facilitent le contrôle de la mise en application des lois, ces échéanciers ne reflètent qu'imparfaitement l'état de mise en application réel des lois considérées :

- seuls les décrets simples ou en Conseil d'État sont mentionnés, alors que la mise en application des lois requiert bon nombre d'arrêtés, voire laisse au Gouvernement le choix de la forme réglementaire qu'il juge la plus opportune ;

- les dates prévisionnelles de publication des textes ne sont ni systématiquement mentionnées, ni toujours respectées - ce qui mériterait au moins une mise à jour régulière des informations une fois connu le dépassement probable de cette date.

2. La publication des rapports demandés par le Parlement

Pour les huit lois promulguées cette année, vingt-sept rapports ont été demandés par le législateur, selon la répartition suivante :

- huit rapports pour la loi n° 2017-1836 de financement de la sécurité sociale pour 2018 :

· À l'article 53, un rapport relatif aux dépenses des indemnités journalières au titre de la maladie, notamment concernant les arrêts courts ou itératifs, afin de mieux prévenir ces arrêts ou d'en améliorer les contrôles.

· À l'article 63, un rapport sur le calendrier de mise en oeuvre opérationnelle du tiers payant intégral.

o Ce rapport a été remis le 24 avril 2018.

· À l'article 64, un rapport sur l'accès financier aux soins des personnes en situation de handicap et des personnes en situation de précarité.

o Ce rapport a été remis le 14 septembre 2018.

· 5 rapports sont des rapports d'étape ou d'évaluation d'expérimentations :

o À l'article 15, un rapport d'évaluation au terme de l'expérimentation et de la mission de réflexion mentionnées au XVII dudit article (Possibilité pour les travailleurs indépendants d'acquitter leurs cotisations et contributions sociales provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établie à partir des informations communiquées par ces travailleurs indépendants en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels) ;

o À l'article 51, un rapport présentant chaque année un état des lieux des expérimentations en cours puis au plus tard un an après la fin de chaque expérimentation, un rapport d'évaluation.

o À l'article 54, un rapport d'étape sur la réalisation d'actes de télésurveillance puis un rapport d'évaluation ;

- un rapport pour la loi n° 2018-84 créant un dispositif de don de jours de repos non pris au bénéfice des proches aidants de personnes en perte d'autonomie ou présentant un handicap (rapport relatif à la situation des aidants familiaux) ;

- dix-huit rapports pour la loi n° 2018-771 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Sur les 27 rapports demandés, seuls deux ont été remis au cours de la période couverte par la présente note.

II. LES LOIS ADOPTÉES AVANT LE 1ER OCTOBRE 2018

Entre le 1er avril 2018 et le 31 mars 2019, 24 mesures réglementaires sont parues en application des lois promulguées antérieurement.

- treize mesures pour l'application de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017- ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 92 % ;

- dix mesures pour l'application de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé- ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 94 % ;

- une mesure pour l'application de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires- ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 93 %.

- DEUXIÈME PARTIE : COMMENTAIRES

Figurent dans cette partie des commentaires de la mise en application des lois adoptées définitivement au cours l'année parlementaire 2017-2018 et de celle des lois promulguées antérieurement, pour lesquelles une ou plusieurs mesures réglementaires sont intervenues cette année.

I. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2017-2018

A. LOI N° 2017-1836 DU 30 DÉCEMBRE 2017 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2018

Au 31 mars 2019, 53 mesures, sur 59 attendues, avaient été prises pour l'application de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2018, soit un taux d'application de 90 %.

Recettes

Les textes réglementaires d'application de la partie « recettes » du projet de loi de financement ont été publiés, à quelques exceptions près.

Parmi les textes réglementaires parus, on peut notamment mentionner l'arrêté du 8 mars 2019 répartissant la contribution à l'équilibre financier de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) au titre de sa mission de prise en charge des contributions salariales chômage pour l'année 2018. En effet, l'article 8 de la LFSS pour 2018 prévoyait la disparition en deux étapes, en cours d'année, des contributions des salariés à l'assurance chômage66(*). L'Acoss était chargée de compenser l'Unedic à l'euro près de cette perte de recette et être dédommagée au travers de l'affectation d'une fraction de TVA d'un montant censé être équivalent. Or selon les informations obtenues par votre commission, l'Acoss a reversé un total de 9,63 milliards d'euros à l'Unedic en compensation de la baisse puis de la suppression de la contribution salariale à l'assurance chômage au titre de 2018. Sur le même exercice, la part de TVA affectée à l'agence a atteint 9,527 milliards d'euros.

Ces opérations se sont donc traduites par un résultat financier négatif à hauteur de 103 millions d'euros pour l'Acoss, réparti entre les branches du régime général de la façon suivante par l'arrêté du 8 mars 2019 précité :

- 42,23 millions d'euros (41 %) pour la branche accidents du travail et maladies professionnelles ;

- 40,685 millions d'euros (39,5 %) pour la branche vieillesse et veuvage ;

- 20,085 millions d'euros pour la branche famille.

S'agissant de l'article 9, qui portait les mesures relatives au « basculement » du crédit d'impôt compétitivité - emploi (CICE) vers des baisses de cotisations et contributions sociales, ses dispositions ne s'appliquent que depuis le 1er janvier 2019. Ses dispositions ont d'ailleurs été en partie modifiées ou précisées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019. Néanmoins, la plupart des textes d'application ont été publiés, hormis :

- l'arrêté prévu à l'avant-dernier alinéa du III de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, qui doit définir les « limites et conditions » dans lesquelles les déductions forfaitaires pour frais professionnels sont prises en compte pour le calcul des rémunérations auxquelles s'appliquent les allègements généraux. Selon les éléments communiqués à votre commission des affaires sociales, cet arrêté ne devrait être pris que vers la fin de l'année 2019 ;

- et les textes réglementaires encadrant les relations entre l'Acoss et le régime de retraite complémentaire Agirc-Arrco, prévus aux articles L. 243-6-6 et L. 243-6-7 du code de la sécurité sociale. Toutefois, ces dispositions sont d'ores et déjà appliquées, l'Acoss et l'Agirc-Arrco ayant déjà conclu une convention67(*) à cette fin.

Pour le reste, seules restent à prendre certaines mesures d'application de l'article 15, relatif à l'intégration du Régime social des indépendants (RSI) au sein du régime général. Au vu de l'ampleur de cette réforme et des nombreux textes réglementaires qui devaient assurer son application, un développement particulier doit lui être consacré.

L'intégration du Régime social des indépendants au sein du régime général de la sécurité sociale

L'article 15 de la LFSS pour 2018 vise d'une part, à supprimer le régime social des indépendants (RSI) pour intégrer la sécurité sociale des travailleurs indépendants dans le régime général et d'autre part, à restreindre le nombre de professions libérales non réglementées relevant obligatoirement de la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse (Cipav).

Si le pouvoir réglementaire a pris l'ensemble des mesures nécessaires à la suppression du RSI et à l'organisation de la phase de transition jusqu'au 1er janvier 2020, il n'a pas manifesté le même empressement pour la publication des textes concernant la réforme de la Cipav.

Lors de la discussion du projet de loi au Sénat, la commission a identifié cinq points de vigilance pour la réussite de la suppression du RSI, qui était en partie suspendue à la publication de textes réglementaires.

Le premier concerne la mise en place d'un accueil dédié aux travailleurs indépendants au sein des branches vieillesse et recouvrement du régime général. Il n'apparait pas en effet nécessaire de leur prévoir un accueil spécifique dans les caisses primaires d'assurance maladie, les travailleurs indépendants bénéficiant des mêmes prestations que les salariés du régime général.

A l'inverse, leur intégration au sein du régime général conduit la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) à liquider à la fois leur retraite de base mais également leur retraite complémentaire. Le RSI gérait de façon intégrée ces deux régimes. Dès lors, il était apparu essentiel, pour conserver la même qualité de service, que les indépendants bénéficient d'un seul et même interlocuteur au sein de la Cnav, ce qui supposait un accueil dédié.

Il en est de même au sein des Unions de recouvrement de la sécurité sociale et des allocations familiales (Urssaf). L'activité de recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants constituait, depuis la création du RSI68(*), la principale source de dysfonctionnement du régime. La majorité des réclamations portent encore sur le prélèvement des cotisations. Un accueil spécifique des travailleurs indépendants au sein des Urssaf est donc indispensable pour leur garantir une réponse rapide et appropriée.

Dans ce contexte, le Sénat avait adopté un amendement spécifiant que le schéma stratégique, institué pour coordonner les caisses du régime général et celles du RSI69(*) pendant la phase de transition, précise les modalités d'organisation d'un accueil et d'un accompagnement dédié des travailleurs indépendants.

Par un arrêté de la ministre des solidarités et de la santé du 24 avril 201870(*), ce schéma de transformation de la gestion de la sécurité sociale des travailleurs indépendants a été publié. Ce document d'une centaine de pages détaille notamment « l'organisation cible des métiers de la sécurité sociale des travailleurs indépendants au sein du régime général et les principales étapes de la trajectoire d'intégration ». Votre commission, au regard du point de vigilance identifié, s'est plus particulièrement intéressée aux chapitres concernant le recouvrement et l'assurance vieillesse.

Outre l'intégration complète des processus de gestion du recouvrement impliquant des démarches informatiques, le schéma insiste sur le « développement d'une relation personnalisée », « l'accompagnement et la prévention des difficultés des cotisants » ainsi que sur l'amélioration de la fluidité du processus de recouvrement amiable et forcé. Un chapitre du schéma explique en particulier l'articulation fonctionnelle entre le recouvrement et la retraite. En effet, contrairement aux salariés, l'acquisition des droits à la retraite de base ou complémentaire est fondée pour le travailleur indépendant sur le paiement des cotisations. Dès lors, l'intégration du RSI dans le régime général passe par des échanges fiabilisés entre l'Acoss et la Cnav qui n'existaient pas jusqu'à présent.

S'agissant de l'activité retraite, le schéma souligne la nécessité de développer « un processus de gestion unique pour tous les assurés de la Cnav, que leur carrière soit entièrement salariée ou mixte (salarié et indépendant) [car] la quasi-totalité des actuels affiliés à l'assurance vieillesse des travailleurs indépendants sont également affiliés au régime général pour leur retraite ». Dans chaque Carsat, un agent de direction supervisera l'ensemble des activités spécifiques aux travailleurs indépendants et disposera d'une vision d'ensemble lui permettant de rendre compte de la qualité de service et d'assurer la coordination avec le directeur régional du recouvrement des travailleurs indépendants. Pour la liquidation de la retraite complémentaire, activité nouvelle pour la branche vieillesse du régime général, un nouveau système d'information retraite, appelé à remplacer l'actuel « Outil retraite », intègrera les spécificités de gestion du régime complémentaire. De même conformément aux dispositions adoptées par le Sénat, le schéma précise qu'au 1er janvier 2020, après la disparition des caisses locales déléguées, un « accueil téléphonique spécifique sera mis en place » ainsi qu'un « accueil physique adapté aux attentes des travailleurs indépendants sera organisé en agence retraite. Un accueil commun de niveau 1 coordonné par la branche recouvrement sera maintenu dans une trentaine de sites ».

Lors de son déplacement au siège de l'Urssaf Nord-Pas-de-Calais à Lille le 16 juillet 2018, votre rapporteur général s'était vu confirmer par le directeur de l'Acoss que le réseau des Urssaf consacre bien actuellement 50 % de ses ressources aux travailleurs indépendants comme il s'y était engagé lors de la discussion de la LFSS pour 2018.

Le deuxième point de vigilance souligné par la commission concerne le pilotage politique de la réforme. L'une des raisons de l'échec du RSI et de l'interlocuteur social unique en 2008 a été la carence du pilotage de la réforme. La LFSS pour 2018 prévoit deux organes distincts pour assurer cette mission :

- un comité de pilotage, composé des directeurs des caisses nationales du régime général (caisse nationale d'assurance maladie, Cnav et Acoss) et du directeur de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants ;

- un comité de surveillance, chargé de valider les étapes de transfert de personnel et de mise en production des nouveaux développements informatiques. L'échec de l'Isu avait en effet montré la folle imprudence qu'avait constitué le « débranchement » du système d'information du RSI avant que le système d'information des Urssaf ne soit parfaitement opérationnel.

Afin de renforcer le caractère stratégique du comité de surveillance, le Sénat a adopté un amendement plaçant ce comité directement auprès des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget et confiant à son président la possibilité de saisir les corps d'inspection des finances et des affaires sociales.

Le décret du 9 mars 2018 relatif à la mise en oeuvre de la réforme de la protection sociale des travailleurs indépendants71(*), attendu tout particulièrement pour l'instauration du comité de surveillance72(*), précise les modalités de composition et de fonctionnement de ces deux comités.

S'agissant du comité de pilotage, le décret formalise l'organisation retenue d'une réunion des quatre directeurs de caisses nationales, assisté d'un chef de projet placé auprès du directeur de la sécurité sociale.

Aux termes de la loi, ce comité de pilotage devait élaborer avant le 1er avril 2018 le schéma d'organisation des services qui préfigure lui-même le schéma stratégique d'organisation des services prévu à l'article L. 233-1 du code de la sécurité sociale. Le schéma d'organisation, arrêté par la ministre des solidarités et de la santé le 24 avril 2018, a donc été remis au gouvernement à peu près dans les temps.

Les dispositions réglementaires relatives au comité de surveillance étaient plus attendues, au regard de son caractère stratégique. Ce comité, mis en place à compter du 1er janvier 2018 et jusqu'au 31 décembre 2020, est composé de neuf personnalités choisies en raison de leurs compétences ou de leur expérience dans les domaines d'attribution du comité (ressources humaines, informatique), du président de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, du directeur de la sécurité sociale et du directeur interministériel du numérique et du système d'information et de communication de l'État.

L'arrêté du 21 mars 2018 portant nomination des membres du comité de surveillance a permis d'installer ce comité et de nommer à sa présidence Pierre Ricordeau, actuel directeur de l'agence régionale de santé d'Occitanie. Parmi les huit autres personnalités qualifiées, on notera la présence de Dominique Giorgi, inspecteur général des affaires sociales, qui avait conduit la mission de préfiguration de la suppression du RSI durant le second semestre 2017 ainsi que de Pierre Burban, secrétaire général de l'union des entreprises de proximité ou encore Xavier Lofficial, directeur des systèmes d'information de la Société générale. Votre commission constate donc que la composition de ce comité donne toutes les garanties de compétence et d'indépendance pour la supervision de la réforme. Le comité s'est réuni pour la première fois le 20 avril 2018.

Conformément à l'amendement sénatorial, le décret du 9 mars 2018 reprend la possibilité pour le comité de surveillance de saisir les corps d'inspection par l'intermédiaire des ministres et de de demander aux caisses tous les documents et les informations nécessaires à l'exercice de ses missions.

Il précise également qu'un panel de travailleurs indépendants, constitué de manière aléatoire, accompagne les travaux du comité en particulier s'agissant de l'évolution de l'offre de service.

Le troisième point de vigilance évoqué par la commission concerne la participation des travailleurs indépendants aux instances de gouvernance. Les représentants des indépendants siégeaient en effet dans les conseils d'administration des caisses nationale et régionales du RSI.

La LFSS pour 2018 prévoit de remplacer ces instances progressivement et dès le 1er janvier 2019 pour les conseils dont les mandats arrivent à échéance :

- au niveau national, par le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI). Ce conseil est chargé d'une part, de veiller à la bonne application des règles relatives à la protection sociale des travailleurs indépendants et à la qualité du service rendu et d'autre part, de déterminer les règles de l'action sanitaire et sociale et de piloter le régime complémentaire d'assurance vieillesse ;

- au niveau local, par des instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants. Elles disposent d'un pouvoir de décision dans l'attribution des prestations individuelles d'action sanitaire et sociale accordées aux travailleurs indépendants.

Alors que les conseils d'administration des caisses du RSI étaient élus, les nouvelles instances de gouvernance sont désormais désignées selon des modalités de représentativité reprises du code du travail. Les règles de désignation sont fixées à l'article L. 612-6 du code de la sécurité sociale.

Elles prévoient que les organisations admises à désigner les membres de ces instances sont celles qui se déclarent candidates et qui remplissent cumulativement les critères de représentativité figurant à l'article L. 2151-1 du code du travail73(*).

Comme l'expliquait le rapport, « l'acte de candidature pourra soit relever de la procédure visant à établir la représentativité des organisations professionnelles d'employeurs au niveau national et interprofessionnel, soit d'une procédure spécifique de candidature à la représentativité au sein des instances de la protection sociale des travailleurs indépendants ».

L'arrêté du 3 mai 2018 relatif à la procédure de candidature des organisations en vue de la désignation des membres du conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants a donc permis l'ouverture de la procédure.

Elle s'est clôturée avec la publication du décret du 24 décembre 201874(*) qui dresse la liste des organisations autorisées à procéder aux premières désignations des membres, actifs et retraités, du CPSTI et de ses instances régionales. Quatre organisations y figurent :

- l'Union des entreprises de proximité (U2P) : à raison de 7 membres actifs et 3 membres retraités au sein du CPSTI et de chacune des instances régionales ;

- la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) pour 6 membres actifs et 2 membres retraités ;

- la Chambre nationale des professions libérales : un membre actif et un membre retraité ;

- le Mouvement des entreprises de France (Medef) : un membre actif et un membre retraité.

Certaines organisations qui siégeaient au sein des conseils d'administration du RSI ne remplissent pas les critères de représentativité75(*).

L'arrêté du 27 décembre 2018 portant nomination des membres de l'assemblée générale du conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants a permis l'installation du conseil au 1er janvier 2019, conformément au calendrier fixé dans la loi.

La LFSS pour 2018 prévoit également que les dépenses nécessaires à la gestion administrative du CPSTI sont couvertes par une dotation annuelle attribuée par les branches. Le décret du 19 décembre relatif aux modalités de répartition de cette dotation prévoit une répartition de son montant à 50 % pour la branche maladie du régime général, 35 % pour la branche retraite et 15 % au titre des régimes invalidité et retraite complémentaire désormais gérés par la Cnav.

Le quatrième point de vigilance a trait au transfert du personnel du RSI et des organismes conventionnés (OC), assurant par délégation la gestion de l'assurance maladie des travailleurs indépendants, vers les caisses du régime général. 7 500 personnes sont concernées.

Aux termes de la LFSS pour 2018, « sur une période dont le terme ne peut excéder le 30 juin 2019, les caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants et les organismes du régime général préparent, dans le respect du schéma de transformation (...), le transfert des contrats de travail des salariés des caisses déléguées et recherchent, pour chaque salarié, une solution de reprise recueillant son accord (...).À une date fixée par décret, et au plus tard le 1er janvier 2020, les contrats de travail des salariés des caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants sont transférés aux organismes du régime général, dans le respect des solutions de reprise ».

Comme le précise le schéma de transformation, la voie du dialogue social a été privilégiée pour la préparation du transfert des contrats de travail. Un accord de méthode entre l'Union nationale des caisses de sécurité sociale (Ucanss) et les organisations syndicales représentatives dans le champ des conventions collectives du RSI a été signé le 21 février 2018 afin d'encadrer le cycle de négociations en cours.

Comme l'a constaté le rapporteur général de la commission lors de sa visite au siège de la caisse locale déléguée pour la protection sociale des travailleurs indépendants du Nord le 16 juillet 2018, la procédure visant à proposer une solution à chaque salarié s'est effectuée en deux temps. Tout d'abord une phase de recueil des souhaits d'évolution des salariés, invités à exprimer leur volonté en matière de poste et d'affectation géographique, s'est tenue jusqu'à l'été 2018.

Le traitement de ces données devait permettre à partir de la fin de l'année 2018 de proposer une première solution aux salariés. D'après les informations recueillies, la quasi-totalité des agents s'est vue proposer une affectation avant la fin du mois de mars 2019. Une phase d'enregistrement des accords ou des refus est ouverte afin qu'une ultime affectation puisse être proposée au plus tard fin mai 2019. La date butoir du 30 juin 2019 pour que chaque salarié du RSI dispose d'une solution qu'il aura acceptée devrait donc être tenue.

Le mécanisme de transfert anticipé des contrats de travail vers le régime général avant le 1er janvier 2020 pourrait également être utilisé pour certains personnels du RSI oeuvrant dans le domaine de l'informatique. Sur proposition du comité de surveillance, un projet de décret est en cours de préparation et pourrait être publié dans le courant du mois de juin.

Enfin le cinquième point de vigilance identifié par votre commission concerne le poids et les modalités de calculs des cotisations sociales des travailleurs indépendants. L'article 15 de la LFSS pour 2018 autorise en effet les Urssaf à mener, auprès des travailleurs indépendants, une expérimentation visant à leur proposer d'acquitter leurs cotisations sociales provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établie à partir des informations déclarées par les assurés en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels. La durée de cette expérimentation, reposant sur une démarche volontaire des travailleurs indépendants, a été prolongée de 6 mois par la LFSS pour 2019 et s'achèvera le 31 décembre 2019.

Le décret du 27 juin 201876(*) encadre la mise en oeuvre de cette expérimentation et précise les modalités de cette expérimentation permettant aux travailleurs indépendants de déclarer leur activité mensuelle et d'effectuer un télépaiement du montant de leurs cotisations sociales provisionnelles calculées sur cette base.

L'article 2 du décret détaille le fonctionnement du téléservice auquel s'abonne le travailleur indépendant : « Le montant mensuel de la cotisation prévisionnelle est établi sur la base des sommes que le travailleur indépendant déclare au moyen de ce téléservice, sous sa responsabilité, entre le 1er et le 22 de chaque mois de l'année 2019 compte tenu, notamment, du chiffre d'affaires de son entreprise et du niveau de ses charges déductibles ou des prélèvements personnels, effectuées par lui sur les sommes rendues disponibles par l'activité de son entreprise tels que le travailleur indépendant peut les estimer pour le mois considéré. Ce même téléservice lui communique sans délai le montant des cotisations et contributions sociales provisionnelles pour la période correspondante. (...) Ces cotisations doivent être acquittées par télépaiement au plus tard le 22 du même mois ».

Lors de son audition devant votre commission le 24 octobre 2018, le directeur de l'Acoss avait précisé que l'expérimentation serait lancée le 1er janvier 2019 dans deux régions et pour les seuls artisans et commerçants qui payent de manière mensuelle. Si le résultat est positif, ce téléservice pourra être étendu aux professions libérales et à tous les travailleurs indépendants qui payent de façon trimestrielle.

Un amendement sénatorial à la LFSS pour 2018 prévoit, qu'à l'issue de l'expérimentation, l'Acoss propose au Gouvernement les pistes d'amélioration de son offre de services en matière de recouvrement des prélèvements sociaux des indépendants. Un rapport du Gouvernement au Parlement sera également remis pour préciser les propositions retenues en matière de simplification du calcul de l'assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants.

Les débats au Sénat sur l'article 16 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 201977(*) qui vise à simplifier, de façon artificielle et inopérante, la formule de calcul de l'assiette des cotisations ont montré la nécessité d'engager une réflexion plus profonde sur la définition de l'assiette des cotisations et des contributions sociales. Des propositions fortes en la matière sont attendues du Gouvernement.

Le pouvoir réglementaire a pris presque l'ensemble des textes nécessaires à la mise en oeuvre de la suppression du RSI et de sa phase transitoire78(*). L'analyse de ces textes, qui semble ne soulever aucune contradiction avec l'esprit de la LFSS pour 2018, ne suffit toutefois pas à déterminer si cette intégration est une réussite.

S'agissant de la mise en oeuvre de la réforme de la Cipav, aucun des trois décrets attendus n'a été publié à ce jour.

L'article 15 de la LFSS pour 2018 prévoit qu'à compter du 1er janvier 2018 pour les micro-entrepreneurs et du 1er janvier 2019 pour tous les autres professionnels libéraux, seules les créations d'entreprise dans les 21 professions listées à l'article L. 640-1 du code de la sécurité sociale entraînent une affiliation à la Cipav. Le nombre de professions relevant de la Cipav passe donc de plus de 350 à 21.

Cet article instaure également, pour les adhérents actuels de la caisse n'appartenant pas aux 21 professions concernées, un droit d'option pour un transfert de leur affiliation vers le régime général. Ce droit d'option peut s'exercer entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2023. La mise en oeuvre de ce droit d'option est toutefois suspendue à la publication de dispositions réglementaires.

En effet, les professionnels libéraux, qui ne relèveraient pas de l'article L. 640-1 du code (c'est-à-dire de l'une des 21 professions listées) et qui décideraient de basculer vers le régime général peuvent demander à bénéficier de taux de cotisation spécifiques au sein du régime général. Des différences de taux d'assurance vieillesse existent en effet entre la Cipav et les taux applicables aux travailleurs indépendants dans le régime général conduisant les professionnels libéraux à bénéficier d'une couverture moins importante mais moins onéreuse. Le décret fixant ces taux spécifiques n'a toujours pas été pris.

Il en est de même de deux autres décrets nécessaires à l'application de la règle de conversion des points de retraite, de base et complémentaire, acquis par le professionnel libéral en tant qu'adhérent à la Cipav79(*) avant son transfert au régime général. La LFSS pour 2018 prévoit en effet que deux décrets précisent ces règles de conversion des points acquis, respectivement pour le régime de base et pour le régime complémentaire.

L'absence de ces textes rend donc impossible l'exercice du droit d'option ouvert pourtant depuis le 1er janvier 2019.

Lors de l'examen du PLFSS pour 2019 au Sénat, un amendement du groupe socialiste et républicain proposait de reporter au 1er janvier 2021 la date d'entrée en vigueur du droit d'option constatant, deux mois avant le 1er janvier 2019, qu'aucun texte réglementaire n'avait été pris. Il avait été rejeté, avec un avis défavorable de votre commission, au motif que la réforme de la Cipav avait déjà été retardée d'un an après sa censure par le Conseil constitutionnel dans le PLFSS pour 2017 en raison d'une incompétence négative du législateur qui renvoyait au décret la fixation de la liste des professions autorisées à demeurer affiliées à la caisse.

Si votre commission s'est prononcée favorablement sur la réforme de la Cipav, force est de constater la clairvoyance de nos collègues qui avaient anticipé un retard du Gouvernement dans la prise de ces mesures réglementaires.

Assurance maladie

Plusieurs dispositions sont à ce jour entièrement entrées en application.

· Alors que jusqu'à la fin 2017 seules deux pathologies faisaient l'objet d'une vaccination obligatoire (diphtérie et tétanos) chez l'enfant, la liste des vaccinations obligatoires a été étendue à une liste totale de 11 maladies par l'article 49. Ses dispositions trouvent à s'appliquer depuis la parution du décret n° 2018 42 du 25 janvier 2018 qui prévoit notamment :

- que les vaccinations obligatoires doivent intervenir au cours des 18 premiers mois de l'enfant ;

- que, lorsqu'elles n'ont pas été pratiquées dans ce délai, elles interviennent dans le cadre du calendrier des vaccinations arrêté par le ministre chargé de la santé ;

- que les vaccinations obligatoires sont réalisées par les professionnels de santé autorisés à cet effet par la réglementation, le cas échéant dans des établissements et organismes habilités ou dans le cadre de consultations de protection maternelle et infantile.

Le décret précité a en outre précisé, en application du II de l'article L. 3111-2 du code de la santé publique, les conditions dans lesquelles l'admission d'un mineur dans des établissements scolaires, structures d'accueil, colonies de vacances ou toute autre collectivité d'enfants est subordonnée à la présentation du carnet de santé ou de tout autre document attestant de l'administration des vaccinations obligatoires.

· En outre, les conditions de mise en oeuvre du cadre général d'expérimentations pour l'innovation au sein du système de santé institué par l'article 51 ont été précisées par le décret n° 2018-125 du 21 février 2018, qui a notamment défini :

- les catégories d'expérimentations susceptibles d'être conduites pour répondre aux objectifs fixés par la loi : sont notamment visées les activités bénéficiant de financements innovants (forfaitaire, collectif, par épisode de soins, modulé à la qualité ou à l'efficience des soins) et celles non prises en charge par les modalités existantes (telles que les activités visant à l'intégration des soins ambulatoires, hospitaliers et des prises en charge médico-sociales, ainsi que les outils numériques favorisant ces organisations). Dans le domaine des produits de santé, un arrêté du 3 août 2018 a fixé le cahier des charges d'une expérimentation pour inciter à la prescription hospitalière de médicaments biosimilaires ;

- la composition du comité technique chargé du pilotage des expérimentations (composé de huit membres dont six issus des administrations centrales, un des ARS et un de l'assurance maladie) et du conseil stratégique de l'innovation en santé, présidé par le ministre en charge de la santé et réunissant, conformément aux engagements qui avaient été pris lors de l'examen en séance publique, des représentants de l'ensemble des acteurs du système de santé80(*). Le texte prévoit en outre la désignation d'un rapporteur général81(*) chargé d'organiser et de coordonner les travaux du comité technique comme du conseil stratégique ;

- les modalités de sélection des projets, qui relèvent dans un premier temps soit du directeur général de l'ARS pour les projets à portée régionale ou infrarégionale, soit du rapporteur général pour ceux à portée interrégionale ou nationale, avant d'être soumis dans un second temps au comité technique ;

- les conditions d'information des patients participant aux expérimentations, de prévention des conflits d'intérêt et d'évaluation des expérimentations selon un cadre méthodologique unifié.

L'arrêté du 27 mars 2018 a par ailleurs fixé à 20 millions d'euros pour l'année 2018 la dotation du fonds pour l'innovation du système de santé.

Toutefois, les expérimentations en cours n'ont pas encore fait l'objet d'un état des lieux annuel présenté au Parlement, ainsi que le prévoit la loi.

· L'article 54, tout en faisant entrer dans la tarification de droit commun les actes de téléconsultation et de téléexpertise, a maintenu la télésurveillance dans le cadre expérimental ouvert par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014. L'arrêté du 11 octobre 2018 a précisé les conditions de mise en oeuvre de ces expérimentations en republiant, sous réserve de simplifications, les cahiers des charges concernant le suivi de cinq pathologies : insuffisance cardiaque, insuffisance rénale, insuffisance respiratoire, diabète, prothèses cardiaques implantables.

· Les dispositions de l'article 58 relatives à la mise en place d'une « charte de qualité des pratiques professionnelles des personnes chargées de la présentation, de l'information ou de la promotion des dispositifs médicaux à usage individuel, des produits de santé autres que les médicaments et des prestations de service éventuellement associées », sur le modèle du dispositif déjà existant pour le médicament remboursable, ont également reçu leur texte d'application.

Un décret en Conseil d'État n° 2018-864 du 8 octobre 2018 a en effet créé, au chapitre 5 du titre 6 du livre 1 du code de la sécurité sociale, une nouvelle section 15 précisant les conditions de refus d'approbation, de renouvellement et de dénonciation de la charte par les ministres, les conditions de constatation des manquements à la charte par le Ceps, ainsi que les éléments de procédure relatifs au prononcé éventuel d'une pénalité financière.

Pour autant, la charte n'a pas encore été conclue ni mise en oeuvre par arrêté, alors que l'article 58 prévoit par ailleurs le déclenchement de cette dernière procédure à défaut de conclusion de ce texte entre le Ceps et les syndicats ou organisations concernés avant le 30 septembre 2018.

· L'article 59, relatif au renforcement des moyens du Ceps, a également reçu l'ensemble de ses textes d'application. Il prévoyait en effet la possibilité pour les caisses nationales d'assurance maladie de participer au fonctionnement du Ceps, dans des conditions précisées par décret, par la mise à disposition de leurs personnels à titre gratuit, ou par celle de leurs systèmes d'information relatifs aux produits de santé. Le décret n° 2018-499 en date du 21 juin 2018 est venu préciser les modalités de ces facultés, s'agissant notamment du nombre maximal de personnels pouvant être mis à disposition du comité.

Le même article a par ailleurs prévu une obligation de transmission de données économiques fiables au Ceps par les professionnels, accompagnée d'une procédure de sanction en cas de transmission de données manifestement erronées par un fabricant ou un distributeur. Les modalités d'application de cette procédure, qui vise les dispositifs médicaux, ont été précisées par un décret en Conseil d'État n° 2018-522 du 27 juin 2018.

· Sont également devenues applicables les dispositions de l'article 60 visant à renforcer la portée de la procédure d'accord préalable conditionnant la prise en charge de certaines prestations par l'assurance maladie (décrets n° 2018-557 du 30 juin 2018 et n° 2018-661 du 26 juillet 2018). De même, un décret est venu préciser les modalités calendaires de sortie du dispositif dérogatoire à la facturation directe et individuelle des établissements de santé, que l'article 65 a prolongé jusqu'au 1er mars 2022 au plus tard pour les séjours d'hospitalisation : selon les catégories de prestations, cette sortie s'échelonnera dès mars 2020. Enfin, certaines modalités de la montée en charge progressive de la réforme du financement des activités de soins de suite et de réadaptation, prévues par l'article 68, ont été précisées (décret n° 2018-224 du 30 mars 2018).

· Plusieurs rapports ont été remis au Parlement :

- celui prévu par l'article 63 sur les conditions de mise en oeuvre du tiers payant généralisable (rapport établi par Jean Debeaupuis et Clémence Marty-Chastan, membres de l'Inspection générale des affaires sociales, mars 2018) : alors que la « loi Santé » de janvier 2016 avait prévu la généralisation obligatoire du tiers payant à compter du 30 novembre 2017, cette analyse a confirmé qu'au vu du calendrier de mise à disposition des outils permettant de faciliter et de fiabiliser le tiers payant intégral, « la montée en charge de cette pratique chez les médecins sera vraisemblablement très progressive ». Ce rapport formule plusieurs propositions pour accompagner les professionnels de santé en vue de rendre cette pratique « généralisable » d'ici quatre ans, notamment en ciblant des publics prioritaires (jeunes de 18 à 25 ans, patients des centres de santé, actes de prévention, etc.) ;

- celui prévu par l'article 64 sur l'accès aux droits et aux soins des personnes en situation de handicap et des personnes en situation de précarité (rapport établi par Philippe Denormandie, membre du conseil d'administration de la CNSA et Marianne Cornu-Pauchet, directrice du Fonds CMU-C, juillet 2018).

En revanche, le rapport, prévu à l'article 53, relatif aux dépenses d'indemnités journalières au titre des arrêts maladie, n'a jamais été remis au Parlement par le Gouvernement en dépit d'un délai de transmission fixé au 1er juin 2018. Il convient, toutefois, de noter qu'à la demande du Premier ministre, un rapport sur l'indemnisation des arrêts de travail a été établi en janvier 2019 par MM. Jean Luc Bérard, Stéphane Oustric et Stéphane Seiller.

Votre commission relève que l'article 56 n'est pas entré en application pour celles de ses dispositions qui portent sur la prise en charge des spécialités pharmaceutiques faisant l'objet d'une recommandation temporaire d'utilisation (RTU). Il a été précisé, à l'article L. 162-17-2-1 du code de la sécurité sociale, le tarif ou le prix correspondant au champ de la RTU sont fixés par une nouvelle négociation conventionnelle ou une décision du Ceps, selon les règles et critères d'appréciation applicables aux indications déjà prises en charge. Cet article prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour l'application de l'ensemble de ses dispositions ; or, selon les informations transmises à votre commission, ce décret n'a pas été actualisé s'agissant des RTU, ce qui entrave l'intervention du Ceps et aboutit à une situation de blocage de certains dossiers de RTU faute de fixation d'un prix ou d'un tarif négocié.

L'article 58, qui a étendu aux logiciels d'aide à la prescription (LAP) la compétence de la HAS en matière de certification des outils informatiques dédiés à la santé, n'est par ailleurs pas pleinement entré en application faute de l'intervention de deux arrêtés prévus par le texte - le premier visant à déterminer les documents relatifs à la prescription devant être intégrés aux LAP, et le second à préciser les services dématérialisés de l'assurance maladie auxquels les LAP doivent permettre l'accès. Il est cependant à noter qu'un décret en Conseil d'État n° 2018-864 du 8 octobre 2018 est venu préciser les contours des obligations de certification relatives aux outils informatiques portant en tout ou partie sur l'aide à l'édition des prescriptions médicales relatives aux dispositifs médicaux, en application du V de l'article L. 161-38 précité.

L'article 62 de la LFSS pour 2019 prévoyait l'organisation et le financement d'un parcours d'intervention précoce pour les enfants atteints de troubles du neuro-développement (TND). Aux termes de cet article, ce parcours est défini par des structures désignées par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS), qui peuvent faire appel à divers professionnels de santé, parmi lesquels des médecins généralistes et spécialistes et, plus spécifiquement, des ergothérapeutes et des psychomotriciens. L'intervention de psychologues pourra également être sollicitée.

Un décret du 28 décembre 201882(*) a précisé les modalités de ce parcours.

Le nouvel article R. 2135-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que ces professionnels sont exclusivement rémunérés par la structure coordinatrice du parcours et ne peuvent solliciter de paiement direct par les patients.

Par ailleurs, le décret s'attache à favoriser la réactivité de l'intervention en prévoyant des délais de prise en charge assez courts. Il est en effet prévu que la validation de la prescription médicale du parcours par l'ARS intervienne dans un délai maximal de quinze jours après réception de celle-ci et qu'un premier bilan soit réalisé dans un délai maximal de trois mois après cette validation. Enfin, une première rencontre de synthèse devra être organisée au plus tard six mois après la première intervention d'un professionnel.

Toutefois, confirmant les doutes exprimés par la commission des affaires sociales lors de l'examen de la loi, le décret précise bien que la prise en charge financière du parcours ne sera assuré que pour les enfants âgés de moins de sept ans. La commission avait pourtant alerté sur l'apparition des premiers symptômes de certains troubles du neuro-développement, (troubles « dys », troubles de l'attention, troubles de la déficience intellectuelle) après cet âge, souvent au moment de la première scolarité.

Malgré les précautions prises par le décret pour assurer la continuité du parcours tout au long de sa réalisation, ce dernier est explicitement limité à une durée maximale d'un an, sans mention de l'accompagnement ultérieur. Le décret prévoit bien que cette durée maximale pourra être prolongée de six mois dans l'attente de la décision d'orientation de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH). De plus, les instituts médico-éducatifs (IME) et les services d'éducation spécialisée et de soins à domicile (Sessad) sont explicitement autorisés à admettre directement un enfant à l'échéance de son parcours alors même que la décision d'orientation de la CDAPH n'a pas encore été rendue, ce qui constitue une souplesse inédite et particulièrement judicieuse.

Pour autant, il ne s'agit que de facultés ouvertes par le décret. En l'absence de dispositions véritablement contraignantes, les enfants ayant bénéficié de parcours de bilan et d'interventions précoces seront exposés, à l'issue de ce dernier, à des ruptures d'accompagnement qui menaceront indéniablement les progrès réalisés.

Aucune mention n'est faite dans le décret des recommandations de bonne pratique professionnelle de la Haute Autorité de santé (HAS), dont la loi avait pourtant prévu qu'elle pouvaient être mentionnées au sein des conventions liant les professionnels de l'intervention à la structure coordinatrice du parcours. Ce caractère facultatif, que la commission des affaires sociales avait souhaité, sans succès, rendre obligatoire, menace l'effectivité de cette disposition.

Enfin, il faut rappeler que la notion de « trouble du neuro-développement » ne connaîtra d'application opérationnelle qu'à partir de la publication de la nouvelle classification internationale des maladies (CIM-11) en 2022. Or les équipes médicales des CDAPH ne prennent en compte, dans leurs décisions d'orientation, que des certificats médicaux conformes à la CIM en vigueur, où les troubles du neuro-développement ne figurent pas encore. Ainsi, le risque existe qu'un enfant souffrant de TND, et bénéficiant à ce titre d'un certificat médical attestant d'un parcours de bilan et d'intervention précoce, ne puisse s'en prévaloir auprès de la CDAPH avant 2022 pour la suite de son accompagnement.

La commission avait insisté pour que des dispositions soient immédiatement prises auprès des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), par instruction ministérielle, afin que ces dernières tiennent compte de certificats médicaux posant un diagnostic de TND. Ces dispositions n'ont toujours pas été prises.

B. LOI N° 2018-84 DU 13 FÉVRIER 2018 CRÉANT UN DISPOSITIF DE DON DE JOURS DE REPOS NON PRIS AU BÉNÉFICE DES PROCHES AIDANTS DE PERSONNES EN PERTE D'AUTONOMIE OU PRÉSENTANT UN HANDICAP

La loi du 13 février 2018 ouvre la possibilité aux salariés de faire un don de jours de congés payés non pris à un collègue de la même entreprise qui vient en aide à une personne atteinte d'une perte d'autonomie d'une particulière gravité ou présentant un handicap.

L'article 3 de la loi prévoyait la détermination par décret en Conseil d'État des conditions de son application aux agents publics civils et militaires. Deux décrets du 8 et du 9 octobre 201883(*) ont été respectivement pris en ce sens, assurant la transposition du dispositif légal à ces publics distincts.

C. LOI N° 2018-217 DU 29 MARS 2018 RATIFIANT DIVERSES ORDONNANCES PRISES SUR LE FONDEMENT DE LA LOI N° 2017-1340 DU 15 SEPTEMBRE 2017 D'HABILITATION À PRENDRE PAR ORDONNANCES LES MESURES POUR LE RENFORCEMENT DU DIALOGUE SOCIAL

La loi du 29 mars 2018 a ratifié les ordonnances du 22 septembre 2017 et du 20 décembre 2017 et prévu des dispositions supplémentaires dont certaines nécessitaient des mesures règlementaires d'application.

La réforme du droit du travail par ordonnances

Six ordonnances ont été prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social :

- ordonnance n° 2017-1385 du 22 septembre 2017 relative au renforcement de la négociation collective ;

- ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l'entreprise et favorisant l'exercice et la valorisation des responsabilités syndicales ;

- ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail ;

- ordonnance n° 2017-1388 du 22 septembre 2017 portant diverses mesures relatives au cadre de la négociation collective ;

- ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l'exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention ;

- ordonnance n° 2017-1718 du 20 décembre 2017 visant à compléter et mettre en cohérence les dispositions prises en application de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

Les dispositions de ces ordonnances ont été complétées ou modifiées par la loi de ratification n° 2018-217 du 29 mars 2018.

Au total, sur les douze mesures nécessaires à l'application de la loi du 29 mars 2018, quatre ont été prises.

L'article 2, issu d'un amendement gouvernemental, prévoit la possibilité pour l'employeur de moins de 11 salariés de soumettre directement, en l'absence de délégué syndical un projet d'accord à ses salariés. Un décret doit préciser les modalités d'organisation de la consultation du personnel. Ce décret n'a pas été pris.

L'article 4 prévoit la fixation par arrêté du montant forfaitaire de prise en charge par le fonds paritaire pour le financement du dialogue social de la rémunération des salariés participant à des négociations de branche. L'arrêté nécessaire n'a pas été publié.

L'article 6 a précisé et complété les dispositions de l'ordonnance n° 2017-1386 relatives à la fusion des instances représentatives du personnel et à la création du conseil social et économique d'entreprise (CSE). Il a notamment :

- modifié l'article L. 2314-33 du code du travail84(*), relatif à la durée du mandat des membres de la délégation du personnel au comité social et économique d'entreprise et au nombre maximal de mandats successifs ;

- créé l'article L. 2315-44-1 aux termes duquel une commission des marchés est créée au sein du CSE dont le nombre de salariés, les ressources annuelles ou le bilan dépassent un seuil fixé par décret ;

- créé l'article L. 2315-44-2 aux termes duquel le CSE doit déterminer les critères retenus, pour les marchés dont le montant est supérieur à un seuil fixé par décret, pour le choix des fournisseurs et des prestataires ainsi que la procédure d'achats de fournitures, de services et de travaux ;

- modifié l'article L. 2315-6185(*) relatif à la subvention de fonctionnement versée par l'employeur au CSE qui permet à ce dernier d'affecter une partie de l'excédent de son budget de fonctionnement au financement des activités sociales et culturelles, dans des conditions fixées par décret.

Le décret n° 2018-92086(*) a apporté les précisions nécessaires à l'application de ces dispositions.

À l'article 11, le Sénat avait souhaité préciser que les modèles de lettres de licenciement prévus par les article L. 1232-6 (licenciement pour motif personnel), L. 1232-16 et L. 1233-42 (licenciement économique) sont établis par arrêté et non par décret en Conseil d'État comme initialement envisagé. Les arrêtés nécessaires n'ont pas été publiés.

Par ailleurs, dans sa rédaction issue du même article 11, l'article L. 1442-13-2 mentionne un décret en Conseil d'État définissant les conditions de nomination des membres de la commission nationale de discipline des conseillers prud'homaux. Aucun décret d'application n'est paru mais les dispositions de l'article R. 1442-22 demeurent applicables87(*). Par ailleurs, le tarif des honoraires et frais d'expertise dans la procédure prud'homale, mentionné à l'article L. 4624-7 issu d'un amendement sénatorial, reste précisé par l'arrêté du 27 mars 201888(*).

Enfin, l'article L. 4624-2-1, créé par l'article 13 de la loi du 29 mars 2018, prévoit un examen médical par un médecin du travail pour les travailleurs ayant bénéficié au cours de leur carrière d'un dispositif de suivi individuel renforcé. Le décret en Conseil d'État qui doit préciser les modalités d'application de cet article n'a pas été publié.

D. LOI N° 2018-527 DU 28 JUIN 2018 RELATIVE AU DÉFIBRILLATEUR CARDIAQUE

La loi du 28 juin 2018 relative au défibrillateur cardiaque renvoyait, en son article 1er, à un décret en Conseil d'État pour la détermination des types et catégories d'établissement recevant du public (ERP) tenus de s'équiper d'un défibrillateur automatisé externe (DAE), ainsi que pour la fixation des modalités d'application de cette obligation. Le décret correspondant a été publié le 21 décembre 2018 au Journal officiel (décret n° 2018-1186 du 19/12/2018 relatif aux défibrillateurs automatisés externes). Composé de trois articles, il énumère les catégories d'ERP tenues de s'équiper, précise la signalétique devant être mise en oeuvre, confirme la possibilité de mutualiser les équipements entre certains établissements, clarifie les responsabilités en matière de maintenance et établit le calendrier d'installation applicable à chaque catégorie d'ERP.

Son article 2, qui prévoit de créer une base nationale de données recensant les lieux d'implantation des DAE et les modalités de leur accessibilité, n'est en revanche pas applicable à la date de publication du présent rapport. La rédaction de l'article renvoie en effet à un arrêté non encore paru le soin de définir les informations devant être fournies par les exploitants ainsi que les modalités de leur transmission.

E. LOI N° 2018-771 DU 5 SEPTEMBRE 2018 POUR LA LIBERTÉ DE CHOISIR SON AVENIR PROFESSIONNEL

Les textes d'application des principales réformes prévues par la loi du 5 septembre 2018, notamment la réforme du CPF, la mise en place de France compétences et la création des opérateurs de compétences (Opco) ont été publiés à la fin de l'année 2018. Des textes doivent encore être pris pour la mise en oeuvre de la réforme du financement de la formation professionnelle et de l'alternance, qui a vocation à entrer en vigueur au plus tard en 2020. Certaines mesures prévues par la loi, notamment des expérimentations souhaitées par le Gouvernement, ne sont pas encore applicables.

Par ailleurs, aucun des 18 rapports demandés au Gouvernement n'a été remis au Parlement.

Article 1er

L'article 1er a réformé le compte personnel de formation (CPF), notamment en prévoyant un abondement en euros et non plus en heures, une mobilisation directe par le titulaire sans l'intermédiaire des organismes paritaires collecteurs agréés et une gestion par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Par ailleurs, le congé individuel de formation (CIF) a été supprimé au profit d'une modalité spécifique de mobilisation du CPF, dans le cadre d'un projet de transition professionnelle.

Le volet règlementaire de cette réforme du CPF a été mis en oeuvre par plusieurs décrets parus en décembre 2018. Quelques mesures règlementaires demeurent à prendre.

Le décret n° 2018-115389(*) a fixé les modalités de conversion en euros des heures inscrites sur les CPF au 31 décembre 2018. Le taux de conversion est fixé à 15 euros par heure, soit légèrement plus haut que le taux qui avait été évoqué par cours des débats (14,28 euros) et qui avait été jugé largement insuffisant par la commission.

Le décret n° 2018-117190(*) a fixé les modalités d'abondement complémentaire du CPF par l'employeur, en application d'un accord d'entreprise ou de branche, pour absence d'entretien professionnel et dans le cas du licenciement d'un salarié ayant refusé une modification de son contrat de travail résultant de l'application d'un accord d'entreprise.

Le décret n° 2018-125691(*) a notamment fixé les modalités d'alimentation et d'abondement du compte professionnel de prévention de la pénibilité (C2P).

Le décret n° 2018-132992(*) a fixé les montants et modalité d'alimentation en euros du CPF à compter du 1er janvier 2019. Conformément aux annonces faites au moment de l'examen du projet de loi, l'alimentation est fixée à 500 euros par an, dans la limite de 5 000 euros. Ces montants sont portés respectivement à 800 euros et 8 000 euros pour les salariés sans qualification et pour les salariés bénéficiaires d'un contrat de soutien et d'aide par le travail. Toutefois, la majoration mentionnée par l'article L. 6323-11 applicable aux salariés bénéficiant de l'obligation d'emploi n'a pas encore été précisée.

Le décret n° 2018-133293(*) a fixé les conditions de mobilisation du CPF dans le cadre d'un projet de transition professionnelle. Conformément aux dispositions législatives, la demande du salarié devra être adressée pour validation à la commission paritaire interprofessionnelle régionale (CPIR) compétente. Le Sénat s'était opposé à l'obligation d'une action de « positionnement » préalable au projet de transition. Il avait, suivant l'avis de la commission rejeté un amendement en ce sens qui a par la suite été adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. L'article R. 6323-12 du code du travail, issu du décret n° 2018-1332 ne permet guère de comprendre en quoi consistera une telle action de positionnement, qui devra être réalisée à titre gratuit par le prestataire de formation mais dont il est précisé qu'elle ne constitue pas une action de formation.

L'article R. 6323-14 précise les critères que la CPIR devra prendre en compte pour valider le projet de transition professionnelle. Ces critères sont la cohérence du projet, la pertinence du parcours de formation et de ses modalités de financement et les perspectives d'emploi à l'issue de la formation. Un refus de prise en charge devra être motivé et pourra faire l'objet d'un recours gracieux.

Ce décret a par ailleurs prévu la dévolution des biens des organismes paritaires agréés pour la gestion du CIF (Opacif) aux CPIR.

Le décret n° 2018-133394(*) a fixé les modalités de la gestion du CPF par la Caisse des dépôts et consignations. Un décret doit encore préciser les modalités selon lesquelles la CDC rend compte à France compétences de l'utilisation de ses ressources, conformément à l'article L. 6333-5 ainsi que les conditions de mise en oeuvre du système d'information au sein duquel doivent être collectées les informations relatives à l'offre de formation. Selon les informations communiquées à la commission, ce décret est en cours de préparation et devrait paraître à la fin du mois d'avril 2019.

Le décret n° 2018-133695(*) a fixé les conditions de mobilisation du CPF par un salarié souhaitant suivre une formation se déroulant sur le temps de travail. La demande devra être adressée à l'employeur 60 jours avant le début de la formation (120 jours pour les formations de plus de six mois) et l'employeur disposera d'un délai de 30 jours pour notifier sa réponse, l'absence de réponse valant acceptation. À partir de 2020, les frais pédagogiques et les frais liés à la validation des acquis de l'expérience seront pris en charge par la CDC. À titre transitoire, pour l'année 2019, les frais seront pris en charge par les opérateurs de compétences (OPCO).

Aux termes de l'article L. 6323-6 dans sa rédaction issue de l'article 1er, le CPF permet de financer (I) toute formation permettant d'obtenir un diplôme ou un titre enregistré au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP). Sont également éligibles (II) cinq types d'action spécifiques, dans des conditions définies par décret. Le décret n° 2018-133896(*) a défini les conditions d'éligibilité au financement au titre du CPF des bilans de compétences, mentionnés au 2° du II de l'article L. 6323-6, des actions de formation dispensées aux créateurs ou repreneurs d'entreprise (4°) et de la préparation aux épreuves théorique et pratique du permis de conduire (3°). Le même décret a également précisé les dispositions relatives aux formations éligibles au CPF des travailleurs indépendants et des personnes handicapées.

Le décret n° 2018-133997(*) a précisé les modalités de fonctionnement des CPIR, chargées, aux termes de l'article L. 6323-17-6, créé par la loi du 5 septembre 2018, de la validation et de la prise en charge du CPF mobilisé dans le cadre d'un projet de transition professionnelle, de la validation des projets des démissionnaires souhaitant bénéficier de l'assurance chômage98(*) et du suivi de la mise en oeuvre du conseil en évolution professionnelle (CEP) sur le territoire régional. L'article D. 6323-20-4, créé par le décret n° 2018-1339, complète ces missions en mentionnant l'information du public sur les organismes délivrant le CEP, l'examen des recours gracieux contre ses décisions, le contrôle de la qualité des formations dispensées dans le cadre d'un projet de transition professionnelle, l'analyse des besoins en emploi, en compétences et en qualification sur le territoire et l'élaboration de partenariats régionaux avec l'Etat, la région et les acteurs du service public de l'emploi.

Il est par ailleurs précisé que les CPIR ne peuvent être désignées comme opérateur de compétences (art. D. 6323-20-5)

L'article D. 6323-19 renvoie à un accord national interprofessionnel les règles d'organisation et de fonctionnement des CPIR99(*). Il précise que ces commissions sont agréées par le ministre chargé de la formation professionnelle et prévoit des modalités de retrait de cet agrément. Il est précisé qu'une convention triennale d'objectifs et de moyens est conclue entre chaque CPIR et le préfet de région. Cette convention détermine notamment un plafond de frais de gestion.

En cas de dépassement de ce plafond ou lorsque les objectifs prévus par la convention ne sont pas remplis, le ministre chargé de la formation professionnelle peut mettre en demeure la commission de présenter des justifications et, le cas échéant, imposer des mesures correctives, contraindre la CPIR à une amende, sous forme d'un versement au Trésor public d'une somme équivalent au montant du dépassement, ou nommer un administrateur provisoire (art. D. 6323-21-6).

C'est par ailleurs ce décret qui a précisé les conditions d'ancienneté nécessaires pour bénéficier d'un projet de transition professionnelle ainsi que les conditions de rémunération du bénéficiaire. Aux termes de l'article D. 6323-9, un salarié doit justifier de 24 mois consécutifs ou non d'ancienneté en qualité de salarié dont 12 mois dans l'entreprise ou 24 mois d'ancienneté en tant que salarié au cours des 5 dernières années dont 4 mois en CDD. Il est précisé que l'ancienneté est appréciée au moment du départ en formation du salarié.

La rémunération du salarié bénéficiant d'un projet de transition, exprimée en pourcentage du salaire moyen de référence, est fixée par l'article D. 6323-18-4. Cette rémunération est de 100 % pour les salariés dont la rémunération est inférieure à deux fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic). Pour les salariés ayant un salaire de référence supérieur, la rémunération est égale à 90 % du salaire moyen de référence pendant la première année ou les 1 200 premières heures de formation, puis à 60 % de ce salaire de référence au-delà, étant précisé que la rémunération ne peut être inférieure à 2 Smic.

Dans les entreprises de 50 salariés et plus, cette rémunération est versée par l'employeur, qui est ultérieurement remboursé par la CPIR. Dans les entreprises de moins de 50 salariés et dans le cas de salariés du particulier employeur, la rémunération est versée directement par la CPIR.

Le décret n° 2018-1346100(*) a précisé le montant de la contribution versée par les établissements ou services d'aide par le travail (Esat) pour le financement de leurs salariés101(*). Aux termes de l'article D. 6323-29-2, le montant de cette contribution est fixé à 0,2 % de la somme entre d'une part la fraction de rémunération garantie qui est financée par l'Esat et d'autre part la moitié de l'aide au poste financée par l'Etat.

Article 3

Dans sa rédaction issue de l'article 3 de la loi du 5 septembre 2018, l'article L. 6111-6 du code du travail prévoit que l'offre de service du conseil en évolution professionnelle est définie par un arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle. Cet arrêté a été publié le 29 mars 2019102(*).

Le décret n° 2018-1234103(*) a déterminé les modalités d'information des personnes sur les modalités d'accès au CEP et sur son contenu. Il est ainsi prévu que les organismes délivrant le CEP « assurent l'information directe des personnes [...] notamment en organisant des sessions d'information ».

L'appel d'offre permettant de désigner l'opérateur compétent pour le CEP des salariés dans chaque région a été lancé en avril 2019.

Le décret précisant les conditions dans lesquelles les organismes qui ne partageraient pas les données relatives à leur activité conformément à l'article L. 6111-6-1 perdent leur habilitation à délivrer le CEP n'a pas été pris.

Article 4

L'article 4 de la loi du 5 septembre 2018 a modifié les dispositions du code du travail relatives à la définition des actions concourant au développement des compétences (art. L. 6313-1 à L. 6313-8), parmi lesquelles les actions de formation.

Dans sa rédaction issue de cet article 4, l'article L. 6313-2 du code du travail définit le concept d'action de formation et précise notamment qu'une telle action peut être réalisée à distance ou encore en situation de travail. Les modalités dans lesquelles des formations peuvent être organisées sous ces formes ont été précisées par le décret n° 2018-1341. Une action de formation à distance doit ainsi comprendre une assistance technique et pédagogique appropriée, une information du bénéficiaire et des évaluations jalonnant ou concluant l'action de formation (art. D. 6313-3-1). Une formation en situation de travail comprend l'analyse et le cas échéant l'adaptation de l'activité de travail, la désignation préalable d'un formateur, la mise en place de phases réflexives distinctes des mises en situation de travail et des évaluations spécifiques (art. D 6313-3-2).

Dans sa rédaction issue de cet article 4, l'article L. 6313-3 définit les actions de formation par apprentissage. Il mentionne notamment les actions de préparation à l'apprentissage, qui peuvent être organisées dans des centres de formation des apprentis (CFA) ainsi que par des organismes et établissements déterminés par arrêté conjoint des ministres chargés de la formation professionnelle, de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de l'enseignement agricole. Aucun arrêté n'a encore été publié sur la base de cet article mais un appel à projets a été lancé en novembre 2018.

Enfin, dans sa rédaction issue de cet article 4, l'article L. 6313-8 prévoit que les conditions d'application du chapitre III du titre Ier du livre III de la sixième partie du code du travail sont précisées par un décret en Conseil d'État. Le décret n° 2013-1330104(*) a été pris sur la base de ces dispositions.

Article 6

L'article 6 de la loi du 5 septembre 2018 a modifié les dispositions législatives relatives au contrôle de la qualité des actions de formation professionnelle. Il est précisé à l'article L. 6316-1, dans sa rédaction issue de cet article 6, que les financeurs publics ou allouant des fonds publics (les opérateurs de compétences, les CPIR, l'Etat, les régions, Pôle emploi et l'Agefiph) s'assurent de la capacité du prestataire à dispenser une prestation de qualité, sur la base de critères qui doivent être précisés par définis par décret en Conseil d'État. L'article L. 6313-6 mentionne un référentiel national pour l'appréciation des critères de qualité et les modalités d'audit qui doit être fixé par décret. Enfin, l'article L. 6316-6 précise qu'un décret en Conseil d'État détermine les modalités d'application du chapitre. Selon les informations transmises à votre commission, ces textes devraient être publiés fin avril 2019 au plus tard.

Article 7

Issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique au Sénat, l'article 7 a inscrit dans le code des transports (section 3 du chapitre VII du titre IV du livre V de la 5ème partie) des dispositions relatives à la formation professionnelle des marins, afin de mettre le droit français en conformité avec les conventions de l'organisation maritime internationale. Un décret en Conseil d'État est nécessaire afin de définir l'autorité administrative chargée d'agréer les organismes de formation professionnelle maritime (art. L. 5547-3), de définir les conditions de délivrance (art. L. 5547-4) et de suspension ou de retrait (art. L. 5547-5) de cet agrément. Ce décret, qui doit également préciser les prévoir les modalités d'application de la section (art. L. 5547-9) n'a pas été publié.

Article 8

Dans sa rédaction issue de l'article 8 de la loi du 5 septembre 2018, l'article L. 6321-6 du code du travail prévoit que les actions de formation à l'initiative de l'employeur constituent un temps de travail effectif et donnent lieu au maintien de la rémunération, sauf stipulations contraires d'un accord collectif. Le décret n° 2018-1229105(*), pris en application de cet article, a précisé les conditions dans lesquelles l'accord du salarié est requis lorsqu'une action de formation se déroule pour tout ou partie hors du temps de travail.

Article 9

L'article 9 a modifié les dispositions relatives au congé de validation des acquis de l'expérience (chapitre II du titre II du livre IV de la 6ème partie du code du travail, articles L. 6422-1 à L. 6422-6). Des mesures règlementaires doivent être prises pour préciser les modalités de refus par l'employeur d'une demande de congé (art. L. 6422-1), le niveau de qualification des salariés pouvant bénéficier, en application d'un accord collectif, d'un allongement de la durée de ce congé (art. L. 6422-2), les frais pouvant être pris en charge (art. L. 6422-4) et les motifs de refus de prise en charge (art. L. 6422-5). Ce décret n'a pas été publié, pas plus que le décret en Conseil d'État prévu par l'article L. 6422-6 afin de déterminer les conditions d'application du chapitre. Selon les informations fournies à votre commission, les textes nécessaires sont en cours d'élaboration et devraient être publiés en mai 2019.

Enfin, l'article 9 a prévu, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2022, que les actions de VAE puissent porter sur des blocs de compétences, dans des conditions définies par un arrêté qui n'a pas été publié.

Articles 11 à 17 : règles encadrant le contrat d'apprentissage

L'article 11 tend à simplifier les conditions de conclusion d'un contrat d'apprentissage en remplaçant le dispositif d'enregistrement du contrat par une procédure de dépôt auprès des opérateurs de compétences (Opco). Il modifie en conséquence les missions des chambres consulaires. Cette procédure de dépôt du contrat s'appliquera également au secteur public non industriel et commercial, pour lequel le contrat sera déposé auprès du représentant de l'État dans le département. Ces dispositions entreront en vigueur le 1er janvier 2020 et les dispositions réglementaires d'application n'ont pas été prises à ce jour.

L'article 11 prévoit également qu'à titre expérimental et jusqu'au 31 décembre 2021, la visite médicale d'information et de prévention que doit effectuer un apprenti au moment de son recrutement peut être réalisée par « un professionnel de la médecine de ville » lorsqu'aucun médecin du travail n'est disponible dans un délai de deux mois. Cette expérimentation déroge aux dispositions du code du travail106(*) qui prévoient que cette visite est effectuée par le médecin du travail. Un décret du 28 décembre 2018107(*) précise les conditions d'application de cette expérimentation. Cette visite pourra être réalisée par tout médecin exerçant en secteur ambulatoire pour l'embauche d'apprentis, à l'exception des apprentis relevant de l'enseignement agricole, dont les contrats sont conclus entre le 30 avril 2019 et le 31 octobre 2021.

Le médecin de ville devra notamment identifier si l'état de santé de l'apprenti ou les risques auxquels il est exposé nécessitent une orientation vers le médecin du travail. Le décret prévoit également l'évaluation de l'expérimentation : le ministère du travail collectera des informations sur le nombre de visites effectuées chez un médecin du secteur ambulatoire et sur la proportion d'apprentis qui ont été orientés vers le médecin du travail à l'occasion de leur visite chez un médecin de ville.

L'article 12 prévoit que pour une durée de trois ans et à titre expérimental, des actions de formation par apprentissage peuvent être réalisées dans des établissements pénitentiaires. Il résulte d'un amendement présenté par le Gouvernement et adopté au Sénat en première lecture. Ces dispositions entreront en vigueur le 1er janvier 2020 et le décret en Conseil d'État devant préciser les conditions de leur mise en oeuvre n'a pas encore été publié.

L'article 13 modifie les conditions d'exécution du contrat d'apprentissage en rehaussant la limite d'âge d'entrée en apprentissage à vingt-neuf ans révolus, en modulant la durée de l'apprentissage, en allongeant la durée maximale de travail et en favorisant la mobilité internationale des apprentis. Il renforce également les obligations incombant aux maîtres d'apprentissage. Tous les textes d'application prévus à cet article ont été publiés.

Cet article prévoit que toute personne satisfaisant aux conditions d'entrée en apprentissage peut, à sa demande, si elle n'a pas été engagée par un employeur, débuter un cycle de formation en apprentissage en s'inscrivant dans un CFA, dans la limite d'une durée de trois mois. Elle bénéficie pendant cette période du statut de stagiaire de la formation professionnelle. Les coûts de formation correspondants peuvent faire l'objet d'une prise en charge par les opérateurs de compétences. Le décret du 28 décembre 2018 relatif aux modalités de détermination des niveaux de prise en charge des contrats d'apprentissage108(*) prévoit, de manière plus générale, les critères à retenir pour le calcul du « coût-contrat » qui financera les CFA. Aux termes du décret, le niveau de prise en charge comprend les charges de gestion administrative et des charges de production dont la conception, la réalisation des enseignements et l'évaluation des compétences acquises par les apprentis. Il permet ainsi le financement des CFA qui formeront des apprentis sous le statut prévu à l'article 13.

Cet article prévoit également des dérogations aux durées maximales journalières et hebdomadaires de travail pour les jeunes travailleurs employés dans certains secteurs d'activités déterminés par décret en Conseil d'État, lorsque l'organisation collective du travail le justifie. La durée maximale hebdomadaire de trente-cinq heures ne peut être dépassée de plus de cinq heures par semaine et la durée maximale journalière de huit heures ne peut être dépassée de plus de deux heures par jour. Le décret du 13 décembre 2018109(*) précise ainsi que les secteurs d'activité concernés sont les chantiers de bâtiment, les chantiers de travaux publics et les activités de création, d'aménagement et d'entretien sur les chantiers d'espaces paysagers.

L'article 13 renforce par ailleurs les obligations incombant aux maîtres d'apprentissage. Le nouvel article L. 6223-8-1 du code du travail précise que le maître d'apprentissage doit offrir toutes garanties de moralité et que les conditions de compétence professionnelle exigée du maître d'apprentissage sont fixées par convention de branche ou, à défaut, par voie réglementaire.

En conséquence, le décret du 13 décembre 2018110(*) précise qu'à défaut d'accord collectif de branche, la condition de compétence professionnelle est remplie si la personne est titulaire d'un diplôme ou d'un titre qui correspond à la finalité du diplôme préparé par l'apprenti et de niveau au moins équivalent ou si la personne justifie de deux années d'exercice d'une activité professionnelle en rapport avec la qualification préparée par l'apprenti.

Concernant les contrats d'apprentissage conclus dans le secteur public non industriel et commercial, l'article L. 6223-8-1 du code du travail précise que les conditions de compétence professionnelle exigée du maître d'apprentissage sont fixées par voie réglementaire. Le décret du 11 janvier 2019111(*) précise ainsi ces conditions : elles sont remplies si la personne est titulaire d'un diplôme ou d'un titre relevant du domaine professionnel correspondant à la finalité du diplôme préparé par l'apprenti et d'un niveau au moins équivalent et s'il justifie d'un année d'activité professionnelle en rapport avec la qualification préparée, ou si la personne justifie de deux années d'exercice d'une activité professionnelle en rapport avec la qualification préparée par l'apprenti.

Il est enfin prévu, à cet article, la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur « la mise en pratique de l'extension de l'âge jusqu'à vingt-neuf ans révolus de l'apprentissage » ainsi que sur « la possibilité d'ouvrir les formations en apprentissage aux actifs au chômage et aux bénéficiaires du revenu de solidarité active sous condition d'inscription dans une formation d'apprentissage au sein d'un secteur en tension ». L'échéance fixée par la loi pour la remise de ce rapport étant le 31 décembre 2021, celui-ci n'a pas encore été transmis au Parlement.

L'article 14 crée une classe de troisième dite « prépa-métiers » permettant de préparer les élèves de collège qui le souhaitent à l'apprentissage ou à la voie professionnelle grâce à des stages en milieu professionnel et des périodes d'immersion en centres de formation d'apprentis. Le décret du 7 mars 2019112(*) fixe les modalités d'application de cette classe prépa-métiers. Ces classes pourront être créées dans les collèges, et les lycées professionnels ou polyvalents. L'admission des élèves dans ces classes sera soumise à une commission placée sous l'autorité du recteur d'académie qui examinera les candidatures sur la base des dossiers constitués par les chefs d'établissements. Les volumes horaires des périodes de stages, d'immersion et des enseignements doivent encore être précisés par arrêté du ministre de l'éducation nationale. Ce décret entre en vigueur à compter de la rentrée scolaire de septembre 2019.

L'article 16 simplifie les conditions de rupture du contrat d'apprentissage, tant à l'initiative de l'employeur que de l'apprenti. Il supprime le passage obligatoire devant le conseil de prud'hommes et ouvre la possibilité pour l'employeur de rompre le contrat d'un apprenti qui aurait été définitivement exclu de son centre de formation. Cet article prévoit qu'au-delà des quarante-cinq premiers jours d'exécution du contrat, la rupture du contrat peut intervenir à l'initiative de l'apprenti dans des conditions déterminées par décret. Il est précisé dans la loi que l'apprenti doit, au préalable, solliciter le médiateur ou, pour les apprentis du secteur public non industriel et commercial, le service désigné comme étant chargé de la médiation. Le décret du 24 décembre 2018113(*) définit ces conditions de rupture du contrat d'apprentissage : l'apprenti doit informer son employeur de son intention de rompre son contrat dans un délai d'au moins cinq jours calendaires à compter de la saisine du médiateur. La rupture du contrat ne peut intervenir qu'après un délai d'au moins sept jours calendaires suivant la date d'information de l'employeur. Par ailleurs, le décret du 18 janvier 2019114(*) crée un service chargé de la médiation pour le secteur public non industriel et commercial : un médiateur doit être désigné pour résoudre les différends entre l'employeur et l'apprenti dans l'exécution et la rupture de son contrat.

L'article 17 prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement, au plus tard le 15 septembre 2019, sur « la possibilité de créer un dispositif d'aide de l'État au bénéfice des centres de formation d'apprentis au sein desquels une personne résidant dans un quartier prioritaire de la politique de la ville suit une formation par apprentissage et au bénéfice des entreprises qui embauchent cette personne en contrat d'apprentissage ». Il n'a pas encore été transmis au Parlement.

Article 18 : orientation

Cet article étend les compétences des régions en matière d'orientation professionnelle des élèves et étudiants et leur transfère une partie des missions de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (Onisep). Il prévoit également de mettre à disposition des conseils régionaux des agents du ministère de l'éducation nationale pour l'exercice de missions d'orientation.

Le décret devant définir les modalités d'élaboration et de diffusion par la région de la documentation de portée régionale sur les enseignements et les professions n'a pas été publié.

C'est également le cas du décret qui doit fixer les modalités selon lesquelles, à titre expérimental et pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2019, l'État peut mettre à la disposition des régions des agents exerçant dans les services et établissements relevant du ministre chargé de l'éducation nationale.

Cet article prévoit en outre de transférer aux conseils régionaux les missions exercées par les délégations régionales de l'Onisep en matière de diffusion de la documentation ainsi que d'élaboration des publications à portée régionale relatives à l'orientation scolaire et professionnelle des élèves et des étudiants. Le décret du 4 janvier 2019115(*) précise les modalités de compensation financière de ce transfert de compétences.

Article 24 : organisation et fonctionnement des centres de formation pour apprentis (CFA)

L'article 24 modifie le régime juridique des CFA, afin qu'ils deviennent des organismes de formation de droit commun, sous réserve de certaines règles spécifiques liées à leurs missions et à leur fonctionnement.

Trois des textes d'application prévus à cet article n'ont pas encore été publiés. Ils doivent déterminer :

- les modalités de diffusion des informations publiées par les CFA sur l'obtention des diplômes, la poursuite d'études, les interruptions en cours de formation et l'insertion professionnelle des apprentis ainsi que sur la valeur ajoutée de leur établissement ;

- les conditions dans lesquelles les CFA peuvent confier certaines de leurs missions aux chambres consulaires ;

- les modalités d'application des dispositions spécifiques applicables aux centres de formation d'apprentis, parmi lesquelles figurent les missions des CFA, l'institution d'un conseil de perfectionnement, la mise en place d'une comptabilité analytique, la création d'unités de formation par apprentissage ;

- les conditions d'affectation par France compétences aux CFA des reports de taxe d'apprentissage et de contribution supplémentaire à l'apprentissage constatés au 31 décembre 2019.

Cet article prévoit par ailleurs que le contrôle pédagogique des formations par apprentissage conduisant à un diplôme associe les corps d'inspection et agents publics habilités à des représentants désignés par les branches professionnelles et les chambres consulaires.

Le décret du 21 décembre 2018116(*) précise les modalités de ce contrôle : chaque ministre certificateur instaure une mission chargée du contrôle pédagogique composée d'agents habilités des ministères certificateurs, d'experts désignés par les branches professionnelles117(*) et d'experts désignés par les chambres consulaires. Les contrôles sont diligentés par les ministres certificateurs et peuvent être sollicités par un CFA, un employeur d'apprenti ou un apprenti.

Enfin un décret du 28 décembre 2018118(*) précise le contenu de la convention qui peut être conclue entre l'acheteur de formation et l'organisme dispensateur, pour la réalisation d'actions de formation dont l'apprentissage. Cette convention remplace les programmes de formation préétablis qui existaient avant l'entrée en vigueur de la loi.

L'article 25 inscrit dans la loi le modèle pédagogique des écoles de production. Ces dispositions devant entrer en vigueur le 1er janvier 2020, l'arrêté des ministres chargés de l'éducation nationale et de la formation professionnelle devant fixer chaque année la liste des écoles de production n'a pas encore été publié.

Article 27 : aide aux employeurs d'apprentis

Cet article abroge les aides régionales aux employeurs d'apprentis, celle pour l'emploi d'apprentis handicapés et le crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage au profit d'une aide unique aux entreprises de moins de deux cent cinquante salariés embauchant des apprentis qui préparent un diplôme de niveau inférieur ou égal au baccalauréat.

Le décret du 28 décembre 2018119(*) précise que cette aide forfaitaire sera attribuée à hauteur de 4 125 euros maximum pour la première année d'exécution du contrat d'apprentissage, 2 000 euros maximum pour la deuxième année et 1 000 euros au maximum pour la troisième année. Le décret abroge par ailleurs l'aide en faveur des très petites entreprises employeurs d'apprentis qui avait été instaurée par un décret du 29 juin 2015120(*).

Le décret du 17 décembre 2018121(*) tire les conséquences de l'abrogation de l'aide aux employeurs d'apprentis handicapés en modifiant la partie réglementaire du code du travail. Il précise en outre les conditions de rémunération de l'apprenti handicapé dont le contrat serait prolongé en raison de son handicap.

Article 28 : contrats de professionnalisation et autres formes d'alternance

Cet article met en place une expérimentation, pour une durée de trois ans, permettant que le contrat de professionnalisation puisse être conclu en vue d'acquérir des compétences définies par l'employeur et l'opérateur de compétences, en accord avec le salarié. Le décret du 26 décembre 2018122(*) précise les modalités d'application de cette expérimentation. Le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport évaluant ce dispositif, au plus tard trois mois avant le terme de l'expérimentation.

Un dispositif de reconversion ou de promotion par alternance est également créé par cet article. Son objet est de permettre au salarié de changer de métier ou de profession, ou de bénéficier d'une promotion par des actions de formation. Aux termes de la loi, sont éligibles les salariés dont la qualification est inférieure ou égale à un niveau déterminé par décret. En conséquence, le décret du 24 décembre 2018123(*) précise que les salariés concernés sont ceux qui n'ont pas atteint un niveau de qualification correspondant au grade de licence. La loi précise en outre que le contrat de travail du salarié bénéficiant de ce dispositif fait l'objet d'un avenant précisant la durée et l'objet de la formation. Cet avenant doit être déposé auprès de l'opérateur de compétences selon la même procédure que les contrats d'apprentissage, sous réserve d'adaptations fixées par décret. De telles mesures d'adaptations n'ont, à ce stade, pas été prises.

Enfin, cet article ouvre la possibilité pour les titulaires d'un contrat de professionnalisation d'effectuer une mobilité à l'étranger. Il est précisé que dans ce cadre, une convention peut être conclue entre le bénéficiaire, les employeurs en France et à l'étranger et les organismes en France et à l'étranger. L'arrêté du ministre chargé du travail qui doit déterminer le modèle de cette convention n'a pas été publié.

Article 31 : nouvelle organisation de la certification professionnelle

Cet article confie la régulation des répertoires de la certification professionnelle à France compétences et supprime la Commission nationale de la certification professionnelle. Les certifications, désormais organisées en blocs de compétences et définies par trois référentiels, sont enregistrées aux répertoires pour une durée limitée. Les décisions de création, révision ou suppression des diplômes ou titres à finalité professionnelle sont soumises à l'avis conforme des commissions professionnelles consultatives.

Pour l'application de cette nouvelle organisation de la certification professionnelle, trois décrets ont été publiés.

Le décret du 18 décembre 2018124(*) détermine l'organisation et le fonctionnement de la commission de France compétences chargée de la certification professionnelle. Il définit les modalités d'enregistrement des titres, diplômes et certificats, ainsi que les conditions simplifiées d'enregistrement des certifications professionnelles portant sur des métiers et compétences identifiées comme particulièrement en évolution ou en émergence. Il précise les conditions dans lesquelles France compétences apprécie l'honorabilité professionnelle des organismes certificateurs.

Le décret du 24 décembre 2018125(*) précise la composition, l'organisation et le fonctionnement des commissions professionnelles consultatives ministérielles.

Le décret du 8 janvier 2019126(*) définit le cadre national des certifications professionnelles permettant de classer les certifications par niveau de qualification et par domaines d'activité et de déterminer les critères de gradation des compétences au regard des emplois et des correspondances possibles avec les États de l'Union européenne.

Les dispositions réglementaires suivantes, prévues par l'article 31, n'ont pas encore été publiées :

- modalités de la concertation spécifique avec les organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel et les organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national, interprofessionnel et multiprofessionnel sur les projets de création, de révision ou de suppression de diplômes de l'enseignement supérieur à finalité professionnelle ;

- modalités de communication des informations relatives aux titulaires des certifications délivrées au système d'information du compte personnel de formation par les ministères et organismes certificateurs.

Article 34 : rôle des acteurs de la formation professionnelle

Cet article dessine la nouvelle répartition des compétences entre acteurs de l'apprentissage et de la formation professionnelle, en particulier s'agissant du rôle des conseils régionaux.

Il prévoit notamment que les organismes de formation doivent informer Pôle emploi de l'entrée effective en formation, de l'interruption et de la sortie effective d'une personne inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi. Le décret devant préciser les modalités d'application de cette information n'a pas été publié.

Article 36

L'article 36 a prévu la création de France compétences, institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. France compétence s'est substituée au 1er janvier 2019 à plusieurs instances paritaires et quadripartites dont elle a repris les attributions.

Le décret n° 2018-1331127(*) a précisé l'organisation et les missions de France compétences (art. R. 6123-5 à R. 6123-33 du code du travail).

Il est précisé que France compétences est juridiquement un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la formation professionnelle. Si la notion d'agence est parfois utilisée pour la décrire, il ne s'agit donc pas d'une autorité administrative indépendante.

Lors de l'examen du projet de loi, votre commission avait souhaité que la composition du conseil d'administration de France compétences permette une gouvernance réellement quadripartite. Aucun des amendements adoptés par le Sénat en ce sens n'a prospéré au cours de la navette parlementaire.

Le décret du 28 décembre précise, conformément à ce que le Gouvernement avait annoncé au cours des débats, que le conseil d'administration de France compétences est composé de 15 membres. Le tableau ci-après présente la composition du conseil d'administration et la répartition des voix.

Collège

Nombre de membres

Mode de désignation

Nombre de voix

États

3

Arrêté

15x3 = 45

Organisations syndicales

5

Désignation
par les organisations représentatives

20
(réparties en fonction
de l'audience)

Organisations patronales

3

Désignation
par les organisations représentatives

20
(réparties en fonction
de l'audience)

Régions

2

Arrêté sur proposition
de Régions de France

7,5x2 = 15

Personnalités qualifiées

2

Arrêté

5x2 = 10

TOTAL

15

 

110

Il est notable que, sur les 110 voix du conseil d'administration, 45 reviennent à l'Etat et 10 à des personnalités qu'il choisit. Si l'Etat n'a pas à lui seul la majorité absolue des voix et s'il n'est pas certain que les personnalités qualifiées s'aligneront sur les positions des représentants de l'Etat, les voix des autres acteurs apparaissent fragmentées. En outre, la représentation des 18 régions par deux représentants ne semble pas de nature à permettre une réelle prise en compte de la diversité des réalités régionales.

France compétences se substituant à des organisations paritaires ou quadripartites, sa création témoigne donc, ainsi que le Sénat l'avait souligné, d'une reprise en main par l'Etat de la politique de formation professionnelle et d'alternance.

Par ailleurs, le décret n° 2019-1128(*) a défini les modalités d'attribution de l'aide au permis de conduire d'un montant de 500 euros pouvant être versée aux apprentis d'au moins dix-huit ans engagés dans une préparation des épreuves du permis de conduire (catégorie B), financée par France compétences.

Article 37

L'article 37 a prévu une réforme du financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage, en créant notamment une contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance (CUFPA)129(*). À terme, cette CUFPA sera prélevée par le réseau des unions régionales pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf), dans des conditions définies par ordonnance prise en application de l'article 41 dans un délai de 18 mois. Cette réforme doit être mise en place de manière progressive et les textes d'application définitifs ne sont pas encore tous parus.

Aux termes de l'article L. 6131-3, créé par l'article 37, un décret en Conseil d'État doit préciser les dispositions d'application du chapitre du code du travail relatif au financement de la formation professionnelle (chapitre unique du titre III du livre Ier de la sixième partie).

S'agissant de la contribution à la formation professionnelle et de la contribution au financement du CPF des salariés en contrat à durée déterminée (CPF-CDD), l'article 4 du décret n° 2018-1331130(*) a précisé les règles de collecte et de répartition applicable au titre des années 2019 et 2020.

L'article L. 6241-2 prévoit que les dépenses relatives aux formations délivrées par le service de formation interne d'une entreprise peuvent être déduites de la fraction (87 %) de la taxe d'apprentissage dédiée au financement de l'apprentissage, dans des conditions et sous réserve d'un plafonnement précisés par décret. Ce décret n'a pas encore été publié.

L'article L. 6241-4 prévoit un mécanisme de lissage des effets de seuils de l'assujettissement à la contribution supplémentaire à l'apprentissage. Le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte) prévoit (art. 6) une modification générale des règles applicables aux seuils fiscaux et sociaux. Selon les informations communiquées à votre commission, cette disposition a donc vocation à être supprimée par l'ordonnance qui sera prise en application de l'article 114 de la loi du 5 septembre 2018.

L'article L. 6241-5 définit les établissements habilités à percevoir le solde (13 %) de la taxe d'apprentissage. Il mentionne notamment les organismes agissant au plan national pour la promotion de la formation technologique et professionnelle initiale et des métiers. La liste des organismes éligibles a été précisée par un arrêté du 21 décembre 2018131(*).

L'article L. 6331-6 est relatif à la contribution CPF-CDD. Il prévoit un décret déterminant les contrats exonérés de cette contribution autres que les contrats saisonniers. Le décret n° 2018-1233132(*) a prévu cette exonération pour les contrats d'accompagnement dans l'emploi, les contrats d'apprentissage, les contrats de professionnalisation, les contrats conclus avec des jeunes scolarisés ou en étude, les CDD se poursuivant par un CDI et les contrats conclus en application de l'article L. 6321-9 afin qu'un salarié saisonnier bénéficiant d'une promesse de réembauche puisse bénéficier d'une action de formation.

L'article L. 6331-7 prévoit un mécanisme de lissage de l'effet de seuil applicable aux entreprises qui atteignent ou dépassent l'effectif de 11 salariés, qui entraîne une majoration de l'obligation de financement de la formation professionnelle. Selon les informations transmises à votre rapporteur, cette disposition a vocation à être supprimée par l'ordonnance qui sera prise en application de l''article 114 de la loi du 5 septembre, les nouvelles règles applicables au franchissement de seuils fiscaux et sociaux prévues par le projet de loi Pacte la rendant obsolète.

Article 38

L'article 38 a prévu des règles spécifiques en matière de financement de la formation professionnelle applicables à certaines catégories d'employeurs.

L'article L. 6331-41, dans sa rédaction issue de l'article 38, précise que la cotisation spécifique due par les employeurs du bâtiment et des travaux publics (BTP) est déductible de leurs obligations de financement de droit commun dans des conditions déterminées par un décret. Le décret n° 2018-1344133(*) a fixé ces conditions pour l'année 2019.

Le même décret a également défini les modalités de constitution et de gestion de l'organisme chargé de gérer les fonds de la formation professionnelle des salariés du particulier employeur qui peut être créé par accord de branche en application de l'article L. 6331-60 (art. D. 6331-67 à D. 6331-71).

Toutefois, l'arrêté définissant la répartition entre l'opérateur de compétence agréé, France compétences et la Caisse des dépôts et consignations de la contribution des particuliers employeurs n'a pas été publié.

Article 39

L'article 39 a notamment prévu la disparition des organismes collecteurs paritaires agréés (Opca) qui doivent être remplacés par des opérateurs de compétences (Opco) qui ne seront plus chargés du recouvrement des contributions de formation professionnelle.

Les modalités d'agrément et de fonctionnement de ces Opco ont été précisées par le décret n° 2018-1209134(*). Onze opérateurs de compétences ont été agréés par arrêtés le 29 mars 2019.

Par ailleurs, le décret n° 2018-1342135(*) a précisé les modalités de prise en charge des dépenses effectuées dans le cadre des actions utiles au développement des compétences au bénéfice des entreprises de moins de 50 salariés et des dépenses effectuées dans le cadre des actions financées par la section financière de l'alternance, notamment au titre des contrats de professionnalisation et de la reconversion ou promotion par l'alternance.

Le décret n° 2018-1345136(*) a précisé les modalités selon lesquelles les branches sont appelées à déterminer le niveau de prise en charge des contrats d'apprentissage.

Un arrêté demeure nécessaire pour fixer le montant des fractions de la collecte des contributions de formation professionnelle des non-salariés qui doivent être affectées respectivement à la formation professionnelle des indépendants et au conseil en évolution professionnelle en application de l'article L. 6332-11.

Le décret qui doit déterminer dans quelle mesure les ressources de l'assurance chômage peuvent être utilisées pour le financement des contrats de professionnalisation en application de l'article L. 6332-15 n'a pas encore été publié.

Article 41

L'article 41 a habilité le Gouvernement à déterminer par ordonnances les modalités de recouvrement, d'affectation et de contrôle de la CUFPA. Cette habilitation est valable pour une durée de 18 mois à compter de la promulgation de la loi du 5 septembre 2018, soit jusqu'en mars 2020. Aucune ordonnance n'a encore été prise sur le fondement de cet article.

Par ailleurs, cet article prévoit un décret fixant la liste des informations relatives aux entreprises qui doivent être communiquées à France compétences et aux opérateurs de compétences par les organismes chargés du recouvrement de la CUFPA, c'est-à-dire les Urssaf. Ce décret n'a pas non plus été publié.

[...]

L'article 43 procède à diverses mesures de coordination pour l'application outre-mer des dispositions relatives à la formation professionnelle.

Les modalités particulières d'application en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon des dispositions relatives à la formation professionnelle, notamment celles relatives au financement de la formation professionnelle et celles relatives aux opérateurs de compétences, doivent être déterminées par un décret qui n'a pas encore été publié.

Par ailleurs, cet article dispose qu'un décret prévoit les modalités selon lesquelles, à compter du 1er janvier 2019, est progressivement supprimé le plafond de la sécurité sociale en vigueur à Mayotte applicable au montant des rémunérations versées par l'employeur d'au moins onze salariés pour le calcul de sa participation au développement de la formation professionnelle. Le décret du 28 décembre 2018137(*) précise les modalités de suppression progressive du plafond pour ces employeurs.

L'article 44 ratifie trois ordonnances concernant le compte personnel d'activité dans la fonction publique, la mise en oeuvre de ce compte pour certains agents des chambres consulaires, et l'adaptation du code du travail à Mayotte.

Il modifie en outre l'ordonnance relative aux agents des chambres consulaires138(*) afin de mettre en cohérence ses dispositions avec les modifications introduites par la loi. Ces modifications prévoient notamment que lorsque le salarié n'a pas bénéficié, au cours des six années précédentes, de l'entretien professionnel prévu au statut, un abondement est inscrit à son compte dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. Ces conditions sont fixées par le décret du 18 décembre 2018 relatif aux modalités d'abondement du compte personnel de formation139(*).

Article 48

L'article 48 prévoit l'évaluation d'impact des dispositions du titre Ier de la loi du 5 septembre 2018 et la transmission au Parlement d'un rapport. Ce rapport devant être remis au Parlement dans la troisième année à compter de la promulgation de la loi, il n'a pas encore été publié.

Article 49

Dans sa rédaction issue de l'article 49, l'article L. 5422-1 prévoit, sous conditions, un droit à l'allocation d'assurance chômage pour les salariés démissionnaires. Le décret définissant les conditions d'application de cet article n'a pas été publié, et le droit à l'indemnisation pour les personnes concernées n'est donc pas effectif malgré l'entrée en vigueur de la loi du 5 septembre 2018. La négociation entre partenaires sociaux ouverte à l'automne 2018 devait notamment permettre de fixer les conditions de cette ouverture. Cette négociation ayant échoué, il revient désormais au Gouvernement de prendre le décret mentionné.

Article 51

La loi du 5 septembre a créé un régime d'indemnisation du chômage pour les travailleurs indépendants. Les conditions, notamment de ressources, de durée antérieure d'activité et de revenus antérieurs ouvrant droit à l'allocation spécifique aux travailleurs indépendants, ainsi que son montant doivent être précisées par un décret qui n'a pas été publié. Ce sujet faisait également partie du champ de la négociation sur la convention d'assurance chômage ouverte à l'automne 2018 et qui n'ont pas permis aux partenaires sociaux d'aboutir à un accord.

Article 53

L'article 53 a prévu, à titre expérimental, la possibilité de conclure un seul contrat à durée déterminée ou de travail temporaire pour remplacer plusieurs salariés. Les secteurs concernés par cette expérimentation doivent être définis par décret. Alors que l'expérimentation est prévue du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2020, le décret qui doit permettre sa mise en place n'a pas été publié.

Article 56

Le Gouvernement a souhaité modifier les règles de négociation des conventions d'assurance chômage. Créé par l'article 56 de la loi du 5 septembre 2018, l'article L. 5422-20-1 prévoit la remise par le Premier ministre d'un document de cadrage aux partenaires sociaux préalablement à la négociation. Ce document a notamment pour vocation de fixer des objectifs de trajectoire financière et d'évolution des règles du régime d'assurance chômage. Ce document s'impose aux partenaires sociaux dans la mesure où l'article L. 5422-22, dans sa rédaction issue de l'article 56, précise que l'accord doit être compatible avec les objectifs fixés pour pouvoir être agréé.

Le contenu du document de cadrage a été précisé par le décret n° 2018-1791.

Article 58

L'article 58 a prévu une expérimentation tendant à créer un carnet de bord tenu par les demandeurs d'emplois pour attester de leurs démarches de recherche d'emploi. Cette expérimentation doit débuter le 1er juin 2019. Elle doit être précisée par un décret qui n'est pas encore paru et se dérouler dans des régions qui doivent encore être définies par arrêté.

Article 64

L'article 64 a introduit, à l'article L. 1235-4 du code du travail, une procédure de recouvrement sous contrainte des sommes correspondant au remboursement par l'employeur des indemnités chômage versées à un salarié dont le licenciement a été frappé de nullité. Le décret n° 2019-252 du 27 mars 2019 a précisé les conditions de délivrance par Pôle emploi de cette contrainte.

Articles 67 à 75 : redéfinition de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH)

Aucun décret d'application n'a encore été publié pour ces articles.

Articles 76 à 79 : redéfinition du statut des entreprises adaptées

L'article 76 de la loi porte d'importantes modifications du statut des entreprises adaptées, notamment du régime de leur agrément ainsi que de leur politique de recrutement. Aux termes de l'article, le préfet de région reste la seule autorité d'attribution de l'agrément de l'entreprise adaptée mais l'instrument contractuel (contrat d'objectif triennal) est remplacé par un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom). Par ailleurs, la proportion minimale de 80 % de travailleurs handicapés est supprimée et remplacée par deux proportions minimale et maximale, fixées par décret, de travailleurs reconnus handicapés.

Un décret du 28 décembre 2018140(*) précise le nouveau régime d'agrément des entreprises adaptées. Bien qu'inspiré du cadre gestionnaire offert aux établissements médico-sociaux financés en partie ou en totalité par des fonds publics, le nouveau Cpom des entreprises adaptées renforce la position de l'autorité tarifaire (le préfet de région). Le nouvel article R. 5213-65 du code du travail prévoit notamment que, malgré la nature pluriannuelle du contrat, les stipulations financières de ce dernier font l'objet d'avenants annuels et que le préfet conserve la faculté de réviser en cours d'année, à la hausse ou à la baisse, les aides affectées pour tenir compte d'un changement de situation de l'entreprise adaptée. Aucune procédure contradictoire n'est prévue en ce cas.

Par ailleurs, le décret du 28 décembre 2018 redéfinit en profondeur les modalités d'attribution de l'aide financière aux entreprises adaptées. La base légale de cette importante modification lui est fournie par un simple alinéa de l'article 76 de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, aux termes duquel « un décret en Conseil d'État détermine [...] les modalités de détermination, d'attribution et de versement des aides financières de l'État ».

L'ancienne version de l'article R. 5213-76 du code du travail prévoyait que « le montant de l'aide au poste est égal à 80 % du salaire minimum de croissance brut correspondant à la durée collective du travail applicable ou à la durée du travail inscrite au contrat en cas de travail à temps partiel ». Le décret du 28 décembre 2018 substitue à « l'aide au poste » une « aide financière » qui n'est plus calculée en fonction du salaire minimum mais simplement fixée dans la limite de l'enveloppe financière de l'entreprise fixée par l'avenant conclu avec le préfet de région.

La détermination de son montant reste liée au nombre de postes de travail occupé en proportion du temps de travail effectif ou assimilé, mais ne relève désormais plus que du dialogue de gestion entre l'entreprise adaptée et l'autorité tarifaire.

Les modifications induites par le décret doivent être nuancées. Le montant global des aides financières attribuées aux entreprises adaptées reste plafonné par une autorisation d'engagement votée en loi de finances. L'ancienne version du décret, qui fixait le montant de l'aide individuelle, induisait une contrainte sur le nombre de postes finançables, tandis que la nouvelle version, en faisant du montant individuel la nouvelle variable d'ajustement, élargit potentiellement le public éligible.

Un décret du 23 janvier 2019141(*) définit les proportions minimale et maximale de recrutement de travailleurs handicapés mentionnées par l'article 76 de la loi. Ces dernières sont respectivement fixées à 55 % et à 100 %. Par ailleurs, ce décret enrichit les dispositions du décret du 28 décembre 2018 relatives à l'aide financière en précisant que cette dernière doit être calculée sur la base d'une proportion de travailleurs qui ne peut être supérieure à 75 % de l'effectif salarié annuel de l'entreprise. Cette dernière disposition fait l'objet d'un lissage sur trois ans.

Votre rapporteur en déduit que, malgré la possibilité laissée par le décret aux entreprises adaptées d'embaucher un personnel entièrement composé de personnes handicapées, ce plafonnement de l'aide financière ne manquera pas d'entraîner un plafonnement de fait de la proportion de travailleurs handicapés en entreprise adaptée à 75 %, inférieur à la proportion minimale jusqu'ici en vigueur de 80 %. Dans la continuité des intentions du législateur, ces deux décrets instrumentent un changement profond de la politique de recrutement des entreprises adaptées, dont les contraintes sont revues à la baisse mais qui seront parallèlement soumises à un contrôle plus étroit dans l'attribution de leurs aides financières.

L'article 78 de la loi propose une expérimentation visant à inciter l'intégration en entreprise adaptée d'un travailleur handicapé menacé de perte d'emploi ou éloigné de l'emploi. Il permet à ces travailleurs handicapés de signer un CDD compris entre 4 et 24 mois avec une entreprise adaptée, laquelle disposera pour ce faire des aides financières attribuées au titre de l'aide au poste. La période peut être utilement mise à profit pour le maintien en entreprise adaptée en vue d'une embauche ou la redirection vers une autre entreprise.

Un décret du 14 novembre 2018142(*) apporte d'importantes précisions sur la mise en oeuvre de cette expérimentation. Elle sera notamment instrumentée, en plus du contrat de travail reliant le travailleur et l'entreprise adaptée, par un avenant au Cpom de cette dernière et donnera lieu au versement d'une aide financière spécifique, dont les conditions de calcul diffèrent de celles de l'aide financière mentionnée par le décret du 28 décembre 2018. Contrairement à cette dernière, entièrement définie au cours du dialogue de gestion entre l'entreprise et l'autorité tarifaire, l'aide relative au travailleur handicapé intégré au titre de l'expérimentation comprend un montant fixe de 10 363 euros par poste de travail occupé à temps plein et un montant variable pouvant varier de 0 à 10 % du montant fixe. Il est en outre précisé qu'en cas de résiliation de l'avenant, les contrats de travail en cours devront se poursuivre jusqu'à leur terme sans aucun bénéfice d'aide financière versée par l'État.

Il convient de préciser le mécanisme de définition des enveloppes financières susceptibles d'être attribuées aux entreprises adaptées :

Aide financière hors expérimentation

Aide financière expérimentation

Aide au poste varie en fonction de l'âge

- 15 400 euros

- 15 600 euros

- 16 000 euros

annuel par salarié en ETP

Aide au poste CDD « tremplin »

10 520 euros (socle) annuel
par salarié en ETP

+

Modulation
(= 10% du montant socle)

Aide au poste d'accompagnement durant la mise à disposition

4 100 euros annuels par salarié en ETP

Source : DGEFP

Article 81 : adaptation du droit d'auteur à la diffusion d'oeuvres artistiques et littéraires auprès de personnes handicapées

L'article 81 de la loi assure la transposition d'une directive européenne du 13 septembre 2017, qui vise à faciliter l'accès des aveugles, des déficients visuels et des personnes ayant d'autres difficultés de lecture des textes imprimés aux oeuvres publiées. Cette directive prévoyait notamment qu'une exception au droit d'auteur soit ménagée de façon à ce que « toute personne bénéficiaire ou toute personne agissant au nom de celle-ci réalise un exemplaire en format accessible d'une oeuvre ou d'un autre objet auquel la personne bénéficiaire a un accès licite, à l'usage exclusif de la personne bénéficiaire ». Cette exception est étendue à « toute entité autorisée » afin que cette dernière puisse communiquer, mettre à disposition, distribuer ou prêter un exemplaire en format accessible à une personne bénéficiaire ou à une autre entité autorisée, à titre non lucratif et à des fins d'utilisation exclusive. Ces entités autorisées sont, en France, des personnes morales et des établissements agréés inscrits sur une liste établie conjointement par les ministres de la culture et des personnes handicapées.

Un décret du 20 décembre 2018143(*) précise les conditions à remplir par ces établissements pour être inscrits sur cette liste (transmission des statuts, information sur les formats d'adaptation et moyens humains et techniques disponibles, information sur les conditions d'accès).

Article 83

L'article 83 a permis l'expérimentation d'un élargissement des formes de l'insertion par l'activité économique au travail indépendant. Cette expérimentation a été précisée par le décret n° 2018-1198. Cette expérimentation est possible pour une durée de trois ans à compter de la publication du décret et devra donner lieu à un rapport d'évaluation remis au Parlement au moins six mois avant son terme.

Article 88

L'article 88, issu d'un amendement du Gouvernement adopté au Sénat, permet une expérimentation portant sur un contrat d'accès à l'entreprise. Cette expérimentation possible pour une durée de trois ans, doit être précisée par un décret en Conseil d'État qui n'a pas été publié. Selon les informations transmises à votre commission, ce décret est en cours de finalisation.

Article 89

Dans sa rédaction issue de l'article 89 de la loi du 5 septembre 2018, l'article L. 1262-6 du code du travail prévoit une exception à l'obligation de déclaration préalable et de désignation d'un représentant sur le territoire national pour le détachement de salariés dans certains cas dont la liste doit être fixée par un arrêté qui n'a pas encore été publié. L'article L. 1262-6 mentionne également un décret en Conseil d'État permettant de déroger également à l'obligation de présenter à l'inspection du travail des documents en français. Aucun décret n'a été pris sur la base de cette disposition.

Article 90

L'article L. 1263-8, issu d'un amendement sénatorial, permet d'accorder des aménagements aux obligations de l'employeur en matière de travail détaché pour les entreprises ayant recours au détachement de manière récurrente. La nature de ces aménagements doit être précisée par un décret qui n'a pas été publié.

Article 93

L'article 93 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures de transposition de la directive (UE) 2018/957 du 28 juin 2018 modifiant la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs. L'ordonnance n° 2019-116 du 20 février 2019 a été prise sur ce fondement.

Article 101

L'article 10 de la loi du 5 septembre 2018 a créé l'article L. 719-10-1 du code rural et de la pêche maritime créant une amende administrative sanctionnant le défaut de déclaration préalable des chantiers forestiers ou sylvicoles dépassant des seuils fixés par voie réglementaire en cas d'absence de la déclaration rendue obligatoire pour les travaux forestiers par l'article L. 718-9. Le décret en Conseil d'État qui doit préciser les modalités d'application de cette amende administrative n'a pas été publié.

Article 102

L'article 102 de la loi du 5 septembre 2018 a modifié les articles L. 8224-3 et L. 8224-5 du code du travail afin de rendre obligatoire, sauf décision spécialement motivée de la juridiction, la peine complémentaire d'affichage ou de diffusion en cas de travail dissimulé. Le décret en Conseil d'État qui doit préciser les modalités selon lesquelles est appliquée cette peine complémentaire, qui doit être pris après avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) n'a pas été publié.

Article 103

L'article 103 a renforcé le droit de communication dont disposent les agents de contrôle. Le décret qui doit préciser notamment les agents habilités (art. L. 8113-5-1 du code du travail) et les conditions dans lesquelles ce droit peut porter sur des informations relatives à des personnes non-identifiées (art. L. 8113-5-2) n'a pas été publié.

Articles 104 et 105 : dispositions relatives à l'égalité professionnelle et salariale entre les femmes et les hommes

L'article 104 de la loi crée l'article L. 3221-11 du code du travail qui prévoit que, dans les entreprises d'au moins cinquante salariés, le respect du principe d'égalité salariale entre les hommes et les hommes est garanti par la mise en place d'un indicateur chiffré et anonymisé mesurant les éventuels écarts de rémunération, déployé dans les entreprises de plus de 250 salariés à partir de 2019, et dans celles de 50 à 249 salariés d'ici 2020.

Un décret du 8 janvier 2019144(*) détaille les caractères de cet indicateur. Ce dernier se compose de cinq variables :

- l'écart de rémunération entre les femmes et les hommes, par tranche d'âge et par catégorie de postes équivalents (pondéré à 40 %) ;

- l'écart de taux d'augmentations individuelles de salaires (pondéré à 20 %) ;

- l'écart de taux de promotions entre les femmes et les hommes (pondéré à 15 %). Cette variable n'est pas prise en compte pour les entreprises de 50 à 250 salariés ;

- le pourcentage de salariées ayant bénéficié d'une augmentation dans l'année de leur retour de congé de maternité (pondéré à 15 %) ;

- le nombre de salariés du sexe sous-représenté parmi les dix salariés ayant perçu les plus hautes rémunérations (pondéré à 10 %).

Les résultats atteints par chaque entreprise dans chacune de ces cinq variables totalisent un nombre de points sur un maximum de 100 points. Les mesures de correction et la programmation de mesures financières de rattrapage salarial, ainsi que la pénalité financière, sont mises en oeuvre pour toute entreprise dont le score est inférieur à 75 points.

Le décret prévoit également la possibilité pour le directeur général des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de prendre en compte certaines circonstances relatives à la santé économique de l'entreprise pour la détermination de la pénalité.

Deux annexes au décret fournissent le détail de l'élaboration des cinq variables de l'indicateur. Bien que votre rapporteur ne doute pas de leur robustesse, il tient à avertir sur quelques caractères susceptibles d'introduire des biais :

- les apprentis, les titulaires d'un contrat de professionnalisation, les salariés mis à la disposition de l'entreprise par une entreprise extérieure, les salariés expatriés et les salariés absents plus de la moitié de la période de référence annuelle ne sont pas pris en compte pour le calcul de l'indicateur ;

- pour la première variable relative à l'écart de rémunération, l'annexe du décret prévoit que l'écart constaté doit être diminué d'un « seuil de pertinence » pouvant aller jusqu'à 5 %. Sachant qu'il suffit que l'écart net atteigne 20 % pour que le score obtenu par l'entreprise dans cette variable soit nul, l'application d'un tel seuil de pertinence peut emporter un biais non négligeable dans la mesure des écarts réels ;

- pour la deuxième et la troisième variables relatives aux augmentations individuelles de salaire et aux promotions, l'annexe au décret spécifie que les groupes de salariés ne peuvent être pris en compte que s'ils comprennent au moins dix femmes et dix hommes. Cette mention est difficilement compréhensible dans la mesure où elle soumet l'évaluation de l'égalité salariale à une condition d'égalité numérique, alors même que l'inégalité salariale se constate davantage dans les lieux de travail où les femmes sont numériquement moins présentes que les hommes.

II. ANNÉES PARLEMENTAIRES ANTÉRIEURES

A. LOI N° 2009-879 DU 21 JUILLET 2009 PORTANT RÉFORME DE L'HÔPITAL ET RELATIVE AUX PATIENTS, À LA SANTÉ ET AUX TERRITOIRES

Un texte réglementaire est paru depuis la publication du précédent rapport d'application de cette loi, dont le taux d'application est de 93 %.

Le décret n° 2018-596 du 10 juillet 2018, pris en application de l'article 63, permet ainsi de préciser les conditions dans lesquelles l'ordre national des infirmiers et celui des pédicures-podologues peuvent utiliser les listes nominatives des professionnels de santé pour procéder à leur inscription automatique au tableau de l'ordre, notamment en mentionnant les données d'identification pouvant y figurer.

B. LOI N° 2016-1088 DU 8 AOÛT 2016 RELATIVE AU TRAVAIL, À LA MODERNISATION DU DIALOGUE SOCIAL ET À LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS

Dans son rapport sur l'application des lois publié en 2018, votre commission notait que, si la plupart des mesures règlementaires nécessaires à l'application de la loi du 8 août 2016 avaient été prises dans des délais satisfaisants, quelques-unes n'avaient pas encore été prises.

Aucune autre des mesures manquantes n'a été prise depuis.

L'article L. 3141-24 du code du travail, dans sa rédaction issue de l'article 8 prévoit notamment qu'un arrêté du ministre chargé du travail détermine les modalités d'application des dispositions législatives relatives au congé annuel à certaines professions. Le rapport sur l'application des lois publié en 2018 soulignait qu'aucun arrêté n'avait été pris concernant les entreprises du spectacle, celles de manutention portuaire employant des dockers, ainsi que pour les autres caisses locales du BTP.

Le décret en Conseil d'État nécessaire en application de l'article 28 pour fixer les conditions dans lesquelles le représentant du personnel en convention de forfait bénéficie de la fraction de crédit d'heures de délégation inférieure à quatre heures n'a pas été pris.

Dans sa rédaction issue de l'article 39, l'article L. 6111-6 dispose que les opérateurs du conseil en évolution professionnelle (CEP) assurent l'information directe des personnes sur les modalités d'accès à ce conseil145(*). L'arrêté fixant les modalités de cette information n'a pas été pris.

Dans sa rédaction issue de l'article 81, l'article L. 6111-8, prévoit une enquête annuelle sur le taux d'insertion professionnelle à la suite des formations dispensées dans les centres de formation des apprentis, les sections d'apprentissage et les lycées professionnels. Toutefois, l'article L. 6111-8 a été intégralement réécrit par l'article 24 de la loi du 5 septembre 2018.

Dans sa rédaction issue de l'article 102, l'article L. 4624-1 prévoit que le médecin du travail établi chaque année un rapport sur les entreprises dont il a la charge. L'arrêté fixant des modèles pour ce rapport ainsi que pour la synthèse annuelle de l'activité du service de santé au travail n'a pas été publié.

Par ailleurs, le décret en Conseil d'État n° 2018-362146(*) a précisé les règles relatives à la procédure de dépôt des accords collectifs. Ce décret a été pris en application de l'article 16 de la loi du 8 août 2016, qui était déjà applicable.

Enfin, aucun des quinze rapports prévus par la loi n'a été présenté au Parlement.

C. LOI N° 2016-41 DU 26 JANVIER 2016 DE MODERNISATION DE NOTRE SYSTÈME DE SANTÉ

L'application de la loi de modernisation de notre système de santé réclamait au total 186 mesures réglementaires. Au 31 mars 2019, le taux d'application du texte s'établit à 94 %, contre 89 % un an auparavant, 11 mesures restant encore à prendre.

· Depuis le précédent rapport sur l'application de cette loi, on peut signaler que l'article 49, relatif à l'identification des facteurs de pollution et à la qualité de l'air, est devenu pleinement applicable, avec la parution d'un décret définissant des niveaux de référence pour le radon (décret n° 2018-434 du 4 juin 2018) transposant la directive Euratom du 5 décembre 2013.

· En ce qui concerne l'évolution des compétences des professionnels de santé, des textes très attendus relatifs aux pratiques avancées des auxiliaires médicaux prévues à l'article 119, sont parus - tardivement - à l'été 2018, après concertation avec les professionnels concernés : le décret n° 2018-629 du 18 juillet 2018 définit l'exercice infirmier en pratique avancée tandis le décret n° 2018-633 du 18 juillet 2018 instaure le diplôme d'État d'infirmier en pratique avancée requis en plus des trois années minimum d'exercice. Ce diplôme reconnu au grade de master est délivré à l'issue d'une formation universitaire de deux ans, dont le référentiel et les conditions d'accès ont été précisés par un arrêté publié à la même date.

Le décret n° 2018-629 autorise cette pratique avancée dans trois domaines d'intervention : les pathologies chroniques stabilisées ; l'oncologie et l'hémato-oncologie ; la maladie rénale chronique, dialyse ou transplantation rénale. Le champ de la santé mentale et de la psychiatrie devrait s'y ajouter, mais les textes d'application ne sont pas encore parus. L'infirmier de pratique avancée dispose de compétences élargies (pour prescrire, effectuer des actes d'évaluation ou des actes techniques dont la liste a été fixée par un arrêté du 18 juillet 2018, conduire des activités d'éducation, de prévention ou de dépistage), qu'il exerce dans le cadre d'un protocole d'organisation établi avec le ou les médecins concernés.

· De nouveaux textes réglementaires ont par ailleurs été pris (décret n° 2018-366 du 18 mai 2018 et arrêté du 8 juin 2018) pour l'application des dispositions de l'article 120 relatives à la profession d'assistant dentaire, qui fixent d'une part la composition de la commission chargée de formuler un avis sur les modalités et le référentiel de la formation conduisant à ce titre et définissent d'autre part les conditions d'accès et le contenu de cette formation.

· Manquent encore à l'appel, toutefois, s'agissant des missions des professionnels de santé, les textes nécessaires à l'application des dispositions relatives à la profession de masseur-kinésithérapeute (article 123).

En outre, seuls deux des douze rapports prévus par la loi ont été établis à ce jour, bien que tardivement, ayant été remis au Parlement le 12 février 2019 : le rapport sur les perturbateurs endocriniens et leurs effets sur la santé humaine et celui sur les nanomatériaux dans les médicaments et les dispositifs médicaux prévus, respectivement, par les articles 58 et 60 de la loi.

D'autres articles demeurent inapplicables.

En ce qui concerne la santé au travail, l'article 38, qui prévoit que le rapport annuel d'activité du médecin du travail comporte des données selon le sexe et qui renvoie à un arrêté du ministre chargé du travail le soin de fixer les modèles de rapport, n'est toujours pas applicable faute d'arrêté. Selon les informations communiquées par le ministère du travail, les travaux d'actualisation de l'arrêté fixant le modèle de rapport annuel du médecin du travail et de synthèse annuelle de l'activité du service de santé au travail, auxquels le Gouvernement entend associer le conseil d'orientation des conditions de travail (COCT), sont néanmoins en cours. Un groupe de travail technique a été constitué, en lien avec l'inspection médicale du travail, en vue de concevoir les nouveaux modèles de rapport. Même si une publication de cet arrêté était envisagée pour le dernier trimestre 2018, elle n'est toujours pas intervenue à cette date.

Le décret en Conseil d'État, prévu par l'article 41 en vue de préciser les modalités d'application des dispositions du code de la santé publique relatives à la réduction des risques et dommages en direction des usagers de drogue, dont la publication était envisagée pour juillet 2016, n'est toujours pas paru. De même, n'est toujours pas intervenue la publication de l'arrêté prévu par l'article 61 nécessaire à la mise en application des dispositions imposant aux vendeurs de dispositifs d'écoute, dont les baladeurs musicaux, d'accompagner leurs produits de messages à caractère sanitaire sur les risques liés à leur utilisation. Enfin, le décret prévu par l'article 111, appelé notamment à définir les règles de calcul et d'application de la surcompensation applicables aux établissements de santé et les modalités de transmission des comptes et de répartition des charges et des produits, n'est pas paru. Le Gouvernement a indiqué, dans une réponse en juin 2018 à une question écrite du député Pierre Henriet, que des négociations sont en cours les services de la Commission européenne et les autorités françaises et qu'un arbitrage de la Commission est attendu sur « les éléments nécessaires à une mise en conformité avec les aides d'État relatives aux services d'intérêt économique général. » Le rendu de cet arbitrage semble conditionner la parution des textes d'application de l'article 111.

D. LOI N° 2017-220 DU 23 FÉVRIER 2017 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2016-966 DU 15 JUILLET 2016 PORTANT SIMPLIFICATION DE PROCÉDURES MISES EN oeUVRE PAR L'AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ DU MÉDICAMENT ET DES PRODUITS DE SANTÉ ET COMPORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES AUX PRODUITS DE SANTÉ

Plus de deux ans après la promulgation de la loi, l'article 2 de la loi du 23 février 2017, qui prévoit une expérimentation d'une durée de trois ans, n'est toujours pas entré en application. Ses dispositions visaient à compléter celles introduites dans la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé et visant à endiguer le phénomène de pénuries de médicaments. Elles ont complété l'article L. 5123-1 du code de la santé publique par deux alinéas instaurant, à titre expérimental, une obligation de déclaration par les entreprises de vente en gros de spécialités pharmaceutiques des quantités de médicaments acquis au prix réglementé et qui ne sont pas consommés en France.

Ces dispositions devaient être précisées au niveau réglementaire par, d'une part, un arrêté établissant la liste des médicaments et produits concernés par cette obligation de déclaration, et, d'autre part, un décret en Conseil d'État déterminant les modalités de cette déclaration ainsi que le montant des sanctions financières encourues en cas de manquement à cette obligation. À l'heure de la rédaction du présent rapport, aucun de ces deux textes n'avait été publié.

COMMISSION DE LA CULTURE

Pages

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 215

I. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS 215

A. LE BILAN DE LA SESSION 2017-2018 215

B. LE BILAN DES LÉGISLATURES ANTÉRIEURES 217

II. LE SUIVI ET LE CONTRÔLE DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS 220

A. LES RAPPORTS AU PARLEMENT : UN ENGAGEMENT INSUFFISAMMENT RESPECTÉ 220

B. LA SUPPRESSION DES COMITÉS DE SUIVI DES LOIS 222

C. LES CONTRATS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS (COM) 222

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 225

I. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 225

A. LOI N° 2018-166 DU 8 MARS 2018 RELATIVE À L'ORIENTATION ET À LA RÉUSSITE DES ÉTUDIANTS 225

B. LOI N° 2018-266 DU 13 AVRIL 2018 VISANT À SIMPLIFIER ET MIEUX ENCADRER LE RÉGIME D'OUVERTURE ET DE CONTRÔLE DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS HORS CONTRAT 231

C. LOI N° 2018-698 DU 3 AOÛT 2018 RELATIVE À L'ENCADREMENT DE L'UTILISATION DU TÉLÉPHONE PORTABLE DANS LES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE 233

D. LOI N°2016-1828 DU 23 DÉCEMBRE 2016 PORTANT ADAPTATION DU DEUXIÈME CYCLE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR FRANÇAIS AU SYSTÈME LICENCE-MASTER-DOCTORAT 234

II. CULTURE 234

A. LOI N° 2016-925 DU 7 JUILLET 2016 RELATIVE À LA LIBERTÉ DE LA CRÉATION, À L'ARCHITECTURE ET AU PATRIMOINE (LCAP) 235

III. COMMUNICATION 237

A. LOI N° 2015-1267 DU 14 OCTOBRE 2015 RELATIVE AU DEUXIÈME DIVIDENDE NUMÉRIQUE ET À LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE 237

B. LOI N°2016-1771 DU 20 DÉCEMBRE 2016 RELATIVE À LA SUPPRESSION DE LA PUBLICITÉ COMMERCIALE DANS LES PROGRAMMES JEUNESSE DE LA TÉLÉVISION PUBLIQUE 238

IV. JEUNESSE ET SPORTS 239

A. LOI N° 2016-1528 DU 15 NOVEMBRE 2016 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2015-1682 DU 17 DÉCEMBRE 2015 PORTANT SIMPLIFICATION DE CERTAINS RÉGIMES D'AUTORISATION PRÉALABLE ET DE DÉCLARATION DES ENTREPRISES ET DES PROFESSIONNELS ET MODIFIANT LE CODE DU SPORT 239

B. LOI N° 2017-261 DU 1ER MARS 2017 VISANT À PRÉSERVER L'ÉTHIQUE DU SPORT, À RENFORCER LA RÉGULATION ET LA TRANSPARENCE DU SPORT PROFESSIONNEL ET À AMÉLIORER LA COMPÉTITIVITÉ DES CLUBS 240

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

La présente note porte sur les lois promulguées entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 et sur les lois antérieures ayant fait l'objet de mesures réglementaires d'application jusqu'au 31 mars 2019.

Les mesures d'application de ces lois, comptabilisées dans le bilan, sont, d'une part, celles publiées entre le 1er octobre 2017 et le 31 mars 2019 pour les lois promulguées au cours de la session parlementaire 2017-2018, d'autre part, celles publiées entre le 1er avril 2018 et le 31 mars 2019 pour les lois des sessions parlementaires précédentes.

I. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS

A. LE BILAN DE LA SESSION 2017-2018

Au cours de la session, trois lois ont été promulguées dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication :

· Loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants, dite « ORE » ;

· Loi n° 2018-266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat ;

· Loi n° 2018-698 du 3 août 2018 relative à l'encadrement de l'utilisation du téléphone portable dans les établissements d'enseignement scolaire.

Sur un plan numérique, l'activité législative de la commission de la culture apparaît relativement stable. Avec trois lois, elle se situe toutefois en deçà de la moyenne calculée sur les dernières sessions (proche de 4).

Année parlementaire

2010/2011

2011/2012

2012/2013

2013/2014

2014/2015

2015/2016

2016/2017

2017/2018

Nombre de lois promulguées

3

5

3

4

4

3

5

3

dont lois issues de propositions

3

4

1

2

1

2

4

2

Sur les trois lois promulguées, une seule loi est d'initiative gouvernementale. Deux sont issues d'une proposition de loi déposée au Sénat et une à l'Assemblée nationale. Le taux d'initiative d'origine parlementaire a été, par conséquent, de 66 % lors de la session écoulée dans les secteurs de compétence de la commission.

La loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants et la loi relative à l'encadrement de l'utilisation du téléphone portable dans les établissements d'enseignement scolaire ont fait l'objet d'une procédure accélérée. À cet égard, il faut rappeler le contexte particulier de la mise en place de la nouvelle procédure d'inscription dans les formations d'enseignement supérieur « Parcoursup » qui a précédé l'adoption définitive de la loi « ORE » par le Parlement. La promulgation de la loi est ainsi intervenue peu avant la date limite fixée aux lycéens pour formuler leurs voeux sur Parcoursup. C'est donc un calendrier tendu qui a caractérisé l'examen de cette loi.

Une loi était d'application directe et deux lois nécessitaient des décrets d'application. Parmi celles-ci, la loi visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat a été mise en application dans un délai de deux mois tandis que la loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants est partiellement applicable à la date du 31 mars 2019.

30 mesures d'application de ces deux lois sont parues dans le cadre de décrets, arrêtés ou circulaires pendant la période de référence, dont 25 concernaient la loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants. Sur ces 30 mesures réglementaires, 17 étaient prévues par les lois.

Le délai de parution de ces mesures est inférieur à six mois dans 73 % des cas. Il est compris entre six mois et un an dans 10 % des cas et de un à deux ans dans 17 % des cas. Ce calcul prend en compte un décret et quatre arrêtés parus le 29 mars 2019 et pris par le Gouvernement en vue de renouveler ou actualiser au titre de l'année 2019 des mesures réglementaires prises en 2018 pour l'application de la loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants. Une analyse plus fine de l'application de cette loi nous conduit donc à considérer qu'au final l'ensemble des mesures d'application prises au cours de la période de référence sont parues dans un délai inférieur à un an (88% dans un délai inférieur à six mois).

12 mesures d'application de lois promulguées avant le début de l'année parlementaire (1er octobre 2017) ont par ailleurs été prises au cours de la période du 1er avril 2018 au 31 mars 2019. Leur délai de parution est compris entre un et deux ans dans 67 % des cas. Il est supérieur à deux ans 33 % des cas.

B. LE BILAN DES LÉGISLATURES ANTÉRIEURES

· Près de 90 % des lois promulguées au cours de la XIVe législature, soit du 20 juin 2012 au 19 juin 2017, sont d'application directe ou sont mises en application. Deux lois restent en attente de décrets d'application.

État de mise en application des lois promulguées
au cours de la XIVe législature (juin 2012 - juin 2017)

Lois promulguées

Lois d'application directe

Lois mises en application

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

19

8

9

2

0

100 %

42,1%

47,4%

10,5%

0 %

S'agissant des onze lois prévoyant la parution de textes réglementaires pour être mises en application, 26 % des décrets d'application ont été publiés en moins de six mois, 50 % entre six mois et un an, 20 % entre un et deux ans et 4 % au bout de plus de deux ans. Ainsi, depuis le début de la XIVe législature, 76 % des mesures réglementaires prévues sont parues dans un délai de moins de douze mois.

· Toutes les lois promulguées au cours de la XIIIe législature, soit du 20 juin 2007 au 19 juin 2012, étaient d'application directe ou sont mises en application, les lois d'application directe représentant à elles seules plus du quart du total. 64 % des mesures réglementaires prévues ont été prises dans un délai de moins de douze mois. Les 86 dispositions attendues ont été publiées.

État de mise en application des lois promulguées
au cours de la XIIIe législature (juin 2007 - juin 2012)

Lois promulguées

Lois d'application directe

Lois mises en application

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

25

7

18

0

0

100 %

28 %

72 %

0 %

0 %

Concernant la XIIe législature, sur les 85 dispositions qui prévoyaient un texte réglementaire, 75 sont mises en application et 8 mesures restent à prendre147(*).

État de mise en application des lois promulguées
au cours de la XIIe législature
(juin 2002 - juin 2007)

Lois promulguées

Lois d'application directe

Lois mises en application

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

17

4

11

2

0

100 %

23 %

65 %

12 %

0 %

· Le constat relatif à une application plus prompte des lois récentes formulé lors des rapports précédents peut être reconduit une nouvelle fois. Le délai moyen de mise en application est ainsi passé de près de neuf mois lors de la XIVe législature à un peu moins de cinq mois depuis les débuts de la XVe législature. Avant le début de la XIIIe législature, le délai de parution des mesures réglementaires était supérieur à un an et dans près de la moitié des cas à deux ans.

Le renversement de tendance qui s'est ainsi dessiné au cours des dernières années marque une rupture avec le traitement du stock de lois partiellement ou non mises en application au cours des législatures précédentes. La mise en application des lois issues d'initiatives parlementaires ne fait pas exception.

Ainsi, dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et la communication, l'ensemble des lois adoptées définitivement au cours de la XIIe, XIIIe et XIVe législatures sont désormais mises en application à l'exception de quatre lois pour lesquelles des dispositions sont en attente de publication.

Taux d'application des lois partiellement ou non mises en application,
depuis 2000 jusqu'au 31 mars 2019

 

Nombre de mesures prévues dans la loi

Nombre de mesures prévues prises au 31 mars 2019

Nombre de rapports déposés/ ceux demandés

Taux de mise en application au 31 mars 2019

Loi du 8 février 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants (Procédure accélérée)

16

13

0/3

81%

Loi du 1er mars 2017 visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs

6

4

0/2

67%

Loi du 7 juillet 2016 relative à liberté de création, à l'architecture et au patrimoine

39

37

3/8

95 %

Loi du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information (Urgence)

12

9

2/3

75 %

Loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école (Urgence)

10

6

0/1

60 %

Loi du 1er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

41

40

3/9

98%

Loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants

1

-

-

0 %

Une loi ancienne n'a jamais été mise en application. Il s'agit de la loi n° 2000-197 du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants.

Le bilan d'application des lois anciennes reste quasiment inchangé : les décrets parus pour la période de référence ne concernent jamais ou à de rares exceptions près les lois promulguées lors des législatures antérieures.

II. LE SUIVI ET LE CONTRÔLE DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

A. LES RAPPORTS AU PARLEMENT : UN ENGAGEMENT INSUFFISAMMENT RESPECTÉ

1. La publication des rapports de l'article 67

L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ».

L'article précise en outre que « ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Au cours de l'année parlementaire 2017-2018, aucun rapport du Gouvernement au Parlement dans les conditions prévues à l'article 67, n'est paru dans les secteurs de compétence de la commission.

Le Gouvernement a simplement fait parvenir au Sénat le 19 mars 2018 un tableau de programmation des mesures d'application de la loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants, équivalent des échéanciers de mise en application des lois promulguées mis en ligne sur le site Legifrance. Ce type de document ne remplit pas toutefois la même finalité que les rapports qui devraient être transmis sur le fondement de l'article 67.

2. La publication des rapports demandés au Gouvernement

Le dépôt des rapports uniques - pour les lois récentes comme pour les plus anciennes - laisse toujours apparaître un retard, les gouvernements successifs ne manifestant que peu de volonté à cet égard.

Le nombre de dispositions imposant le dépôt d'un rapport est relativement faible en ce qui concerne les lois promulguées au cours de la XVe législature : seules trois demandes de rapports sont à dénombrer. Outre le fait que celle-ci ne couvre qu'une période à peine supérieure à un an, on peut également y voir un effet de la volonté de la commission de la culture et du Sénat, de manière générale, de limiter les demandes de rapport, qui conduisent à insérer dans la loi des dispositions dépourvues de tout caractère normatif.

Dans le cadre des lois adoptées lors de la XIVe législature, le nombre de rapports en attente de parution s'élève à dix-neuf. Sur cette période, seulement 13 rapports ont été transmis.

Est paru au cours de la session 2017-2018, le rapport du Gouvernement sur la situation des arts visuels, conformément à l'article 45 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine. Sa transmission est intervenue dix-huit mois après l'expiration du délai prévu par la loi (six mois après promulgation de la loi).

3. La transmission des rapports périodiques

Un certain nombre de rapports périodiques ont été remis au Parlement au cours de la session écoulée.

· Ainsi, conformément à l'article 5 de la loi n° 2011-1898 du 20 décembre 2011 relative à la rémunération pour copie privée, le montant et l'utilisation des sommes provenant de la rémunération pour copie privée font l'objet, chaque année, d'un rapport des sociétés de perception et de répartition des droits au ministre chargé de la culture et aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

· En outre, conformément à l'article 33 de la loi n° 2013-595 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, le Conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO) a remis au Parlement le 29 janvier 2018 son rapport d'activité pour 2017.

· Le rapport annuel du conseil supérieur de l'Agence France-Presse sur la situation économique, financière et sociale de l'agence a été transmis au Parlement le 21 juillet 2018, conformément à l'article 12 de la loi n°2015-433 du 18 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse.

· Le Comité éthique et scientifique de la plateforme Parcoursup a remis son premier rapport au Parlement le 16 janvier 2019. Celui-ci fait le bilan de la première campagne d'inscription sur Parcoursup et suggère un certain nombre de recommandations. Il contient également un avis du comité sur l'algorithme national et un avis sur le projet d'arrêté (publié le 23 novembre 2018) créant un fichier de données personnelles de lycéens et d'étudiants, baptisé « Orisup ». Orisup doit faciliter les travaux scientifiques, en particulier ceux destinés à évaluer la politique d'orientation dans l'enseignement supérieur.

· Enfin, le 12 mars 2018, le rapport au Parlement sur l'emploi de la langue française a été remis conformément à la loi du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française. Il dresse comme chaque année, un état de la situation du français sur le plan national et en particulier un bilan de l'application du cadre légal. Il apporte par ailleurs un éclairage sur la présence du français dans les organisations internationales.

B. LA SUPPRESSION DES COMITÉS DE SUIVI DES LOIS

De nouvelles pratiques en matière de contrôle de l'application des lois se sont développées il y a quelques années avec la création de comités de suivi des lois.

Des comités de suivi, comprenant des sénateurs membres de la commission de la culture, ont ainsi été créés par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, la loi du 5 mars 2009 relatives au cinéma et autres arts et industries de l'image animée, la loi du 26 mai 2011 sur le prix du livre numérique et la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

Certains de ces comités ont transmis au Parlement au cours des années précédentes des rapports sur la mise en oeuvre de la loi : ainsi, en février 2017, le 2e rapport annuel du comité de suivi de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 pour la refondation de l'école de la République. D'autres tels que le Comité du prix du livre numérique n'ont jamais été mis en place.

Au final, la loi du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination a supprimé les trois comités de suivi les plus récents en raison de leur absence d'activité ou de leur caractère désormais obsolète (mise en application complète de la loi concernée). Rappelons que le comité de suivi de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités qui datait de 2007 avait été lui-même supprimé par décret en 2015.

C. LES CONTRATS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS (COM)

Institués en 2000, les contrats d'objectifs et de moyens sont un outil de définition et de suivi pluriannuel des objectifs et des missions assignées des nombreuses entreprises ou établissements relevant de la compétence de la commission : France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, Arte-France, l'Institut national de l'audiovisuel, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), l'Institut français et Campus France. Les délais nécessaires à la négociation et à l'adoption de ces COM - qui peuvent atteindre jusqu'à 18 mois - limitent néanmoins le caractère opérationnel de ces outils.

Au cours de la session 2017-2018, la commission a examiné le projet de contrat d'objectifs et de moyens de Campus France pour la période 2017-2020.

Ce document stratégique a été présenté à la commission par Mme Béatrice Khaiat, directrice générale de Campus France, lors d'une audition plénière le 8 novembre 2017. La commission a émis un avis favorable au projet de COM de Campus France le 22 novembre 2017 suite à la communication de M. Claude Kern rapporteur des crédits de l'action extérieure de l'État.

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Trois lois ont été adoptées dans ce secteur au cours de la session 2017-2018. Deux d'entre elles sont entièrement applicables, l'une étant d'application directe. La loi « Orientation et réussite des étudiants » qui a fait l'objet de nombreuses mesures réglementaires est quant à elle partiellement applicable, avec un taux d'application de 81%.

A. LOI N° 2018-166 DU 8 MARS 2018 RELATIVE À L'ORIENTATION ET À LA RÉUSSITE DES ÉTUDIANTS

Cette loi a réformé l'accès au premier cycle de l'enseignement supérieur en instaurant un nouveau dispositif d'inscription baptisé « Parcoursup ». La plateforme Admission Post-Bac (APB) antérieurement en vigueur est désormais supprimée.

Dorénavant, les propositions d'admission sont faites compte tenu de la cohérence entre, d'une part, le projet de formation du candidat, les acquis de sa formation ou ses compétences et, d'autre part, les caractéristiques de la formation. Elles se fondent sur la formulation de dix voeux non hiérarchisés par le candidat.

La loi prévoit par ailleurs le rattachement des étudiants au régime général de la sécurité sociale dès la rentrée 2018 pour les nouveaux étudiants et à la rentrée 2019 pour tous les étudiants. Cette disposition prévue à l'article 11 de la loi a fait l'objet d'un examen au fond par la commission des affaires sociales.

1. Les mesures réglementaires prises par le Gouvernement

Compte tenu de l'urgence de mettre en place la nouvelle procédure d'inscription en vue de la rentrée universitaire de 2018, la loi promulguée le 8 mars 2018 a donné lieu à la parution d'un décret d'application de l'article 1er et de plusieurs arrêtés dès le 9 mars 2018.

Le décret n° 2018-172 du 9 mars 2018 relatif à la procédure nationale de préinscription pour l'accès aux formations initiales du premier cycle de l'enseignement supérieur et modifiant le code de l'éducation fixe les règles de la procédure nationale de préinscription gérée par la plateforme Parcoursup. Il définit notamment le calendrier, les modalités de formulation des voeux par les candidats et de réponse aux propositions des établissements ainsi que l'organisation des phases de la procédure.

Ce texte a été complété le 18 mai 2018 par le décret n° 2018-369 qui précise notamment le déroulement de la phase complémentaire de la procédure nationale de préinscription et le dispositif d'accompagnement mis en place au bénéfice des candidats. La phase complémentaire constitue un deuxième temps de la procédure nationale de préinscription permettant aux candidats qui n'auraient pas reçu de proposition d'admission de postuler sur proposition du recteur d'académie à des formations qui disposent de places vacantes.

Ces mesures ont été complétées par plusieurs arrêtés :

· sur le calendrier de la procédure de préinscription

L'arrêté du 9 mars 2018 relatif au calendrier de la phase principale de la procédure nationale de préinscription pour l'accès dans les formations initiales du premier cycle de l'enseignement supérieur, fixe le calendrier, les modalités de formulation des voeux par les candidats et de réponse aux propositions des établissements et l'organisation des phases de la procédure. Cet arrêté a été modifié le 18 mai 2018 afin d'ajouter les échéances relatives à la phase complémentaire à la procédure Parcoursup.

· sur les attendus des diverses formations

- L'arrêté du 9 mars 2018 relatif au cadre national sur les attendus des formations conduisant à un diplôme national relevant du ministère chargé de l'enseignement supérieur, fixe les compétences et connaissances attendues des étudiants pour intégrer les formations qu'ils sollicitent. Cet arrêté concerne le diplôme national de licence et la première année commune aux études de santé (PACES), le brevet de technicien supérieur (BTS), les classes préparatoires aux grandes écoles, le diplôme universitaire de technologie (DUT), les diplômes des métiers d'art et le diplôme de comptabilité générale.

- L'arrêté du 9 mars 2018 relatif au cadre national sur les attendus des formations conduisant à un brevet de technicien supérieur agricole ;

- L'arrêté du 9 mars 2018 modifiant l'arrêté du 3 mai 2016 relatif aux modalités de mise en oeuvre de l'expérimentation d'un parcours de formation permettant à des élèves titulaires d'un baccalauréat professionnel agricole d'accéder aux formations d'ingénieur d'établissements d'enseignement supérieur agricole publics ;

- L'arrêté du 9 mars 2018 relatif au cadre national sur les attendus des formations conduisant au diplôme d'études en architecture (DEEA), au diplôme national d'art (DNA) et au diplôme national supérieur professionnel (DNSP) d'artiste interprète en musique, en danse, en art dramatique et dans les arts du cirque ;

- L'arrêté du 9 mars 2018 relatif au cadre national sur les attendus des formations conduisant à une Mention complémentaire de niveau IV (la mention complémentaire est un diplôme national qui vise à donner une qualification spécialisée dans un objectif d'insertion professionnelle).

· sur les établissements privés intégrés à Parcoursup

L'arrêté du 9 mars 2018 pris en application de l'article L. 612-3-2 du code de l'éducation fixe la liste des formations initiales dispensées par les établissements privés inscrites dans Parcoursup.

· sur le traitement des données présentes dans Parcoursup

L'arrêté du 9 mars 2018 autorisant la mise en oeuvre d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « Parcoursup », fixe les règles relatives au traitement et à la sauvegarde des informations et données à caractère personnel relatives aux candidats inscrits sur Parcoursup.

· sur l'accès des bacheliers « hors académie »

L'arrêté du 9 mars 2018 pris pour application du V de l'article L. 612-3 du code de l'éducation, fixe la zone géographique de résidence des candidats prise en compte lorsque le bassin de recrutement est différent du périmètre de l'académie. Cet arrêté concerne les candidats à des formations non-sélectives. Il permet d'appliquer les dispositions liées au pourcentage maximal de bacheliers retenus dans la formation qui résident hors de la zone géographique fixée.

· sur le comité éthique et scientifique de Parcoursup

L'arrêté du 9 mars 2018 relatif aux missions, à la composition et aux modalités de fonctionnement du comité éthique et scientifique de la plateforme Parcoursup, fixe les missions du comité éthique et scientifique de Parcoursup chargé de veiller au bon fonctionnement de la plateforme et à la clarté, la conformité et la transparence des normes et règles informatiques en vigueur.

Le comité a été installé le 7 février 2018 par Frédérique Vidal, ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation. Il est composé de 6 membres choisis au regard de leur expertise et de leur expérience, notamment dans les domaines des sciences humaines, sociales et éthiques, mais également en sciences informatiques et algorithmiques.

Le comité est chargé de remettre chaque année au Parlement un rapport pour améliorer la transparence de la procédure Parcoursup. Le premier rapport du comité faisant le bilan de la première campagne d'inscription a été remis le 16 janvier 2019148(*).

Parmi les autres mesures réglementaires attendues, sont d'ores et déjà parus :

- Le décret n° 2018-563 du 29 juin 2018 relatif aux modalités d'accès prioritaire dans les formations initiales de l'enseignement supérieur public des meilleurs bacheliers dans chaque série et spécialité de l'examen et modifiant le code de l'éducation.

Ce décret prévu à l'article 3 de la loi fixe les modalités et conditions aux termes desquelles les meilleurs bacheliers de chaque série ou spécialité du baccalauréat de chaque lycée, y compris les établissements d'enseignement français homologués dans le cadre du réseau de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), bénéficient, au vu de leurs résultats au baccalauréat, d'un accès prioritaire dans les formations sélectives et non sélectives du premier cycle de l'enseignement supérieur dispensées par les établissements publics.

- Le décret n° 2018-564 du 30 juin 2018 relatif à la « contribution de vie étudiante et de campus » (CVEC) mise en place par l'article 12 de la loi et prévue à l'article L. 841-5 du code de l'éducation qui a pour objet d'en préciser les conditions de paiement. La CVEC représente un montant annuel de 90€ par étudiant non exonéré, ce montant est affecté au financement par les établissements d'actions propres à améliorer les conditions de la vie étudiante (favoriser l'accueil et l'accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif et soutenir la vie associative). Ce décret précise également les conditions dans lesquelles le produit de cette contribution est reversé aux établissements d'enseignement supérieur.

- En lien avec le décret précédent, le décret n° 2019-205 du 19 mars 2019 fixe, quant à lui, les modalités de programmation et de suivi des actions financées par la contribution de vie étudiante et de campus. Des actions prioritaires sont fixées par le ministre de l'enseignement supérieur. La programmation et le bilan de l'usage de la CVEC sont votés en conseil d'administration (ou au sein de l'organe en tenant lieu) des établissements. Le bilan est transmis pour information aux recteurs.

- Le décret n° 2018-423 du 30 mai 2018 modifiant le décret n° 2014-189 du 20 février 2014 tendant à l'expérimentation de modalités particulières d'admission dans les études médicales, odontologiques, pharmaceutiques et maïeutiques vise à appliquer les dispositions de l'article 16 de la loi issu d'un amendement adopté en première lecture par le Sénat.

Le décret actualise tout d'abord les dispositions du décret du 20 février 2014 pour tenir compte de la prolongation de deux ans de l'expérimentation prévue par l'article 39 de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche décidée par l'article 16 de la loi : il s'agit de permettre aux étudiants qui ont validé une première année commune aux études de santé (PACES), sans être admis en deuxième année, de poursuivre dans une formation conduisant à une licence. L'expérimentation qui devait initialement prendre fin au terme de l'année universitaire 2019-2020 est prolongée jusqu'au terme de l'année universitaire 2021-2022, soit une durée portée de six ans à huit ans.

Ensuite, le décret étend les possibilités d'expérimentation offertes aux universités, en prévoyant un dispositif qui combine la PACES adaptée (voir ci-dessus) et la possibilité de se présenter une seconde fois, par le biais du dispositif d'admission directe en deuxième année prévu par le 2° de l'article 39 de la loi du 22 juillet 2013, aux épreuves d'admission en deuxième année des études de santé après un à six semestres d'études après la première année des études de santé dans un cursus conduisant à un diplôme national de licence.

- Le décret n° 2018-370 du 18 mai 2018 relatif aux conditions du réexamen des candidatures prévu par le IX de l'article L. 612-3 du code de l'éducation et modifiant le code de l'éducation.

Ce décret prévoit les conditions dans lesquelles un candidat peut demander un réexamen de son dossier d'inscription eu égard à des circonstances exceptionnelles tenant à son état de santé, à son handicap, à son statut de sportif de haut niveau ou à ses charges de famille. Le candidat doit s'adresser au recteur de l'académie où il estime justifié d'être inscrit au regard de sa situation. La commission académique d'accès à l'enseignement supérieur est chargée de l'examen des demandes présentées au recteur d'académie. Elle peut soumettre au recteur une ou plusieurs propositions d'inscription qui tiendront compte du niveau du candidat et de son projet au regard des caractéristiques de la formation.

- Le décret n°2018-372 du 18 mai 2018 relatif à la suspension temporaire des études dans les établissements publics dispensant des formations initiales d'enseignement supérieur met en oeuvre le principe de l'année de césure reconnu à l'article 13 de la loi.

Cette disposition, ouverte à tous les étudiants quels que soient leur niveau d'études, leur projet ou leur université, permet de suspendre temporairement ses études dans le but « d'acquérir une expérience personnelle ou professionnelle, soit en autonomie, soit encadré dans un organisme d'accueil en France ou à l'étranger ».

La durée de la césure ne peut être inférieure à celle d'un semestre universitaire, ni supérieure à deux semestres consécutifs.

Le décret fixe les modalités d'intégration d'une période de césure dans le parcours de formation, les modalités de la demande de césure ainsi que celles relatives à l'accompagnement pédagogique pendant la césure.

De nouveaux textes réglementaires parus en mars 2019

À la faveur du lancement de la deuxième campagne d'inscription sur Parcoursup en vue de la rentrée universitaire 2019-2020, le ministère a fait paraître un nouveau décret « relatif à la procédure nationale de préinscription pour l'accès aux formations initiales du premier cycle de l'enseignement supérieur et modifiant le code de l'éducation » (décret n° 2019-231 du 26 mars 2019).

Ce texte modifie et complète les règles de fonctionnement de Parcoursup. Il renforce notamment les obligations des établissements d'enseignement en matière de publication des critères généraux d'examen des voeux et met en cohérence l'organisation de l'inscription administrative avec le calendrier de la plateforme Parcoursup.

Il organise aussi les responsabilités en matière de fixation des capacités d'accueil et de taux de boursiers pour les formations d'enseignement supérieur autres que celles relevant du ministère de l'éducation nationale et du ministère chargé de l'enseignement supérieur.

Il prévoit la mise en place dans la phase principale de trois points d'étape (le 25 juin, le 6 juillet, et du 17 au 19 juillet 2019) pour permettre aux candidats de confirmer leurs choix au plus tôt.

Il précise les conditions dans lesquelles les candidats en situation de handicap pourront, s'ils le souhaitent, remplir une fiche de liaison pour faire part de leurs besoins spécifiques afin de faciliter leur accès aux formations initiales du premier cycle de l'enseignement supérieur. De plus, pour qu'ils puissent obtenir des compléments d'information avant la formulation de leurs voeux, le contact d'un référent handicap est disponible pour chaque formation.

Enfin, il met en place une fiche de suivi pour les candidats en réorientation ou en reprise d'études pour permettre une meilleure prise en compte de leur parcours.

Outre ce décret, une série d'arrêtés149(*) en date du 26 mars 2019 modifie le fonctionnement de Parcoursup en établissant un calendrier plus resserré qu'en 2018 pour la procédure d'inscription (fin de la procédure le 19 juillet 2019), en actualisant les attendus des formations et en intégrant de nouvelles formations à Parcoursup (dont celles des Instituts de formation en soins infirmiers et des établissements de formation en travail social), ainsi qu'en mettant fin à la sectorisation en Île de France (contrairement à 2018, les étudiants d'Île de France peuvent désormais poser leur candidature librement sur l'ensemble des trois académies de Paris, Créteil et Versailles).

Enfin, l'arrêté du 26 mars 2019 pris en application du IV de l'article 1er de la loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants établit la liste des formations initiales de l'enseignement supérieur dont l'intégration à Parcoursup est reportée à la session 2020.

2. Les mesures réglementaires non prises à ce jour
a) Création d'un observatoire national de l'insertion professionnelle

Issu d'un amendement sénatorial, l'article 7 de la loi substitue aux bureaux d'aide à l'insertion professionnelle présents dans les universités des observatoires de l'insertion professionnelle et confie à un observatoire national le soin de coordonner leurs actions communes et de produire un ensemble consolidé de statistiques concernant l'insertion professionnelle des étudiants et à destination de ces derniers afin de les guider dans leurs choix d'orientation ou d'insertion professionnelle.

L'arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur censé préciser « l'organisation de cette instance et les modalités de représentation au sein de l'observatoire des acteurs des établissements portant des formations supérieures » n'est pas paru à ce jour.

b) Conditions de scolarité et d'assiduité applicables aux étudiants

Issu d'un amendement sénatorial adopté en première lecture, l'article 10 dont la rédaction finale a été adoptée en commission mixte paritaire prévoit que « le président ou chef d'établissement détermine les conditions de scolarité et d'assiduité applicables à l'ensemble des étudiants inscrits dans une formation d'enseignement supérieur ». Il précise que le respect des obligations ainsi définies doit conditionner le versement des bourses sur critères sociaux.

Les conditions de scolarité et d'assiduité applicables aux étudiants doivent être établies « dans le respect d'un cadre national défini par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur ». L'arrêté en question n'a pas été pris.

B. LOI N° 2018-266 DU 13 AVRIL 2018 VISANT À SIMPLIFIER ET MIEUX ENCADRER LE RÉGIME D'OUVERTURE ET DE CONTRÔLE DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS HORS CONTRAT

Issue d'une proposition de loi sénatoriale présentée par Mme Françoise Gatel et plusieurs de ses collègues, cette loi modifie le code de l'éducation afin de moderniser, de simplifier et de mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés d'enseignement scolaire hors contrat.

Compte tenu de la censure par le Conseil constitutionnel du régime d'autorisation préalable prévue dans le cadre de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, la loi n° 2018-266 conserve le régime déclaratif pour l'ouverture des écoles privées hors contrat mais en simplifie la procédure par la mise en place d'un guichet unique.

Elle renforce le contrôle exercé par le maire et par les services de l'État en allongeant les délais d'opposition, respectivement à deux et trois mois, et en unifiant les motifs. Le maire pourra s'opposer à l'ouverture pour des motifs liés à la sécurité et à l'accessibilité des locaux. Les services de l'État pourront s'y opposer en cas de non-respect des conditions de titres et de moralité du chef d'établissement et des enseignants. En cas d'ouverture d'un établissement en dépit d'une opposition, les sanctions sont renforcées (15 000 € d'amende et fermeture de l'établissement), les services de l'Éducation nationale pouvant mettre en demeure les parents d'élèves de scolariser leurs enfants dans un autre établissement dans les 15 jours suivant la mise en demeure.

Un contrôle annuel de chaque établissement ou classe hors contrat sera mis en place. Les services de l'Éducation nationale devront prévenir le préfet et le procureur de la République dans le cas où l'enseignement dispensé est contraire à la moralité ou aux lois ou si les activités menées au sein de l'établissement sont de nature à troubler l'ordre public.

La loi prévoit également que les directeurs d'un établissement du second degré privé doivent avoir exercé pendant au moins cinq ans les fonctions de professeur ou de surveillant dans un établissement scolaire du second degré. Les conditions d'âge, de nationalité et de capacité qui s'appliquent aux directeurs et enseignants du second degré technique sont étendues à leurs homologues du second degré général.

Parmi les dispositions adoptées, plusieurs nécessitaient un décret d'application. Le Gouvernement a choisi de rassembler les mesures d'application dans un décret unique : le décret en Conseil d'État n°2018-407 du 29 mai 2018 pris pour l'application de la loi n° 2018-266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements d'enseignement scolaire privés hors contrat.

Le décret précise la procédure du guichet unique qui confère au recteur d'académie la responsabilité de recevoir le dossier de déclaration d'ouverture de tout établissement d'enseignement scolaire privé hors contrat, de s'assurer qu'il est complet et de le transmettre au maire, au procureur de la République et au préfet. La composition de ce dossier d'ouverture et celle des dossiers de changement des locaux ou des dirigeants de l'établissement sont précisées. Le régime applicable aux établissements scolaires privés comportant un internat est également fixé (article 1er).

Les conditions à remplir pour pouvoir ouvrir un établissement d'enseignement scolaire privé hors contrat ou y exercer des fonctions de direction comme d'enseignement sont détaillées : conditions d'âge, de diplômes, et de pratique professionnelle ou de connaissances professionnelles (article 3). Le décret précise les conditions dans lesquelles les demandes de dérogation sont traitées et, le cas échéant, accordées : elles concernent le critère de nationalité, l'expérience professionnelle et le titre ou le diplôme. Un arrêté du 15 juin 2018150(*) fixe le niveau de maîtrise de la langue française attendu ainsi que la procédure d'évaluation des connaissances et compétences techniques dans le cadre de l'examen des demandes de dérogation.

Enfin, le décret n°2018-407 précise les conditions dans lesquelles ces établissements communiquent chaque année au recteur d'académie les noms et titres ou diplômes des personnes exerçant des fonctions d'enseignement dans les classes de l'établissement qui ne sont pas liées à l'État par contrat. (article 2).

La circulaire n° 2018-096 151(*) du 21 août 2018 relative au régime juridique applicable à l'ouverture, au fonctionnement et au contrôle des établissements d'enseignement scolaire privés hors contrat détaille le nouveau dispositif à l'intention des recteurs d'académie, des préfets, des inspecteurs d'académie et des directeurs académiques des services de l'éducation nationale. Elle abroge la circulaire n° 2015?115 du 17 juillet 2015 qui décrivait les dispositions antérieures.

C. LOI N° 2018-698 DU 3 AOÛT 2018 RELATIVE À L'ENCADREMENT DE L'UTILISATION DU TÉLÉPHONE PORTABLE DANS LES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Il s'agit d'une loi d'application directe, dont l'objectif est d'encadrer l'utilisation des téléphones portables dans les écoles, les collèges et les lycées.

L'article 1er interdit l'utilisation d'un téléphone mobile ou de tout autre équipement terminal de communications électroniques par un élève dans les écoles maternelles, les écoles élémentaires et les collèges et pendant toute activité liée à l'enseignement qui se déroule à l'extérieur de leur enceinte. Il prévoit néanmoins qu'une exception est possible pour un usage pédagogique et dans les lieux pour lesquels le règlement intérieur de l'établissement autorise expressément l'utilisation de téléphone portable.

Concernant les lycées, le texte prévoit « l'autorisation d'interdire » l'usage du téléphone portable en inscrivant cette interdiction dans le règlement intérieur.

Enfin il autorise la confiscation de l'appareil, les modalités de confiscation et de restitution devant être fixées par le règlement intérieur.

L'article 2 prévoit que l'éducation à la responsabilité civique inclut l'usage responsable d'Internet et des services de communication en ligne.

L'article 3 prévoit une formation à l'utilisation responsable des outils numériques dans les écoles et les établissements d'enseignement. Il ajoute également qu'elle doit contribuer au développement de l'esprit critique et à l'apprentissage de la citoyenneté numérique.

L'article 4 étend à l'utilisation des outils et ressources numériques le champ des expérimentations pouvant être mises en oeuvre dans le cadre des projets d'école ou d'établissement. Il s'agit notamment de développer l'usage pédagogique du smartphone.

D. LOI N°2016-1828 DU 23 DÉCEMBRE 2016 PORTANT ADAPTATION DU DEUXIÈME CYCLE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR FRANÇAIS AU SYSTÈME LICENCE-MASTER-DOCTORAT

Cette loi, issue d'une proposition de loi sénatoriale présentée par M. Jean-Léonce Dupont et plusieurs de ses collègues, a modifié le code de l'éducation pour permettre aux universités qui le souhaitent de conditionner l'admission en première année de deuxième cycle (master 1 - M1). Elle a intégré le dispositif issu de l'accord, conclu le 4 octobre 2016, entre le Gouvernement et les principaux acteurs concernés, sur la question de la sélection à l'entrée en master.

Elle est entièrement applicable depuis septembre 2017.

Le décret manquant signalé dans le bilan d'application de la précédente session est en réalité paru le 11 septembre 2017. Il s'agit du décret n° 2017-1334 modifiant le décret n° 2016-672 du 25 mai 2016 relatif au diplôme national de master, pris après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il fixe les formations dans lesquelles l'admission en seconde année du deuxième cycle conduisant au diplôme national de master peut dépendre des capacités d'accueil des établissements et, éventuellement, être subordonnée au succès à un concours ou à l'examen du dossier du candidat.

II. CULTURE

Aucune loi n'a été adoptée dans ce secteur au cours de la session 2017-2018, la loi n° 2016-925 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine étant la dernière en date.

A. LOI N° 2016-925 DU 7 JUILLET 2016 RELATIVE À LA LIBERTÉ DE LA CRÉATION, À L'ARCHITECTURE ET AU PATRIMOINE (LCAP)

Le taux d'application de la loi est stable s'établissant désormais à 95 %. Deux dispositions sont toujours en attente de mesures réglementaires, tandis que plusieurs rapports prévus par la loi n'ont toujours été transmis par le Gouvernement. Plusieurs mesures réglementaires non attendues ont toutefois été publiées au cours de la session 2017-2018.

1. Les mesures réglementaires toujours en attente
a) Industries culturelles

Le décret d'application sur les modalités de la délivrance et du retrait de l'agrément du droit de reproduire et de représenter une oeuvre dans le cadre de services automatisés de référencement d'image prévu à l'article 30 n'est jamais paru, rendant les dispositions législatives inopérantes.

b) Enseignement supérieur de la création artistique

Le décret n° 2017-718 relatif aux établissements d'enseignement de la création artistique était paru le 2 mai 2017 rendant partiellement applicable l'article 53. Toutefois, la mesure réglementaire devant préciser les conditions dans lesquelles les enseignants des établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans les domaines du spectacle vivant et des arts plastiques peuvent être chargés d'une mission de recherche (article L. 759-4 du code de l'éducation) est encore en attente.

2. Les rapports

La loi LCAP a prévu au total la remise de huit rapports. Deux rapports ont été remis lors des sessions précédentes.

Le 12 juillet 2018, un nouveau rapport a été transmis au Parlement : il s'agit du rapport du Gouvernement sur la situation des arts visuels prévu à l'article 45. Sa transmission est intervenue dix-huit mois après l'expiration du délai prévu par la loi (six mois après promulgation de la loi).

Les rapports prévus aux articles 41, 88 et 116 sont toujours en attente de publication. Le délai prévu pour la parution d'un certain nombre est toujours en cours, ce qui explique qu'ils n'aient pas tous encore été transmis :

- rapport sur la situation du dialogue social et de la représentativité des négociateurs professionnels du secteur du spectacle vivant et enregistré (transmission prévue dans un délai d'un an après la promulgation ; le délai est donc dépassé depuis le 7 juillet 2017) ;

- deux rapports sur l'expérimentation en matière de normes applicables à la construction (transmission à la fin de l'expérimentation prévue pour durer sept ans à compter de la promulgation152(*)) ;

- rapport d'évaluation sur l'appropriation, par les collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative, et compétentes en droit de l'urbanisme, de la construction et de l'habitation, de l'expérimentation en matière de normes applicables à la construction (transmission dans un délai de vingt-quatre mois suivant la promulgation ; le délai est donc dépassé depuis le 7 juillet 2018).

Enfin, le Gouvernement est censé transmettre chaque année un rapport sur la restitution des oeuvres spoliées. Aucun rapport n'a jamais été transmis depuis la promulgation de la loi en 2016.

3. Les mesures non attendues

· L'article 54 de la loi relatif aux missions des écoles supérieures d'architecture a donné lieu à la publication de plusieurs arrêtés au cours de la période de référence :

- arrêté du 24 avril 2018 relatif aux champs disciplinaires (auxquels sont rattachés les enseignants-chercheurs des écoles nationales supérieures d'architecture) ;

- arrêtés du 22 mai 2018 et du 5 juillet 2018 relatifs à l'élection des membres titulaires et suppléants du Conseil national des enseignants-chercheurs des écoles nationales supérieures d'architecture.

· L'article L. 631-4 du code du patrimoine relatif au plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine mis en place par l'article 75 de la loi LCAP a fait l'objet d'un arrêté technique du ministère de la culture fixant le modèle de légende du document graphique du règlement du plan de valorisation.

· Les articles 93 et 95 sont des articles habilitant le Gouvernement à prendre des mesures par ordonnances dans les domaines de l'audiovisuel et du patrimoine. Deux décrets pris pour l'application de ces ordonnances sont parus en 2018 :

- le décret en Conseil d'État n° 2018-247 du 6 avril 2018 modifiant la partie réglementaire du code du cinéma et de l'image animée pris pour l'application de l'ordonnance n° 2017-762 du 4 mai 2017 (diverses mesures d'ordre technique) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2018-630 du 17 juillet 2018 portant diverses dispositions communes à l'ensemble du patrimoine culturel pris pour l'application de l'ordonnance n° 2017-1134 du 5 juillet 2017.

Ce dernier décret renforce l'encadrement des exportations de biens culturels avec de nouveaux motifs de refus du certificat d'exportation. Il renforce également les modalités de déclaration du lieu de conservation, de présentation et d'autorisation de travaux relatifs aux trésors nationaux, pendant la durée d'effet du certificat d'exportation (par exemple en cas de prêt pour une exposition à l'étranger).

Dans un souci de mieux garantir les droits des détenteurs de biens appartenant au domaine public, il étend à l'ensemble des biens culturels la procédure de mise en demeure préalable avant l'introduction d'une action judiciaire.

Il étend les possibilités de préemption des biens culturels en matière de documents d'archives

Enfin, il définit les procédures et les autorités administratives compétentes pour approuver les transferts de propriété, à titre gratuit, de biens culturels entre personnes publiques.

III. COMMUNICATION

Deux lois sont concernées : une loi promulguée au cours de la session 2015-2016 est devenue entièrement applicable et une loi d'application directe adoptée lors de la session 2016-2017 a fait l'objet d'un premier rapport sur le bilan de son application.

A. LOI N° 2015-1267 DU 14 OCTOBRE 2015 RELATIVE AU DEUXIÈME DIVIDENDE NUMÉRIQUE ET À LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE

Issue d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale, cette loi avait pour objectifs de dégager un nouveau dividende numérique, tout en garantissant au téléspectateur la continuité de la réception télévisuelle et de moderniser la télévision numérique terrestre (TNT) pour offrir aux téléspectateurs une qualité d'image et de son en haute définition.

La bande de fréquence 700 MHz affectée jusqu'alors à la diffusion audiovisuelle a été réaffectée aux opérateurs mobiles afin de prendre en charge l'augmentation du trafic de données mobiles. De plus, en vue de généraliser la haute définition, la loi a fait évoluer la norme de la TNT du MPEG-2 au tout MPEG-4.

Ces évolutions technologiques ont donné lieu à l'adoption de mesures d'accompagnement pour les téléspectateurs dans les dispositions diverses et finales de la loi. Ces dispositifs d'aide et d'assistance qui appelaient des mesures d'application détaillées. Sur les cinq décrets d'application requis, seul le décret prévu à l'article 18 n'avait pas été publié. C'est chose faite depuis juin 2018. La loi est par conséquent entièrement applicable.

L'article 18 de la loi modifie l'article L. 43 du code des postes et des communications électroniques qui détermine les missions de l'agence nationale des fréquences (ANFR). Il prévoit que l'agence doit coordonner l'implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature en veillant à prévenir les brouillages préjudiciables entre utilisateurs de fréquences. Il permet également à l'ANFR de suspendre l'accord donné à un site lorsqu'elle constate qu'il est à l'origine d'un brouillage.

Le décret en Conseil d'État n° 2018-508 du 21 juin 2018 relatif à la remédiation des perturbations de systèmes radioélectriques par l'Agence nationale des fréquences détermine les modalités d'intervention de l'Agence nationale des fréquences dans le cadre de sa mission de contrôle du domaine public des fréquences radioélectriques. Il prévoit notamment les conditions de suspension d'accord d'implantation d'une station radioélectrique lorsque celle-ci est responsable d'une perturbation radioélectrique.

Sur les deux rapports prévus par la loi, un est toujours en attente. Prévu à l'article 2 de la loi, il concerne l'affectation future de la bande des 500 MHz et les perspectives de diffusion et de distribution des services de télévision en France. Il doit être remis au Parlement au plus tard en 2025, soit au moins cinq ans avant l'expiration de la période pendant laquelle la bande des 500 MHz demeurera affectée au Conseil supérieur de l'audiovisuel.

B. LOI N°2016-1771 DU 20 DÉCEMBRE 2016 RELATIVE À LA SUPPRESSION DE LA PUBLICITÉ COMMERCIALE DANS LES PROGRAMMES JEUNESSE DE LA TÉLÉVISION PUBLIQUE

Issue d'une proposition de loi sénatoriale présentée par M. André Gattolin et plusieurs de ses collègues, cette loi d'application directe est entrée en vigueur le 1er janvier 2018.

L'article 1er de la loi prévoit que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) remette chaque année au Parlement un rapport « évaluant les actions menées par les services de communication audiovisuelle en vue du respect par les émissions publicitaires qui accompagnent les programmes destinés à la jeunesse des objectifs de santé publique et de lutte contre les comportements à risque et formulant des recommandations pour améliorer l'autorégulation du secteur de la publicité ».

Ce rapport a été remis par le CSA en octobre 2018153(*). Le CSA y constate notamment que les chaînes de télévision ont respecté leurs engagements relatifs à la diffusion d'un volume minimal de programmes faisant la promotion d'une bonne hygiène de vie (alimentation saine et pratique sportive), de même qu'elles ont proposé sur les sites qu'elles éditent, ainsi que sur leurs services de télévision de rattrapage, des programmes traitant de l'hygiène de vie.

IV. JEUNESSE ET SPORTS

Une loi promulguée lors de la session 2016-2017, déjà mise en application, a donné lieu à la parution d'un nouveau décret. Une autre loi partiellement applicable a fait l'objet de nouveaux décrets mais son application reste incomplète.

A. LOI N° 2016-1528 DU 15 NOVEMBRE 2016 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2015-1682 DU 17 DÉCEMBRE 2015 PORTANT SIMPLIFICATION DE CERTAINS RÉGIMES D'AUTORISATION PRÉALABLE ET DE DÉCLARATION DES ENTREPRISES ET DES PROFESSIONNELS ET MODIFIANT LE CODE DU SPORT

Cette loi, qui présente un caractère essentiellement technique, était déjà considérée comme mise en application. Elle ratifie l'ordonnance n° 2015-1682 du 17 décembre 2015 prise sur le fondement de l'article 10 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives. Elle procède également à la correction d'erreurs de coordination liées aux dispositions de l'ordonnance. Enfin, elle étend en son article 3 le champ du suivi du profil biologique des sportifs, afin de mettre la législation française en conformité avec les recommandations de l'Agence mondiale antidopage.

Cette dernière disposition a été complété par des mesures réglementaires dans le cadre du décret n° 2018-373 du 18 mai 2018 modifiant les dispositions de la partie réglementaire du code du sport relatives à l'établissement du profil biologique des sportifs154(*) et au traitement automatisé de données à caractère personnel résultant de sa mise en oeuvre

Le décret modifie les modalités d'élaboration du profil biologique des sportifs et la procédure suivie par l'AFLD pour recueillir, interpréter et exploiter les données qui en sont issues, notamment en cas de suspicion d'utilisation d'une substance prohibée.

Il autorise l'AFLD à utiliser un traitement automatisé de données à caractère personnel permettant la mise en oeuvre du profil biologique des sportifs et à orienter les contrôles les concernant. Ce traitement a pour finalités de rassembler des informations biologiques sur les sportifs sur une durée désormais plus longue afin de mieux détecter les variations physiologiques. Les données seront ainsi effacées au plus tard dix ans (et non plus huit) après leur enregistrement.

Par ailleurs, parmi les données collectées, seuls les stages en moyenne ou haute altitude ou le recours à un dispositif de simulation de l'altitude les simulations réalisées dans les deux semaines précédant le contrôle antidopage doivent être désormais déclarés par le sportif. Auparavant, la durée de référence applicable à ce recueil de données était de trois mois.

B. LOI N° 2017-261 DU 1ER MARS 2017 VISANT À PRÉSERVER L'ÉTHIQUE DU SPORT, À RENFORCER LA RÉGULATION ET LA TRANSPARENCE DU SPORT PROFESSIONNEL ET À AMÉLIORER LA COMPÉTITIVITÉ DES CLUBS

La loi n° 2017-261 du 1er mars 2017 adapte le cadre juridique du sport professionnel aux nouveaux enjeux éthiques et économiques auxquels il est confronté. Elle poursuit quatre objectifs : la préservation de l'éthique du sport et le renforcement de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives (Titre I), le contrôle des flux financiers et de l'activité des agents sportifs (Titre II), l'amélioration de la compétitivité des clubs professionnels et la professionnalisation de ses acteurs (Titre III) et enfin, le développement et la médiatisation du sport féminin (Titre IV).

Deux nouveaux décrets sont parus au cours de la période de référence :

- Le décret n° 2018-691 du 1er août 2018, pris en application de l'article 17, détermine les catégories de recettes générées par l'exploitation commerciale de l'image, du nom et de la voix du sportif ou de l'entraîneur professionnel susceptibles de donner lieu au versement d'une redevance dans le cadre d'un contrat conclu entre le sportif ou l'entraineur professionnel et une association ou une société sportive.

Le décret précise ce que recouvre la notion d'exploitation commerciale : il s'agit de « l'utilisation ou la reproduction, associée à celle de l'association ou de la société sportive sur un même support, d'une manière identique ou similaire de l'image, du nom ou de la voix d'au moins un sportif ou entraîneur professionnel ».

Seules deux catégories de recettes peuvent donner lieu à un versement : celles tirées des contrats de parrainage donnant lieu à une utilisation l'image, du nom ou de la voix du sportif ou de l'entraîneur professionnel notamment sur des supports publicitaires ou de communication et sur tout type d'équipements ou tenues ; celles tirées des contrats de commercialisation de produits dérivés. Les droits d'exploitation audiovisuelle des compétitions (droits TV), la cession des titres d'accès aux compétitions (billetterie) et les subventions publiques en sont exclus.

Rappelons que conformément à l'article 17 de la loi n° 2017-261, le dispositif ne sera applicable qu'à l'issue de l'adoption d'une convention ou accord collectif dans chaque discipline afin de définir le plafond de la redevance susceptible d'être versée ainsi que la rémunération salariale minimale à partir de laquelle le contrat redevance peut être mobilisé.

- Le décret n° 2018-851 du 4 octobre 2018, pris en application de l'article 25 ayant modifié l'article L. 321-4-1 du code du sport, fixe le montant minimal des garanties devant être souscrites par les fédérations sportives au titre des contrats d'assurance de personnes conclus au bénéfice des sportifs de haut niveau couvrant les dommages corporels, causés par un accident survenu à l'occasion de leur pratique sportive de haut niveau.

En revanche, une ou plusieurs mesures réglementaires restent en attente pour l'application de l'article 7 qui étend les pouvoirs conférés à l'Autorité de régulation des jeux en ligne en lui confiant la responsabilité de fixer la liste des compétitions ou manifestations sportives sur lesquelles des paris sportifs sont autorisés en tout ou partie.

COMMISSION DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Pages

AVANT-PROPOS 247

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 249

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION 249

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES 249

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES 249

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE 251

III. LA PUBLICATION DES RAPPORTS AU PARLEMENT 251

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 251

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT 252

C. LA PUBLICATION DES ORDONNANCES 253

SECONDE PARTIE ETUDE DE L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR 255

I. ENVIRONNEMENT ET DÉVELOPPEMENT DURABLE 255

A. LOI N° 2010-788 DU 12 JUILLET 2010 PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL POUR L'ENVIRONNEMENT 255

1. Les habitats naturels sont désormais intégrés au régime de protection stricte 255

2. Les dispositions visant à prévenir les nuisances lumineuses sont enfin pleinement applicables 257

B. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE 259

C. LOI N° 2016-1015 DU 25 JUILLET 2016 PRÉCISANT LES MODALITÉS DE CRÉATION D'UNE INSTALLATION DE STOCKAGE RÉVERSIBLE EN COUCHE GÉOLOGIQUE PROFONDE DES DÉCHETS RADIOACTIFS DE HAUTE ET MOYENNE ACTIVITÉ À VIE LONGUE 262

D. LOI N° 2016-1087 DU 8 AOÛT 2016 POUR LA RECONQUÊTE DE LA BIODIVERSITÉ, DE LA NATURE ET DES PAYSAGES 263

1. Quelques mesures complémentaires ont été prises au cours de la période considérée 263

a) Les conditions de désignation des membres des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel ont été actualisées 263

b) Un cadrage méthodologique a été publié pour faciliter la création d'obligations réelles environnementales 264

c) L'utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant des néonicotinoïdes est interdite depuis le 1er septembre 2018 265

d) Le rapport sur l'impact sur le littoral et l'écosystème marin des activités d'exploration et d'exploitation minières a été remis 266

2. Plusieurs mesures importantes restent à prendre, plus de deux ans et demi après la promulgation de la loi 269

a) Les modalités de coopération entre l'Agence française pour la biodiversité et les agences de l'eau devraient être prochainement fixées par convention 269

b) Applicable depuis le 1er juillet 2017, le protocole de Nagoya nécessite toujours certaines mesures complémentaires 269

c) Les conditions d'habilitation pour constater les infractions aux espèces protégées sur internet doivent encore être fixées 270

d) Le décret nécessaire à la simplification du régime d'autorisation des opérations de défrichement n'a toujours pas été pris 271

3. Certains rapports n'ont toujours pas été remis par le Gouvernement 271

II. TRANSPORTS ET ÉCONOMIE MARITIME 273

A. LOI N° 2009-1503 DU 8 DÉCEMBRE 2009 RELATIVE À L'ORGANISATION ET À LA RÉGULATION DES TRANSPORTS FERROVIAIRES ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES AUX TRANSPORTS 273

B. LOI N° 2012-77 DU 24 JANVIER 2012 RELATIVE À VOIES NAVIGABLES DE FRANCE 274

C. LOI N° 2015-1592 DU 8 DÉCEMBRE 2015 TENDANT À CONSOLIDER ET CLARIFIER L'ORGANISATION DE LA MANUTENTION DANS LES PORTS MARITIMES 275

D. LOI N° 2016-816 DU 20 JUIN 2016 POUR L'ÉCONOMIE BLEUE 276

E. LOI N° 2016-1428 DU 24 OCTOBRE 2016 RELATIVE AU RENFORCEMENT DE LA SÉCURITÉ DE L'USAGE DES DRONES CIVILS 279

1. Plusieurs textes réglementaires ont été pris au cours de l'année écoulée 279

2. Certaines mesures d'application de la loi sur les drones civils n'ont toujours pas été prises 281

F. LOI N° 2016-1887 DU 28 DÉCEMBRE 2016 RELATIVE À UNE LIAISON FERROVIAIRE ENTRE PARIS ET L'AÉROPORT PARIS-CHARLES-DE-GAULLE 282

G. LOI N° 2016-1920 DU 29 DÉCEMBRE 2016 RELATIVE À LA RÉGULATION, À LA RESPONSABILISATION ET À LA SIMPLIFICATION DANS LE SECTEUR DU TRANSPORT PUBLIC PARTICULIER DE PERSONNES 285

H. LOI N° 2018-515 DU 27 JUIN 2018 POUR UN NOUVEAU PACTE FERROVIAIRE 287

1. Les mesures d'application de la loi prises au cours de l'année écoulée 288

a) Les mesures réglementaires publiées 288

b) Les ordonnances publiées 294

c) Les rapports remis 296

2. Les mesures d'application de la loi en attente de publication 296

a) Les mesures réglementaires en attente de publication 296

b) Les mesures réglementaires d'application en attente de publication du fait d'une entrée en vigueur différée des mesures législatives concernées 299

c) Les ordonnances en attente de publication 300

d) Les rapports en attente de publication 300

III. AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 301

A. LOI N° 2009-1572 DU 17 DÉCEMBRE 2009 RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LA FRACTURE NUMÉRIQUE 301

B. LOI N° 2016-1888 DU 28 DÉCEMBRE 2016 DE MODERNISATION, DE DÉVELOPPEMENT ET DE PROTECTION DES TERRITOIRES DE MONTAGNE 301

1. État d'application 302

2. Points d'attention spécifiques 304

IV. UNION EUROPÉENNE 305

A. LOI N° 2013-619 DU 16 JUILLET 2013 PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE 305

B. LOI N° 2015-1567 DU 2 DÉCEMBRE 2015 RELATIVE À DIVERSES DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE DE LA PRÉVENTION DES RISQUES 307

AVANT-PROPOS

Le présent bilan d'application des lois porte sur les lois adoptées entre le 1er octobre 2008 et le 30 septembre 2018, ayant été examinées au fond par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable ou, dans ses domaines de compétences, par l'ancienne commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Les mesures d'application comptabilisées dans ce bilan sont, d'une part, celles publiées entre le 1er octobre 2017 et le 31 mars 2019 pour les lois promulguées au cours de la session parlementaire 2017-2018, d'autre part, celles publiées entre le 1er octobre 2008 et le 31 mars 2019 pour les lois des sessions parlementaires précédentes.

Les lois sur lesquelles la commission a été saisie pour avis et celles sur lesquelles elle a bénéficié d'une délégation au fond ne sont pas intégrées dans ce bilan155(*).

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION

Deux lois examinées au fond par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sont entrées en vigueur au cours de la session parlementaire 2017-2018 :

- la loi n° 2018-148 du 2 mars 2018 ratifiant les ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes et n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement ;

- la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.

Seule la seconde loi nécessitait des mesures d'application. Au 31 mars 2019, 16 mesures réglementaires d'application sur 27 prévues par la loi ont été publiées (correspondant à 9 décrets) soit un taux d'application des mesures réglementaires prévues de près de 60 %.

Par ailleurs, douze lois plus anciennes, adoptées entre le 1er octobre 2008 et le 30 septembre 2017, nécessitent encore une ou plusieurs mesures d'application au 1er avril 2019.

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES

Une loi, adoptée au cours de la session parlementaire 2017-2018, est d'ores et déjà totalement applicable, puisqu'elle était d'application directe : la loi précitée n° 2018-148 du 2 mars 2018. En revanche, aucune loi adoptée antérieurement n'est devenue totalement applicable entre le 1er avril 2018 et le 31 mars 2019.

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES

Parmi les 25 lois relevant des domaines de compétence de la commission, adoptées au cours des dix dernières années, et prévoyant des mesures d'application, 12 nécessitent encore une ou plusieurs mesures réglementaires.

Une loi adoptée au cours de la session 2017-2018 est partiellement applicable au 31 mars 2019 :

- la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire (publication de quatre décrets en Conseil d'État et trois décrets simples).

Six lois adoptées au cours des sessions précédentes ont également vu leur taux d'application progresser entre le 1er avril 2018 et le 31 mars 2019 du fait de l'adoption de 23 mesures d'application :

- la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (publication d'un décret et de 4 arrêtés) ;

- la loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable (publication d'un décret simple) ;

- la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (publication d'un décret en Conseil d'État et d'un décret simple) ;

- la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne (publication d'un décret en Conseil d'État) ;

- la loi n° 2016-1428 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l'usage des drones civils (publication d'un décret en Conseil d'État, d'un décret simple et de quatre arrêtés) ;

- la loi n° 2016-1920 du 29 décembre 2016 relative à la régulation, à la responsabilisation et à la simplification dans le secteur du transport public particulier de personnes (publication d'un décret en Conseil d'État et d'un arrêté).

En revanche, la commission déplore que cinq autres lois n'aient connu aucune avancée de mise en oeuvre au cours de la période considérée :

- la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports ;

- la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique ;

- la loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France ;

- la loi n° 2015-1567 du 2 décembre 2015 relative à diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine de la prévention des risques ;

- la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue.

Pour certaines de ces lois, les mesures d'application ne seront jamais prises, pour des raisons diverses explicitées dans la seconde partie. La commission a fait le choix cette année de ne plus les comptabiliser dans le bilan annuel d'application des lois. C'est le cas de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, de la loi du 2 décembre 2015 relative à diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine de la prévention des risques et de la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique. Pour cette dernière loi, ainsi que l'indique la partie qui lui est spécifiquement consacrée un peu plus loin, la commission déplore fortement l'absence de prise du décret qui aurait permis d'assurer la mise en place d'une gouvernance multipartite pour le financement de la couverture numérique du territoire, et estime que des pistes d'évolution législatives pourraient être envisagées.

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Au cours de l'année parlementaire 2017-2018, aucune loi d'initiative sénatoriale intéressant la commission n'a été adoptée. 

Parmi les neuf lois d'initiative sénatoriale examinées au fond par la commission et promulguées entre le 1er octobre 2008 et le 30 septembre 2017, seules la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique (issue d'une proposition de loi déposée par M. Xavier PINTAT) et la loi n° 2016-1428 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l'usage des drones civils (issue d'une proposition de loi déposée par MM. Xavier PINTAT, Jacques GAUTIER et Alain FOUCHÉ) ne sont pas encore totalement applicables.

III. LA PUBLICATION DES RAPPORTS AU PARLEMENT

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67

Aux termes de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Aucun rapport de cette nature n'est parvenu à la commission au cours de l'année parlementaire 2017-2018, ce que la commission déplore depuis plusieurs années.

Certes, le Gouvernement publie sous forme de tableaux, sur le site Légifrance, des échéanciers de mise en application des lois promulguées, mais ces documents sont trop synthétiques pour remplacer les rapports qui devraient être transmis sur le fondement de l'article 67 de la loi précitée. Bien souvent par ailleurs, les indications portées dans ces tableaux ne sont pas à jour.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

Sur les 59 rapports demandés au Gouvernement depuis le 1er octobre 2008 au titre de dispositions issues de lois suivies par la commission, 30 ont été remis au Parlement, c'est-à-dire à peine un peu plus de la moitié du nombre total de rapports attendus.

Au cours de l'année parlementaire 2017-2018 et jusqu'à la date du 31 mars 2019, seul un rapport intéressant la commission a été transmis au Sénat.

RAPPORT D'INFORMATION INTÉRESSANT LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DÉPOSÉ AU SÉNAT ENTRE LE 1ER OCTOBRE 2017 ET LE 31 MARS 2019

Disposition de la loi

Intitulé du rapport

Date de remise du rapport

Article 36 de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire

Rapport sur l'intégration d'indicateurs dits « événementiels » au sein de la réglementation relative aux nuisances sonores des infrastructures ferroviaires

19 décembre 2018

La commission regrette que 29 rapports156(*) portant sur des lois qu'elle a examinées au fond soient encore attendus.

Elle ne peut également que déplorer la lenteur d'élaboration de ces documents.

C. LA PUBLICATION DES ORDONNANCES

Au cours de la session parlementaire 2017-2018, seule la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a prévu la publication d'ordonnances :

- l'ordonnance157(*) prévue aux articles 11, 12, 28 et 34 a été publiée le 13 décembre 2018, dans le délai limite fixée par l'habilitation. Elle a été ratifiée le 27 février 2019, soit moins de trois mois après.

- l'ordonnance158(*) prévue à l'article 33 a été publiée le 12 mars 2019, dans le délai limite fixée par l'habilitation. Au 31 mars, elle n'avait pas encore été ratifiée.

SECONDE PARTIE - ETUDE DE L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR

I. ENVIRONNEMENT ET DÉVELOPPEMENT DURABLE

A. LOI N° 2010-788 DU 12 JUILLET 2010 PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL POUR L'ENVIRONNEMENT

Deux dispositions de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (Grenelle II) ont fait l'objet de mesures d'application au cours de la période considérée par le présent rapport. Dans les deux cas, les textes réglementaires ont été pris en réponse à une injonction adressée au Gouvernement par le Conseil d'État dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision implicite de refus du Gouvernement de prendre les dispositions nécessaires à l'application de la loi.

1. Les habitats naturels sont désormais intégrés au régime de protection stricte

L'article 124 de la loi Grenelle II a complété le régime de protection stricte des espèces prévu par l'article L. 411-1 du code de l'environnement, en l'étendant aux habitats naturels et aux sites d'intérêt géologique. L'article L. 411-2, également modifié, prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixe la liste limitative des habitats et des sites dont la destruction, l'altération et la dégradation sont interdites, la durée et les modalités de ces interdictions, la partie du territoire national sur laquelle elles s'appliquent, les conditions de délivrance des dérogations à ces interdictions et les mesures conservatoires propres à éviter l'altération, la dégradation ou la destruction des sites d'intérêt géologique.

Le décret n° 2015-1787 du 28 décembre 2015 relatif à la protection des sites d'intérêt géologique avait permis d'assurer partiellement l'application de l'article 124, en mettant en place un dispositif de protection des sites d'intérêt géologique à l'initiative du préfet (art. R. 411-17-1 et R. 411-17-2) sur le modèle des arrêtés de protection de biotopes. Aucun décret n'avait toutefois été pris pour permettre la protection des habitats naturels.

Par une décision du 9 mai 2018, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, le Conseil d'État avait enjoint au Gouvernement de prendre un décret d'application dans un délai de 6 mois. Il avait en effet considéré que les dispositions réglementaires préexistant à l'adoption de la loi Grenelle II et évoquées à l'occasion de ce recours ne permettaient pas, s'agissant des habitats naturels, d'assurer l'application de l'article L. 411-2 tel que modifié par la loi Grenelle II. Par conséquent, de telles dispositions ne laissaient pas à la libre appréciation du Premier ministre l'édiction d'un nouveau décret.

Afin de répondre à cette décision, le Gouvernement a pris le décret n° 2018-1180 du 19 décembre 2018 relatif à la protection des biotopes et des habitats naturels, au-delà du délai imparti par l'injonction. Outre une modernisation du régime de protection des biotopes, permettant de l'étendre à des milieux d'origine artificielle (art. R. 411-15 à R. 411-17), ce décret fixe les conditions de protection des habitats naturels, sans qu'il soit nécessaire d'établir qu'ils constituent par ailleurs un habitat d'espèces protégées (R. 411-17-7 et R. 411-17-8).

L'article R. 411-17-7 prévoit que la liste des habitats naturels intégrés au régime de protection est établie par arrêté du ministre chargé de la protection de la nature. Le représentant de l'État peut prendre par arrêté toute mesure de nature à empêcher la destruction, l'altération ou la dégradation des habitats concernés, en précisant le caractère temporaire ou permanent des mesures ainsi que, le cas échéant, les périodes de l'année où elles sont applicables.

L'article R. 411-17-8 définit les conditions dans lesquelles des dérogations à l'interdiction de destruction, d'altération et de dégradation peuvent être accordées. Celles-ci sont instruites après avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) et délivrées, le cas échéant, par le représentant de l'État ayant pris l'arrêté mentionné à l'article R. 411-17-7. L'arrêté préfectoral peut soumettre le bénéficiaire d'une dérogation à la tenue d'un registre dans lequel il indique les actions concrètes mises en oeuvre en application de cette dérogation. L'article R. 411-17-8 prévoit que les modalités de présentation et la procédure d'instruction des demandes de dérogations sont fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement.

L'arrêté du 19 décembre 2018 fixant la liste des habitats naturels pouvant faire l'objet d'un arrêté préfectoral de protection des habitats naturels en France métropolitaine a été pris en application de l'article R. 411-17-7. Sont intégrés au dispositif : d'une part, les 130 habitats identifiés par l'arrêté du 16 novembre 2001 modifié relatif à la liste des types d'habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages qui peuvent justifier la désignation de zones spéciales de conservation au titre du réseau écologique européen Natura 2000, et, d'autre part, 26 habitats terrestres ou marins complémentaires.

L'arrêté du 19 décembre 2018 fixant les modalités de présentation et la procédure d'instruction des demandes de dérogations aux interdictions fixées par arrêté préfectoral de protection des habitats naturels a été pris pour permettre l'application de l'article R. 411-17-8.

2. Les dispositions visant à prévenir les nuisances lumineuses sont enfin pleinement applicables

Deux arrêtés ont été pris en vue d'assurer l'application de l'article 173 de la loi Grenelle II ayant créé un dispositif de prévention des nuisances lumineuses, défini aux articles L. 583-1 à L. 583-5 du code de l'environnement.

L'article L. 583-1 prévoit qu'en vue de prévenir ou de limiter les dangers ou troubles excessif aux personnes et à l'environnement causés par les émissions de lumière artificielle, ainsi que de limiter les consommations d'énergie, des prescriptions peuvent être imposées aux exploitants ou utilisateurs de certaines installations lumineuses, définies par décret en Conseil d'État159(*).

Pour satisfaire à ces objectifs, l'article L. 583-2 prévoit que le ministre chargé de l'environnement fixe par arrêté, pris après consultation des parties prenantes160(*) :

les prescriptions techniques relatives à chacune des catégories d'installations lumineuses définies par le décret mentionné à l'article L. 583-1, selon leur puissance, leur type d'application de l'éclairage, la zone d'implantation et les équipements mis en place ;

2° les conditions dans lesquelles l'autorité administrative chargée du contrôle peut vérifier ou faire vérifier, aux frais de la personne qui exploite ou utilise l'installation lumineuse, sa conformité à ces prescriptions techniques.

Par ailleurs, le ministre chargé de l'environnement peut, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, interdire ou limiter par arrêté, à titre temporaire ou permanent, certains types de sources ou d'émissions lumineuses sur tout ou partie du territoire national.

Enfin, ces arrêtés peuvent prévoir les conditions dans lesquelles les dispositions qu'ils comportent peuvent être adaptées par arrêté préfectoral aux circonstances locales après avis de la commission départementale compétente, déterminée par décret.

L'article L. 583-3 précise que le contrôle du respect de ces prescriptions relève de la compétence du maire, sauf pour les installations communales pour lesquelles ce contrôle relève de la compétence de l'État.

Le décret n° 2011-831 du 12 juillet 2011 relatif à la prévention et à la limitation des nuisances lumineuses a créé les articles R. 583-1 à R. 583-7, définissant les installations lumineuses relevant de ce régime, les critères devant être pris en compte par les arrêtés ministériels les prescriptions techniques imposés à ces installations, ainsi que les modalités d'interdiction ou de limitation par arrêté de certaines installations.

L'article R. 583-4 ainsi créé prévoit que dans certains espaces naturels définis dans un tableau annexé, ainsi que dans des sites d'observation astronomique dont la liste et le périmètre sont définis par arrêté du ministre chargé de l'environnement, les installations lumineuses font l'objet de mesures plus restrictives que celles appliquées aux dispositifs implantés en agglomération.

Un arrêté du 25 janvier 2013 relatif à l'éclairage nocturne des bâtiments non résidentiels afin de limiter les nuisances lumineuses et les consommations d'énergie s'est appuyé sur ce régime de prévention des nuisances lumineuses, sans toutefois définir l'ensemble des mesures d'application prévues par les articles L. 583-2 et R. 583-4.

Par une décision du 28 mars 2018, le Conseil d'État a enjoint au ministre de la transition écologique et solidaire de prendre ces arrêtés dans un délai de 9 mois sous peine d'astreinte, constatant que l'absence de mesures d'application, plus de cinq ans après l'intervention de la loi et de son décret, avait manifestement dépassé le délai raisonnable imparti au pouvoir réglementaire pour assurer l'application de la loi.

En réponse, deux arrêtés du ministre de la transition écologique et solidaire ont été publiés le 28 décembre 2018 :

- l'arrêté du 27 décembre 2018 relatif à la prévention, à la réduction et à la limitation des nuisances lumineuses fixe les prescriptions techniques concernant la conception et le fonctionnement des installations d'éclairage définies à l'article R. 583-2, les règles spécifiques applicables dans les espaces naturels et les sites d'observation astronomique ainsi que les données techniques qui doivent être mises à disposition des agents chargés du contrôle de ces prescriptions161(*) ;

- l'arrêté du 27 décembre 2018 fixant la liste et le périmètre des sites d'observation astronomique exceptionnels en application de l'article R. 583-4 du code de l'environnement identifie onze observatoires et prévoit que les règles spécifiques en matière d'installations d'éclairage s'appliquent dans le périmètre d'un cercle de 10 kilomètres de rayon centré sur chaque site.

Ces prescriptions techniques entrent en vigueur le 1er janvier 2020 pour les installations lumineuses mises en service après cette date, et selon un calendrier progressif pour les installations mises en service avant cette date. La mise en oeuvre de ces dispositions aura des conséquences importantes pour les collectivités territoriales, le maire étant l'autorité compétente pour contrôler leur respect. En outre, une partie de l'éclairage public relevant des collectivités devra être adaptée ou remplacée pour respecter ces prescriptions162(*).

Tout en se félicitant que ces deux dispositifs importants pour la protection de l'environnement, en particulier pour la biodiversité et les paysages, soient enfin applicables, votre commission déplore qu'un délai de plus de huit ans se soit écoulé entre la promulgation de la loi et la publication des mesures réglementaires, et que seule une injonction sous astreinte adressée par le juge administratif ait amené le Gouvernement à remplir ses obligations en matière d'application de la loi, quelles qu'aient pu être les difficultés rencontrées par l'administration pour élaborer ces textes d'application.

B. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE

Sur les différents titres de la loi sur lesquels votre commission avait reçu une délégation au fond partielle ou totale, la totalité des mesures d'application ont été adoptées.

L'ensemble des mesures d'application ont été prises s'agissant du titre III relatif aux véhicules propres, du titre IV relatif à l'économie circulaire et des articles du titre VIII relatifs à la transition énergétique dans les territoires.

Au chapitre Ier du titre VII relatif à la simplification des procédures, l'article 141 appelait un décret en Conseil d'État pour fixer les règles d'implantation des éoliennes vis-à-vis des installations militaires et des équipements de surveillance météorologique et de navigation aérienne.

Le décret n° 2018-1054 du 29 novembre 2018 relatif aux éoliennes terrestres, à l'autorisation environnementale et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit de l'environnement a modifié l'article R. 181-32 du code de l'environnement, pour prévoir que lors de l'examen d'une demande d'autorisation environnementale portant sur un projet d'éolienne, le préfet saisit pour avis conforme le ministre de la défense, ainsi que Météo-France sur la base de critères de distance aux aérogénérateurs fixés par un arrêté du ministre chargé des installations classées163(*). Le ministre de la défense est systématiquement saisi, sans que sa décision ne soit encadrée par des critères analogues, le ministère de la transition écologique et solidaire ayant indiqué que ce point sera réévalué après des travaux complémentaires sur la modélisation de l'influence des éoliennes sur les radars militaires.

Par ailleurs, trois demandes de rapports sont encore sans réponse.

À l'article 70, sur les quatre rapports prévus, deux sont encore manquants. Le Gouvernement a indiqué que le rapport sur la possibilité de convertir certaines aides publiques monétaires en valeurs d'usage est en cours de rédaction et devrait être disponible en 2019.

Concernant le rapport sur les expérimentations menées en matière d'affichage de la durée de vie des produits, les services du ministère de la transition écologique et solidaire ont fait part de difficultés techniques dans la mise en oeuvre de ces expérimentations depuis 2016, liées à l'évaluation objective de la durée de vie des produits de consommation et à un manque d'entreprises volontaires. Par conséquent, le Commissariat général au développement durable (CGDD) et l'Ademe travaillent actuellement à l'élaboration d'un indice de réparabilité - sur le modèle de l'étiquette énergie - dont l'affichage serait rendu obligatoire pour certaines catégories de produits électriques et électroniques. Une disposition à ce sujet devrait être intégrée au futur projet de loi sur l'économie circulaire.

Quant au rapport sur les avantages et inconvénients des broyeurs d'évier de déchets ménagers organiques, il a été remis au Parlement en novembre 2018.

À l'article 75, le rapport sur l'impact économique et environnemental de la mise en oeuvre de l'interdiction de la mise à disposition des sacs en matières plastiques à usage unique et de la production, la distribution, la vente, la mise à disposition et l'utilisation d'emballages ou de sacs fabriqués, en tout ou partie, à partir de plastique oxo-fragmentable, n'a toujours pas été remis. L'an passé, il avait été indiqué que ce rapport devait être remis au deuxième semestre 2018, après avoir intégré le retour d'expérience de l'interdiction mise en oeuvre par le décret du 30 mars 2016 dont certaines dispositions n'entraient en vigueur qu'au 1er janvier 2017. Le ministère a annoncé la transmission de ce rapport avant l'été.

L'article 100 prévoit un rapport sur le principe de réversibilité du stockage, en vue d'assurer le réemploi, le recyclage ou la valorisation des déchets enfouis dans les installations de stockage des déchets, qui a été remis par le Gouvernement en décembre 2018. À l'exception de son préambule, ce rapport reprend les éléments d'une étude produite par l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (Ineris) en juillet 2016.

RAPPORT SUR L'OPPORTUNITÉ DU RECYCLAGE DES DÉCHETS DES INSTALLATIONS DE STOCKAGE DE DÉCHETS NON DANGEREUX

Résumé

« Dans le cadre de ses missions d'appui au Ministère en charge de l'Environnement, l'Ineris a évalué l'opportunité de la mise en oeuvre de la réversibilité du stockage de déchets, qui correspond au concept d'extraction et de criblage des déchets précédemment stockés, soit le « landfill mining » simple. Le landfill mining and reclamation (LFMR) se définit comme une combinaison du landfill mining simple avec une action de décontamination des sols.

La démarche adoptée a consisté dans un premier temps à rechercher des exemples publiés. Cette recherche a mis en évidence la forte implication belge, et surtout flamande pour la valorisation des déchets, de par le nombre de publications concernant un projet flamand de valorisation des déchets. De nombreuses autres expériences, plus ou moins abouties, existent également dans la littérature européenne.

Les principaux projets menés en France et en Belgique concernent la méthanisation en cellule mise en oeuvre en France par la société IKOS, et la réalisation de deux importants projets de recherche à visée industrielle (wallon et flamand) traitant directement de l'application du landfill mining, dans un but de récupération des matériaux, et de l'énergie par extraction in situ/ex situ. La recherche de la valorisation in situ de l'énergie par optimisation de la dégradation et extraction du méthane (proche du concept de bioréacteur), mise en oeuvre dans le projet wallon, peut également constituer une phase nécessaire de maturation des déchets, préalable à l'extraction de ceux-ci. Les références européennes publiées concernent essentiellement des travaux de réhabilitation ou à visée de création de vide de fouille. Il n'a pas été identifié de politique nationale organisée de promotion du landfill mining.

On ne dispose que de peu d'éléments d'essais menés en France et publiés. Les travaux les plus synthétiques et orientés sur la valorisation matière et énergétique ont été publiés principalement autour du projet « Closing the Circle » mené par le consortium « Enhanced Landfill Mining »1. Les éléments publiés montrent, en utilisant des paramètres optimistes dans la simulation financière, que le landfill mining à visée de recyclage serait viable si la valorisation financière de l'énergie et des matériaux correspondait au double de la valorisation actuelle sur les marchés. Le choix de sites favorables (teneur double en métaux par rapport à la moyenne) et d'un contexte favorable aux énergies nouvelles (système éventuellement subventionné) amènent les auteurs flamands à conclure que le landfill mining pourrait constituer une source de revenus en considérant un taux significatif de « certificats verts » (aide publique au MWh produit). Un taux de carbone biogénique d'environ 50 % est en effet utilisé lors de la comptabilisation de la valorisation énergétique de combustibles solides de récupération (CSR) issus des déchets. Dans un contexte moins favorable, tel que présenté dans le rapport pour la situation française actuelle, la valorisation possible des fractions récupérées est limitée, tant dans la filière combustion/incinération que pour les matériaux issus du recyclage. La récupération ne concerne ainsi le plus souvent que la fraction fine et moyenne excavée, dans une optique de réutilisation en remblais si les matériaux ne dépassent pas les critères correspondants. Or, ce n'est pas souvent le cas pour les stockages anciens, compte tenu de la présence de métaux lourds et possiblement d'hydrocarbures.

Dans l'optique d'une comparaison théorique des éventuels gisements que constituent les stockages de déchets non dangereux, une évaluation du potentiel énergétique et des tonnages de ferrailles a été réalisée à partir de l'estimation des tonnages enfouis et des caractéristiques des déchets. Ces premières estimations montrent que ces ressources potentielles sont relativement faibles comparés globalement aux besoins nationaux, et ce avant prise en compte des rendements de récupération.

Dans le cas d'un marché de l'énergie et des matériaux plus favorable qu'actuellement à la valorisation, un recensement des sites candidats au landfill mining serait à réaliser à partir d'une sélection des critères proposés dans le rapport (critères de tonnage, de localisation, de risques sanitaires...).

Le « landfill mining and reclamation » combinant la réhabilitation de la décharge dans un projet de valorisation du foncier à un tri des déchets constitue une solution possible de mise en oeuvre limitée du landfill mining mais celle-ci est potentiellement mise en balance économique avec la simple mise en décharge des matériaux extraits. Les coûts de transport des déchets excavés (éloignement du chantier des autres sites de stockage) peuvent en particulier s'avérer déterminants.

L'adaptation des procédés de prétraitement et la spécialisation des alvéoles en vue de stockage temporaire pourraient constituer des pistes de développement du concept de réversibilité pour les déchets récents. »

C. LOI N° 2016-1015 DU 25 JUILLET 2016 PRÉCISANT LES MODALITÉS DE CRÉATION D'UNE INSTALLATION DE STOCKAGE RÉVERSIBLE EN COUCHE GÉOLOGIQUE PROFONDE DES DÉCHETS RADIOACTIFS DE HAUTE ET MOYENNE ACTIVITÉ À VIE LONGUE

La loi n° 2016-1015 du 25 juillet 2016 précisant les modalités de création d'une installation réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue, d'initiative sénatoriale, définit la notion de réversibilité du stockage géologique profond des déchets radioactifs introduite par la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 et prévoit que l'exploitation industrielle du centre de stockage sur le site de Bure débute par une phase industrielle pilote permettant de conforter le caractère réversible du stockage.

Comme indiqué l'an passé, les articles de la loi n'ont besoin d'aucune mesure réglementaire pour être pleinement applicables. En revanche, la loi prévoit l'adoption :

- d'un décret en Conseil d'État pour autoriser la création d'un centre de stockage géologique profond et fixant la durée minimale pendant laquelle la réversibilité du stockage doit être assurée, cette durée ne pouvant être inférieure à 100 ans ;

- d'un décret afin de définir la zone au sein de laquelle les collectivités territoriales doivent être consultées quant aux résultats de la phase industrielle pilote préalable.

Ces décrets ne pourront être adoptés qu'à la suite du dépôt d'une demande d'autorisation de création d'un centre de stockage par l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra). Selon le calendrier prévisionnel communiqué par l'agence, le dépôt de la demande d'autorisation de création de Cigéo est désormais prévu pour 2020, après le dépôt d'une demande de déclaration d'utilité publique (DUP) prévu fin 2019, à l'issue du débat public sur le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR), ouvert du 17 avril au 25 septembre.

D. LOI N° 2016-1087 DU 8 AOÛT 2016 POUR LA RECONQUÊTE DE LA BIODIVERSITÉ, DE LA NATURE ET DES PAYSAGES

Au 31 mars 2019, sur 45 mesures d'application prévues pour cette loi, 37 ont été prises, soit un taux global d'application de 82 %. Doivent encore être pris deux décrets, dont un en Conseil d'État, et six arrêtés.

La mise en oeuvre de la loi n'a pas connu d'évolution majeure par rapport au bilan effectué l'an passé. Votre commission regrette à ce titre que plus de deux ans et demi après la promulgation de la loi, certaines mesures d'application restent à prendre. En outre, certains rapports dont la publication était annoncée l'an passé, tel celui sur les obligations réelles environnementales ou celui sur la taxe d'aménagement destinée à financer les espaces naturels sensibles, restent toujours en attente de transmission, un an plus tard.

1. Quelques mesures complémentaires ont été prises au cours de la période considérée
a) Les conditions de désignation des membres des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel ont été actualisées

L'article 7 de la loi a créé l'article L. 411-1-A du code de l'environnement, qui reprend intégralement, s'agissant des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN), la rédaction antérieure de l'article L. 411-5 du code de l'environnement tel qu'il préexistait à la loi du 8 août 2016. Aussi la rédaction de l'article L. 411-1-A maintient-elle la mention d'un décret d'application afin de ne pas supprimer le fondement législatif des articles R. 411-22 à R. 411-30 relatifs aux CSRPN.

Cependant, par ce même article L. 411-1 A, le législateur a introduit une modification concernant la consultation préalable du conseil régional. La loi prévoit désormais que les membres des CSRPN sont nommés après avis de « l'assemblée délibérante » et non plus après avis du « président » du conseil régional. Or la rédaction de l'article R. 411-22 faisait encore référence à l'avis du président du conseil régional.

Cette contradiction entre l'article R. 411-22 et le nouvel article L. 411-1-A a été levée par le décret n° 2018-686 du 1er août 2018 modifiant diverses dispositions de la partie réglementaire du code de l'environnement relatives à la protection de la nature. Le premier alinéa de l'article R. 411-22 prévoit désormais que « le nombre de membres du conseil scientifique régional du patrimoine naturel prévu à l'article L. 411-1-A est fixé par le préfet de région, après avis de l'assemblée délibérante de la collectivité régionale ».

b) Un cadrage méthodologique a été publié pour faciliter la création d'obligations réelles environnementales

L'article 73 de la loi a créé le mécanisme des obligations réelles environnementales (ORE), prévu à l'article L. 132-3 du code de l'environnement. Il permet au propriétaire d'un bien immobilier de faire naître à sa charge des obligations réelles à finalité environnementale, transmises aux propriétaires successifs. De telles obligations naissent d'un contrat conclu avec une collectivité publique, un établissement public, ou une personne morale de droit privé agissant pour la protection de l'environnement.

Ce dispositif donne ainsi aux propriétaires de terrains la possibilité d'y mettre en place des actions pérennes en faveur de la biodiversité, préservées des contingences résultant de changements de propriété. En outre, les ORE peuvent être utilisées à des fins de compensation écologique.